Um século ainda pequeno
Um século ainda pequeno
José Medeiros Ferreira
Doutorado em História Política e Institucional Contemporânea pela Universidade
Nova de Lisboa, onde é Professor Associado aposentado. Antigo ministro dos
Negócios Estrangeiros, foi membro do Parlamento Europeu e deputado à Assembleia
da República. Tem diversa obra publicada na área da história e da política
externa portuguesa.
Tendo em conta o «mandato» recebido para este artigo ' proceder a uma revisão
das prioridades nacionais na política externa ', irei dividi-lo em duas partes:
na primeira, procederei a uma outra reconstituição da história das relações
internacionais de Portugal; na segunda, proporei algumas medidas de política
externa para acompanhar o crescimento do século XXI, este século ainda tão
pequenino ' para glosar o que disse Karl Kraus sobre o seu século nas vésperas
da I Guerra Mundial.
Começo aliás pelo século XX, mas de outra maneira.
O estado português entrou no século XX com o problema da dívida externa por
resolver. No entanto, eram as questões coloniais aquelas que mais inflamavam os
discursos sobre a posição internacional de Portugal. Mas, embora não apareçam
nos manuais, foram as sucessivas negociações financeiras que marcaram as
relações internacionais do País, até, pelo menos, 1931. Ora a república
Portuguesa chega ao seu centenário com a magna questão do financiamento
exterior da sua economia por resolver. E só lhe pode fazer frente com uma
política externa própria e activa, mas com uma política externa. Sem esta, não
haverá investimento externo nesta faixa da Península Ibérica, nem poder de
atracção das economias emergentes como as de Angola ou do Brasil, nem ambiente
de segurança para a evolução própria da república Portuguesa. O Estado ainda é
o nosso melhor negociador internacional. E neste século XXI, grande parte da
política externa dependerá da capacidade negocial dos principais agentes
económicos, culturais e políticos.
Caso o estudo das negociações financeiras internacionais do estado português
nos séculos XIX e XX estivesse feito, entender-se-ia facilmente que grande
parte da política externa no século XX teve uma natureza material e financeira,
e isso por um motivo muito preciso: a taxa de poupança interna sempre foi
insuficiente para dar resposta aos desafios do desenvolvimento económico da
sociedade portuguesa. Desde o convénio com os credores externos de 1902, até
aos suprimentos do Banco de Inglaterra entre 1916 e 1918, passando pela disputa
das reparações de guerra na conferência de Paz em 1919 e, desde o diferendo de
uma década com a Alemanha para o pagamento das indemnizações até à questão do
aval a um empréstimo externo pelo comité financeiro da Sociedade das Nações
(SDN) em 1927, assim como a prolongada drenagem colonial, a história da
política externa portuguesa é, em grande parte, a história da captação do
capital no exterior para as necessidades da economia interna. Como muitas
dessas relações internacionais passavam pelo Ministério das Finanças, pouco
relevo se tem dado a essa dimensão da política externa nacional.
E, no entanto, bem se pode arquitectar uma outra história das relações
internacionais de Portugal, e até da interna, através do percurso das
negociações financeiras, desde o tempo de Costa Cabral e do fontismo até às
recentes operações que culminaram com os montantes e os juros actuais da
«dívida soberana». A actualidade tem sempre a sua história.
Os protagonistas do regime democrático deviam estar mais prevenidos para esses
aspectos financeiros das relações internacionais da república Portuguesa do que
os historiadores da diplomacia política.
Desde logo porque a consolidação financeira do regime democrático começou, do
ponto de vista internacional, com a chamada «operação do grande empréstimo», no
valor de mil e quinhentos milhões de dólares a fornecer por um consórcio de
países liderados pelos Estados Unidos, em 1977, que assim recuperavam um antigo
projecto de ajuda financeira a Lisboa no contexto de uma política de
descolonização e de viragem para uma economia integrada «with the open trading
and payments system of europe and the industrial countries generally», como se
escreveu num memorandumde origem oficial norte-americana, datado de 28 de
Janeiro de 1977 e entregue ao Governo português.
