Governança territorial: do debate teórico à avaliação da sua prática
ARTIGO
Governança territorial: do debate teórico à avaliação da sua prática
Territorial governance: from the theoretical debate to evaluation of their
practice
INTRODUÇÃO1
Nos estudos relativos a esta investigação foi proposto analisar a situação, os
desafios e as possibilidades de avanços nas práticas de tomada de decisão que
ocorrem nas experiências de governança territorial, entendidas como processos
de planeamento e gestão de dinâmicas territoriais.
Muitos são os autores que se propõem definir governança. Outros, em menor
número, definem de forma mais específica governança territorial. Recorrendo à
bibliografia sobre estes temas, e considerando as várias abordagens teóricas
existentes, é possível sistematizar um conjunto de princípios constituintes de
práticas qualificadas de governança territorial. Identificados tais princípios,
surgiu uma dúvida, que motivou a presente investigação: como são estes
princípios aplicados nas práticas de governança territorial? Por outras
palavras, que aproximações ou discrepâncias existem entre a teoria e a prática?
Por se considerar esta questão relevante, assumiu-se o desafio de elaborar uma
proposta metodológica para avaliação de práticas de governança territorial e
aplicá-la, de uma forma experimental, em experiências do Brasil e de Portugal.
A proposta baseia-se num conjunto de questões que sintetizam as componentes
analíticas sobre governança territorial destacadas na bibliografia consultada,
com vistas a avaliar práticas do ponto de vista dos atores envolvidos.
Na sua aplicação, a proposta metodológica mostrou ser um instrumento adequado
para os objetivos a que se propunha. Analisando as respostas do inquérito
efetuado para esse efeito, percebe-se que, apesar da predominância de
posicionamentos otimistas, vários desafios estão presentes nas diferentes
práticas de governança territorial analisadas, pois um número significativo de
respostas apresenta avaliações de discordância.
Inicia-se o texto com uma síntese do debate teórico sobre governança
territorial. Na sequência, justificam-se os estudos de caso, efetua-se a
caracterização da amostra e explicitam-se os procedimentos metodológicos
utilizados. Como terceiro momento, é esboçada uma proposta metodológica, a que
se segue o relato dos resultados e a sua análise. Finaliza-se o texto com
reflexões suscitadas pelos resultados da investigação, e com alguns
apontamentos sobre novos estudos a desenvolver no futuro.
O DEBATE TEÓRICO SOBRE GOVERNANÇA
Na bibliografia mais relevante sobre este tema, algumas abordagens fazem
referência à governança, no seu sentido geral2, enquanto outras demarcam a sua
dimensão territorial, ou seja, referem-se à governança territorial.3
Sintetizam-se aspetos do debate teórico contemporâneo com dois propósitos. O
primeiro prende-se com a contextualização teórica e prática do que
convencionamos chamar governança e governança territorial. O segundo visa tomar
como referência a noção e as componentes analíticas destacadas por diferentes
autores, com o fim de elaborar uma proposta metodológica que possa ser
utilizada na avaliação de práticas de governança territorial.
UMA SÍNTESE DO DEBATE TEÓRICO
Em geral, as diferentes abordagens estão focadas em três aspetos: (a) noção de
governança; (b) propósitos da governança; (c) desafios na sua prática.
Sintetizando contribuições dos principais autores, o conceito de governança, no
seu sentido geral, refere-se às redes auto-organizadas envolvendo conjuntos
complexos de organizações, instituições e atores provenientes dos setores
público e privado (Rosenau e Czempiel, 1992), como representantes do setor
empresarial, dos sindicatos de trabalhadores, da sociedade civil, dos
movimentos populares e agentes estatais (Kazancigil, 2002), agindo num processo
interativo (Stoker, 1998), cujas interações estão enraizadas e reguladas por
regras do jogo negociadas e acordadas pelos seus participantes (Rhodes, 1996).
