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Portugal no contexto da crise do euro

No dia 7 de Abril de 2011, Portugal tornou-se o terceiro Estado-membro da zona euro a pedir ajuda financeira internacional da União Europeia (UE) e do Fundo Monetário Internacional (FMI). Cerca de um ano depois de a UE ter aprovado o primeiro pacote de ajuda financeira à Grécia, e cinco meses depois de a Irlanda ter pedido ajuda financeira ao abrigo dos mecanismos temporários que entretanto tinham sido criados pela UE (o Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira, MEEF) e pela zona euro (Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, FEEF), Portugal deixou de conseguir resistir à pressão dos mercados sobre as condições de financiamento da sua economia.

Durante o ano anterior, as autoridades portuguesas tinham tentado resistir a este desfecho no contexto de uma crise da dívida soberana na zona euro e da crescente pressão dos mercados sobre as economias mais vulneráveis. Com o objectivo de retirar ilações da experiência portuguesa, este artigo testemunha o contexto e os eventos que marcaram o período anterior ao pedido português de ajuda financeira. Ainda que se baseie em informação e relatos que são do domínio público, este testemunho é o de quem observou de perto os acontecimentos. A primeira parte considera os factores que marcaram as diferentes percepções da crise, e que acabaram por ter uma influência considerável sobre a gestão política da crise da dívida soberana na UE. A segunda parte analisa a situação económica em Portugal, olhando em particular para os desenvolvimentos anteriores à crise, durante o período 2002-2008. A terceira parte apresenta o desenrolar da crise numa perspectiva portuguesa, tendo em conta as decisões europeias e as reacções dos mercados. Por fim, tentamos retirar conclusões da experiência portuguesa e examinar as condições económicas e políticas para a implementação em Portugal do actual programa de ajustamento económico e financeiro.

A CRISE NA ZONA EURO E AS CRISES NACIONAIS A gestão política da crise na UE e na zona euro foi influenciada pela existência de percepções divergentes acerca da mesma. Em especial nos países da Europa Central e do Norte, nem todos os líderes políticos concordavam que esta era de facto uma crise da zona euro. Frequentemente, a situação era (e ainda é) vista como uma crise dos estados mais gastadores. Isto é parcialmente verdade.

Os países com défices e dívidas públicas mais elevadas foram e continuam a ser os mais vulneráveis à crise. Porém, esta percepção obscurece um ponto essencial: o de que a crise é não só económica mas também estrutural e política, para além de estar estreitamente relacionada com a forma como o euro foi construído.

Desde o primeiro momento, diversos factores foram preponderantes para a definição das diferentes perspectivas políticas acerca da crise e para o sublinhar de situações e soluções individuais ' em detrimento de uma abordagem mais abrangente e mais determinada por parte da zona euro.

UMA CRISE GREGA O primeiro factor remonta às origens da crise da dívida soberana. Aquando da crise financeira de 2008 e da recessão económica de 2009, a UE agira de forma coordenada e com um propósito comum. A opinião geral era a de que estas crises começaram nos Estados Unidos e se haviam alastrado à Europa. O mesmo não pode ser dito acerca da crise da dívida soberana de 2010. Esta crise começou na UE e em particular na Grécia. A situação era, de facto, grave em termos económicos: em Novembro de 2009, o recém-eleito Governo da Grécia descobriu que o défice público para esse ano iria superar os 12 por cento do PIB ' o dobro do valor anunciado pelo anterior executivo. A Grécia, um país com um nível de dívida pública de 105,4 por cento do PIB em 2007 (ou seja, antes da crise), encontrava-se assim a braços com uma crise orçamental muito grave.

É verdade que os défices orçamentais e as dívidas públicas da zona euro tinham aumentado consideravelmente. O mesmo sucedera nos Estados Unidos (de 62 por cento do PIB em 2007 para 93,6 por cento em 2010) e no Japão (de 167 por cento do PIB em 2007 para 199,7 por cento em 2010). Para além disso, o aumento da despesa pública tinha sido uma política acordada ao nível da UE para evitar uma depressão económica em 2009 ' como bem demonstram as conclusões do Conselho Europeu na altura (ver caixa 1, p. 65). A recessão económica, os estabilizadores automáticos, os pacotes de incentivo e o resgate de bancos insolventes nalguns países contribuíram para aumentar significativamente os défices e dívidas públicas. Mesmo os países europeus com políticas orçamentais mais conservadoras viram o seu rácio dívida/PIB aumentar mais de dez pontos percentuais entre 2007 e 2010 (ver tabela 1, p. 64). De facto, em 2010 todos os países da zona euro, à excepção do Luxemburgo, estavam sujeitos a um procedimento por défice excessivo2. Os problemas orçamentais da Grécia eram, porém, de uma magnitude completamente diferente.

