Portugal, Espanha, a integração europeia e a globalização. Balanço de uma época
Portugal, Espanha, a integração europeia e a globalização. Balanço de uma época
As relações de Portugal com a Espanha estão sempre no cerne da política externa
portuguesa pela natural dificuldade de gerir as relações com o país que é o
nosso único vizinho, com a desproporção de dimensão demográfica e económica que
existe entre ambos e tendo em conta as ambições de centralização de decisões
respeitantes à inserção europeia da Península ibérica que Madrid
tradicionalmente manifesta.
Optámos por abordar o tema em três secções. Numa primeira, recordamos um texto
por nós preparado para o instituto da Defesa nacional em 1986, ano da adesão
conjunta dos dois países à comunidade europeia, e em que se apontavam riscos e
desafios que o novo contexto de relacionamento entre Portugal e a Espanha
envolvia. Depois, procuramos avaliar de forma muito sintética como evoluiu
nestes vinte e cinco anos o posicionamento geoeconómico de Portugal, à luz da
estratégia de internacionalização da Espanha e do que implicitamente seriam os
objectivos desta face a Portugal em termos geoeconómicos. E, numa terceira
secção, sugere-se uma hipótese de reformulação da estratégia portuguesa para
gerir as relações com a Espanha que permita superar riscos de subordinação a
longo prazo.
Revendo uma análise realizada em 1986 ' em defesa de uma nação rebelde
Em 1986, ano da adesão de Portugal e da Espanha à então comunidade económica
europeia (CEE), e num texto preparado para a revista Nação e Defesado instituto
da Defesa nacional, era feita uma avaliação dos desafios que se colocavam a
Portugal ' pela nova situação, de simultânea pertença de Portugal e da Espanha
à CEE e à NATO ' referindo-se que a reentrada activa da Espanha no sistema
europeu, materializada na sua adesão à CEE e na sua integração na estrutura
política da aliança atlântica, é um facto de fundamental importância para
permitir a flexibilidade e a redução de rigidez no seio do sistema europeu, em
fase de realinhamentos nacionais. Mas constitui um temível desafio para
Portugal. A «insularidade» radical face a uma Espanha isolacionista não
integrada nem na EFTA nem na CEE, e ausente da NATO, constituiu no seu tempo um
dispositivo coerente mas datado, de defesa da autonomia nacional, no quadro da
enorme desproporcionalidade de recursos entre os dois estados da Península.
Esse dispositivo entrou em crise bem antes das recentes adesões da Espanha à
CEE e à NATO (por exemplo: adesão da Grã-Bretanha à CEE). Acrescentava-se que a
reentrada activa da Espanha num sistema europeu em reformulação, acontece ao
mesmo tempo que se assiste a uma maior reivindicação de autonomia por parte das
nacionalidades que constituem a Espanha. O resultado desta coincidência será
inevitavelmente uma necessidade imperiosa de afirmação externa do estado
espanhol como que procurando unificar, numa imagem projectada do exterior,
aquilo que a realidade interna teima em fragmentar.
O artigo avançava que a procura de afirmação da Espanha no seio do sistema
europeu pode levar a um conjunto de actuações por parte do país vizinho que '
mesmo quando não planeadas ' se venham a traduzir numa lenta desqualificação
internacional de Portugal. Pode parecer estranho como é que um estado
pertencente ao mesmo sistema de alianças de um outro e privado das quatro
«armas» atrás referidas pode desqualificar outro. Para dissipar tal estranheza,
basta evocar cinco eixos de actuação:
Apropriação gradual do património geoestratégico do outro estado, mediante
um esforço invulgar de modernização das forças armadas e uma recusa de
integração na estrutura militar da aliança.
Enfraquecimento e corrosão progressiva do património de relacionamento
internacional potencial do outro país, tentando subalternizar os laços
culturais e históricos de Portugal com várias zonas do mundo, e assumir por
inteiro, ou com exclusão de Portugal, o processo de relacionamento dessas zonas
com o sistema europeu (por exemplo: América Latina).
Integração progressiva do aparelho produtivo de Portugal num sistema, mais
vasto e peninsular, centrado na transformação da Espanha numa grande plataforma
manufactureiranas estratégias europeias e regionais das firmas multinacionais e
redução das enormes potencialidades portuguesas na área dos serviços à função
de apoio a essa plataforma.
