Um novo papel internacional para Portugal? A participação no Conselho de
Segurança das Nações Unidas
Este artigo faz a análise comparativa das participações de Portugal no Conselho
de Segurança das Nações Unidas (CSNU), tendo por base a teoria
institucionalista1. Procura‑se compreender a sua importância para a política
externa (PE) portuguesa, possibilitando a atribuição de um novo papel
internacional para Portugal enquanto helpful fixer2 e a sua evolução para uma
média potência do sistema internacional.
O aumento do número de instituições no sistema internacional, desde o final da
Segunda Guerra Mundial, deve-se a um reconhecimento generalizado da sua
capacidade para resolver as questões mais prementes nas relações internacionais
(RI). Neste sentido, a participação nas Nações Unidas (NU), e mais
especificamente, no CSNU, mostra-se uma oportunidade única para pequenas e
médias potências, tradicionalmente menos relevantes nas questões multilaterais,
de poderem desenvolver práticas internacionais e defenderem e promoverem os
seus interesses nacionais.
A transição para a democracia não alterou as principais opções da PE
portuguesa: a aliança atlântica, a opção europeia e as colónias3. O que muda
são as prioridades assinaladas em cada período. Durante o Estado Novo,
verifica‑se a primazia pela opção colonial. As relações externas de Portugal
assentavam, em primeiro lugar, na necessidade de conter as ambições
expansionistas das outras potências coloniais e, mais tarde, em reprimir as
aspirações independentistas dos territórios ultramarinos4.
A relação com a Organização das Nações Unidas (ONU) cingia-se à defesa da
soberania colonial e à tentativa de evitar um isolamento internacional. Após a
transição democrática, principalmente a partir de 1976, a opção europeia foi a
prioridade escolhida5. Com a integração na Comunidade Económica Europeia (CEE)
em 1986 e a consolidação democrática, Portugal começou a envolver‑se noutras
áreas importantes para a sua projeção internacional. A opção pelas NU
constituiu, assim, um elemento fundamental para o reconhecimento da capacidade
portuguesa de envolvimento nas questões internacionais, permitindo o seu
desenvolvimento como helpful fixer.
AS INSTITUIÇÕES NO SISTEMA INTERNACIONAL ATUAL
Este artigo assenta na teoria institucionalista apresentada por Robert
Kehoane6, por duas razões concretas. Primeiro, porque reconhece a racionalidade
dos estados como fator determinante para que estes decidam reunir‑se em
formações institucionais. É a satisfação dos seus interesses particulares que
os leva a cooperar. Segundo, por reconhecer a importância das instituições no
atual sistema internacional, capazes de constranger as atividades dos estados,
garantindo uma razoável coexistência pacífica entre estes e favorecendo a
cooperação. As instituições permitem o desenvolvimento de interesses comuns,
tendo por isso uma função utilitária. Sem eliminarem a anarquia, podem alterar
o ambiente internacional, influenciando as preferências dos estados.
Tanto no período que decorreu da admissão às NU ao fim do Estado Novo, como na
transição para a democracia até hoje, Portugal reconheceu sempre a importância
das instituições no sistema internacional. No regime autoritário, a
participação na ONU evitava o isolamento internacional. Com a transição para a
democracia, uma das preocupações era a de recuperar a imagem internacional do
País e estabelecer uma relação mais aprazível com a ONU7. Além do interesse
pelo aprofundamento das relações com as instituições europeias, a Organização
do Tratado do Atlântico Norte (NATO), e a Comunidade de Países de Língua
Portuguesa (CPLP) - por forma a aprofundar a sua inserção no sistema
internacional -, Portugal também tem procurado desempenhar um papel de
excelência nas NU, pretendendo que este seja um espelho da capacidade nacional
de envolvimento "na gestão das questões multilaterais" e defesa e
promoção dos interesses nacionais8.
PORTUGAL E A RELAÇÃO COM O CONSELHO DE SEGURANÇA
A capacidade de os estados renunciarem a certos comportamentos conflituosos,
privilegiando a cooperação, está na base do trabalho desenvolvido pelo CSNU que
tem como princípio fundamental a manutenção da paz e segurança internacionais.