O documento, apresentado pelo embaixador norte-americano em Lisboa ao Governo
de Mário Soares, propunha um plano de acção por fases e sugeria o
estabelecimento de um consórcio internacional, constituído pela Alemanha,
França, Japão, Reino Unido, Itália, Bélgica, Holanda, Canadá, Suécia, Suíça,
Dinamarca, Noruega, Áustria, Irlanda e Venezuela, já que Portugal tinha «an
acute foreign exchange cash shortage and will likely continue to suffer for
another two or three years from balance of payments deficits that cannot be
covered by private transfers or usual international credits alone». Essa
percepção de que a escassez de meios de pagamento sobre o exterior não podia
ser resolvida apenas pelos clássicos métodos do crédito internacional honra o
Governo norte-americano da altura, e devia servir de exemplo aos decisores da
união europeia (UE) para responderem às actuais dificuldades colocadas pelos
mercados às «dívidas soberanas» de alguns dos seus estados-membros.
Aquela operação afunilou-se num acordo stand-bycom o Fundo Monetário
internacional (FMI), depois de uma reunião em Paris, em Junho de 1977, em que
os negociadores financeiros esqueceram a dimensão excepcional e política da
iniciativa governamental norte-americana. E foi assim que, por duas vezes, a
República Portuguesa recorreu ao FMI antes da sua entrada na Comunidade
Europeia, em 1978 e 1983, sem que fosse preciso chegar ao cimo do calvário para
se salvar ' para glosar um antigo perito em finanças públicas.
Paralelamente, negociou-se o tratado de adesão à CEE, um longo processo em que
as questões económicas e financeiras estiveram no centro da mesa durante oito
anos. Nunca se fez tanta «diplomacia económica» como durante o processo
negocial para o tratado de adesão da república Portuguesa à CEE.
Ora, a entrada da república Portuguesa na Comunidade Europeia obedeceu a vários
pressupostos. Um deles indicava a drenagem de meios financeiros para Portugal '
incluindo investimentos, transferências de capital, fundos estruturais ' a fim
de dar resposta aos problemas de modernização, desenvolvimento e abertura ao
exterior da economia.
A entrada na «pequena Europa» dos nove tinha assim subjacente essa
possibilidade de drenar meios financeiros do exterior para o desenvolvimento
económico e social do País, além de facilitar a vinda de grandes investimentos
privados. Tudo isso ocorreu com naturalidade até ao grande alargamento da UE
aos países do Leste. Se o alargamento aos países da antiga EFTA não buliu com o
essencial dos pressupostos do pedido de adesão de Portugal à CEE, já a entrada
de roldão dos países que saíram da órbita soviética alterou por completo o
centro de gravidade da UE.
Acresce que os governantes portugueses não conseguiram evitar que o escudo
tivesse entrado sobrevalorizado no sistema monetário europeu em 1992.
Deste modo, a economia portuguesa não só perdeu o volante da política monetária
ao entrar no sistema monetário europeu e, mais tarde, na zona euro, como teve
de enfrentar a conversão de um escudo sobrevalorizado que lhe fez perder
competitividade externa. Mas com essa decisão, voltava-se, de certa maneira, à
ligação da moeda nacional ao padrão-ouro que vigorou até 1892 e entre 1911 e
1931. Simplesmente, o «ágio» dessa ligação será medido pelas subidas das taxas
de juro no acesso aos empréstimos externos. E assim como, no fim do século XIX,
se esbarrava no aumento do «ágio de ouro», hoje verifica-se um «ágio das taxas
de juro», perante o aumento da dívida externa, a falta de cobertura das
importações pelas exportações e uma balança de pagamentos escassa. Daí a
necessidade imperiosa de fluxos financeiros do exterior, de preferência na
forma de investimentos internacionais.
Porém, a criação da zona monetária do euro foi acompanhada de outra negociação
paralela que culminaria na aceitação do Pacto de Estabilidade e Crescimento em
1998. Ora, esse pacto estabeleceria novos condicionalismos, metas e calendários
aos estados-membros, em termos de percentagens de défices orçamentais e de
dívida pública. Tratava-se ainda, no entanto, de uma negociação entre estados e
organismos públicos europeus como a Comissão e o Banco central europeu (BCE).
Era um colete-de-forças com calendários que se revelaram irrealistas para o
equilíbrio das finanças da maior parte dos estados-membros como o demonstram os
sucessivos adiamentos: 2000, 2003, 2007, 2013
Por seu lado, o Pacto de Estabilidade deu origem a uma comédia de enganos entre
Bruxelas e os governos nacionais, com a apresentação de orçamentos falaciosos '
nas estimativas, na desorçamentação, nas receitas extraordinárias ', tendo como
pano de fundo aquela defesa do euro forte. Essa comédia durou dez anos, mas
agora a situação ainda é pior ' por outras razões.
Essa filosofia era compreensível nos primeiros tempos da existência da zona
euro mas revelou-se menos positiva no contexto da crise financeira
internacional. O euro não cumpre o seu papel federador e está a concentrar a
riqueza no coração do corpo europeu, não conseguindo bombear os fluxos de
prosperidade para os outros órgãos mais periféricos.
