A autarquia na expansão e desenvolvimento da rede pública da educação pré
escolar em Portugal
Introdução
O presente artigo decorre de uma investigação, cuja temática, enquadrada na
área das políticas educativas, incidiu na problemática dos percursos e das
dinâmicas da autarquia face à necessidade de universalizar a rede pública da
educação pré-escolar, num contexto para a diversidade, no período compreendido
entre 1974 e 2010. Trata-se de um estudo descritivo e interpretativo, numa
perspectiva sincrónica e diacrónica, da intervenção da autarquia na rede
pública da educação pré-escolar em Portugal.
Sublinhamos que embora a terminologia hoje aplicada se prenda mais com educação
de infância do que em educação pré-escolar (Vasconcelos, 2006), a nossa opção
em adotar educação pré-escolar prende-se com a delimitação do nosso objecto de
estudo, em que a rede pública de educação pré-escolar se circunscreve a uma
concepção mais restrita da educação de infância, quando falamos das crianças
cujas idades são compreendidas entre os 3 e os 6 anos.
Apresentamos assim uma sinopse do estudo, cujos procedimentos utilizados são do
âmbito da metodologia de investigação, na área das ciências sociais. Daremos
também relevância a algumas conclusões decorrentes do processo de análise,
interpretação e discussão dos resultados no que concerne a um dos temas do
estudo: a autarquia e a metodologia nas intervenções face à expansão e
desenvolvimento da rede pública da educação pré-escolar.
1. Delimitação do estudo e definição da problemática
O enfoque dado à educação pré-escolar prende-se com uma nova realidade no
sistema educativo português1, que tem sofrido nas últimas três décadas,
períodos de oscilações e controvérsias e o papel das autarquias2 na sua
expansão e desenvolvimento.
Mercê das suas funções e evolução histórica, as decisões políticas neste
domínio nem sempre consideraram como prioritário a expansão da educação pré-
escolar, quer por diferentes posições perante a educação de infância, quer por
perspectivas e interesses de outros grupos sociais. Tendo emergido uma nova
preocupação política a partir de 1974, com o início de profundas mudanças
sociais e culturais, surgem condições em que é revalorizada a educação de
infância com as primeiras experiências públicas de educação pré-escolar. É a
partir dessa época que se foram desenhando políticas de expansão (Vasconcelos,
2006).
No início da década de noventa é novamente desvalorizada por parte das
entidades governamentais, ganhando novo fôlego a partir de 1997. Inicia-se uma
nova fase de redefinição política para o sector, através de uma ampliação da
concertação entre o Estado e a Sociedade Civil, de acordo com um conjunto de
medidas estabelecidas no âmbito do programa de expansão e desenvolvimento para
a educação pré-escolar, em que nele intervêm vários parceiros, entre os quais
as autarquias.
Estes organismos do poder local (Município e Juntas de Freguesia)3 têm tido um
papel muito importante na expansão e no desenvolvimento da rede pública da
educação pré-escolar, com competências legais em vários domínios que vão desde
a construção, remodelação, apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos de
educação pré-escolar4, passando pela ação social e ultrapassando em
determinadas circunstâncias as próprias competências legais (exemplo dos
transportes escolares e o apoio a projetos). Posteriormente, em 1997, o papel
de autarquia vê-se alargado com a componente de apoio à família, que inclui a
animação sócio-educativa e o serviço de refeições, assegurando a gestão de
refeitórios e as atividades do prolongamento de horários. Procurando atender à
diversidade dos contextos familiares, emerge uma diversidade organizativa e
funcional nas diversas modalidades de atendimento à infância, nas quais se
inclui ainda a animação infantil e comunitária e a educação pré-escolar
itinerante.