Trata-se de processos de tomada de decisão ou espaços de prestação de conta
(Weale, 2011) relativamente horizontais, como um novo modelo de regulação
coletiva e de fazer política (Blanco e Comà, 2003; Graña, 2005), ou seja, uma
forma de governar mais cooperativa, diferente do modelo hierárquico em que as
autoridades estatais exercem um poder soberano sobre os grupos e cidadãos que
constituem a sociedade civil (Mayntz, 1998). Tais processos podem ser
concebidos também como instrumento para conceber os problemas e as
oportunidades em contextos que se posicionam na fronteira entre o social e o
político (Kooiman, 2004). Apesar de se tratar de uma relação relativamente
horizontal de atores interdependentes, ela é funcionalmente autónoma (Sørensen
e Torfing, 2005). Em geral, tais processos estão focados em áreas setoriais ou
funcionais específicas, contribuindo para a formulação de políticas públicas
(Héritier e Lehmkuhl, 2011).
Já sobre a noção de governança territorial, os autores consultados referem-se a
processos de articulação de atores sociais, económicos e institucionais em
redes de poder socioterritorial (Dallabrida e Becker, 2003), com vista ao
planeamento, tomada de decisão e gestão dos assuntos públicos (Farinós, 2008;
Dallabrida, 2006, 2007 e 2011), como um modo de organização da ação coletiva e
estruturação de coligações orientadas em direção a um objetivo comum (ESPON,
2006) e capaz de integrar os diferentes interesses dos grupos situados
territorialmente (Feio e Chorincas, 2009). É fundamental que tais processos
assentem numa lógica inovadora, partilhada e colaborativa (Ferrão, 2010), numa
ideia qualificada de democracia e num maior protagonismo da sociedade civil,
respeitando, no entanto, o papel insubstituível do Estado.
Em relação aos propósitos da governança no seu sentido geral, os autores
consultados apontam que tais processos assumem um papel mais amplo do que o de
governo (Rosenau e Czempiel, 1992), buscando integrar objetivos comuns ao
conjunto de atores que interagem num determinado meio (Kooiman, 1993), que,
desse modo, definem formas de regulação (Rhodes, 1996). Tais processos, ao
envolver uma multiplicidade de atores em processos de regulação (Milani e
Solinís, 2002), estimulam modos de interação social, com o fim de alcançar
propósitos públicos (Sørensen e Torfing, 2005).
Entre os propósitos da governança territorial merecem destaque, por parte dos
autores consultados, a gestão dos assuntos públicos com impacto nos territórios
(Dallabrida, 2006, 2007 e 2011), com vista a acordar uma visão partilhada para
o futuro entre todos os níveis e atores envolvidos (Farinós, 2008), de modo a
assegurar a representação de diferentes grupos e interesses territoriais face a
atores externos, e o desenvolvimento de estratégias (unificadas e unificadoras)
em relação ao mercado e ao Estado (Feio e Chorincas, 2009). Trata-se da
tentativa de estabelecer voluntariamente relações horizontais de cooperação e
parceria (Ferrão, 2013), com o fim de contribuir para a coesão e o
desenvolvimento territorial de forma sustentável e equilibrada (ESPON, 2006).
Ou seja, o propósito final dos processos de governança territorial é o
desenvolvimento de um determinado território (Ferrão, 2013; Dallabrida, 2011).
Ainda no que se refere à governança territorial, a bibliografia destaca
desafios em relação à sua aplicação, apontando a necessidade de avançar em
termos de legitimidade e de aprofundamento democrático, numa linha mais cidadã
e participativa (Blanco e Comà, 2003; Romero e Farinós, 2011; Sørensen e
Torfing, 2005), criando laços de cooperação e coordenação vertical e
horizontal entre os vários níveis de governo, as políticas setoriais com
incidência territorial, as organizações governamentais e não-governamentais e
os cidadãos (ESPON, 2006; Feio e Chorincas, 2009). Trata-se de contemplar um
adequado equilíbrio entre esfera pública, mercado e sociedade civil (Romero e
Farinós, 2011), empoderar a sociedade e reinterpretar a sua função (Romero e
Farinós, 2011), e assumir o desafio de integrar políticas de ordenamento do
território e modos de governança (Ferrão, 2010 e 2013). Por outro lado, existe
também o desafio de superar, ao nível conceptual, o atual caráter de
imprecisão, polissemia e ambiguidade da noção de governança territorial (Romero
e Farinós, 2011).