Ao contrário do que ocorrera durante o Estado Novo, o Portugal democrático viu
o relacionamento mais aprofundado com a ONU como uma mais-valia para a PE
nacional e consequente projeção no sistema internacional. De igual modo, o
compromisso para com a paz e a segurança internacionais permitiu o
desenvolvimento português enquanto média potência9do sistema internacional. As
middle powersocupam um papel especial no sistema internacional - a sua
diplomacia assenta na mediação internacional, no contributo para as operações
de peacekeeping, e na procura de consensos no seio das organizações
internacionais (OI)10. Este papel, realçado pelo envolvimento ativo e regular
no CSNU, onde contribuem com temas importantes para a paz e a segurança
internacionais, encaixa‑se com mestria na conduta que Portugal tem procurado
desempenhar.
As evoluções no sistema internacional ao longo das últimas sete décadas não
refletem a distribuição de poder ainda em vigor no CSNU. Contudo, este continua
a ser o organismo de excelência das NU. Na análise da participação no CSNU
interessa ter em conta três aspectos importantes: compreender o contexto em que
se insere a candidatura, analisando‑se as opções de PE definidas pelos
programas de governo; as características dos adversários e da campanha; e, por
fim, o trabalho desenvolvido no órgão.
PRIMEIRA PARTICIPAÇÃO (1979-1980)
Portugal assumiu o assento de membro do CSNU numa época em que o sistema
internacional estava fortemente condicionado pela estrutura bipolar. As opções
de PE, que ao longo do período pré‑constitucional foram influenciadas pelas
lutas entre as várias forças políticas, passaram por uma clarificação com a
formação do I Governo Constitucional de Mário Soares (1976‑1978)11. Na
apresentação do Programa de Governo, o primeiro‑ministro afirmou que "a
PE portuguesa é uma política extremamente diversificada" e que "se
dirige a todas as nações da Terra, independentemente dos seus registos sociais
e políticos"12. Significava isto que se queria uma PE universal e de
diálogo e que, além da clara opção europeia e de uma política atlântica, as NU
passavam a assumir um papel importante na PE nacional. Reconheceu-se que a
entrada e a participação de Portugal nos organismos internacionais refletiu a
importância que as relações multilaterais começaram a desempenhar no novo
quadro governativo. Não interessa apenas a contribuição para uma nova ordem
internacional mais cooperante e pacífica, mas também a participação nas suas
agências especializadas, prática essa que se pretendia intensificar13.
O ano de 1978 foi marcado por uma forte crise política que levou à dissolução
do I Governo Constitucional e à sucessão, num curto espaço de tempo, dos II,
III e IV governos constitucionais. As mudanças de governo pouco se refletiram
nos programas de governo, não havendo qualquer destaque à candidatura às NU nem
ao trabalho que se pretendia vir a desenvolver no órgão. O grande desafio da PE
portuguesa para os dois anos de mandato no CSNU seria a "definição de
posições em face dos mais importantes problemas mundiais que ali serão
discutidos", ou seja, não havia uma política nem uma estratégia
específicas14.
Em simultâneo com a candidatura ao CSNU, Portugal concorreu também para a
Comissão de Direitos Humanos (CDH)15, considerando que a eleição para o
primeiro sairia claramente reforçada com uma participação na CDH, em virtude do
prestígio já alcançado pelo País nesta área. O anúncio foi feito na reunião do
Grupo Ocidental16, em janeiro de 197817, tendo sido seguido pela Espanha,
Grécia, Países Baixos, Itália, Malta, Noruega e Turquia18. Após algumas
desistências, mantiveram-se como adversários de Portugal até às vésperas da
eleição, a Noruega, a Itália - que acabou por desistir a favor da unidade
do grupo sobre dois candidatos - e Malta.
A campanha portuguesa centrou-se, inicialmente, no Grupo Ocidental. O apoio da
Bélgica, que no quadro da CEE poderia influenciar muitos estados-membros, e a
eleição para a CDH, em maio de 1978, com o elevado apoio de países do chamado
grupo dos "não-alinhados"19, influenciou a candidatura, fazendo
crer uma possível eleição20. Durante a 33.ª sessão da Assembleia Geral, apenas
a Noruega conseguiu ser eleita no primeiro escrutínio. Portugal necessitou de
cinco rondas de votação para ser eleito, pela primeira vez, para o lugar de
membro não-permanente do CSNU. Alcançou‑se assim um dos principais objetivos de
PE definidos pelo I Governo Constitucional e iniciava‑se uma prática que até
hoje será de grande importância para a inserção de Portugal no sistema
internacional21.