As dificuldades sentidas por parte das autarquias face à necessidade de
respostas diferenciadas, numa perspetiva de igualdade de oportunidades e num
quadro de educação para todos, prendem-se também com as características
históricas da sua origem. Mergulhados num país centralizado como o nosso,
muitos têm sido os obstáculos, nomeadamente no que concerne a recursos
financeiros, que permitem a construção dos equipamentos educativos, para além
da gestão e a afetação de recursos humanos, que tais alterações vêm suscitar. É
só em 1984 que se concretiza a transferência de novas atribuições educativas
para as câmaras municipais, as quais se centraram em financiamentos para a
educação pré-escolar, embora na maioria das situações se tenha iniciado esse
esforço, por pressão dos seus munícipes e eleitos locais. As dificuldades têm
feito com que os diferentes organismos: direções regionais, jardins de infância
e órgãos locais se reúnam no sentido de minimizar os desequilíbrios existentes
entre o que é pedido (diferentes papéis, encargos e partilha de
responsabilidades) e a necessidade da respostas diversificadas, face às
múltiplas realidades existentes.
Relacionando a evolução da educação pré-escolar em Portugal e as competências
acrescidas das autarquias, verificamos que o Estado tem tido um papel menos
centralizador e mais regulador e compensatório, com atenção especial para as
zonas mais carenciadas e desfavorecidas. Neste sentido, Baixinho (2011, p. 82):
A colaboração entre o Poder Central e a Administração Local, emergem
(...) com o surgimento de algumas políticas, tais como, a Lei-Quadro
da educação pré-escolar, o novo regime de autonomia, administração e
gestão escolar, a possibilidade de criação dos conselhos locais de
educação e a elaboração das cartas educativas. Na realidade, o Poder
Local passa a intervir cada vez mais na acção educativa ao liderar e
planear políticas educativas locais mais ou menos explícitas, ao
apoiar os estabelecimentos de ensino, ao implementar ou coadjuvar a
concretização de diversos projectos de parceria, ao investir em
técnicos, equipamentos e infra-estruturas.
Com as medidas promovidas pela Lei-quadro5, esse papel é revisto na dinâmica
criada pela organização da componente de apoio à família, no jardim de infância
da rede pública, mas essa lei consagra ainda a tutela pedagógica única por
parte do Ministério da Educação - garantir que todas as crianças tenham
uma educação de qualidade, independentemente da sua origem sócio-económica.
A participação da autarquia surge então como uma realidade que se impõe com
grande acuidade. Sem ela seria certamente dificultada a resposta de atendimento
às exigências locais.
A partilha de tarefas só tem sentido em função da divisão de responsabilidades
e de ações entre o poder central e o poder local. Estas duas organizações são
os primeiros promotores na concretização de respostas sociais e educativas que
proporcionarão às crianças os ambientes que consequentemente se tornam
fundamentais para o seu crescimento e desenvolvimento. Tomamos o conceito de
espaço não o de sala de atividades mas o espaço como "um espaço de vida,
no qual a vida acontece e se desenvolve: é um conjunto completo"
(Battini, 1982, p. 24) citado por Zabalza (1998, p. 231).
2. Justificação da relevância do estudo
Os estudos sobre a problemática da participação do poder local na construção da
educação pré-escolar pública, em Portugal são praticamente inexistentes. Os
temas maioritariamente abordados em trabalhos de investigação inserem-se na
temática da escola e do local, cujos conteúdos se configuram às políticas
municipais e à sua articulação com as escolas, numa perspetiva da construção
local da educação (Fernandes, 1997, 1999; Pinhal & Viseu, 2001; Prata,
2003, 2009).
Sabemos que as realidades do nosso país são muito díspares e que cada contexto
se caracteriza por lógicas de ação muito diferenciadas, bem como diferentes
graus de sensibilidade e competências em matéria educativa que se traduzem numa
maior ou menor capacidade de iniciativa, investimento e dinamização de toda a
ação desenvolvida (Prata, 2003).
Partimos das premissas que "a reforma do sistema educativo passa pela
aplicação de uma filosofia que envolve não apenas aspetos pedagógicos,
curriculares mas também equipamentos e instalações" e que "a
educação pré-escolar abrange um período de grande importância no
desenvolvimento e formação das crianças". Assim, os jardins-de-infância
deverão reunir condições para que se estabeleça uma relação harmoniosa entre a
vida familiar da criança e as atividades que neles se desenrolam, quer seja em
meio rural quer em meio urbano, levando-a a estabelecer inter-relações com o
ambiente sócio-cultural em que se insere. Sabemos também, por outro lado, que a
criação desses equipamentos de educação pré-escolar da rede pública dependem da
iniciativa da autarquia.