Revistas as abordagens teóricas, permanece ainda uma outra questão: em que
contextos institucionais e organizacionais ocorrem as práticas de governança
territorial? É sobre essa questão que incidem as referências que se seguem.
CONTEXTUALIZAÇÃO DOS PROCESSOS DE GOVERNANÇA TERRITORIAL
As práticas de governança territorial devem ser contextualizadas a partir das
dimensões de ação e de poder prevalecentes. Na figura_1 representam-se, de
forma esquemática, distintas situações-tipo a partir de três instâncias:
estatal, público-privado e empresarial. A cada uma destas instâncias estão
associadas modalidades específicas de governança. A governança territorial
relaciona-se com contextos institucionais e organizacionais caracterizados pelo
envolvimento de entidades públicas e privadas, quer das ações de governo
(instância estatal), quer da governança empresarial (instância empresarial).
Por outro lado, os processos de governança territorial situam-se
territorialmente, mesmo que os seus atores estabeleçam conexões com outras
escalas espaciais (componente multiescalar da governança).
Conforme foi referido, a ações e relações de poder que ocorrem num determinado
território provêm e incidem de/em instâncias de três tipos: estatal, público-
privada e empresarial. É possível considerar que a instância estatal, por meio
das ações de governo, concretiza o processo de governação4, interferindo nas
demais instâncias através de regulamentações ou políticas verticalizadas. Da
instância empresarial, por meio de formas diversas de cooperação, provêm as
estratégias empresariais, que visam fins predominantemente económico-
financeiros. A gestão das estratégias empresariais ocorre por meio daquilo que
a bibliografia designa por governança empresarial.5
No entanto, o objeto central deste estudo são as práticas de governança
territorial. As práticas de governança territorial correspondem às relações de
cooperação e parceria entre atores públicos, semipúblicos, sociais e
empresariais, através de diferentes arranjos cooperativos, aqui denominados
arranjos cooperativos institucionais, uns deles, liderados por atores estatais,
e abrangendo, basicamente, o campo das políticas públicas, e outros arranjos
cooperativos organizacionais, tratando-se de iniciativas articuladas por atores
semipúblicos, sociais ou empresariais, com a participação e/ou apoio estatal.
Estes processos ocorrem na instância público-privada. Portanto, governança
territorial são ações e relações de poder que ocorrem nesta instância,
diferenciando-se das ações exclusivamente estatais ou empresariais.
TIPIFICAÇÃO DOS CASOS ESTUDADOS E PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Tendo por base o enquadramento conceptual e analítico apresentado nas secções
anteriores, foram analisadas 19 experiências de governança territorial do
Brasil e de Portugal, com o objetivo de identificar convergências e
divergências em processos com um histórico distinto e desenvolvidas em
contextos institucionais, organizacionais e político-administrativos bastante
diferentes.
Os estudos de caso realizados basearam-se num inquérito por questionário
enviado a cinco membros de cada uma das experiências de governança territorial
consideradas. Obteve-se uma taxa de resposta de 55,2%, atingindo assim um
universo de 55 atores. Os inquéritos foram realizados entre os meses de junho e
setembro de 2013.
As experiências atingidas com o inquérito estão divididas entre três
tipologias: experiências de associativismo com articulação do Estado;
experiências de associativismo com autonomia da sociedade civil; e experiências
de associativismo empresarial com o apoio do Estado (v. Quadro_1).