CAIXA 1 > UM ANO DE DECISÕES DO CONSELHO EUROPEU (DEZEMBRO 2008 ' DEZEMBRO 2009)

11-12 de Dezembro de 2008 A Zona Euro e a União no seu todo vivem sob a ameaça de recessão. Nestas circunstâncias excepcionais [ ] a União irá mobilizar todos os instrumentos ao seu dispor [ ]. Nesse contexto, as políticas de protecção e inclusão social dos Estados-membros têm um papel vital.

§9. O Conselho Europeu acordou um Plano de Relançamento da Economia Europeia [ ] este baseia-se num esforço total equivalente a cerca de 1,5 por cento do PIB da União Europeia.

18-19 de Junho de 2009 §11. É imperativo que a UE continue a desenvolver e implementar as medidas necessárias para responder a esta crise. Estas devem ter como base as importantes metas alcançadas nos últimos meses na sequência do Plano de Relançamento da Economia Europeia acordado em Dezembro passado, e que irá resultar num apoio orçamental total de cerca de 5 por cento do PIB em 2009/ 2010.

29-30 de Outubro de 2009 §26. A recuperação incipiente requer uma monitorização cuidadosa e as políticas de apoio não devem ser retiradas até a recuperação estar totalmente assegurada.

10-11 de Dezembro de 2009 §6. A crise económica e financeira [ ] resultou na mais difícil contracção económica desde a década de 1930. [ ] As medidas de apoio têm-se revelado cruciais para restaurar a confiança nos mercados financeiros e para assegurar o seu regular funcionamento, para além de atenuarem o impacto da crise ao nível do crescimento e do emprego.

§8. A consolidação orçamental deverá começar o mais tardar em 2011 e mais cedo nos Estados-membros cujas conjunturas económicas assim o permitam, se as previsões da Comissão continuarem a indicar que a recuperação está a reforçar- se e a tornar-se auto-sustentável.

Tabela 1 > Dívida pública bruta (percentagem do PIB; aumento em 2007'2010 em percentagem do PIB)

Para além disso, a admissão por parte do Governo grego de que as estatísticas oficiais não eram fiáveis teve um efeito político devastador. Trouxe à memória o momento, em 2004, em que após uma investigação por parte da UE o Governo grego da altura reconheceu que desde 1999 os défices orçamentais deste país nunca tinham estado abaixo dos três por cento previstos nos critérios de Maastricht, nem mesmo quando a Grécia aderira ao euro em 2001, e aumentaram as suspeitas dos mercados financeiros internacionais e dos parceiros europeus de que não era possível confiar nas estatísticas gregas. Este facto envenenou o debate no seio da UE e teve um efeito desproporcionado sobre a abordagem política à crise da dívida soberana.

DIFERENTES DESEMPENHOS ECONÓMICOS NA EUROPA Esta não foi, contudo, a única razão que levou muitos a insistir durante tanto tempo que os problemas (e as soluções) se restringiam aos países periféricos da zona euro. A segunda razão teve que ver com um desempenho económico diferenciado no período pós-recessão. Em 2010, muitos países da zona euro estavam a reagir bastante bem à recessão. Os países do Centro e Norte da zona euro registaram valores de crescimento acima dos dois por cento no segundo trimestre de 20103 (cinco por cento na Finlândia; 4,7 por cento na Eslováquia; 4,4 por cento na Alemanha; 2,8 por cento na Bélgica; 2,4 por cento na Áustria; 2,1 por cento na Holanda). Na periferia4, o cenário era bastante diferente, com a Grécia (menos quatro por cento) e a Irlanda (-0,7 por cento) em recessão profunda e a Espanha (0,2 por cento) com um crescimento muito reduzido. Apenas Portugal apresentava indicadores mais saudáveis, mas ainda assim inferiores aos registados noutros países (1,6 por cento).

Esta situação contribuiu para reforçar a ideia de uma "ressaca depois da festa", que se tornou bastante popular e que parecia adequar-se bem ao comportamento das economias da Grécia, da Irlanda e da Espanha ' com um forte crescimento durante uma década mas, simultaneamente, com uma deterioração acentuada da competitividade internacional e do saldo na balança de transacções correntes. Em Portugal, a história era ligeiramente diferente. De facto, o saldo das contas externas mantinha-se muito negativo desde 1996, mas desde 2001 que não se registava um crescimento económico acentuado.