Invasão das zonas fundamentais do património geográfico susceptível de
valorização económica ' nomeadamente no caso português a Zona Económica
Exclusiva.
E, por último, o enfraquecimento dos laços que unem diversas regiões do
País à sua capital ' Lisboa (local potencialmente privilegiado da conquista de
uma autonomia de relacionamento económico externo para Portugal) ' e a sua
progressiva ligação directa à Europa através da Espanha.
A integração de Portugal na CEE, em paralelo com a Espanha, representa uma
profunda transformação geoeconómica para Portugal. Ao integrar os mercados
ibéricos tornou o território português mais atractivo para o investimento
internacional e ao mesmo tempo abriu o mercado espanhol aos produtos
portugueses, nomeadamente aqueles que beneficiam de efeitos de proximidade para
competir pelos custos (redução dos custos logísticos). Mas a abertura à Espanha
não se traduziu em nenhuma transformação da composição da oferta externa de
Portugal por via de investimento espanhol. Pelo contrário, este ' de uma forma
geral ' concentrou-se em sectores mais «abrigados» da economia, reproduzindo o
padrão de crescimento e internacionalização da economia espanhola. Por fim,
acrescentava-se que a adesão de Portugal à CEE e a firmeza da sua presença na
NATO são condições imprescindíveis de enquadramento de qualquer esforço de
neutralização destes riscos, por duas razões fundamentais. Por um lado,
constituem essas entidades quadros de relacionamento multilateral, onde existem
nações interessadas em que os respectivos estados actuem no sentido de
circunscrever as ambições excessivas da Espanha no campo geoestratégico,
geopolítico e económico. E, por outro, a pertença a essas organizações valoriza
Portugal do ponto de vista geoestratégico e económico, e pode permitir-lhe
nessa base diversificar relações fora do sistema europeu que permitam
fortalecer a sua posição no seio deste. Em termos de componentes de uma
estratégia nacional para lidar com estes desafios identificavam-se, nesse
texto, dois níveis distintos: primeiro, defender e valorizar patrimónios '
chave da nação ', destacando-se, entre eles:
O património geoestratégico ' o que supõe uma relação de aliança com uma
potência capaz de apreciar o valor geoestratégico de todasas parcelas do
território nacional; um esforço determinado de reequipamento das forças armadas
para assegurar um núcleo vital de funções estratégicas que, convergindo com os
desígnios globais do aliado, dissuadam o país vizinho de tentar uma ocupação
institucional e/ou de facto do espaço estratégico nacional; e a procura de
relações complementares com estados do sistema europeu que reforcem o poder
contratual de Portugal face a esse aliado--chave ' os EUA.
O património linguístico, cultural e de relacionamento histórico,
especialmente no que ele tem de potencialidades de aproximação à América do Sul
e à Ásia. A estruturação de relações com o Brasil é, neste contexto,
fundamental quer para a afirmação face à Espanha, quer para melhorar a posição
portuguesa na relação com os EUA. Por sua vez, a aproximação à Ásia é uma chave
para fortalecer a posição de Portugal no sistema europeu.
A defesa das condições de influência em áreas geopolíticas de decisiva
importância para a Europa e para a sua segurança ' a África Austral e a África
do Norte ' explorando a totalidade dos recursos potencialmente disponíveis para
a presença portuguesa.
O património geoeconómico potencial que permite, a partir da situação
geográfica do País e do seu nível de desenvolvimento económico e cultural,
inserir Portugal em fluxos de circulação mundial de mercadorias, pessoas e
informação, que não só tenham fortes perspectivas de crescimento como possam
permitir maior autonomia face ao aparelho produtivo da Espanha (serviços
financeiros, telecomunicações, transporte marítimo contentorizado, redes de
televisão, etc.).
A valorização do património de recursos naturais do País, com especial
destaque para a exploração do mar e para o desenvolvimento dos sectores de
ponta que o permitem (biotecnologias, robótica e engenharia oceânica).