Entre as experiências de associativismo com articulação do Estado, como
estruturas estatais regionalizadas, no caso de Portugal, a pesquisa foi
realizada com atores de uma das cinco Comissões de Coordenação e
Desenvolvimento Regional (CCDR)6 do país. No caso do Brasil, atingiu atores de
uma Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR) do Estado de Santa Catarina e
de um dos Territórios da Cidadania, sendo este último um programa do governo
federal brasileiro que abrange as regiões predominante agrícolas e que
apresentam maiores problemas quanto aos indicadores de desenvolvimento
socioeconómico.7 Já a SDR é uma estrutura de regionalização do Governo do
Estado de Santa Catarina, implantada em 2003.8
Como experiências de associativismo com articulação da sociedade civil, a
pesquisa abrangeu, em Portugal, três Associações de Desenvolvimento Local, duas
da região do Alentejo e uma da região Centro, as quais têm como objetivo
estimular formas de desenvolvimento local integrado.9 No Brasil abrangeu quatro
Conselhos de Desenvolvimento Regional (Coredes), de quatro regiões do Estado do
Rio Grande do Sul, também tendo como objeto a articulação dos processos de
desenvolvimento local e regional.10
Já em relação às práticas de associativismo empresarial com apoio do Estado, a
pesquisa atingiu nove experiências. Em Portugal, foi realizada em três
iniciativas de Denominação de Origem Controlada e Protegida (DOC/DOP), sendo
uma de vinho regional, e duas relacionadas com produtos de origem animal.11 No
Brasil, foram pesquisadas três experiências de Indicação Geográfica, uma da
região Nordeste e duas da região Sul, respetivamente, uma de própolis de abelha
e duas de vinho. Além destas, a pesquisa atingiu dois arranjos produtivos
locais e uma agência de desenvolvimento, das regiões Norte, Sul e Sudeste do
Brasil. Em todas, foram inquiridos atores que atuam nas associações que
articulam ou fazem a gestão de tais experiências.
Para além de garantir a representação de três tipos de situações, a seleção das
experiências de governança territorial levou ainda em conta, como critérios
adicionais, a localização em diferentes regiões dos dois países e a existência
de aspetos comparáveis, tendo por base um trabalho prévio de análise documental
de cada uma delas.
Quanto à tipologia dos atores envolvidos, optou-se por atingir, em cada
experiência, um dirigente, um assessor técnico, um representante da sociedade
civil, um do setor empresarial e um do setor público (v. Quadro_2).
Sobre os procedimentos metodológicos, a investigação contemplou os seguintes
aspetos: (a) estudos bibliográficos e sua sistematização; (b) elaboração de
proposta metodológica para avaliação de práticas de governança territorial, com
a estruturação de um instrumento de inquérito por questionário; (c) aplicação
do questionário e análise dos resultados obtidos. Em seis das 19 experiências
investigadas, três brasileiras e três de Portugal, foi ainda realizada uma
visita de reconhecimento, contemplando entrevistas presenciais com atores,
principalmente dirigentes. O teor destas entrevistas versou sobre questões
relacionadas com dois aspetos: estrutura organizacional e de funcionamento;
principais desafios e resultados alcançados. Estas visitas e entrevistas
tiveram o propósito de contribuir para um melhor entendimento dos resultados
dos inquéritos por questionário.
No questionário utilizado deu-se a opção ao inquirido de justificar as suas
respostas. Cerca de 20% dos inquiridos utilizaram esta opção. Essas respostas
permitiram, também, uma melhor compreensão dos resultados obtidos através da
aplicação do questionário. O posicionamento dos atores em relação ao grau ou
intensidade com que os princípios resultantes dos indicativos teóricos são
considerados nas experiências analisadas foram fundamentais para inferir
indicações sobre o nível de qualificação dessas práticas.
Na revisão da bibliografia foram consultados diversos autores, considerados
referenciais na reflexão sobre os temas da governança e da governança
territorial, conforme anteriormente referido. Tais reflexões foram
sistematizadas, procurando destacar qual a perspetiva desses autores sobre a
governança e as componentes analíticas por eles apontadas como indicativos para
a qualificação das práticas desenvolvidas neste âmbito, o que está sintetizado
no quadro_3.
No quadro_4, as componentes analíticas sobre governança destacadas da reflexão
dos autores considerados foram estruturadas na forma de dimensões, princípios e
respetivos critérios, para servir de referência na avaliação de práticas de
governança territorial, tendo sido utilizadas na elaboração do questionário
aplicado.