Tendo por base estes pressupostos, sabendo que cada pressuposto dirige a
atenção para algo que deveria ser examinado dentro da esfera de ação do estudo
(Yin, 1987 citado por Diogo, 1998), consideramos a temática da expansão da rede
de educação pré-escolar e o papel das autarquias nesse processo o nosso objeto
de pesquisa.
3. Metodologia
Tendo em conta o nosso objeto de estudo e a sua natureza, os objetivos da
pesquisa foram o seu fio condutor, na medida em que procurámos entender em
profundidade o significado das respostas da autarquia face à expansão e ao
desenvolvimento da rede pública da educação pré-escolar.
Definimos como objetivo geral da investigação: identificar que tipo de
percursos e de dinâmicas tem a autarquia na universalização da rede pública da
educação pré-escolar, face à diversidade de contextos e possibilidades locais.
A abordagem efetuada foi de natureza essencialmente qualitativa, centrando-se
em procedimentos interpretativos e heurísticos de análise e interpretação de
dados. A opção metodológica foi o estudo de caso e o local de investigação foi
a autarquia de Torres Vedras, inserida nos contextos da região do Oeste e do
distrito de Lisboa.
A apresentação e a discussão dos resultados foram sistematizadas na sequência
dos temas que constituíram as dimensões do estudo: (1) a caracterização da
autarquia (2) A autarquia e a rede pública da educação pré-escolar - uma
diversidade de modelos de atendimento; (3) a metodologia nas intervenções; (4)
a adequação do seu programa; (5) a monitorização da autarquia face à expansão e
ao desenvolvimento da rede pública da educação pré-escolar.
3.1. O desenho da investigação
Tendo em conta o modo de investigação por nós selecionado, o desenho da nossa
investigação foi de acordo com o método de estudo de casos, preconizado por Yin
(1984) citado por Boutin & All (1994, p. 170)
O desenvolvimento de um estudo desta natureza envolveu processos de seleção de
acontecimentos, de relações, informações que foram assumindo contornos
definidos à medida que fomos avançando no percurso da investigação. Como
técnicas de recolha de dados, e de acordo com Coutinho (2011), foram utilizadas
as que podem constituir-se como fontes de informação em estudos qualitativos e
que incidiram na realização de observações, entrevistas e na pesquisa
documental de materiais escritos produzidos, quer a nível oficial, quer a nível
da autarquia:
Os dados recolhidos através das vinte e seis entrevistas foram codificados e
categorizados. Esta tarefa efetuou-se recorrendo a um programa informático
designado por NVIVO 9 .
A recolha das atas municipais no arquivo da autarquia (quadro_3) foi
complementada com a recolha de outros documentos que iam surgindo no âmbito da
pesquisa.
4. Resultados e discussão
No estudo verificámos que a autarquia assumiu, ao longo de três décadas, um
papel importante na expansão e no desenvolvimento da rede pública da educação
pré-escolar, tendo direcionado o seu olhar para este nível de educação, logo
após a primeira lei n.º 5/77, de 1 de fevereiro, que cria o sistema público da
educação pré-escolar. Este surge como um dos temas de reunião no executivo da
câmara municipal. Esse olhar atento marcou o início de um percurso ainda
inexistente em Portugal e ao qual a autarquia marcou o seu ritmo e a sua
intervenção. De acordo com Fernandes (1998, p. 7): "com a mudança
política efetuada em 1974 e consolidada a constituição de 1976, dá-se o
renascimento do município c omo expressão da democr acia local".
O quadro seguinte (quadro_4) apresenta resumidamente essa mesma expansão,
considerando que esta representa numericamente os estabelecimentos de educação
pré-escolar criados pelas respectivas portarias. De referir que, no ano de 2008
e 2009 não foram publicadas nenhumas portarias de criação.
Em 2009/20106, a rede pública da educação pré-escolar, na autarquia em estudo,
era constituída por 41 estabelecimentos de educação pré-escolar, com 65 salas
de actividades.
Desde 2006/2007, a autarquia de Torres Vedras tem também desenvolvido um
programa de construção de centros escolares, cujos espaços físicos integrados
têm as duas valências, sendo que, todos os recursos físicos construídos depois
dessa data, até ao ano de 2010 (quadro_5), não estão criados formalmente em
Diário da República, uma vez que a última Portaria de criação foi publicada no
ano de 2007, a 25 de Janeiro (Portaria 127-A/2007).