UMA ESTRATÉGIA DE CIRCUNSCRIÇÃO Em terceiro lugar, os líderes da UE decidiram diferenciar cada caso. Como seria de esperar, esta estratégia não era do agrado do país que ficava isolado negativamente em cada momento. A Grécia, a Irlanda e Portugal viram as suas situações serem descritas consecutivamente como muito diferentes das dos países que eram vistos como "o senhor que se segue". Esta estratégia visava separar os países em maiores apuros dos países que poderiam, também eles, ver-se a braços com problemas graves, à medida que a dinâmica da crise e o perigo de contágio se tornavam evidentes e difíceis de controlar. E, de facto, as situações e a gravidade das dificuldades de financiamento eram (e ainda são) consideravelmente diferentes de país para país. Porém, tornou-se claro que o contágio não podia ser prevenido apenas com esta estratégia. A situação era em muito semelhante à crise do Mecanismo de Taxas de Câmbio de 1992. O que começou por parecer um problema circunscrito à taxa de câmbio da libra esterlina acabou por atingir o franco francês e tornar-se uma crise central do próprio MTC.

O PAPEL CENTRAL DO RISCO MORAL À medida que a crise se desenrolava, o ambiente na UE tornou-se tenso. Com a ajuda da imprensa tablóide e de políticos populistas, a desconfiança aumentou, os preconceitos nacionais viram-se reforçados e a solidariedade no espaço europeu enfraqueceu. Devido ao receio de criar um risco moral ao beneficiar comportamentos fiscais desregrados, o debate pautou-se diversas vezes por uma dualidade moral. Esta situação verificou-se quando os preços dos pacotes de ajuda financeira foram fixados a níveis mais elevados do que, por exemplo, as taxas de juro previstas no mecanismo europeu de apoio às balanças de pagamentos, aplicado aos estados-membros da UE fora da zona euro.

2002'2008: A ECONOMIA PORTUGUESA DESSINCRONIZADA EM RELAÇÃO À PERIFERIA Ao contrário da Grécia, da Irlanda ou da Espanha, países com um elevado crescimento económico no período anterior à crise, Portugal registou um crescimento reduzido desde 2001. Em 2003, Portugal entrou em recessão (-0,9 por cento), tendo sido nesse ano o único país da zona euro, a par da Alemanha (-0,2 por cento), com um crescimento negativo. No mesmo ano, a economia grega cresceu 5,9 por cento, a irlandesa 4,4 por cento e a espanhola 3,1 por cento5. O difícil caso português, analisado num artigo de Olivier Blanchard em Novembro de 20066, caracterizava-se por um fraco crescimento da produtividade, um crescimento económico muito reduzido, e défices orçamental e da balança corrente muito elevados.

As perspectivas de uma adesão ao euro na segunda metade da década de 1990 tinham originado uma quebra acentuada das taxas de juro, com as taxas de juro reais a aproximarem-se do zero no final dessa década. Esta situação provocou um efeito de riqueza sem precedentes, sentido de forma intensa por todos os agentes económicos, e que levou a um crescimento rápido da procura interna e a uma diminuição da poupança privada. Sectores de bens não transaccionáveis, relativamente protegidos e beneficiários de rendas conheceram um crescimento acentuado, levando à diminuição do investimento em sectores de bens transaccionáveis e contribuindo assim para o fraco crescimento da produtividade. Com a procura interna a suportar o crescimento económico, o desemprego recuou para menos de cinco por cento, exercendo dessa forma uma pressão considerável no sentido do aumento dos salários. A economia tornou-se sobrevalorizada e o défice da balança corrente aumentou cada vez mais.

Para além das consequências macroeconómicas de um difícil ajustamento ao novo contexto monetário, a economia portuguesa foi atingida no final da década de 1990 por dois importantes choques assimétricos, que contribuíram consideravelmente para o seu défice de competitividade externa.

As previsões apontavam para que o alargamento da UE aos países da Europa Central e de Leste tivesse efeitos económicos adversos em Portugal. De facto, as repercussões fizeram-se sentir logo na segunda metade da década de 1990, quando a UE assinou acordos de associação com esses países antes da sua adesão em 2004. Registou-se então um importante impacto ao nível do investimento directo estrangeiro e das trocas comerciais que até então tinham beneficiado Portugal desde a sua adesão em 1986. Com trabalhadores muito mais qualificados, menores custos de mão-de-obra e uma posição geográfica mais central em relação aos principais mercados europeus, estes países tinham, a partir do momento da adesão, grandes vantagens na atracção de ide e ao nível da competitividade comercial.

Para além disso, o início do novo século testemunhou a entrada no mercado global da China, da Índia e de outras economias emergentes de baixo custo, competindo nas áreas de mão-de-obra intensiva que constituíam a especialização tradicional da economia portuguesa. O fim do Acordo Multifibras, na sequência das negociações da Ronda do Uruguai, teve um impacto muito significativo na indústria têxtil portuguesa, que constituía o principal sector exportador. O sector têxtil representava, em 1990, 33 por cento do total das exportações portuguesas. Em 2006, este valor reduzira-se para apenas 13 por cento7.

