Da Legislação à Legitimação: o Papel do Parlamento Português
Cristina Leston-Bandeira, Da Legislação à Legitimação: o Papel do Parlamento
Português, Lisboa, ICS, 2002.
André Freire et al., O Parlamento Português: Uma Reforma Necessária, Lisboa,
ICS, 2002.
Passeando pelas ruas de Lisboa na companhia de uma colega e amiga brasileira,
assessora parlamentar no Congresso brasileiro, descemos a Rua de São Bento e,
já com o Tejo ao fundo, disse-lhe: "eis a nossa Assembleia da República!,
ao que ela retorquiu: "Hum, se me pedissem para imaginar como seria a
vossa casa da democracia, era exactamente isto que eu descreveria — um antigo
edíficio restaurado, bem no centro histórico da cidade, com o Tejo à
vista!" Mais do que comentar a capacidade de imaginação da minha amiga, o
que me leva a partilhar este episódio com os meus leitores é a posição central
que a "casa da democracia" ocupa no imaginário de todos nós sobre o
que é um regime político democrático. De facto, é impossível pensar uma
democracia sem uma referência à instituição parlamentar. Seja ela uni ou
bicameral, chame-se congresso, câmara ou assembleia, a verdade é que o
parlamento é uma instituição-chave em qualquer sistema político democrático. O
caso português não foge a esta regra.
Em parte devido à tardia institucionalização da disciplina de ciência política
entre nós, o panorama de estudos sobre o nosso parlamento é, digamo-lo sem
rodeios, desolador. É certo que a Assembleia da República (AR) tem apenas três
décadas de existência, muito pouco perto da longa experiência de parlamentos
como o inglês, o francês ou o norte-americano. Em todo o caso, esperar-se-ia
que os artigos científicos sobre o tema andassem na casa das centenas, que
algumas dezenas de monografias e doutoramentos lhe tivessem sido dedicados, já
para não falar em pelo menos meia dúzia de análises comparadas no âmbito de
projectos de investigação internacionais. A realidade é, infelizmente, bem
diferente. Foram publicados não mais do que meia dúzia de artigos sobre a AR,
dos quais apenas dois surgem regularmente citados na literatura internacional.
Os dois livros que servem de objecto a esta recensão, publicados vinte e seis
anos após a 1.ª sessão da I Legislatura, vêm, pois, para usar as palavras de
uma das autoras, "preencher um enorme vazio" (Leston-Bandeira,
2002, p. 21).
Se a relevância e oportunidade destas publicações parece estar, assim,
assegurada, resta-nos discutir os seus méritos à luz das suas intenções.
Comecemos pela obra conjunta (os autores são André Freire, António de Araújo,
Cristina Leston-Bandeira, Marina Costa Lobo e Pedro Magalhães), intitulada O
Parlamento Português: Uma Reforma Necessária. Trata-se da obra vencedora do
Prémio Adelino Amaro da Costa em 2001, o que ajuda a explicar o seu objectivo
de "discutir um conjunto de soluções destinadas à ‘dignificação’ do
Parlamento português", algo que é, como os próprios autores reconhecem,
"algo difuso" (p. 26). Temos, assim, um volume em que a análise
institucional se cruza a cada momento com a sugestão de medidas correctivas
("terapêuticas", para usar a expressão dos autores).