O segundo nível identificava a necessidade de tornar a sociedade portuguesa uma
«sociedade fértil». Por sociedade fértil, entende-se uma sociedade aberta aos
estímulos exteriores, que produz um número elevado de artistas, cientistas e
empresários, capazes de produzir cultura, informação e mercadorias competitivas
internacionalmente, apoiando-se na exploração intensiva dos patrimónios-chave,
cuja defesa o estado tem de organizar. No sistema europeu, pelos próprios
limites à actuação dos estados a posição relativa das nações depende muito da
fertilidade das respectivas sociedades.
A sociedade fértil tem como base a existência de instituições autónomas,
procurando atingir objectivos de engrandecimento próprio, mas articuladas entre
si num sistema capaz de gerir essas autonomias de forma não autodestrutiva, mas
sinergética. De entre as instituições de uma sociedade fértil destacam-se: as
universidades, inseridas em redes mundiais do conhecimento científico e
técnico, funcionando como fermento de actualização em todo o sistema de ensino
nacional e desenvolvendo laços com as actividades económicas; os grupos
empresariais, capazes de atingir uma dimensão que torne possível a sua actuação
própria a nível internacional e uma diversificação de sectores de implantação;
o que significa necessariamente uma grande dimensão em termos nacionais,
justificada e legitimada pela sua capacidade de sobrevivência na competição
internacional; as instituições de um sistema financeiro diversificado, que
permitam segregar internamente e captar no estrangeiro a massa crítica de
capital de risco, que crie as condições da renovação do aparelho produtivo sem
pôr em risco a própria estabilidade daquele sistema; e as grandes fundações
privadas que fomentem a criatividade artística, intelectual e científica, e
constituam outra das vertentes fundamentais da legitimação social da riqueza.
Portugal, Espanha e relações ibéricas ' avaliando a evolução geo-económica
A adesão de Portugal e da Espanha à CEE em 1986 traduziu-se vinte e cinco anos
depois em cinco evoluções inquestionáveis:
A Espanha tornou-se o principal parceiro no comércio externo de Portugal,
obtendo um excedente comercial significativo.
O acesso ao mercado espanhol tornou mais atractivo o investimento em
Portugal por parte de empresas multinacionais com operações na Espanha,
permitindo uma divisão de trabalho ibérica no interior dessas mesmas
multinacionais.
Ambos os países perderam competitividade externa, acumulando défices
comerciais muito elevados.
A Espanha tornou-se um importante investidor directo em Portugal sem que
esse investimento tivesse contribuído para o aumento e/ou diversificação da
oferta de bens e serviços transaccionáveis, ao contrário do que aconteceu por
exemplo com o investimento da Alemanha.
Portugal replicou, em escala reduzida, a estratégia de internacionalização
da Espanha ' centrada na expansão internacional das empresas dos sectores
infra-estruturais (cimentos, electricidade, petróleo /gás natural,
telecomunicações, obras públicas/concessões).
A internacionalização da economia espanhola
Para compreender melhor o padrão de internacionalização da Espanha convém
recordar alguns aspectos. Primeiro, os principais centros de decisão
empresarial da Espanha ' constituindo o seu «núcleo central» ' reúnem a banca e
os sectores infra-estruturais ' electricidade, gás natural, petróleos,
telecomunicações e obras pública ' e as suas participações cruzadas; tendo
empresas de ambos os sectores liderado a expansão internacional para a América
Latina. Segundo, o controlo sobre os sectores infra-estruturais, nomeadamente
electricidade, gás natural, petróleos e telecomunicações foi concretizado,
graças à constituição de «núcleos duros» organizados em torno de dois bancos
privados ' Banco Santander Central Hispano e Banco Bilbao e Viscaya ' e das
caixas de poupança, com destaque para a La Caixa da Catalunha e a Caixa Madrid,
e em menor escala a BBK, caixa do País Basco e a Caixa Galicia. Terceiro,
durante os governos do Partido Popular a dinâmica de internacionalização da
Espanha centrou-se no investimento em larga escala na América Latina, onde os
seus bancos e empresas ganharam posições de liderança macrorregional,
disputando-a em vários casos a entidades dos estados unidos, ao mesmo tempo que
em termos de política externa a Espanha se aproximava dos estados unidos a
nível global e preparava as condições para beneficiar no futuro do crescente
peso demográfico, económico e político dos hispânicos nos estados unidos.