Os desenvolvimentos no contexto macroeconómico e no comércio internacional fizeram com que Portugal não se encontrasse numa posição favorável para beneficiar da rápida expansão na Europa e no mundo durante os anos 1990 e a primeira década do novo milénio. A queda abrupta da procura interna privada em 2001-2002 fez parar o motor do crescimento económico. O país tinha-se transformado, com investimento público em estradas e outras infra-estruturas públicas de norte a sul. Os padrões de consumo também tinham mudado radicalmente, enquanto que os níveis de propriedade imobiliária tinham aumentado substancialmente nos dez anos anteriores. Com a pressão do endividamento a pesar sobre as famílias, que tinham sido tradicionalmente habituadas a níveis elevados de poupança, e no momento em que, em 2002, se iniciava um novo ciclo político assente na necessidade de travar níveis excessivos de consumo e despesa, as expectativas das famílias sofreram um ajuste repentino. Um exemplo da queda do consumo interno é a evolução do investimento no sector da construção (figura 1). Portugal é o único país europeu a registar uma redução anual ininterrupta do investimento em construção desde 2002 até hoje.

Figura 1 > Investimento em construção (alteração percentual em relação ao ano anterior)

UMA RECUPERAÇÃO LENTA? Em 2002, Portugal já percorrera o ciclo de crescimento, sobrevalorização e quebra, muito antes de as outras economias periféricas da zona euro terem completado esse percurso quando a sua rápida expansão foi subitamente travada durante a recessão global de 2008-2009.

Com o consumo interno em contenção, Portugal necessitava de ganhar competitividade para regressar ao crescimento. Em grande medida, este objectivo tinha sido atingido nos anos 1970 e 1980 através da desvalorização cambial ' mas esta opção já não estava disponível. Desta vez, a solução passava pela desinflação salarial e/ou por um crescimento mais acentuado da produtividade.

Ambos se registaram até certo ponto.

Redução dos custos salariais A partir de 2002, o crescimento dos custos salariais diminuiu consideravalmente. A taxa de câmbio efectiva real acumulada em custos de trabalho unitários relativos cresceu 3,6 por cento em Portugal de 2003 a 2008.

Este valor contrasta com os 11 por cento da zona euro, 11,4 por cento na Grécia, 12 por cento em Espanha e 26,8 por cento na Irlanda8. Portugal estava ainda longe da desinflação competitiva real de menos quatro por cento aplicada pela Alemanha no mesmo período, mas ficou abaixo da média da zona euro.

A medição dos custos de trabalho unitários nominais para o conjunto da economia confirma um perfil muito diferente a partir de 2003. Enquanto que anteriormente os custos com a mão-de-obra tinham crescido a uma taxa consideravelmente superior à da zona euro e às médias da UE, a partir de 2003 esta tendência inverteu-se de forma clara (figura 2).

Figura 2 > Custos de trabalho unitários nominais; conjunto da economia (desempenho relativamente aos restantes 35 países industrializados; pesos duplos de exportação [índice, 2000=100])

Crescimento da produtividade mais acentuado No que diz respeito ao crescimento da produtividade, o cenário também começou a mudar. Na segunda metade da última década, a produtividade laboral recuperava terreno em relação aos níveis da UE ' algo que não sucedera em pelo menos dez anos. O indicador de produtividade laboral por pessoa empregada, em padrão de poder de compra, em relação a uma média de 100 da UE a 27 países registou um aumento de 72,6 em 2005 para 77,2 em 2010, enquanto que na década anterior tinha diminuído ligeiramente de 71,6 em 1995 para 69,6 em 20049. A mesma tendência está também patente na produtividade laboral em termos do indicador de horas de trabalho, no qual se registou uma subida de 62,7 em 2005 para 65,2 em 2010 (62,3 em 1995 e 60,2 em 2004). A produtividade laboral real por pessoa empregada, um indicador mais fiável para comparações internacionais de produtividade10, também confirma esta tendência (figura 3, p. 69). Na segunda metade da década de 2000, e pela primeira vez em mais de uma década, a produtividade em Portugal estava uma vez mais a crescer acima da média da UE.

Figura 3 > Produtividade laboral real por pessoa empregada (índice, 2005=100)

A anemia portuguesa estimula reformas estruturais Em termos de políticas concretas, durante o período de fraco crescimento económico em Portugal registou-se também um aumento no número e abrangência das muito necessárias reformas estruturais. Estas reformas eram importantes para um país que não só se deparara com um cenário macroeconómico desfavorável mas que também tinha deficiências estruturais substanciais, herdadas do passado, que precisavam de ser resolvidas de forma a transformar o perfil da economia e os instrumentos de competitividade. Dados os resultados recentemente alcançados em determinadas áreas, importa aqui referir algumas destas reformas.