Durante os dois anos em que Portugal esteve presente no CSNU, as sessões
centraram‑‑se, essencialmente, no Médio Oriente e no continente africano.
As questões relacionadas com a África eram especialmente importantes para
Portugal dados os "sólidos e antigos laços culturais e históricos"
com o continente22. A condenação do regime da Rodésia do Sul, com o qual o
Estado Novo chegou a cooperar, e a condenação dos ataques sul‑africanos a
algumas das antigas colónias portuguesas, marcaram o corte definitivo com a
política do antigo regime e a adoção de uma política que ia de encontro aos
valores ocidentais e os princípios e ideias da ONU23.
Mas foi a situação no Médio Oriente que ocupou grande parte do CSNU nesse
biénio, e exigiu um maior envolvimento de Portugal. Com a presidência da
Comissão responsável por examinar a situação nos territórios árabes ocupados,
Portugal conseguiu o reconhecimento da capacidade de envolvimento nas questões
internacionais e o estabelecimento de importantes relações de amizade com os
países árabes. As suas tarefas passaram pela avaliação, no terreno, da situação
dos territórios ocupados e pela elaboração de relatórios apresentados ao CSNU
que permitissem desenvolver esforços para a busca de uma solução pacífica do
conflito. Um trabalho fortemente afetado pelas tensões leste‑oeste e a não
colaboração israelita.
A presidência do CSNU, que Portugal deteve em maio de 1979 e agosto de 1980,
exigiu que o País tomasse posição nas disputas que opunham os vários países e
com os quais se mantinham laços de variada ordem, permitindo o desenvolvimento
do papel de mediador, em defesa do trabalho do órgão e não do país. Portugal
tinha a árdua tarefa de alinhar posições, evitando que o trabalho do CSNU
ficasse bloqueado pelas divergentes opiniões de americanos e soviéticos. Uma
tarefa difícil mas que representava o derradeiro compromisso para com a paz e a
segurança internacionais24.
Deste modo, a participação portuguesa caracterizou-se, principalmente, por uma
resposta às crises internacionais que iam surgindo e não tanto por uma promoção
de novas questões, importantes para o bom funcionamento da organização no
desenvolvimento da sua missão. Era essencialmente uma postura reativa. Porém,
foi reveladora da universalidade da PE nacional, merecendo o respeito da
comunidade internacional.
SEGUNDA PARTICIPAÇÃO (1997-1998)
O fim da Guerra Fria e da bipolaridade do sistema internacional mostrou que a
diplomacia multilateral, em especial nas OI, estaria em condições de funcionar
de acordo com os seus princípios ordenadores, sem os constrangimentos
provocados pela rivalidade entre as duas superpotências. Contudo, a transição
para um sistema unipolar, liderado pelos Estados Unidos, trouxe consigo novas
crises que até então se encontravam adormecidas.
A afirmação crescente de Portugal no sistema internacional tornou‑se uma
prioridade dos governos da década de 1990. A adesão à CEE permitiu a
consolidação democrática, estando o País apto "para uma acção externa que
privilegia iniciativas"25. É neste contexto que Portugal se candidata, em
1989, a um segundo mandato no CSNU.
Foi com a formação do XI Governo Constitucional de Cavaco Silva (1987‑1991),
que se adotou uma estratégia de progressiva afirmação no plano multilateral.
Era objetivo do Governo o reforço da participação nas OI, "como
instrumento de apoio à nossa acção enquanto elo de ligação entre o mundo
ocidental e os países em desenvolvimento"26, embora não fosse claro o
lugar que a ONU ocupava nos objetivos gerais da PE. Isto só acontece com o XIII
Governo Constitucional de António Guterres (1995‑1999). O reforço da acção
multilateral, em especial na ONU e suas agências especializadas, era
fundamental, e "importa(va) assegurar que a participação acrescida não se
limita(va) à mera presença, mas se traduz(ia) numa contribuição qualitativa da
(…) intervenção"27.