Os princípios e respetivos critérios, no total de 24, foram distribuídos por
quatro dimensões: (a) atores, poderes e relações, para referir-se às
características dos processos de governança territorial que envolvam o
relacionamento entre atores; (b) processos de decisão, relativos aos aspetos
decisionais da governança; (c) coordenação de políticas, referindo-se às formas
de articulação das políticas nos territórios; e (d) resultados dos processos de
governança territorial, abrangendo os princípios que digam respeito aos
impactos territoriais das políticas.12
Conforme se salientou anteriormente, o inquérito foi aplicado a cinco atores-
chave de cada uma das 19 experiências escolhidas como estudos de caso. O
instrumento de pesquisa inclui questões estruturadas, com resposta objetiva,
utilizando a escala Likert entre o valor 1 (discordância total) e 4
(concordância total), com a opção de o inquirido justificar a sua resposta.
O questionário faz referência a cada uma das 24 categorias conceptuais
consideradas como princípios-chave da governança territorial. Solicitou-se aos
inquiridos que indicassem o seu posicionamento face a afirmações que faziam
referência aos vários princípios com tradução nas diferentes dimensões da
prática da governança territorial. Vejamos um exemplo. Para aferir o
posicionamento do inquirido em relação ao princípio ancoragem democrática,
apresentou-se a seguinte afirmação: Na instituição ou organização em que
participo, o processo de liderança é feito de forma desconcentrada, distribuída
entre os seus membros.Apresentaram-se aos inquiridos quatro opções de resposta:
duas indicando uma avaliação predominantemente positiva (concordo em parte e
concordo totalmente) e duas indicando uma avaliação predominantemente negativa
(discordo em parte e discordo totalmente).
É importante salientar que a opção assumida aqui, ao utilizar uma escala em que
não há um posicionamento de neutralidade, não é a única possível. Em outras
investigações pode-se utilizar diferentes opções de escala, mantendo o mesmo
instrumento de inquérito aqui proposto. Da mesma forma, como se verifica nos
quadros que descrevem a proposta metodológica, esta pode servir de referência
para avaliações de caráter exclusivamente quantitativo ou associar métodos
qualitativos. Ou seja, a presente proposição tem a pretensão de se apresentar
como um instrumento metodológico de avaliação de práticas de governança
territorial passível de ser utilizado em outros casos. De seguida, analisam-se
os resultados deste primeiro exercício de avaliação.
RESULTADOS
Antes da apresentação da análise dos resultados, justificam-se algumas
considerações sobre a avaliação das práticas de governança territorial.
Estudos, como por exemplo os que são relatados em Büttenbender et al. (2011) e
Theis et al. (2011), têm mostrado que as práticas de governança territorial se
confrontam ainda com muitos desafios, o que justificou a preocupação com a sua
avaliação. Diferentes obras e documentos resultantes de investigações ou
produzidas por organismos nacionais e internacionais de assessoria aos
processos de desenvolvimento territorial têm-se preocupado com o tema em
referência.
Por exemplo, o Livro Branco sobre Governança Europeia, publicado em 2001 (CCE,
2001), propõe princípios institucionais para orientar a construção e proceder à
valorização dos processos de governança. O projeto ESPON (2006), financiado
pela Comissão Europeia, realizou estudos sobre as práticas de governança
territorial nos países membros a partir de indicadores territoriais e
multinível, tanto na dimensão horizontal como vertical. Mais recentemente, no
documento ESPON TANGO (2012) são apresentadas sugestões de indicadores de
governança territorial para os países da União Europeia.
Ainda no âmbito da União Europeia, nos últimos anos alguns autores fizeram
propostas metodológicas para a avaliação das práticas de governança
territorial. Referem-se as obras de Wilson-Grau e Nuñez (2007), que propõem uma
estrutura conceptual e metodológica para avaliação de redes internacionais
através de uma abordagem participativa; Monteiro (2009), que propõe uma matriz
de avaliação do desempenho das parcerias interorganizacionais; e Ferreira
(2012), que, com base nas duas obras citadas anteriormente, centra a sua
análise na avaliação da eficácia de um instrumento de política pública
referente à regeneração urbana em Portugal. As três obras podem contribuir com
elementos indicativos para futuros avanços em propostas de avaliação de
práticas de governança territorial, como a que está sendo sugerida.