• Educação O maior e provavelmente o mais oneroso défice de Portugal tem sido o da educação e das competências. Em termos económicos, este foi o fardo mais pesado de uma ditadura que durou quarenta e oito anos ' um fardo que a democracia tem tentado aliviar, ainda que nem sempre com a rapidez desejada. Neste contexto, reformas recentes na educação têm permitido alcançar resultados visíveis e importantes. A percentagem de jovens que abandonaram a escolarização tem vindo a diminuir de forma sustentada e acelerada desde 2002, aproximando-se da média da UE. Nesse ano, 45 por cento da população entre os 18 e os 24 anos tinha, no máximo, o terceiro ciclo do ensino básico e não recebia qualquer educação ou formação, enquanto que a média da UE equivalente era de 17 por cento. Em 2010, os valores eram 28,7 por cento e 14,1 por cento, relativos, respectivamente, a Portugal e à média da UE (figura 4). Portugal foi também o país da OCDE que mais progressos realizou nas três áreas dos testes do Programa Internacional de Avaliação de Alunos de 2009 (leitura, matemática e ciências), com os alunos portugueses a alcançarem pela primeira vez o grupo médio dos países da OCDE, juntamente com o Reino Unido, a Dinamarca, a Suécia, a Alemanha, a França, a Irlanda e a Hungria11. Para além disso, a obtenção de qualificações de nível superior mais do que duplicou, de 11,3 por cento em 2000 para 23,5 por cento em 201012.

Figura 4 > Abandono escolar (percentagem da população com idades entre 18 e 24 anos, com escolaridade máxima equivalente ao terceiro ciclo do ensino básico e que não se encontram a receber qualquer outra educação ou formação)

• Investigação e desenvolvimento Em segundo lugar, e no que diz respeito à investigação e desenvolvimento, o investimento aumentou de forma acentuada de 0,53 por cento do PIB em 1995 para 1,66 por cento em 2009, com os últimos anos a registarem uma aproximação acelerada aos valores médios da UE a 27 países (que evoluíram de 1,8 por cento em 1995 a 2,01 por cento em 2009) (figura 5). Estes valores de I&D colocam Portugal à frente da Espanha (1,38 por cento), Itália (1,27 por cento), Grécia (0,58 por cento13), a totalidade dos mais recentes estados-membros da UE à excepção da Eslovénia (1,86 por cento), e quase ao mesmo nível da Irlanda (1,77 por cento). É importante mencionar que o sector privado contribuiu em 2007 com mais de metade dos gastos totais em I&D, um salto em relação aos 20 por cento de 199714, o que teve um impacto positivo ao nível do perfil de exportações no sentido de uma maior integração do conhecimento, bem como uma melhoria das condições tecnológicas.

Figura 5 > Gastos domésticos brutos em I&D (percentagem do PIB)

• Dependência energética Em terceiro lugar, a redução da dependência energética tem sido também uma área crucial para Portugal. A importação de energia contribui neste momento para quase metade do défice da balança comercial. A recente aposta nas energias renováveis é, pois, uma contribuição importante para a correcção dos desequilíbrios externos do País. A electricidade gerada a partir de fontes renováveis constituiu em 2010 50,2 por cento do total de produção eléctrica acrescido de importações líquidas, um crescimento em relação aos 33,9 por cento de 2003 (figura 6).

Figura 6 > Electricidade a partir de fontes renováveis domésticas (percentagem da produção eléctrica total + importações líquidas)

• Redução da burocracia excessiva Em quarto lugar, a modernização e reforma da administração pública, a redução da burocracia excessiva, a melhoria da governação electrónica e a simplificação do enquadramento empresarial são áreas nas quais é possível observar melhorias significativas. Portugal subiu da 48.ª para a 7.ª posição na hierarquização de disponibilidade online de serviços15 e, segundo dados da Comissão Europeia, tornou-se em 2009 o líder europeu em termos de disponibilidade e sofisticação de serviços públicos online16, um salto em relação à 16.ª posição de 2004. No que concerne à criação de empresas, Portugal ascendeu ao topo da hierarquia, com mais de 60 por cento das empresas a serem actualmente criadas em menos de uma hora17.