Existe assim um vazio legislativo nessa área, sendo que a autarquia continua a
construir e a reconstruir a sua rede pública de educação pré-escolar, à medida
das suas necessidades e possibilidades locais.
Tirando partido de uma certa indefinição legal em alguns períodos, a autarquia
foi assumindo cada vez mais um papel interventivo na construção de uma rede
pública de educação pré-escolar, como resposta social e educativa junto da sua
população. Esta ação só foi possível com a colaboração de outros agentes
locais, o que permitiu que essa mesma intervenção fosse diversificada, de
acordo com as necessidades e os contextos locais.
Munidas de uma indiscutível legitimidade democrática e dispondo de um
estatuto reconhecido entre as populações, as câmaras municipais, como
órgãos executivos dos municípios, têm vindo a tornar-se num
interlocutor incontornável no tratamento e tomada de decisão
relativos aos assuntos das suas áreas geográficas de influência
(Pinhal & Viseu, 2001, p. 178).
A abordagem da metodologia da autarquia face às suas intervenções na rede
pública de educação pré-escolar organiza-se em dois pontos: (1) a vontade
política como fator determinante nas intervenções e (2) o desenvolvimento
dessas intervenções numa simbiose entre a execução e a gestão da autarquia
nesse domínio, resultantes das duas categorias do tema em referência.
4.1. A vontade política
A importância da vontade política, como uma forma plenamente consciente das
actividades a desenvolver, sobressai em todo o percurso da expansão e do
desenvolvimento da rede pública da educação pré-escolar. No sentido lato
falamos da vontade política nacional e internacional do setor. Ela marcou o
ritmo com avanços, recuos, com maior ou menor valorização desse mesmo percurso.
Em sentido restrito falamos da vontade política da autarquia cujo interesse,
dedicação, empenho, firmeza, desejo e constância permitiram que a vontade
política nacional tivesse visibilidade internacional, garantindo muitas vezes,
para além das suas competências legais, o desenvolvimento dessas atividades.
Considerando o termo "política" na sua raiz etimológica como
"a arte de governar a cidade", a autarquia de Torres Vedras
posicionou-se desde o seu início, no campo conceptual da palavra, procurando
encontrar as melhores soluções sociais e educativas para a sua população,
fazendo valer da sua legitimidade democrática.
"As Organizações Populares, desenvolvidas no decorrer do atual
processo revolucionário, aparecem como direito natural do povo
participar e fazer-se ouvir na resolução dos problemas que o afetam.
No nosso concelho esse Movimento, de certo modo espontâneo e promotor
do avanço do processo democrático, estende-se pela quase totalidade
das povoações, tendo ainda o grande mérito de estar ligado a uma
dinamização que se projeta em obras de primeira necessidade".
(A45CM-75/F34F).
Essa vontade política define a metodologia das intervenções, apresentando
métodos de trabalho diferenciados mas com uma preocupação de continuidade
nessas mesmas intervenções, procurando traçar um percurso que satisfaça, em
cada momento, as necessidades das populações e assumindo que a educação é um
assunto de todos.
"Até porque eu acho que há um grande empenho do nosso
presidente da câmara e isso faz com que de alguma forma os outros
também se empenhem, quero dizer. Ele mesmo puxa por eles se for o
caso. Pelo menos eu sinto isso. Acho que há um grande empenho por
parte do presidente na área da educação" (EPP7:14).
Verificamos que essa metodologia tem o seu enfoque nos aspetos processuais,
regulados pelas interações entre as pessoas e as estruturas.
"Mas efetivamente a câmara municipal de Torres Vedras tem
assumido um papel importantíssimo ao nível da educação. Penso
pioneiro, porque tomou as rédeas. Digamos que é um mini Ministério de
Educação. Não sei se é um super mini Ministério da Educação, porque
efetivamente conseguem gerir muitas das vezes sem recursos ou
recursos atrasados, conseguem gerir muito bem esta situação"
(EPJAC3:3).