Repito: tratava-se de um espartilho mas era ainda um acordo e uma negociação
entre poderes públicos europeus. As organizações não governamentais (ONG) do
sistema financeiro mundial ainda estavam na sombra. Refiro-me às agências de
ratingque principiaram por distribuir notas máximas até ao meio da crise e
recentemente especializaram-se em chumbar os estados com «dívidas soberanas»,
dada a falta de liquidez na banca internacional esta falência dos poderes
públicos internacionais, e especialmente europeus, perante essas agências
privadas, é uma das piores novidades trazidas pela crise.
Vamos então à parte da proposta de medidas urgentes e de redefinição de
prioridades. a República Portuguesa, após vinte e cinco anos de participação na
UE e vinte anos depois do fim da Guerra Fria, tem efectivamente de repensar as
suas prioridades externas, como nos propõe a revista Relações Internacionais.
É um facto que continua a fazer sentido estar no núcleo central das políticas
comuns europeias. Mas é mais fácil integrar acções de política comum como a
comercial ou de cooperações reforçadas como a do Espaço Schengen, ou de
segurança e defesa comuns como o envio de militares para certas missões no
estrangeiro do que promover o crescimento económico. E este é um grande
paradoxo das consequências da actual política europeia continental.
A zona monetária do euro está a fragmentar-se no acesso ao crédito dos países
membros, e existe hoje uma verdadeira clivagem em termos de taxas de juro a
pagar pelos estados com «dívidas soberanas». Não que a crise financeira
internacional, com o seu corolário da estagnação do crédito interbancário,
tenha sido causada pelo recurso à dívida pública por parte dos estados, mas
porque estes, após terem socorrido a banca privada dos respectivos países,
passaram a ser encarados como concorrentes nas operações de refinanciamento do
sistema bancário.
Esta difícil realidade só aumenta a necessidade de o País se dotar de novo de
uma política externa activa que seja muito mais do que diplomacia. O maior
perigo que espreita a república Portuguesa é mesmo a sua alienação de vontade
na política internacional, no exacto momento em que os mecanismos próprios do
sistema financeiro mundial e do funcionamento actual da UE não garantem o
crescimento do bem-estar da população portuguesa. Não é demais insistir neste
ponto. Ajudado pelo facto de Portugal ter sido eleito membro do conselho de
segurança para o biénio 2011-2013, o Governo português deveria rapidamente pôr
em execução um plano de iniciativas internacionais que englobasse medidas
europeias próprias e interesses estratégicos gerais.
Quanto às medidas europeias propriamente ditas, seria de propor o reactivamento
das perspectivas financeiras até 2013 numa base imediata de cobertura quase
total pelos fundos comunitários de apenas alguns projectos escolhidos, como os
ligados aos transportes e à sociedade do conhecimento, aproveitando os recursos
próprios disponíveis e retidos em Bruxelas por falta de execução dos estados-
membros com problemas de co-financiamento. Deste modo compensava-se uma
excessiva disparidade nos índices de crescimento e desemprego entre o centro e
a periferia na UE que faz recordar a fase final do império austro-húngaro antes
da I Guerra Mundial.
Neste âmbito faz todo o sentido negociar a nível europeu o projecto do TGV. É
verdade que o projecto nasceu torto nas cimeiras luso-espanholas desde governos
imemoriais. É verdade que as versões em tê, ou a ligação ao Porto e a Vigo
ficaram pelo caminho. E sobretudo é verdade que nunca se enquadrou o TGV em
Portugal numa perspectiva da dinâmica europeia mas apenas peninsular.
Ora, o projecto do TGV deveria ter sido desde o início um projecto inserido na
dinâmica europeia da alta velocidade, que envolvesse, além da Espanha, pelo
menos a França, pois seria o mais racional em termos do traçado das linhas,
investimentos, comparticipação dos fundos comunitários, coordenação de prazos.
Ainda hoje nada se sabe sobre os caminhos extrapeninsulares do TGV: se através
do inacabado eixo Barcelona-Montpellier, se pela hipotética travessia central
dos Pirenéus que interessa a Saragoça. Também nada se discute sobre os
desenvolvimentos da alta velocidade em termos internacionais e novos tipos de
comboios, como os agora apresentados na feira do trem em Berlim, e que têm
reflexos nos custos das linhas a construir.