Portugal foi o primeiro país a apresentar, no seio do Grupo Ocidental, a
candidatura ao CSNU, permitindo-lhe gerir a eleição de forma a reunir as
condições necessárias ao seu sucesso. No início da década de 1990, seguiram‑lhe
as candidaturas turca - retirada pouco depois -, austríaca e sueca.
Os dois países possuíam mais recursos materiais e humanos que Portugal, sendo
capazes de desenvolver uma candidatura com maior visibilidade. Assim, foi
importante para o País valorizar a sua vocação universal, influenciada por
"mais de cinco séculos" de contactos com todas as regiões do mundo,
traduzida numa mais-valia para o sucesso das deliberações no CSNU28. Portugal
defendeu a obrigação dos estados mais pequenos se fazerem representar no órgão
com maior periodicidade, respeitando o princípio da rotatividade. Além disso,
já tinha demonstrado o compromisso sério para com as NU, sendo "um dos
Estados mais empenhados no desenvolvimento da capacidade operacional da
organização"29. A participação crescente em operações de peacekeeping, o
aumento voluntário da contribuição financeira nacional para a Organização, e o
crescimento da Ajuda Pública ao Desenvolvimento, realçavam o empenho no futuro
da ONU30. A acrescentar, havia o sucesso das eleições para a CDH, em 1992, e
para a presidência da 50.ª sessão da Assembleia Geral das NU, em 1995,
reforçando a participação portuguesa nos órgãos das NU e servindo de
"elemento impulsionador" da campanha ao CSNU31. Durante a campanha,
o País desenvolveu uma estratégia fortemente estruturada, na qual participaram
a Missão Permanente junto da ONU, o Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE)
e o Presidente da República.
Até 1994, a campanha centrou-se na justificação da candidatura portuguesa,
procurando-se angariar o maior número de apoios e privilegiando-se os países
com os quais ainda só tinha estabelecido contactos limitados - como os do
Pacífico -, e aqueles que não queriam assumir um compromisso prematuro
- como os Estados Unidos e o Reino Unido. Em 1996 inicia-se a segunda
ronda de diligências, verificando-se uma maior intervenção do setor político,
aproveitando-se as conferências internacionais em que os estados se encontravam
representados ao mais alto nível.
Durante a 51.ª sessão da Assembleia Geral, só a Suécia conseguiu ser eleita na
primeira ronda. Portugal necessitou de uma segunda volta para que se
confirmasse a eleição32. O seu sucesso não pode dissociar-se do enorme esforço
diplomático desenvolvido ao longo dos sete anos, com a angariação de apoios nas
mais diversas regiões do mundo. O empenho para dar a conhecer a candidatura em
regiões remotas, permitiu contrabalançar o reduzido apoio na região asiática e
no continente europeu. Do mesmo modo, a aposta na CPLP, criada em julho de
1996, contribuiu para o apoio reforçado dos países lusófonos, além do
desenvolvimento de esforços nas respetivas regiões, a favor da candidatura
portuguesa33. Ao longo dos dois anos de mandato de Portugal no CSNU, o País
procurou desenvolver uma participação ativa em todas as questões na agenda que
permitisse conquistar "espaço e protagonismo próprio" no debate
interno do órgão34. Além disso, a participação deveria justificar o apoio dos
estados mais pequenos, atuando como "seus verdadeiros
representantes"35.
O continente africano foi novamente tema central no CSNU. A situação em Angola,
com a violação constante do acordo de paz assinado entre o Governo e a União
Nacional para a Independência Total de Angola (Unita) teve impacto na atividade
portuguesa no órgão. Enquanto membro da troikade observadores do processo de
paz36, Portugal era um dos principais intervenientes no processo. Além de
contribuir para programas de assistência política, económica e humanitária a
Angola, Portugal defendia um maior envolvimento da comunidade internacional sem
que se interferisse na soberania angolana.
A crise iraquiana também obrigou a um empenhamento de Portugal na temática,
tendo presidido ao Comité de Sanções ao Iraque durante o biénio e, por isso,
sendo responsável pelo seu acompanhamento e implementação. A aprovação da
Resolução 986 (1995), vulgarmente conhecida por "petróleo por
alimentos", permitia a venda de petróleo iraquiano para pagamento de bens
humanitários e a sua distribuição pelo país37. A renovação constante desta
resolução procurava responder às exigências humanitárias da população de forma
mais eficiente e adequada. Para Portugal, não se tratava apenas de aumentar a
quantidade de receita proveniente do petróleo, mas também a sua utilização
correta, impedindo a instrumentalização pelo poder político38.
