A soma de todas as partes ou as experiências nacionais europeias de finanças
públicas no século XIX
A soma de todas as partes ou as experiências nacionais europeias de finanças
públicas no século XIX
Nuno Miguel Lima
Investigador do Instituto de História Contemporânea da Universidade Nova de
Lisboa, e doutorando em História na mesma universidade, onde desenvolve tese
sobre caminhos de ferro transfronteiriços na Península Ibérica. É autor de Os
«Homens Bons» do Liberalismo. Os Maiores Contribuintes de Lisboa (1867-1893)
(Banco de Portugal, 2009), e autor e coautor de artigos em revistas nacionais e
internacionais com arbitragem científica. Tem participado ainda em projetos de
investigação científica financiados por diversas entidades.
Pedro Lains e José Luís Cardoso (Eds.)
Paying for the Liberal State. The Rise of Public Finance in Nineteenth- -
Century Europe
Nova York: Cambridge University Press 2010, 310 páginas
No final das Guerras Napoleónicas, a generalidade dos estados europeus
enfrentava uma crescente dívida pública e carga fiscal resultante dos encargos
das campanhas militares. Serviço da dívida e aparato militar constituíam, pois,
as principais verbas da despesa pública. Após 1815 os estados viram-se na
necessidade de definir estratégias de reforma dos sistemas fiscais e de
equilíbrio das contas públicas para, por um lado, restaurar a sua legitimidade
e credibilidade junto de contribuintes e credores e, por outro, poder assumir
um crescente número de funções (políticas, económicas, sociais).
Paying for the Liberal State aborda este processo a partir da evolução das
finanças públicas e, em particular, da modernização dos sistemas fiscais no
contexto de uma economia em acelerada transformação e de um Estado mais
interveniente. Nesse sentido, a obra organizada por José Luís Cardoso e Pedro
Lains, investigadores coordenadores do Instituto de Ciências Sociais da
Universidade de Lisboa, propõe-se alcançar dois objetivos: esboçar a história
da reconstrução dos regimes fiscal e financeiro; e procurar padrões nos
processos pelos quais os estados europeus se financiaram para fazer face às
novas e crescentes funções de governação. O volume guia-se pela aplicação da
metodologia comparativa através de nove estudos de caso, a fim de traçar um
padrão e uma súmula explicativa geral. A seleção dos casos abarca um universo
expressivo de distintas realidades, do centro à periferia europeia, incluindo
processos que beneficiaram de regras de gestão da tributação e das finanças
públicas já estabilizadas no início do século XIX (Grã-Bretanha, Holanda,
Suécia), outros que se revelaram fulcrais na constituição de novos estados-
nação (Alemanha, Itália, Império Austro-Húngaro), ou países que só após
conturbações revolucionárias encetaram a sua modernização (França, Espanha,
Portugal). Estranhamente, apesar de serem os próprios organizadores a sugerir
esta distribuição dos casos nacionais a estrutura da obra não aplicou a mesma
sequência, nem fica claro a razão para a opção seguida. Em todo o caso, será a
distribuição sugerida aquela que se empregará na próxima secção da recensão.
Em síntese, podem identificar-se três ideias principais: não existiu um modelo
único europeu ou um modelo ideal para a modernização dos sistemas fiscais e das
finanças públicas; o sucesso do processo dependeu do enquadramento
institucional de cada país e, em particular, das opções políticas a que se
subordinou; e, por último, a implementação destas políticas relaciona-se
intimamente com a observância de regras de consenso político-social e de
legitimidade e credibilidade da ação governativa. Em segundo plano, chama-se
ainda a atenção para a relação entre os períodos de crescimento económico e a
disponibilidade para reformar os sistemas fiscais. Ou seja, como o consenso é
mais alargado em períodos de prosperidade e mais precário em tempos de crise.
A PRIMAZIA DO CONTEXTO NACIONAL
Habitualmente apontada como o modelo em matéria fiscal e de finanças públicas,
a Grã-Bretanha (cap. 1, por Martin Daunton) enfrentava em 1815 os mesmos
problemas da generalidade dos países europeus com duas particularidades
herdadas do período anterior que seriam fulcrais no seu processo de
modernização: o papel fiscalizador do Parlamento e um considerável grau de
centralismo da legislação fiscal. O primeiro permitiu um maior controlo e
transparência das contas públicas, garantindo que, até à I Guerra Mundial e
face ao PIB, o nível de impostos e o peso da dívida fossem diminuídos e que o
nível de despesa se mantivesse comportável. O segundo possibilitou a alteração
da estrutura tributária, a partir da década de 1840, com uma crescente
importância dos impostos diretos sobre os indiretos. Em conjunto, garantiram
aos governos a legitimidade e credibilidade da sua atividade desde meados do
século XIX.