Quarto, em termos internos o Partido Popular, sendo centralizador em termos
políticos, permitiu que as principais empresas dos sectores infra-estruturais
passassem a ser controladas por uma «coligação basco-catalã» tendo como pólos
aglutinadores o BBVA e a BBK, por um lado e a La Caixa por outro. Sendo que o
BBVA, depois da fusão com a argentaria passou a ser mais condicionado pelas
opções do poder central de Madrid do que a La Caixa. Outro aspecto é que a
organização accionista dos sectores infra-estruturais foi sempre conduzida por
forma a restringir a participação de outros grandes grupos europeus congéneres.
Apenas a ENI (Itália), a TOTAL (França) e a SUEZ (França) foram «autorizadas» a
estar presentes no capital ou em associação com grandes empresas espanholas do
sector. E, por fim, com a chegada do Governo do PSOE, presidido pelo primeiro-
ministro Zapatero, deu-se uma dupla mudança de política: em termos de política
externa o Governo afastou-se dos estados unidos, e aproximou-se do «bloco
continental» França/Alemanha, enquanto os principais grupos bancários e de
construção reforçavam a sua internacionalização, mas agora directamente no
«mundo anglo-saxónico» (no reino unido e nos estados unidos); em termos
internos, o Governo prosseguiu uma política descentralizadora de reforço do
poder das autonomias, ao mesmo tempo que «oferece» às grandes empresas de
construção/obras públicas madrilenas o controlo ou a presença incontornável nos
«núcleos duros» de empresas energéticas (REPSOL, Gas Natural Union Fenosa E
Iberdrola).
Portugal na estratégia de internacionalização de Espanha: uma hipótese
plausível
Tendo em conta a estratégia de internacionalização da Espanha, quais poderão
ter sido até agora os objectivos implícitos deste país em relação a Portugal no
campo geoeconómico? Avançamos com uma hipótese explicativa em que se
destacariam os seguintes aspectos:
Formar um «bloco ibérico» nos assuntos europeus, sob sua direcção,
nomeadamente na reivindicação de fundos estruturais para a Península ibérica e
no desenho das infra-estruturas de transporte que assegurariam relação com o
resto da Europa.
Obter com Portugal um excedente comercial permanente, situação única no seu
comércio externo europeu, assegurando a presença no mercado português por via
da contiguidade territorial.
Impedir que Portugal realizasse alianças internacionais nos sectores infra-
estruturais ' sectores-chave da internacionalização da Espanha ' que
permitissem a multinacionais europeias ou norte-americanas entrar no mercado
espanhol; a contrapartida «oferecida» foi a de apenas se contentar com posições
minoritárias das empresas espanholas desses sectores no capital das empresas
portuguesas congéneres (vdos casos PT e EDP).
Reforçar o peso dos principais bancos espanhóis no sistema financeiro
português e tornar-se um financiador da internacionalização dos grupos
empresariais portugueses dos sectores infra-estruturais e de distribuição.
Procurar alianças empresariais em Portugal, para penetrar com mais
facilidade no mercado do Brasil ' a grande economia da América Latina na qual a
Espanha não tinha uma presença tradicional.
Até agora pode afirmar-se que a Espanha obteve todos estes objectivos na sua
«estratégia implícita» para a sua parceria com Portugal.
Portugal: da Península Ibérica para o Atlântico Sul
Para fazer face à crescente integração das duas economias ' a da Espanha e a de
Portugal ' e para gerir a desigualdade intrínseca numa parceria privilegiada
com a Espanha, Portugal tem vindo a apostar no reforço dos laços com o
Atlântico Sul.
Numa primeira fase, nos anos finais da década de 1990, a concentração do sector
empresarial português em torno de actividades infra-estruturais no mercado
doméstico impôs muito cedo limitações ao crescimento destes pólos empresariais
e forçou-os à expansão internacional, devido à conjugação de três factores:
primeiro, a estreiteza do mercado interno, passado o período de reabsorção dos
défices de expansão e modernização intensa; depois, a liberalização dos
sectores por exigência da UE, forçando uma maior concorrência no mercado
interno e, por último, a existência de uma grande desproporção de dimensão face
aos concorrentes espanhóis.
A necessidade de ganhar dimensão para sobreviver na competição internacional, e
em particular ibérica, levou estes pólos a lançar-se no investimento no
exterior e, simultaneamente, na estruturação de alianças empresariais
defensivas.