A presidência deste Comité promoveu ainda um envolvimento mais aprofundado de
Portugal na temática dos Comités de Sanções, mostrando ao CSNU a sua
relevância, defendendo que a cooperação entre os diferentes comités e o órgão
era essencial para o sucesso da sua atividade. Foi ainda responsável pela
introdução de uma nova variante, a cooperação com as organizações regionais e
as organizações não-governamentais (ONG).
Ainda sobre esta matéria, Portugal debruçou‑se sobre dois importantes aspectos
relacionados com as medidas sancionatórias: a sua adoção e implementação
efetiva. Patrocinou o conceito de aplicação suspensa ou condicionada das
sanções, uma vez que estas constituem mecanismos preventivos importantes para a
manutenção da paz e da segurança internacionais, pelo que a sua adoção num
período posterior à sua definição envolveria um contexto diferente, que
importava ter em consideração39. Defendeu a adoção de sanções específicas,
definidas numa base de caso a caso, uma vez que cada situação tem as suas
particularidades e as mesmas sanções têm efeitos diferentes em diferentes
circunstâncias e alvos. Se era objetivo do CSNU alterar o comportamento de
determinado Estado ou fação, as medidas sancionatórias deveriam ter um impacto
direto sobre os próprios agentes e não sobre a população civil40. Embora a
responsabilidade de implementação das sanções recaia sobre os estados, deveria
reconhecer‑se o papel importante dos Comités de Sanções na supervisão dessa
implementação e na definição de exceções, além da cooperação com as
organizações regionais e ONG para uma aplicação eficiente. Igualmente, Portugal
promoveu o envolvimento das ONG nos debates do CSNU, lançando a proposta de
tomarem assento entre os membros do órgão. Uma outra temática que mereceu a
atenção especial de Portugal foram os direitos humanos. Por considerar que
estas questões são da responsabilidade da comunidade internacional, deveriam
ser também uma prioridade do CSNU. Insistindo num alargamento dos assuntos na
agenda do CSNU, o País conseguiu que o órgão incorporasse questões tão
importantes como a "protecção da assistência humanitária aos refugiados
em situações de conflito" e o "treino da polícia civil em operações
de peacekeeping"41. Se a postura nacional em 1979-1980 foi mais reativa
que proativa, o papel desempenhado em 1997-1998 procurou ser de uma atitude
mais ativa perante a nova configuração internacional. Portugal sugeriu ao CSNU
que se debruçasse sobre temas de grande relevo para o sistema internacional,
que não se cingissem exclusivamente a determinados estados, mas que tivessem
impacto nas relações dentro da Organização.
TERCEIRA PARTICIPAÇÃO (2011-2012)
O ano 2000 marca a terceira candidatura de Portugal para membro não-permanente
do CSNU. O papel desempenhado na anterior participação criou as condições para
que na entrada do novo milénio, o XIV Governo Constitucional de António
Guterres (1999-2002) decidisse reforçar a sua intervenção no quadro das NU,
"como forma de reforçar uma voz que, de outro modo, teria dificuldade em
se fazer ouvir"42.
Esta participação não pode dissociar‑se dos acontecimentos ocorridos no sistema
internacional ao longo da primeira década do século XXI. Os atentados
terroristas de 11 de setembro de 2001; a independência de Timor‑Leste e o fim
da guerra civil em Angola, em 2002; a invasão do Iraque em 2003; e a crise
financeira internacional iniciada em 2008 foram, em grande medida, os
acontecimentos internacionais de maior relevo para Portugal. O contexto
multilateral era uma preocupação, estando claro no programa de Governo a
importância de um reforço da intervenção nacional no quadro da ONU e suas
agências especializadas. Com a apresentação antecipada da candidatura, com
menos de dois anos de intervalo do termo do anterior mandato, o País foi o
primeiro dos estados do Grupo Ocidental. Por forma a alcançar o apoio
antecipado dos parceiros europeus43, candidatou‑se no âmbito da presidência do
Conselho da UE, o que lhe permitia maximizar as probabilidades de um clean
slate44. Assim, o reforço do papel de Portugal na UE contribuía para a
afirmação do País nas NU.