No caso holandês (cap. 2, por Jan Luiten van Zanden e Arthur van Riel), e mesmo
beneficiando de antecedentes favoráveis (uma economia vital capaz de aceitar
níveis de tributação consideráveis; um sistema de finanças públicas
centralizado; e um império colonial gerador de importantes receitas), a
legitimidade parece apenas ter funcionado num limitado período de tempo (c.
1840-1870) em que a conjuntura económica de crescimento e a cooperação entre
governos e Parlamento permitiram realizar reformas que reduziram a influência
do Estado na esfera económica, reformularam o sistema fiscal abolindo impostos
indiretos e liberalizando o comércio colonial, e reestruturaram a dívida
pública, permitindo reduzir a despesa geral ao mesmo tempo que se canalizaram
fundos para o investimento, nomeadamente em infraestruturas e educação. Porém,
com a forte quebra das receitas coloniais e com a deflação e aumento da dívida
pública geradas pela adoção do padrão ouro em 1875, a política de laissez-faire
foi incapaz de responder à solicitação do eleitorado por uma maior intervenção,
e de inverter a prevalência dos impostos indiretos no sistema fiscal até 1913.
No que respeita à Suécia (cap. 6, por Lennart Schön), a sua transição política
processou-se nos primeiros anos do século XIX com a adoção de uma nova
constituição e o reforço da ação do Parlamento. Tal permitiu que imediatamente
após as Guerras Napoleónicas a Suécia pudesse consolidar as finanças públicas,
ao ponto de em meados do século, receitas, despesa e dívida pública
representassem cada uma cinco por cento do PIB, num período em que o
crescimento deste foi modesto. A partir de então, uma conjuntura económica
favorável levou à consolidação de uma economia de mercado (tanto no setor
agrário como industrial) e abriu espaço a uma nova política de intervenção do
Estado, nomeadamente no domínio das infraestruturas de transporte, financiada
pelo recurso ao endividamento externo. Foi então possível realizar uma profunda
reforma parlamentar, e empreender reformas fiscais que, no entanto, não tiveram
o alcance necessário para se adaptarem à nova realidade económica. Só após um
novo surto de crescimento resultante da Segunda Revolução Industrial, e já nos
primeiros anos do século XX, a Suécia pôde adotar um novo sistema fiscal
assente na progressividade do imposto sobre rendimentos.
Mark Spoerer (cap. 4) mostra como o processo de unificação alemão foi capaz de
absorver realidades preexistentes tão díspares como a da Prússia, inspirada no
modelo inglês, e Württemberg, enquanto exemplo dos estados do Sul influenciados
pelo modelo francês. O limitado papel do Reich deixou aos estados-membros
liberdade na gestão dos respetivos sistemas fiscais. Num contexto de
crescimento e transformação da economia esta situação fomentou a competição
fiscal entre os estados, levando em particular os estados do Sul a adaptar o
seu sistema fiscal às atividades económicas emergentes fora do setor agrícola.
Da parte da Prússia, esta beneficiou de importantes receitas provenientes de
serviços públicos, em particular da operação ferroviária, o que lhe permitiu
conter o aumento do peso da tributação. A competição estendeu-se às autoridades
municipais, encarregues de importantes funções sociais (educação, fornecimento
de água, gás e eletricidade, saneamento, apoios sociais). Por sua vez, o
aumento da dívida, tanto a nível estadual como local, tinha um caráter
reprodutivo por servir para investimento nestas atividades. Embora a competição
pudesse fragilizar as finanças públicas, por limitar as receitas tributárias,
ela permitiu que na véspera da I Guerra Mundial os impostos diretos fossem,
tanto no caso da Prússia como de Württemberg, a principal fonte de receita.
Também no caso italiano (cap. 7, por Giovanni Federico) se cruzaram estratégias
diferenciadas, neste caso entre a política expansionista fundada no aumento da
dívida, seguida por Piemonte, e a política conservadora em matéria de
tributação e despesa seguida pelos restantes estados. Com a unificação (1861),
a posição dominante de Piemonte fez com que o seu modelo político, fiscal e
económico fosse adotado pela nova unidade nacional. Porém, a política
expansionista resultou em elevados défices, agravados pela guerra com a Áustria
em 1866, o que afastou a Itália do mercado de capitais. A política restritiva
que lhe sucedeu permitiu equilibrar os orçamentos, embora frequentemente
deficitários, enquanto a dívida pública, ainda que crescendo, manteve níveis
suportáveis, representando 71,5 por cento do PIB em 1913, fruto também de um
crescimento económico assinalável. A fórmula de sustentabilidade das finanças
públicas encontrada não correspondeu, contudo, a uma especialmente importante
modernização do sistema fiscal, uma vez que a política fiscal era decidida por
um Parlamento controlado por uma minoria de terratenentes, daí resultando que
no período desde a unificação até 1913 a receita fiscal fosse principalmente
proveniente de impostos indiretos e taxas alfandegárias, ao passo que os
impostos sobre o rendimento diminuíram o seu peso no conjunto das receitas.