Sobre os resultados da primeira avaliação da proposta metodológica aqui
apresentada, a análise divide-se em dois momentos. Primeiro, tomando os dados
obtidos nos inquéritos do Brasil e de Portugal no seu conjunto. Depois,
utilizando dados em separado, os quais permitem análises comparativas.
Ao observar os dados resumidos no quadro_5, constata-se que os princípios que
receberam uma melhor avaliação, com mais de 80% das respostas assinalando a
opção 3 ou 4 (concordância parcial ou total), são: ancoragem democrática,
reflexibilidade, subsidiariedade, reciprocidade, transparência,
territorialização dos processos e gestão territorial, distribuídas por três
dimensões, com predominância para a dimensão processos de decisão. Já a
dimensão coordenação de políticas é a que teve maior quantidade de respostas
com avaliação predominantemente negativa. Das muitas análises possíveis, duas
delas merecem destaque. A primeira é que, na perceção dos inquiridos, nas
experiências analisadas há uma prática qualificada considerando as relações e a
disputa de poder entre os atores envolvidos.
Essa avaliação predominantemente positiva em questões relacionadas com a
articulação ou o assessoramento dos processos permite-nos questionar se os
inquiridos não terão sido demasiadamente otimistas na sua avaliação. Esta
pergunta tem relevância, visto que entre os 55 inquiridos estão 18 dirigentes e
11 assessores ou técnicos. Fica a dúvida, a qual exigirá novos estudos que
recorram à utilização de métodos de investigação diferenciados, os quais possam
contribuir para uma melhor aferição.
O segundo destaque é que o processo de coordenação das ações no território
demonstra ser o principal desafio a ser suplantado. Veja-se que nenhum dos
princípios que receberam uma melhor avaliação integra a dimensão coordenação de
políticas. Pelo contrário, esta é a dimensão com maior incidência de avaliações
discordantes, variando os valores relativos aos vários princípios entre 31 e
60%.
De entre os princípios, os que se referem à integração vertical e horizontal
das políticas, com destaque para o último, são os que revelam maiores
fragilidades, tendo 60% e 38% dos inquiridos, respetivamente, optado por
respostas predominantemente de discordância. Nas justificações das respostas em
relação à integração vertical houve os seguintes posicionamentos: é frequente a
realização de várias ações sobrepostas, por vezes similares; falta contacto ou
articulação entre as instituições; as constantes alterações de políticas e
práticas do governo criam dificuldades adicionais. Houve posicionamentos sobre
o princípio da integração horizontal, os quais também revelam fragilidades dos
processos, tais como: é preciso uma maior densidade, pois as características do
território não facilitam essa integração; as instituições não conseguem atender
às demandas setoriais, muito menos gerar integração horizontal com as demais
políticas; é frequente a descoordenação dos diversos atores e instituições que
participam nas ações.13
Ainda no que se refere aos princípios com maior incidência de avaliações
discordantes, outros merecem destaque. Como segundo princípio com maior
avaliação de discordância (55%) está o protagonismo estatal na articulação das
redes. Nas justificações das respostas aparecem os elementos apontados pelos
inquiridos: necessidade de mais capacitação para os atores estatais envolvidos
nos processos; falhas na regionalização das instâncias e órgãos de governo;
necessidade de maior orientação, além da urgência de o Estado assumir as suas
atribuições. Na sequência, com 40% de respostas discordantes, aparece o
princípio da resiliência. Em relação à avaliação neste princípio, uma
interpretação possível é que, em geral, existe bastante resistência às mudanças
e que a maior parte das ações tem modelos definidos, deixando pouco espaço para
novas temáticas ou políticas. Esta é uma questão que, apesar de ocorrer no
Brasil, tem maior significado nos países da União Europeia, onde existem
diferentes programas de apoio às iniciativas locais e regionais, os quais
preveem regras rígidas, que definem a priori a forma de aplicação de tais
recursos financeiros.
Por ordem, entre os princípios que apresentam percentagens significativas de
respostas discordantes seguem-se: o empoderamento dos atores (38%), a
descentralização de políticas (36%) e a partilha de metas e objetivos (35%).