O programa refletia ainda uma clara orientação para o papel de relevo das
questões consideradas "temáticas": os direitos humanos, questões de
natureza ambiental, prevenção de conflitos, terrorismo, entre outras; que sendo
transversais aos estados devem ser objeto de um cuidado acompanhamento no
contexto multilateral45. O trabalho desenvolvido no CSNU em 1997-1998, que
alargou o "horizonte temático de Portugal", favoreceu o
estabelecimento destas "questões temáticas" enquanto questões-chave
da PE portuguesa, considerando‑se um dos melhores antecedentes à nova
candidatura. Do mesmo modo, o sucesso do referendo em Timor‑Leste em 1999 e o
envolvimento conjunto de Portugal e das NU, no processo que levou à
independência daquele país, contribuiu para uma progressiva afirmação no plano
multilateral. Assim, a atitude isenta e independente com que o País se envolveu
nos principais problemas internacionais no final da década de 1990 mostrou o
profissionalismo com que poderia atuar no CSNU em 2011-201246.
No seguimento da declaração da candidatura portuguesa, o Canadá anunciou que
também concorria para o assento como membro não-permanente do CSNU no biénio
2011-2012 e, em 2006, a Alemanha decidiu lançar igualmente a candidatura a um
dos dois lugares disponíveis para o mesmo CSNU47. A campanha nacional passou
então a ter de enfrentar no seio do Grupo Ocidental dois "pesos
pesados" do sistema internacional48.
Na procura de alcançar o assento, Portugal teve de definir uma estratégia em
dois tempos - num primeiro momento até 2006 e num segundo momento a
partir de 2007 -, desenvolvida em três frentes: Nova York, Lisboa e,
ainda, no plano político - através de deslocações para alcançar o endosso
necessário à eleição. Tendo‑se empenhado em mostrar que Portugal é um país que
escuta antes de tomar decisões, conseguiu ser eleito para um terceiro mandato
no CSNU49. Durante a 65.ª Assembleia Geral, a Alemanha foi eleita após a
primeira ronda e, embora na segunda volta se mostrasse clara a opção por
Portugal em detrimento do Canadá, foi necessário aguardar pelo início do
terceiro escrutínio para que o País fosse nomeado. Além do sucesso dos esforços
desenvolvidos no estabelecimento e reforço das alianças, a natureza das
candidaturas rivais teve utilidade para a eleição nacional. Se, por um lado, se
discutiu o carácter europeu da Alemanha e de Portugal, que se afigurava como um
impedimento à candidatura portuguesa, o argumento de que essa não era uma
característica tão importante quanto a pertença do Canadá e da Alemanha ao G850
ganhou relevo, mostrando que a candidatura nacional agradava a um grupo de
países mais alargado que considerava que esta seria uma eleição mais
representativa, abrangente e inclusiva51, 52. A nova participação aconteceu num
contexto internacional distinto das anteriores, em que as questões de segurança
assumiram um papel primordial53. Além disso, é interessante verificar que, em
2011, três membros do G454 e os fundadores do Fórum de Diálogo
Índia‑Brasil‑África do Sul (IBAS)55 se encontram no CSNU56. Por conseguinte, o
CSNU que o País encontra em 2011 reúne um conjunto de estados bastante fortes,
sendo importante a manutenção, por parte de Portugal, de um papel coerente com
os princípios internacionais e de defesa dos interesses nacionais. Em 2011, o
País assumiu a presidência de três órgãos subsidiários: o Comité de Sanções à
Coreia do Norte, o Comité de Sanções à Líbia57 e o Grupo de Trabalho sobre
Tribunais Internacionais. Em 2012 deixou a presidência do Grupo de Trabalho
sobre os Tribunais e assumiu a presidência do Grupo sobre a Reforma dos Métodos
de Trabalho do CSNU58.
No biénio 2011-2012 o continente africano ocupou a grande maioria das reuniões.