Essa vontade política define um rumo na trajetória definida pelos pensamentos e
pelas ideias dos autarcas, e é ela que, de forma consciente e plena, imprime a
capacidade de decisão e de ação, marcando as características do desempenho da
autarquia ao longo do tempo.
"E isso é uma matriz daquilo que temos vindo a pensar. É uma
matriz deste mandato. É uma matriz digamos já herdade de mandatos
anteriores e que para nós foi importante. Por outro lado também
dentro desta lógica acabamos por estabelecer prioridades que nos têm
levado à construção de novos equipamentos escolares e novas respostas
e melhores respostas à volta da cidade, deixando praticamente a
cidade para último" (EPRCM8:2-3).
Todavia, face aos entrevistados, foi unânime que a educação é uma prioridade da
autarquia no que concerne aos aspetos estruturais que se prendem com os
equipamentos e edifícios.
"Foi um grande investimento da nossa parte por opção política
de renovar ou de reinventar os espaços para o 1º ciclo Essa é sem
dúvida. O facto, mas a experiência também nos diz que o facto de
fazermos tudo de novo não é mais caro do que adaptarmos instalações
antigas. O adaptarmos um edifício antigo às necessidades dos dias de
hoje é quase, não é um capricho mas é quase uma vontade própria de
manter uma memória e fazer uma ligação entre o antigo e o novo, do
que uma questão económica. Hoje ficamos rigorosamente ao mesmo preço.
O metro quadrado custa-nos o mesmo." (EPRCM8:5)
Aparece também interligada na influência dos diversos atores envolvidos,
nomeadamente pais, educadores, agrupamento de escolas e outras entidades, num
posicionamento que se pretende que seja de acordo mútuo.
"Através de partilhas de protocolos. Temos protocolos de
parceria com os diversos agrupamentos e portanto as nossas partilhas,
as nossas reuniões, partilhas de opiniões, de metodologia a adotar é
sempre com os agrupamentos de escolas, porque eles têm a tutela
pedagógica de tudo, e, portanto, conversamos sempre com eles para
saber do que é que os meninos mais necessitam" (EFS5:4).
Verificamos ainda que a vontade política da autarquia de Torres Vedras
sobrepõe-se às ideologias partidárias, não sendo condicionada por estas,
posicionando-se num campo de acordo mútuo em prol da educação.
"Felizmente nunca puseram a política à frente disso. Às vezes
até digo que os da oposição ganham mais com isso. Mas não. Tanto faz
seja da oposição ou não é igual para todos" (EPJSDC9: 11).
Também as educadoras, cujas formações são diversificadas, têm solicitações
diferenciadas que permitem uma pluralidade de aprendizagens face aos contextos
dos jardins-de-infância e permitem que a autarquia se vá ajustando sobretudo
nos âmbitos estrutural e funcional.
"Quando assim não é, eu acho também que aí as educadoras têm
tido um papel importante que é o de adequar sempre e depois cada
educadora é uma educadora e nós, é engraçado, porque as educadoras
depois têm um conjunto de formações completamente, não digo díspares,
mas diferentes" (EFC9:12).
Em síntese, verificamos que a vontade política da autarquia, no que concerne à
metodologia das suas intervenções, ao longo de todo este percurso, assume
quatro dimensões: a física, a funcional, a r elacional e a temporal.
Essas dimensões foram colocando questões que, na sua resolução, contribuíram
para que a rede pública da educação pré-escolar, situada num paradigma entre a
expansão e o desenvolvimento, apresentasse em cada momento, uma estrutura
conceptual e estratégica na resolução dos problemas (Fig.2).
4. 2. O Desenvolvimento das Intervenções - uma simbiose entre o executar
e o gerir
O conceito da participação da autarquia na expansão e no desenvolvimento da
rede pública da educação pré-escolar define a sua estratégia e conduta face à
metodologia das suas intervenções.
Que o Executivo reitere propósitos de empenhamento na continuação
das ações conjugadas da autarquia, do estado e de outras entidades,
tendo em vista a progressiva cobertura do município por instituições
de educação pré-escolar, ( ) (A32CM-80/F166V).
Verificamos que a vontade política era operacionalizada em cada deliberação da
autarquia que, segundo o seu significado, assumia a relação entre a execução e
a gestão das actividades, fossem elas de características físicas, humanas,
financeiras.