• Mercado do trabalho Finalmente, importa referir que Portugal começou a mudar a sua legislação laboral no sentido do aumento da flexibilidade, revertendo desta forma a tendência que se verificara nos trinta anos anteriores. O Código do Trabalho sofreu alterações em 2003 e, mais substancialmente, em 2009, com o maior aumento de flexibilidade entre os países da OCDE de acordo com os indicadores desta organização18 (figura 7). As últimas alterações entraram em vigor a 17 de Fevereiro de 2009 e incluíram (i) a redução do prazo de início do período de aviso prévio, através da simplificação dos procedimentos administrativos para os despedimentos individuais e colectivos; (ii) a redução dos períodos de aviso prévio para trabalhadores com antiguidade curta (por exemplo, de sessenta para quinze dias para trabalhadores com uma antiguidade de nove meses) e o aumento dos mesmos para trabalhadores com antiguidade longa (por exemplo, de sessenta para setenta e cinco dias para trabalhadores com uma antiguidade de vinte anos); (iii) a redução das indemnizações pagas aos trabalhadores e do direito de reintegração nos casos em que o despedimento foi julgado irregular apenas devido ao incumprimento de procedimentos administrativos, assim como a introdução de financiamento governamental para o pagamento de retroactivos superiores a um ano em casos de despedimento injusto, se o tribunal demorou mais de um ano a pronunciar-se sobre o caso; e (iv) a redução do período máximo dado aos trabalhadores para a apresentação de reclamações de despedimento injusto, de um ano para sessenta dias. Estas reformas fizeram com que o indicador português de protecção de emprego descesse de 3,4 para 2,7 (numa escala de 0 a 6), um valor que é ainda superior à média da OCDE devido em particular à rigidez das leis de despedimento individual (figura 8). Em 2011, foi apresentada ao Parlamento uma nova proposta de reforma do Código do Trabalho, que se encontra em discussão.

Figura 7 > Alterações à protecção do emprego nos países da OCDE, 2003'200819

Figura 8 > Rigidez da protecção do emprego, 200820

VULNERABILIDADE DAS CONSOLIDAÇÕES ORÇAMENTAIS Portugal integrou o primeiro grupo de países que criaram em 1999 a moeda única europeia. Embora os défices orçamentais obedecessem aos critérios de adesão (ainda que por uma margem curta: 2,7 por cento em 1999) e a dívida pública tivesse diminuído de 59,1 por cento do PIB em 1995 para 48,5 por cento em 2000 (em comparação, a dívida pública espanhola desceu de 63,3 por cento para 59,3 por cento no mesmo período), estes números orçamentais apoiavam-se principalmente no rápido crescimento económico que se verificava na altura.

À medida que o crescimento abrandou a partir de 2001, Portugal confrontou-se com dificuldades inerentes a um ajustamento orçamental tardio ao novo regime monetário. De facto, entre 2002 e 2008, enquanto Portugal tentava consolidar o orçamento num quadro de fraco crescimento económico, a vizinha Espanha apresentava défices públicos muito reduzidos (inferiores a um por cento) ou mesmo excedentes numa situação de forte crescimento económico22.

Moderação/consolidação orçamental Durante este período, Portugal passou por duas fases de moderação/consolidação orçamental, ambas num contexto de fraco crescimento económico: 2002-2004 e 2006-2008. Estas fases coincidiram com os dois momentos, anteriores a 2009, em que o País se viu sujeito a procedimentos por défice excessivo ao abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento do euro. Durante o período 1996-2001, o consumo público contribuiu anualmente, em média, quatro pontos percentuais para o crescimento do PIB, um valor que desceu para 1,5 pontos percentuais durante o período 2002-2004 e para 0,1 pontos percentuais em 2006-200823. Durante o período 2006-2008, os encargos totais do Estado diminuíram de 45,8 por cento do PIB em 2005 para 43,6 por cento em 200824. Reformas estruturais de longo prazo na área da despesa pública foram também implementadas nesta altura. Importa referir, em particular, duas destas reformas.

A primeira é a reforma da Segurança Social. Esta abrangeu três pilares: (i) harmonizou a idade de reforma aos 65 anos (anteriormente de 60 anos para os funcionários públicos) e eliminou regimes especiais; (ii) introduziu um factor de sustentabilidade que tem em consideração o aumento da esperança média de vida na determinação do valor das pensões, resultando na prática num aumento anual automático da idade de reforma para os trabalhadores que queiram ter acesso à totalidade da pensão; e (iii) introduziu novas regras para a actualização das pensões, indexando-as à inflação (apenas para as pensões mais baixas) e à taxa de crescimento real do PIB.

Em 2009, a Comissão Europeia considerou que Portugal foi um dos países da UE a implementar reformas substanciais nas pensões, com efeitos importantes na sustentabilidade orçamental a longo prazo25. A evolução nos indicadores da despesa relacionada com o envelhecimento demográfico (tabela 2, p. 76) e da sustentabilidade das finanças públicas (figura 9), calculados pela Comissão Europeia em 2009, colocaram Portugal acima da média da UE.

Tabela 2 > Aumento a longo prazo da despesa relacionada com o envelhecimento demográfico (percentagem do PIB 2007'2060)

Figura 9 > Indicador de sustentabilidade S2 calculado pela CE (2009) (cenário de referência, percentagem do PIB)26

A administração pública foi um dos alvos prioritários da reforma. A função pública em Portugal aumentou de forma continuada desde os anos 1970 e tornou-se sobredimensionada em relação ao rendimento do País e aos níveis médios europeus. Em especial através de restrições mais apertadas à contratação, a partir de 2005 verificou-se pela primeira vez uma inversão desta tendência de crescimento. Em 2010, o número de funcionários públicos tinha diminuído para valores do final da década de 1990, com os números totais a descerem cerca de dez por cento, de quase 750 mil em 2005 para menos de 670 mil em 2010 (figura 10). Para além disso, a introdução do sistema de quotas na avaliação e o fim da progressão automática nas carreiras contribuíram para a redução dos gastos com remunerações a funcionários públicos, de 13,9 por cento do PIB em 2005 para 12 por cento em 2008. Em 2009 registou-se um aumento para 12,6 por cento, com a tendência de decréscimo a ser retomada em 2010 (12,2 por cento)27.