Impõe-se propor aos governos espanhol e francês e à Comissão Europeia a
reformulação do projecto, a coordenação dos trajectos, a harmonização dos
calendários de construção e um robusto financiamento comunitário
tritransfronteiriço neste domínio do transporte continental.
Ainda em grande parte focado nas questões próprias e europeias, mas já
respaldado no lugar que ocupa no conselho de segurança das nações unidas até
2013, o Governo português deveria tomar a iniciativa, ou juntar-se a quem a
tenha, para resolver certos problemas.
Assim, em termos do momentoso problema das dívidas soberanas, o estado
português deveria sondar as potências e certos organismos como o FMI, o BCE e
os Bancos Centrais para se organizar uma conferência internacional em que se
debatessem algumas questões tais como um plano de reescalonamento do pagamento
do serviço da dívida e dos períodos de amortização dos empréstimos, num
contexto de moratória geral que arrefecesse a tendência para a especulação com
as dívidas soberanas.
A República Portuguesa também pode tomar a dianteira numa política de pequenos
passos na reforma do sistema das Nações Unidas ' o método não deve ficar
reservado para a construção europeia ' para além da magna questão do
alargamento do Conselho de Segurança que nos ultrapassa um tanto, e da qual
tenho uma breve experiência pessoal que não me dá direito ao optimismo.
Conceber certos mecanismos tendentes a permitir alguma governança da
globalização como a supervisão financeira já não é um escândalo, atacar a
pobreza, contribuir para as missões humanitárias, quer do ponto de vista civil,
quer do ponto de vista militar, são políticas consensuais e quase tradicionais
que se devem reforçar.
Mas dinamizar certos organismos especializados da ONU, sobretudo a Organização
Internacional do Trabalho (OIT), é um serviço que Portugal prestará a todos e a
si próprio. Sem a OIT não haverá comércio justo, sem a OIT o chamado «modelo
social europeu» ficará na defensiva perante o dumpingsocial de outras zonas do
globo. A revitalização da OIT, a atribuição a esse organismo de um papel
semelhante ao da Organização Mundial do Comércio (OMC) será um passo decisivo
no caminho para uma maior governança da globalização.
Ainda no âmbito da ONU, da NATO, da UE, ou até da sua própria, Portugal deve
manter a capacidade de participar nas missões militares no estrangeiro, apesar
dos custos de manutenção de um aparelho de defesa moderno e actualizado. Desde
1992 que defendo que muita da nossa política externa passa por esse «critério
militar».
Também o reforço e a reorientação do papel da CPLP é necessário em vários
domínios. Vou referir especialmente o da política internacional da língua
portuguesa. A língua portuguesa só se defende a prazo na Península Ibérica se
tiver ganho a sua ofensiva nas organizações internacionais. Caso contrário,
está destinada a recuar, pelo menos na Europa.
Paralelamente a estas acções de carácter mundial, mas que ajudariam a república
Portuguesa a sair da banalização internacional, a grande estratégia apontaria
para uma real diversificação das parcerias externas de Portugal.
As grandes parcerias externas da República seriam preferencialmente com Angola,
Brasil e Estados Unidos, mas este é um caminho que se deve trilhar consoante a
disponibilidade e as oportunidades. A lista não só não está completa, como pode
ser alterada. O que importa aqui acentuar e exemplificar é esse plano bilateral
da política externa para o futuro que também se pode estender às relações com
estados-membros da UE, a começar pela Espanha.
Quando nos referimos aos Estados Unidos, englobamos quase tudo: segurança,
defesa, intercâmbio científico e tecnológico, na prática um entendimento sobre
o mundo.
Quando exemplificamos com Angola e o Brasil, ocorrem a realização de grandes
negócios, as relações comerciais, económicas e financeiras e ainda uma política
da língua portuguesa que une todos no plano da CPLP. E ainda a reforma do
sistema das Nações Unidas num sentido mais favorável às pretensões dessas
potências regionais.
Mas que ninguém se engane. A política internacional da língua portuguesa tem
duas funções bem distintas: ela é de natureza ofensiva a nível mundial, mas com
reflexos defensivos a nível da Península Ibérica.
Acabo por onde comecei: sem política e representação externas, sem
independência nos volantes da política fiscal, sem estímulos aos investimentos
públicos, o capital estrangeiro não se sentirá atraído para se fixar na faixa
ocidental da Península Ibérica. Quanto muito procurará Portugal para negócios
de ocasião, muitos deles na fronteira do comércio lícito, um clusterque
acompanha a história do comércio externo português desde os tempos do tráfego
de escravos ou da venda de volfrâmio
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