A Câmara em reunião de 28/08/2007, deliberou assegurar o
prolongamento de todos os jardins-de-infância relativamente ao
serviço de almoçoe atividades de prolongamento de horário a todas as
crianças da Educação Pré-escolar da Rede Pública do concelho,
assumindo todos os encargos daí advenientes" (A26CM07/P28).
Verificamos também que as intervenções se desenvolvem em duas vertentes: uma
pela lei e outra pela prática.
"Como solução de recurso, e ainda que o assunto não caiba
diretamente na responsabilidade da Câmara, propôs, com o que a Câmara
deliberou concordar, a concessão de um subsídio de três mil escudos
mensais por jardim de infância, com referência a nove freguesias, a
fim de ser entregue às Juntas de Freguesia respetivas, subsidio esse
do valor, referente ao ano em curso de cinquenta e quatro mil
escudos" (A30CM/F142F).
Pela lei, quando o papel executivo da autarquia se rege pelo enquadramento
legal dos programas (políticas educativas e normativos legais). Como
verificámos, ultrapassam muitas vezes esse mesmo enquadramento legal, face à
diversidade das respostas necessárias, que decorrem das experiências nos
diversos momentos e das práticas desenvolvidas no quotidiano - a vertente
prática.
"Das parcerias. Eles (as associações) foram os grandes
parceiros nos serviços das refeições, nos serviços de nos dar espaços
alternativos para podermos fazer os prolongamentos de horários.
Porque uma das coisas, a nossa preocupação, eu também como educadora
e o Jorge como sensível à educação, queríamos que as coisas surgissem
mas com boas condições. Não queríamos que as pessoas almoçassem no
mesmo espaço da sala. Que fizessem o prolongamento no mesmo espaço da
sala. Nem pensar." (ECHF4:5)
As intervenções da autarquia ao longo do período deste estudo, contemplaram
aspetos estruturais e processuais. Podemos agrupar os aspetos estruturais em
três dimensões: (1) espaço-materiais, (2) pessoais - sociais e (3)
aspectos de planificação. Todos estes aspetos de intervenção se balanceiam
entre a execução e a gestão, como que numa simbiose, em que estes dois
elementos se complementam e criam o modelo de ação autárquica, conferindo-lhe
uma característica pessoal.
"Também vai muito do cunho pessoal de cada um. Das lideranças
no fundo. Das equipas que se lideram. Eu costumo dizer até para me
ouvir, para me convencer, para me ir lembrando de que a câmara
municipal não começa quando nós cá chegamos nem acaba quando nós de
cá saímos" (EPRCM8:16).
Relativamente aos aspetos espaço-materiais podemos verificar que a autarquia de
Torres Vedras, desde 1977, procurou desenvolver a sua ação executiva nessa
dimensão, que incluiu a construção, ampliação, requalificação de espaços para
salas de jardim de infância. O apetrechamento dos espaços para a educação pré-
escolar, quer interiores, quer exteriores, com os materiais lúdicos, didáticos
e informáticos necessários, foram também alvo de melhoria da sua qualidade face
às solicitações da procura e à evolução das próprias ofertas de mercado, bem
como à regulamentação que foi emergindo7 .
Esta construção [da Escola Básica 1º ciclo e Jardim de Infância -
Casal da Ouressa - freguesia da Ventosa] pretende dar resposta ao
programa definido pelo requerente e simultaneamente proporcionar ao
aluno a oportunidade de desfrutar da escola de uma forma mais
completa, propondo-lhes ambientes caracterizados mas relativamente
indefinidos a fim de o adotar às novas metodologias/conceito de
ensino (A32CM07/P18).
Essa execução nas construções, nos equipamentos e no financiamento foi e é
acompanhada numa gestão racional dos recursos existentes ou criados, na qual a
autarquia tem um papel de e vidência (Fig._3).