Figura 10 > Número de funcionários no sector público

2009: o défice orçamental aumenta Em 2009, os esforços de consolidação do défice público pararam. Nesse ano, o défice aumentou para 9,3 por cento do PIB ' um salto em relação aos 2,7 por cento de 200828. A evolução das projecções orçamentais de 2009 demonstra que os dados iniciais para a receita eram claramente demasiado optimistas, em especial numa economia em quebra. Esta situação, aliada a uma projecção de despesa expansionista, para a qual contribuiu a Iniciativa para o Investimento e o Emprego acordada pela UE, levou a um aumento drástico do défice em 2009 (tabela 3).

Tabela 3 > Evolução das projecções orçamentais de 2009

UMA ABORDAGEM SUAVE À CORRECÇÃO DE DESEQUILÍBRIOS Quando o crescimento económico parou em 2001, Portugal não tinha outra alternativa senão lidar com os seus problemas estruturais e a sua competitividade externa em declínio, e foi confrontado com a necessidade de ajustar a sua política orçamental ao novo regime monetário que se iniciara com a introdução do euro. Em anos anteriores, o crescimento do País tinha-se apoiado num aumento rápido da procura interna; antes disso, Portugal tinha em grande medida apoiado a sua competitividade externa através da desvalorização cambial. Porém, a procura interna estava agora exaurida e a desvalorização cambial deixara de ser uma opção.

2002 marca o início de um período de lento ajustamento a esta nova realidade.

Como foi referido anteriormente, entre 2002 e 2008 os custos de trabalho aumentaram a taxas mais reduzidas e com médias inferiores à da UE. A partir de 2005, o crescimento da produtividade esteve acima da média europeia. A despesa pública, com a excepção do ano de 2005, foi substancialmente menos expansionista do que no passado (contracionista apenas em 2006, com uma contribuição de -0,6 pontos percentuais para o crescimento do PIB). Foram ainda implementadas reformas estruturais com o objectivo de aumentar a sustentabilidade das finanças públicas e o potencial e produtividade da economia.

Aumento das exportações Os dados relativos às exportações na segunda metade da última década revelam, de facto, que a economia entrou num período de recuperação da competitividade.

No período 2006-2010, e pela primeira vez em dez anos, as exportações cresceram acima da média da UE a 15 países, recuperando uma tendência que se perdera desde a segunda metade dos anos 1990 (figura 11). O rácio das exportações em relação ao PIB aumentou de forma continuada, de 27,8 por cento em 2005 para 32,4 por cento em 2008 ' a proporção mais elevada de sempre na economia portuguesa. Após uma quebra acentuada em 2009 (28 por cento), em linha com a quebra no comércio mundial, este rácio recuperou a tendência de crescimento em 2010 (31 por cento). As projecções e os dados já disponíveis para 2011 indicam que as exportações continuam a ganhar peso na economia portuguesa, uma pré- condição essencial para atacar os défices externos. Para além disso, e no que permitiu um crescimento ainda mais acentuado das exportações, Portugal diversificou os seus mercados de exportação para as economias emergentes em mais rápida expansão. O peso da UE nas exportações recuou, de um valor máximo de 84,6 por cento em 1999 para 74,4 por cento em 2008 (figura 12, p. 80).

Figura 11 > Diferencial de crescimento de exportações Portugal-UE 15 (Δ em pontos percentuais)

Figura 12 > Exportações para a UE-27 (percentagem das exportações totais)

O desempenho positivo em termos de exportações na segunda metade da década de 2000 está em linha com ganhos na produtividade e com a redução dos custos de trabalho unitários. Porém, importa também ressalvar uma mudança estrutural de longo prazo na economia portuguesa. Nos últimos vinte anos, as exportações de média e alta tecnologia, em percentagem das exportações totais, aumentaram de cerca de 37 por cento em 1990 para quase 65 por cento em 201029. Esta mudança reflecte também a realidade de uma população activa em rápida transformação.

Enquanto que no início de 1998 apenas 19,6 por cento da população activa total tinha completado a educação secundária, os dados para o primeiro trimestre de 2010 revelam um crescimento para 33,9 por cento30.