Contudo, a chamada Primavera Árabe colocou "novos desafios à segurança
internacional e (exigiu) um maior esforço para ultrapassar diferenças e
alcançar consensos"59, favorecendo uma atividade no CSNU extremamente
intensa para Portugal. Neste sentido, o País procurou mostrar disponibilidade
para ouvir os grupos regionais que não estavam presentes no órgão60, evitando
um comportamento dogmático, buscando alcançar consensos e ser transparente na
sua forma de atuação.
A situação na Líbia teve um papel de destaque na atividade portuguesa no CSNU
em 2011 e 2012. A presidência do Comité de Sanções exigiu de Portugal uma
intervenção diligente, em virtude da responsabilidade de informar o órgão sobre
os avanços na questão. A aprovação da Resolução 1973 (2011), que permitiu a
aplicação de uma zona de exclusão aérea sobre a Líbia, foi o último momento de
consenso no CSNU61. À excepção da intervenção militar, Portugal esteve sempre
disponível para contribuir no reforço dos meios da NATO no Mediterrâneo através
da participação humanitária, funções de informação, e acompanhamento e embargo
de armas à Líbia62. A responsabilidade assumida pela NATO na situação teve um
impacto evidente na capacidade do CSNU para avançar noutras questões. A Rússia
e outros críticos da operação passaram a impedir o envolvimento daquela
organização regional em zonas fora da sua área tradicional de atuação -
caso da Síria - e a exigirem a investigação sobre a operação da NATO no
território. Este desentendimento resultou na queda e morte do ex‑líder libanês,
Muammar Gaddafi, evento que não contribuiu de todo para uma relação harmoniosa
no CSNU63.
Portugal também procurou reforçar a importância do respeito pelos direitos
humanos. Realçando a relevância do papel das mulheres nas situações de
conflito, apoiou as autoridades líbias a prosseguirem a proteção plena dos
direitos humanos dos seus cidadãos e a garantirem uma participação igualitária
das mulheres em todos os aspectos da tomada de decisão, salientando a
importância de incorporar a perspetiva de género nas missões64.
As alterações significativas no mundo árabe criaram uma maior pressão ao
processo de paz israelo-árabe, reconhecendo-se que sem um acordo entre Israel e
a Palestina não era possível a paz entre Israel e os seus vizinhos.
Patrocinando os esforços desenvolvidos pelo Quarteto para o Médio Oriente65,
Portugal considerou que apenas a retoma das negociações poderia levar a uma
solução do conflito, instando as partes a darem uma oportunidade à
diplomacia66.
Sem envolver diretamente o trabalho de Portugal no CSNU, importa analisar o
pedido de admissão da Palestina às NU, em 2011. Durante a 66.ª Assembleia
Geral, o território procurou o estatuto de membro de pleno direito da ONU.
Contudo, sem o aval do CSNU, incapaz de "fazer uma recomendação
unânime", a Palestina submeteu uma nova candidatura, menos ambiciosa,
para a admissão enquanto Estado observador não-membro67. A concessão ocorreu já
no final de 2012, com o voto favorável de Portugal, possibilitando a
participação da Palestina nos debates da Assembleia Geral e favorecendo a
admissão a outros órgãos e agências das NU68. Para Portugal, "esta
votação expressiva traduz o reconhecimento da solução de dois Estados como
única via para a paz, segurança e prosperidade dos povos palestiniano e
israelita, e para a estabilidade da região", além de manifestar o apoio à
"construção de um Estado Palestiniano independente (…) vivendo lado a
lado, em paz e segurança com o Estado de Israel"69.
A semelhança entre os acontecimentos na Líbia e na Síria levou a que a atuação
do CSNU no último caso fosse mais cautelosa, verificando-se uma maior clivagem
entre os membros do órgão. Contudo, Portugal manteve-se fortemente empenhado na
questão, copatrocinando importantes resoluções70. Ainda assim, a falta de
conformidade no seio do CSNU - destacando-se o papel da Rússia como
aliado-chave do Governo sírio - levou ao aumento do número de decisões
não consensuais sobre a matéria71, refletindo a incapacidade do órgão para
atuar como um verdadeiro ator internacional na manutenção da paz e segurança
internacionais.