A necessidade de otimizar os recursos canalizam muitas vezes a autarquia a
recorrer a ajudas externas, numa perspetiva colaborativa, quer pela ajuda
financeira, quer pelo chamar a si as potencialidades e qualificações existentes
na sua área.
tendo o Sr. Presidente informado que tomou a iniciativa de
convidar alguns arquitetos a desenvolver projetos de forma quase
gratuita. Estão nesta situação as escolas do Outeiro da Cabeça e do
Sobreiro Curvo e o que está agora em análise foi elaborado pela
arquiteta Ana Timóteo (A32CM07/P18).
Nos aspetos pessoais - sociais esta ação executiva passa pela contratação
atualmente do pessoal de apoio ao funcionamento dos estabelecimentos de
educação pré-escolar e toda a gestão decorrente deste processo, bem como a
articulação com os agrupamentos de escolas.
O serviço de apoio à família veio revitalizar as associações locais, as quais
são chamadas a colaborar, quer na confeção e/ou fornecimento de refeições, quer
na cedência de espaços para as atividades dos prolongamentos dos horários.
Todavia, a autarquia deparou-se, no início (1998) com o problema de que grande
parte dos recursos físicos que dispunha, não satisfaziam os requisitos para que
o serviço de apoio à família se pudesse implementar, em todos os jardins-de-
infância do concelho.
A comunidade local é então muitas vezes envolvida na dinamização de projetos
locais, em que a desconcentração e descentralização de competências, que
acarretam consigo as necessárias contrapartidas financeiras, promovem a
necessidade de afetação de recursos humanos e materiais. Citamos como exemplos,
as pessoas que apoiam os serviços e que são contratadas localmente pelas juntas
de freguesia ou a aquisição de carrinhas, para o transporte das crianças.
"Cada vez transportamos mais gente. E para isso, para nós é
impossível organizarmos essa rede digamos capilar de transportes. As
juntas de freguesia são a única hipótese que temos. Temos que
beneficiar as juntas para o efeito com carinhas e com o suporte do
custo do gasóleo mas são eles que têm essa lida de ir buscar, de ir
pôr, de ir levar e de tratar de tudo isso." (EPRCM8:12)
Também a função das instituições de solidariedade social, no seu conjunto,
estabelece uma rede social e educativa, em que as tarefas de cada um desses
agentes movimentam os lugares, dando-lhe vitalidade e encontrando respostas de
maior proximidade: "Relativamente às transferências para as Juntas de
freguesia, considerou que é uma política do Sr. Presidente, da qual está a
colher frutos" (A12CM07/P3).
A terceira dimensão corresponde aos aspectos de planificação. A forma como a
autarquia age depende de como planifica as suas intervenções. Nos diversos
momentos foi identificada a existência de planos de ação, que incidiram desde o
campo das necessidades de intervenção dos edifícios, com a definição de áreas
de urgente intervenção, ao campo dos recursos humanos, com a elaboração de
planos de formação.
"Nesse caso, nesse aspeto, o trabalho que foi feito a nível da
Carta Educativa posso dizer que foi quase perfeito, nessa perspetiva,
em termos futuros. Começando já a contar desde há dois ou três anos,
a perspetiva é boa nesse sentido para as famílias aqui do
concelho" (EM2:11).
As intervenções, no que concerne aos aspetos processuais, privilegiam-se nas
parcerias e nos protocolos com delegação de competências, nomeadamente do
município para as juntas de freguesia e associações locais:
"Relativamente às transferências para as Juntas de freguesia, considerou
que é uma política do Sr. Presidente, da qual está a colher frutos"
(A12CM07/P3).
Sublinhamos a questão dos horários de funcionamento dos estabelecimentos de
educação pré-escolar, em que a autarquia assume um papel colaborativo e
organizativo face à componente não lectiva dos estabelecimentos de educação
pré-escolar, de acordo com as necessidades locais e atendendo às diversidade e
características dos contextos, deixando os horários de funcionamento para as
instituições educativas e par a as famílias.
Os horários, sei que vão mudando, consoante as necessidades dos
encarregados de educação. Se num determinado jardim não estivesse
previsto haver serviço de apoio à família porque não há inscritos. De
repente há meninos que precisam. Abre-se o serviço de apoio á
família. (EFS5:5)
Estes aspectos processuais dizem respeito sobretudo às interações entre as
pessoas e entre estas e os materiais, sustentados numa gestão administrativo-
financeira (Fig._4).