Um dos principais motivos de interesse de O Parlamento Português reside na
análise oferecida sobre a imagem de que a AR goza junto da opinião pública
portuguesa (cap. V). Os autores adoptam a distinção clássica de David Easton
entre "apoio específico" (que reflecte a avaliação do desempenho
concreto das instituições) e "apoio difuso" (que procura captar o
grau de satisfação com a instituição enquanto tal) e é a partir dela que
organizam a sua análise. As conclusões a que chegam são convincentes e
interessantes. Por um lado, e usando as respostas ao painel Expresso-
Euroexpansão para o período compreendido entre Junho de 1986 e Janeiro de 2001,
é-nos sugerido que os portugueses têm alguma dificuldade em avaliarem o
desempenho concreto da AR sem ser por referência ao conjunto do sistema
político. Noutros termos, a imagem que os portugueses têm da AR resulta em
larga medida da avaliação que fazem do governo: em períodos em que a
popularidade do executivo é baixa a popularidade do parlamento desce, e vice-
versa. Por outro lado, o "apoio difuso" à AR foi estudado tendo por
base os dados do Eurobarómetro para os anos de 1997, 1999 e 2000. A confiança
institucional dos portugueses no parlamento, à luz destes dados, parece não
depender tanto de factores estruturais como do "grau de satisfação com a
governação e/ou de identificação com o partido que está no momento no
poder" (p. 152). Em todo o caso, e de uma perspectiva comparativa, os
portugueses apresentam índices de confiança institucional na AR superiores aos
verificados noutras democracias consolidadas há muito mais tempo, o que parece
sugerir que o discurso antiparlamentar entre nós carece de uma relevante base
social de apoio.
Uma segunda contribuição que este livro nos oferece diz respeito ao problema do
recrutamento parlamentar e da representação política. Como os autores bem
assinalam, as democracias modernas são fundamentalmente representativas.
Importa, pois, analisar a forma como os nossos representantes políticos são
recrutados, uma vez que a qualidade da representação política é determinada
pela qualidade de quem nos representa. Para além de uma secção em que se
descreve o perfil sócio-demográfico dos deputados portugueses, bem como as suas
carreiras políticas, o principal ponto deste capítulo diz respeito à relação
entre o sistema eleitoral e o problema do recrutamento parlamentar. A sugestão
formulada pelos autores — "uma significativa redução da dimensão dos
círculos grandes e médios e [a] criação de um círculo nacional de compensação,
eventualmente por aproveitamento de restos" (p. 91) — constitui ainda
hoje, quatro anos volvidos sobre a sua publicação, uma proposta de trabalho
bastante válida para ajudar a resolver o problema da qualidade da
representação.
Finalmente, é de sublinhar a descrição do perfil jurídico-institucional do
parlamento (cap. I), bem como da actividade parlamentar (cap. II) e do estatuto
dos deputados (cap. IV). Trata-se de uma descrição rigorosa e clara, ainda que
pontuada por sugestões "terapêuticas" cujo estatuto teórico é, como
sugeri acima, discutível. Em meu entender, a organização do volume ganharia em
consistência se se tivesse incluído a questão do estatuto dos deputados (no
essencial, uma resenha dos regulamentos sobre o assunto) no capítulo I,
deixando o resto do livro para um registo mais analítico. Este é, de resto, um
problema que não afecta o outro livro aqui em análise, Da Legislação à
Legitimação: o Papel do Parlamento Português.
Trata-se da passagem para português da tese de doutoramento de Cristina Leston-
Bandeira, em que se descreve a evolução do parlamento português entre 1983,
data de início da III Legislatura, que ficaria conhecida como o governo do
"bloco central ", e 1995, data em que termina a VI Legislatura e,
com ela, o período do chamado "cavaquismo". O objectivo do livro é
claro: descrever o processo de desenvolvimento da instituição parlamentar
durante esses doze anos. Acontece que nenhuma instituição (política, social ou
outra) se desenvolve num vácuo. E, no entanto, a perspectiva analítica aqui
utilizada parece sugerir que sim.
Devo começar por confessar que Da Legislação à Legitimação ficou aquém das
minhas expectativas. Não se trata de falta de rigor na descrição: por exemplo,
o capítulo dedicado ao estudo de caso das discussões do Orçamento de Estado no
período em análise é, sem margem para dúvidas, a mais detalhada análise aos
debates parlamentares sobre o OE disponível entre nós. O problema é outro. O
registo descritivo é importante, mas não substitui, por exemplo, a análise mais
geral do papel ou da função desempenhada pela instituição parlamentar no quadro
do sistema político. Ou a análise comparativa do parlamento português com os
seus congéneres europeus. Ou ainda a análise da relação entre a AR e a
sociedade portuguesa por referência a temas políticos relevantes, como sejam a
questão do aborto, os problemas ambientais ou as políticas de ciência. A
questão não é, pois, tanto aquilo que se escolheu estudar (uma escolha
absolutamente legítima por parte da autora) como aquilo que deveria ter sido
incorporado na análise e não foi. Numa frase, a evolução de uma instituição só
se compreende por referência ao sistema político e social que a rodeia. E tal
referência não se esgota no (inevitável) "contexto institucional,
político e histórico" descrito nos capítulos II e III, cujo estatuto de
antecâmara da análise" sugere erroneamente uma cisão entre contexto e
instituição. Pelo contrário, compreender como a instituição parlamentar evoluiu
entre 1983 e 1995 equivale a perceber a evolução de dois processos distintos,
embora interligados: (a) a sua lógica interna de funcionamento e (b) a sua
função no sistema político e social português nesse período.