As questões temáticas e transversais - como a manutenção da paz e
segurança internacionais, operações de peacekeeping, construção da paz pós-
conflito (peacebuilding), crianças em conflitos armados, entre outras -
também foram objeto da atenção nacional. Portugal patrocinou alguns debates
sobre temas de especial interesse para a PE nacional, destacados durante a
campanha ao CSNU - as alterações climáticas, de especial importância para
os países do Pacífico e das Caraíbas, e, ainda, o crime organizado
transnacional e as epidemias.
Uma outra temática relevante prende‑se com a reforma dos métodos de trabalho do
CSNU. Portugal foi o Estado responsável por estimular esta questão,
salientando-se o facto de em 2012 ter desempenhado as funções de presidente do
Grupo sobre a Reforma dos Métodos de Trabalho do CSNU. Os membros eleitos do
CSNU são, historicamente, os que têm impulsionado a reforma dos métodos de
trabalho. Embora seja da responsabilidade do órgão a definição das suas regras
de funcionamento, a transparência, eficácia e interação com estados não‑membros
do CSNU é uma preocupação de todos os estados‑membros das NU72. Enquanto
presidente do Grupo de Trabalho, Portugal defendeu a melhoria na forma como o
trabalho interno do CSNU decorre - a maioria é feito com recurso a
consultas informais73-, verificando‑se um esforço no sentido de reunir
publicamente com maior frequência74.
Outro aspecto importante prende-se com a questão da transparência. Portugal
empenhou-se em melhorar os debates abertos, facilitando a interação dos membros
do CSNU com os estados não-membros, garantindo um melhor acompanhamento e
eficácia das reuniões, através da utilização de documentos conceptuais,
intervenções mais curtas e resumos dos debates. Além disso, defendeu a
existência de avaliações mensais da presidência do órgão, e a sua circulação
mensal por forma a serem utilizados como instrumentos elucidativos do trabalho
realizado. Ainda neste contexto, o trabalho desenvolvido pelo Secretariado em
disponibilizar mais informação sobre o trabalho do CSNU, é uma importante
contribuição para a promoção da compreensão do trabalho do órgão75.
Do mesmo modo, a interação com outras organizações regionais e sub-regionais
permite um relacionamento mais aprofundado com os países contribuintes com
tropas. Para Portugal, esta interação favorece uma troca de pontos de vista
substancial e frutífera, promovendo um conhecimento detalhado das configurações
específicas de cada país, melhorando a relação do CSNU com as comissões de
peacebuildinge a eficácia do trabalho dos órgãos subsidiários76.
As segunda e terceira participações foram de encontro ao reconhecimento da
existência de questões que transcendem a soberania nacional e que devem ser
discutidas nas instituições internacionais, como a ONU. Além da defesa dos
interesses nacionais, a participação portuguesa no CSNU não só valorizou a
capacidade do órgão para dar resposta às questões mais prementes para o sistema
internacional, como contribuiu para uma mais eficaz gestão nacional das
questões multilaterais.
CONCLUSÃO
A participação de Portugal no CSNU reflete a relevância que tanto o órgão como
a Organização têm para a PE portuguesa, permitindo o reconhecimento da
capacidade nacional de envolvimento nas questões multilaterais. No período
democrático, a participação crescente no CSNU alterou a imagem internacional de
Portugal, passando a ser visto como um helpful fixerdo sistema internacional.
Assim, é possível verificar que a participação nas instituições funciona como
condicionante e como instrumento da PE.
Por oposição ao Estado Novo, o Estado democrático considera que os
constrangimentos a que está condicionado na ONU favorecem a sua política
universal e de diálogo, na medida em que ajudam na cooperação com as várias
regiões do globo. O relacionamento com o CSNU permite a defesa de questões que
transcendem a soberania dos estados, refletindo a interdependência entre estes.
Além disso, Portugal adotou o papel de interlocutor daqueles que
tradicionalmente não têm voz no órgão, confirmando‑se a capacidade de
envolvimento na gestão das questões multilaterais.
Concluindo, esta análise procurou demonstrar o crescimento da opção pelas
organizações multilaterais como as NU durante o regime democrático,
considerando-se que ocupa hoje um lugar tão importante como a UE, a NATO ou a
CPLP. O trabalho desenvolvido ao longo destas três participações promoveu a
atribuição de um novo papel internacional para Portugal enquanto helpful fixer,
permitindo a evolução de um pequeno Estado para uma média potência.