5. Conclusões
Ao longo do estudo verificamos que a autarquia foi tendo um aumento gradual dos
seus poderes locais no que concerne à expansão e ao desenvolvimento da rede
pública da educação pré-escolar. Como expressão da democracia local, o
renascimento da autarquia dá-se com a mudança política ocorrida em 1974 e a
aprovação da Constituição da República de 1976 que, no n.º e do artigo 237,
consagrou as autarquias locais como parte integrante da organização do Estado,
definindo-as como pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos
representativos, que visam a prossecução de a prossecução de interesses
próprios das populações respetivas (Prata, 2009).
Também verificamos, à medida que se caminha no tempo, que a expansão e
desenvolvimento da rede pública da educação pré-escolar foi um processo gradual
e de adaptação, resultante de sucessivas intervenções e dos contributos de
aprendizagens continuas, resultantes da participação da autarquia. Essa
participação permitiu ainda que se concretizassem objetivos nacionais e
internacionais.
O papel político da autarquia surge-nos como administrador local, sendo que as
suas intervenções desde a criação ao desenvolvimento de uma rede pública de
educação pré-escolar não são ações individuais mas representam de acordo com
Zabalza (1998, p. 96)"o sentido unificador de um pensamento solidário
coletivo". A sua execução e a sua gestão não são efetuadas por um único
indivíduo mas sim por um conjunto de indivíduos, cujas competências específicas
e diferenciadas, funcionam em prol de objetivos comuns: apostar na quantidade e
na qualidade dos serviços para a infância em idade pré-escolar, dando ao mesmo
tempo uma dimensão cultural, social e educativa a uma região concelhia em
evolução e crescimento e marcando a sua posição quer no contexto regional, quer
distrital. A autarquia, de acordo com Pinhal&Viseu (2001, p. 178) tem vindo
a tornar-se "interlocutor incontornável no tratamento e tomada de decisão
relativos aos assuntos da sua aérea geográfica de influência". Essa
tomada de decisão implica a criação de modelos de intervenção de cariz
colaborativo e participativo que se operacionalizam em dois tipos de respostas:
uma face à administração central e outra face às solicitações locais (Fig._5).
As dinâmicas participativas desenvolvidas pela autarquia nos diversos percursos
entrecruzaram-se maioritariamente em situações de: instalação de uma rede
educativa e de um serviço de apoio à família, diversificado; a colaboração na
resolução de problemas associados a carências de funcionamento e organização
das diversas modalidades de educação pré-escolar; à elaboração de uma rede de
transportes que sustenta a frequência das crianças; o apoio a projetos
educativos e curriculares e ainda o apoio na vertente da ação social.
Os hábitos de participação pública vão sendo um modo de vida, realizando-se nas
interações do quotidiano e nos modos como se decidem, se organizam, se realizam
e negoceiam as relações entre as pessoas. A construção de um modelo sistémico
de intervenção da autarquia deverá contemplar um conjunto de elementos em
interação dinâmica e organizado em função de determinada finalidade
considerando que "as obras e obras-em-processo criam maneiras
participadas e ne gociadas de pensar em grupo " (Bruner, 1996, p . 44).
Foi visível que a participação foi uma prática que se foi construindo e que
apresentou diversas características quanto à sua natureza, aos seus objetivos,
ao empenhamento, ao poder e à intervenção dos sujeitos intervenientes. Quanto à
sua natureza, a participação apresentou-se como espontânea/ informal, derivando
das iniciativas pessoais e em momentos ocasionais do quotidiano; formalizada
quando é instituída pelos sujeitos. As parcerias que se foram estabelecendo ao
longo de todos os percursos afirmaram-se como estratégias participativas da
autarquia no âmbito da descentralização/ desconcentração da sua administração e
gestão face ao desenvolvimento da rede pública da educação pré-escolar.
Essa gestão participativa exige, como diz Friedberg (1993), o exercício de uma
liderança empreendedora (capaz de fazer o diagnóstico, dar o impulso inicial,
criar a rutura com a situação anterior, gerir e animar o processo de mudança e
introduzir-lhe as correções necessárias); e uma participação efetiva dos atores
interessados (capazes de assegurar a mobilização das suas ideias, dos seus
saberes, da sua experiência, das suas soluções).