Um exemplo pode ajudar a clarificar o meu ponto. A autora afirma, a dada
altura, que "quatro revisões do Regimento, realizadas em menos de dez
anos, tiveram efeitos claros e profundos no desenvolvimento da prática
parlamentar da Assembleia da República" (p. 213). Esta conclusão é,
aliás, uma das bases sobre as quais se estabelece a tese central do livro —
segundo a qual o parlamento teria passado por um processo de transformação
estrutural à luz do qual a uma "orientação para a legislação"
(antes de 1987, a agenda parlamentar visava sobretudo legislar) se teria
seguido uma "orientação para a legitimação" (durante o período das
duas maiorias absolutas do PSD). Ou seja, a autora apresenta o esforço de
aproximação entre parlamento e cidadãos (de que as revisões ao RAR são uma
clara expressão) como um dos "sinais indicativos" (p. 157) do
"amadurecimento" do parlamento nos anos 90, sendo cada vez mais uma
instituição "aberta ao mundo exterior" (p. 213) e, portanto,
orientada já não tanto para a legislação como para a legitimação. Segundo os
dados analisados em O Parlamento Português, porém, tal argumento carece de
fundamento empírico: "O esforço desenvolvido na década de 90 no sentido
da reforma das instituições parlamentares, do apuramento das suas capacidades
de vigilância do governo e de promoção da sua visibilidade pública não parece
ter produzido qualquer espécie de efeito junto da opinião pública" (p.
142). As mudanças regimentais podem ter até alterado significativamente a forma
de funcionamento interno da AR, como Cristina Leston-Bandeira documenta;
todavia, isto não significa que a função desempenhada pelo parlamento no
sistema político e social se tenha alterado de modo substancial. Pelo menos no
que diz respeito à opinião pública, os dados disponíveis sugerem justamente o
contrário.
O meu propósito em usar esta ilustração, longe de pretender minimizar os
méritos da obra em questão (que os tem, e muitos), é o de chamar a atenção para
as vantagens de se analisar uma instituição por referência ao contexto político
e institucional em que ela se situa. Noutros termos, creio ser vantajoso
complementar o nível de análise de uma instituição em concreto, privilegiado em
Da Legislação à Legitimação, com o nível de análise mais geral da sua posição
relativa e das suas funções no sistema político e social, de que o estudo sobre
as percepções dos portugueses sobre a AR é exemplo. Em suma, é justo reafirmar
que Da Legislação à Legitimação é uma monografia séria, fruto de um longo e
aturado trabalho de investigação, e que constitui, mal-grado as suas
limitações, uma referência incontornável para quem quer que deseje conhecer
melhor o nosso parlamento. Aliás, o mesmo se pode dizer de O Parlamento
Português. Com efeito, os dois livros aqui apresentados e discutidos constituem
duas contribuições valiosas para a disciplina de ciência política em Portugal.
Até pela exiguidade de estudos sobre o tema, estas obras devem merecer toda a
atenção quer do público em geral, quer de todos quantos estudam e fazem
política em Portugal. Compreender melhor a nossa "casa da
democracia" é um passo importante para melhor compreendermos a nossa
democracia, sobretudo se por esta entendermos, a um tempo, o nosso modo de vida
e sistema político em que vivemos.
FILIPE CARREIRA DA SILVA