Sobre o empoderamento, um comentário que merece ser registado, levando em
consideração entrevistas e observações realizadas durante as visitas: os atores
não se sentem sujeitos, pois predomina a ideia de que o Estado é sempre a
instituição responsável.
Tomando separadamente os dados relativos ao Brasil e a Portugal, conforme o
quadro_6, é possível fazer análises comparativas, considerando as respostas dos
inquiridos. Algumas questões merecem destaque: (a) quanto à avaliação feita
pelos inquiridos, ela é significativamente mais otimista em Portugal; (b) em
alguns aspetos, há grandes diferenças quanto à avaliação, a exemplo dos
princípios da subsidiariedade, interação, transparência, reflexibilidade,
governabilidade, pluralidade, territorialização e gestão territorial; (c)
apesar disso, há coincidências significativas, como a forte discordância no que
se refere aos princípios do protagonismo estatal e da integração vertical e,
ainda que de forma menos significativa, aos princípios do protagonismo social,
resiliência, descentralização de políticas, integração horizontal, partilha,
aprendizagem interativa e empoderamento de atores, com percentagens de
discordância acima de 23%; (d) outra coincidência surge em relação aos
princípios referentes à dimensão coordenação de políticas nos territórios, os
quais, tanto no Brasil como em Portugal, estão entre os que receberam maior
número de avaliações de discordância.
Estes últimos dados permitem várias interpretações. Uma delas é que as
avaliações revelam um problema que merece atenção especial, observado tanto no
Brasil como em Portugal: a necessidade de revisão da ação do Estado nos
processos de governança territorial no que se refere ao seu papel, avançando na
integração das políticas com impacto nos territórios, evitando sobreposições.
As interpretações apresentadas não são, por certo, as únicas possíveis. No
entanto, os resultados da pesquisa revelam indicações interessantes,
evidenciando desafios que exigem novos estudos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A alusão feita no resumo deste artigo, em que se questiona até que ponto o
padrão de governança territorial proposto teoricamente é uma realidade factual
na sua prática, tem relação com as questões suscitadas na presente
investigação.
Ao principiar a realização deste estudo, o propósito era investigar a situação,
os desafios e as possibilidades de avanços em relação à participação social nos
processos de decisão que ocorrem em experiências de governança territorial
brasileiras e portuguesas. No entanto, no início dos estudos constatou-se que
as propostas metodológicas para avaliação de práticas de governança territorial
disponíveis na bibliografia de referência mereciam avanços. Foi o que motivou
que se tenha focado esta investigação na elaboração de uma proposta
metodológica que pudesse servir para avaliar práticas diferenciadas de
governança territorial.
O estudo realizado limitou-se a atores de 19 experiências do Brasil e de
Portugal. Considera-se, portanto, esta iniciativa como um primeiro teste, que
deverá merecer aprofundamento.
Como já foi ressaltado, outras análises realizadas recentemente sobre as
práticas de descentralização político-administrativa no sul do Brasil apontaram
uma série de desafios para as práticas de governança territorial (Dallabrida,
2011). É importante salientar que várias das questões referidas foram
reafirmadas na presente pesquisa, ou seja, confirma resultados anteriores e
junta-lhes outros novos.
Das análises que o presente estudo permite, a que merece uma atenção especial é
a questão da integração vertical e horizontal das políticas com impacto nos
territórios. Aqui há um duplo desafio. O primeiro é que o Estado, ao propor
políticas territoriais, desconhece, ou pouco considera, processos históricos de
articulação territorial, mesmo que tais políticas contemplem, na sua génese,
princípios participativos. O segundo, é que as experiências de associativismo
territorial, sejam elas de cunho social ou empresarial, também não demonstram a
eficácia necessária para governar um território de forma associativa e
participativa. Fica evidente, então, que são necessários avanços em relação aos
dois desafios apontados.