A experiência austro-húngara apresentada por Michael Pammer (cap. 5) mostra
como a bem-sucedida centralização do sistema fiscal não dependeu de um sistema
político integrador e unificador. Pelo contrário, o compromisso de 1867 deixou
clara a existência de duas realidades nacionais distintas, situação para a qual
muito contribuíram as tensões étnicas. O resultado foi uma estrutura das
finanças públicas que manteve as características de Antigo Regime na despesa e
traços de modernidade na receita fiscal. Assim, o aparato militar e o serviço
da dívida absorviam o grosso da despesa pública, enquanto a receita era
garantida em primeira instância por impostos diretos, seguidos por impostos
sobre bens alimentares e taxas alfandegárias e, em terceiro lugar, por receitas
provenientes de monopólios do Estado e empresas públicas.
Assoberbada por uma dívida pública significativa, decorrente das reparações de
guerra a que estava obrigada, a evolução da França, no entender de Richard
Bonney (cap. 3), foi condicionada por dois fatores que a marcaram durante o
século XIX: uma fraca taxa de crescimento populacional; e, a longevidade e
sobrerrepresentação parlamentar da oligarquia terratenente. A primeira terá
limitado a capacidade de obtenção de receita tributária, ao contrário do que
sucedera no Antigo Regime, enquanto a segunda terá facilitado a resistência à
tributação direta (que penderia sobre essa mesma oligarquia) em troca da
manutenção da supremacia dos impostos indiretos e da contração de dívida de
longo prazo. Contudo, se estes fatores foram importantes para os resultados
predominantemente deficitários, não é de todo minorável a constante
instabilidade política revolucionária e a recorrente atitude beligerante no
domínio externo, aliás sempre desfavorável à França.
As sucessivas mudanças de regime foram ainda mais determinantes no caso
espanhol (cap. 8, por Francisco Comín), tendo-se prolongado, com breves
intervalos, até ao final do terceiro quartel do século XIX. Não obstante,
algumas reformas conseguiram sobreviver à agitação revolucionária, nomeadamente
a reforma fiscal de 1845 que permitiu aumentar a receita, reduzir os défices
orçamentais e dar crescente relevância aos impostos diretos. Contudo, o alcance
da reforma foi limitado por um parlamento que protegeu os interesses
terratenentes aí representados, transferindo o peso da tributação para os
grupos sociais afastados da cidadania política, e por uma generalizada
corrupção e evasão fiscal. Como tal, e face ao crescimento da despesa, o
recurso à dívida foi inevitável, tornando-se o respetivo serviço uma
significativa parcela dessa mesma despesa pública.
Em larga medida a situação portuguesa (cap. 9), descrita por José Luís Cardoso
e Pedro Lains, assemelha-se à espanhola. Muito embora o regime liberal se tenha
estabilizado em 1851, também Portugal enfrentou contínuos défices orçamentais,
com a despesa a aumentar mais rapidamente que a receita. As reformas fiscais
tiveram igualmente alcance reduzido, mantendo-se ao longo de todo o período as
taxas alfandegárias como principal fonte de receita. Tal como em Espanha, a
dívida tornou-se elemento fulcral da política financeira, sendo o seu aumento
sustentado pela ideia de investimento na modernização do país, até ao ponto em
que se tornou insustentável, como sucedeu em 1891. Esta conjugação de défices
orçamentais e dívida crescente resultaram, no entender dos autores, da fraqueza
do Estado e sua incapacidade em se modernizar, limitações essas que advinham da
fraca legitimidade dos governos que o rotativismo da política portuguesa da
segunda metade do século garantia.
REEQUACIONAR A QUESTÃO DE PARTIDA
A Introdução redigida por José Luís Cardoso e Pedro Lains é em si mesma também
uma conclusão, não se limitando os editores a definir o quadro teórico da
análise dos estudos de caso que lhe seguem. Desta forma, a Conclusão, a cargo
de Larry Neal, oferece uma abordagem alternativa que permite repensar
(reescrever?) a obra. Se a Introdução aponta à teoria da escolha pública, ainda
que nalguns casos com uma vertente mais económica que política, a contribuição
de Larry Neal recentra a questão a partir do trabalho de Harley H. Hinrichs, A
General Theory of Tax Structure Change during Economic Development(1966). Ou
seja, a passagem de estado tradicional a moderno far-se-ia pela transição
fiscal. O que em boa verdade é matéria tratada nos vários estudos de caso
nacionais. Porém, ao enfatizar a tendência econométrica, esta abordagem parece
secundarizar a importância do enquadramento institucional e das opções
políticas na formação do moderno Estado europeu, que o próprio Larry Neal faz
questão de destacar. Questões que, como se verificou, dependiam fortemente do
contexto nacional. O que por sua vez coloca em causa qualquer possibilidade de
aplicação reprodutiva de um modelo ideal, nomeadamente o britânico assim
entendido.
Rua Dona Estefânia, 195, 5 D
1000-155 Lisboa
Portugal
ipri@ipri.pt