Nesta primeira fase o destino principal foi o Brasil, onde uma política de
privatizações e abertura de mercado criou oportunidades nas telecomunicações,
na produção e distribuição de electricidade e nas concessões rodoviárias. Esta
vaga de investimento externo no Brasil também abrangeu a distribuição e o
turismo, neste caso incentivado pelas facilidades oferecidas pelos estados do
nordeste brasileiro. Num segundo momento, tornado possível pelo «choque»
petrolífero desta década, o investimento dirigiu-se para Angola, e em menor
escala para a Venezuela.
Numa segunda fase, já sob a influência do «choque energético» da segunda metade
da presente década ' forte crescimento dos preços do petróleo e os cada vez
maiores receios quanto à segurança do abastecimento futuro ' gerou-se uma busca
de expansão para os mercados de países produtores de petróleo e gás natural.
Para o Brasil, de novo, agora no que respeita à participação na exploração do
offshorepetrolífero e, muito em especial, para Angola, sendo que neste caso foi
acompanhado por um movimento recíproco de tomada de posições accionistas por
parte de capitais angolanos em vários dos pólos empresariais referidos. Nesta
segunda vaga, distinguiram-se as empresas de obras públicas que se
transformaram em importantes exportadoras e investidoras no exterior.
Portugal tem, pois, actualmente, uma «estratégia implícita» para a globalização
que assenta em três pilares: a presença na UE, a integração ibérica e o reforço
prioritário de relações económicas com o Atlântico Sul. Esta «estratégia
implícita» tem três limitações sérias. A primeira tem a ver com o facto de não
assegurar ligações a economias que estejam a crescer com base no engenho e no
conhecimento, concentrando-se em economias ' Espanha e Atlântico Sul ' que
crescem, ou cresceram, baseadas na «terra» (matérias-primas, energia, alimentos
e agroindústrias, construção civil e turismo). A segunda reside na tentativa de
compensar a desproporção com a Espanha atribuindo um papel-chave à América
Latina, região do mundo em que a Espanha está vitalmente interessada e onde
detém activos desproporcionalmente superiores aos de Portugal, colocando o país
na completa dependência do Brasil para gerir esta desproporção. E, por fim, não
atribui nenhum papel relevante na aérea geoeconómica aos parceiros estratégicos
de Portugal no Atlântico Norte: Estados Unidos e Canadá.
Uma vizinhança gerida com êxito, uma aposta vencedora na globalização
Gostaríamos de colocar como hipótese de princípios orientadores de uma
estratégia para nos relacionarmos em profundidade com a Espanha, sem riscos de
subordinação no longo prazo, princípios que partem da necessidade de alinhar
inserção geoestratégica e geoeconómica de modo a tirar o maior partido da
globalização para o crescimento e autonomia de decisão portuguesa. Portugal
deve reforçar a nível global as relações com os estados unidos e países que a
nível global reconhecem as vantagens de uma relação com os estados unidos,
mantendo obviamente a sua autonomia de decisão regional. Portugal na Europa tem
vantagem em manter um relacionamento económico privilegiado com a Alemanha, o
estado e a economia hoje líder na UE, oferecendo o espaço atlântico como factor
de equilíbrio geoeconómico aos sectores que na Alemanha receiam uma excessiva
continentalização; com Portugal explorando a fundo as relações com a Noruega e
a Holanda na valorização da sua presença desse espaço atlântico.
Portugal deverá apostar privilegiadamente nas relações com a Ásia e o Índico,
nomeadamente com «estados intersticiais», Qatar e Singapura ' que se situam a
oeste e a leste da índia. o novo parceiro principal que Portugal deverá
procurar na Ásia, em conjunto com a reactivação das relações históricas com o
Japão. Portugal deve também aprofundar as relações com o atlântico sul e
dinamizar a CPLP tendo como perspectiva estratégica alinhar o mundo de
expressão portuguesa com o mundo anglo-saxónico. a globalização não se vai
gerir a partir da organização de espaços macrorregionais assentes na
proximidade geográfica, mas sim na constituição de redes mundiais transversais
que permitam maximizar a autonomia regional dos países que nelas se envolvam.
Na Península ibérica, Portugal deverá sempre desejar a unidade e a grandeza da
Espanha, sem ter que, a nível geoeconómico, colocar Madrid no centro dos seus
projectos.
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