Os défices da balança corrente Ainda assim, os défices externos da economia continuaram muito elevados mesmo depois de 2002. Os défices da balança corrente aumentaram consideravelmente depois de 1995 (figura 13), o que, à primeira vista, poderia ser justificado pelo aumento de investimento produtivo privado tendo em vista rendimentos elevados numa economia em crescimento acelerado, no contexto da zona euro. No entanto, retrospectivamente, esta situação ficou a dever-se aos efeitos da sobrevalorização da economia, com aumento do consumo privado e do investimento não produtivo.

Figura 13 > Défices da balança corrente (percentagem do PIB)

Note-se que a economia demonstrou uma tendência de correcção dos défices de competitividade, com um crescimento mais acelerado da produtividade, um menor crescimento dos custos de trabalho unitários e, em consequência, um maior dinamismo nas exportações, em particular na segunda metade da década de 2000.

Os défices comerciais de bens e serviços, excluindo os produtos energéticos, foram reduzidos para metade entre 2000 e 2010, o que corresponde a uma melhoria de cerca de quatro pontos percentuais do PIB. Ainda assim, os défices da balança corrente continuaram extremamente altos, à medida que os ganhos alcançados com o aumento das exportações eram atenuados pelo aumento dos preços energéticos, em particular do petróleo (o peso das importações de produtos energéticos no total das importações cresceu de 9,6 por cento em 2002 para 16,8 por cento em 2008), e a balança de rendimentos deteriorou-se devido à acumulação da dívida externa e às taxas de juro mais elevadas (figura 14, p.

81).

Figura 14 > Balanças comercial e de rendimentos (percentagem do PIB)

A correcção dos défices externos poderia ter sido acelerada através de uma desvalorização interna mais forte. Como foi sugerido recentemente pelo FMI no contexto do actual programa de ajuda financeira a Portugal, isto poderia ter sido feito através de uma diminuição substancial da actual Taxa Social Única sobre os salários dos trabalhadores, compensando a perda de receitas com um aumento das taxas do IVA. No entanto, as consequências de uma alteração na Taxa Social Única com a magnitude necessária para ter um impacto de curto prazo significativo sobre a competitividade e as exportações seriam de difícil compensação em termos orçamentais, o que se afigurava problemático numa altura em que Portugal estava sujeito a um procedimento por défice excessivo e tentava reduzir os seus défices orçamentais.

O desafio de lutar contra "défices gémeos" (o externo e o orçamental) no seio da zona euro significava que uma correcção mais acelerada dos défices da balança corrente exigiria um mais forte ajustamento em baixa da procura interna através de uma política orçamental mais contraccionista (uma vez que uma política monetária mais apertada teria sido difícil, dado que a política monetária única se encontra ajustada às condições da zona euro e, em particular, das suas economias de maior dimensão). A evolução recente da posição de investimento internacional de Portugal demonstra que após 2002 a contracção das necessidades de financiamento externo do sector público e das instituições financeiras tenderam a anular-se uma à outra (figura 15). Em resultado desta situação, a posição de investimento internacional da economia continuou a deteriorar-se ao longo deste período. Em 2004-2005, após a recessão económica de 2003 em Portugal, as instituições financeiras desalavancaram, mas o Estado não. Por seu lado, em 2006-2007 foi o sector público a desalavancar, mas as instituições financeiras deterioraram consideravelmente as suas posições de investimento, beneficiando de taxas de juro reduzidas e de uma confiança mais elevada dos agentes económicos. A tendência alterou-se de novo mais tarde, com a excepção de 2010, altura em que a economia desalavancou na totalidade ' uma tendência que deverá continuar nos próximos anos. Durante o período de 2002-2008, o único ano em que tanto o Estado como as instituições financeiras limitaram as suas necessidades de financiamento externo foi 2003, e o País entrou em recessão contracíclica.

Figura 15 > Posição internacional de investimento (percentagem do PIB)32

Durante este período, uma correcção mais acelerada dos défices da balança corrente só poderia ter sido alcançada através de uma política orçamental significativamente mais contraccionista ' o que teria provavelmente resultado numa recessão relativamente prolongada. Com as exportações a representarem cerca de 30 por cento do PIB, é pouco provável que uma queda abrupta na procura interna fosse compensada a curto prazo por um crescimento das exportações, ainda que significativo. Numa altura em que a Europa e especialmente as principais economias equiparáveis estavam a crescer a taxas bastante elevadas, estas políticas teriam sido muito difíceis de sustentar em termos políticos. A opção por uma forte desvalorização interna da economia através de uma redução da Taxa Social Única faria com que as metas orçamentais fossem mais difíceis de atingir no curto prazo. Esta é, no entanto, uma opção que poderia ter sido seguida gradualmente, em conjugação com reformas orientadas para o aumento da produtividade e do crescimento, de forma a acelerar o ajustamento da economia31. A necessidade de se proceder a uma correcção dos défices orçamentais limitou o leque de opções disponíveis para combater os défices externos.