Outra questão relevante tem a ver com o papel dos três principais protagonistas
nos processos de governança territorial: o Estado, os grupos sociais e o setor
empresarial. Pode ser percebida esta questão pela significativa discordância de
avaliações relacionadas com este tema. Uma possível interpretação dos dados da
pesquisa é que a proeminência do Estado na articulação das redes de governança,
aqui defendida, parece ser confundida pelos governantes e agentes políticos com
uma maior liberdade para realizar ações de caráter centralizador, seja através
das políticas propostas para os territórios, ou de práticas clientelares ainda
presentes. Por outro lado, as entrevistas realizadas parecem indiciar que os
grupos sociais têm uma dupla reação: uns veem o Estado como um aliado não
confiável; outros entendem que a ação proeminente do Estado implica atribuir-
lhe todas as responsabilidades.
Sobre as avaliações feitas pelos inquiridos das experiências em que participam,
outra interpretação possível é que, mesmo os processos mais solidificados de
governança territorial, seja no Brasil ou em Portugal, carecem de práticas mais
qualificadas. Tal interpretação fundamenta-se no facto de que, através das
respostas ao inquérito por questionário, complementadas pelas entrevistas
realizadas com atores de algumas experiências, existem evidências de que as
pessoas envolvidas avaliam como positivas práticas viciadas. Por viciadas
entendem-se práticas em que, sendo percetível que as decisões permanecem
centralizadas (tanto em função da ação dos governos centrais, como pelo impacto
territorial das normativas oriundas dos organismos supranacionais, seja ainda
por práticas centralizadoras de dirigentes das experiências de associativismo
territorial), são, ainda assim, consideradas positivas pelos participantes.
Talvez aqui esteja uma questão não respondida pela presente investigação: qual
o limite entre a democracia idealizada e a possível, da mesma forma que ações
de cooperação, descentralização, transparência, integração, etc.? Que
condicionantes, territoriais e extraterritoriais, limitam possíveis práticas de
governança territorial mais qualificadas? É uma questão que fica para
aprofundar em novos estudos.
Por fim, quando se faz referência às práticas qualificadas de governança
territorial parte-se de uma visão pessoal, a qual converge com diversos autores
aqui mencionados. A governança territorial corresponde a um processo de
planeamento e gestão de dinâmicas territoriais que dá prioridade a uma ótica
inovadora, partilhada e colaborativa, por meio de relações horizontais. No
entanto, esse processo inclui lutas de poder, discussões, negociações e, por
fim, deliberações, entre agentes estatais, representantes dos setores sociais e
empresariais, de centros universitários ou de investigação. Processos desta
natureza fundamentam-se num papel insubstituível do Estado, numa noção
qualificada de democracia, e no protagonismo da sociedade civil, objetivando
harmonizar uma visão sobre o futuro e um determinado padrão de desenvolvimento
territorial. O desenvolvimento territorial é entendido como um processo de
mudança continuada, situado histórica e territorialmente, mas integrado em
dinâmicas intraterritoriais, supraterritoriais e globais, sustentado na
potenciação dos recursos e ativos (materiais e imateriais, genéricos e
específicos) existentes no local, com vistas à dinamização socioeconómica e à
melhoria da qualidade de vida da sua população.
Espera-se que esta investigação tenha permitido mostrar novas reflexões
teóricas sobre governança territorial, ao mesmo tempo que se apresentou uma
proposta metodológica para avaliar a qualidade dos processos de governança
territorial. Esta proposta metodológica, mesmo considerando que os dados desta
primeira aplicação não permitem generalizações, mostrou-se eficaz, em especial
pelo facto de se ter utilizado um conjunto de 24 categorias conceptuais como
referência na avaliação de iniciativas diferenciadas de governança territorial.
A análise comparada de experiências brasileiras e portuguesas permitiu realçar
algumas diferenças, cuja justificação se prende com a existência de contextos
institucionais, socioculturais e político-administrativos distintos. Apesar
dessa diversidade de contextos, que têm por certo um impacto relevante, foram
igualmente identificados aspetos comuns. Justifica-se, assim, um aprofundamento
adicional, baseado numa agenda de investigação envolvendo pesquisadores de
diversos países, para que seja possível averiguar com maior rigor o efeito de
contextos nacionais diferenciados nas práticas de governança territorial
desenvolvidas em distintas regiões.
