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Sociologia da governança francesa das águas

Introdução No início do século XX, ao descrever a constituição do que chamou de espírito capitalista, Max Weber destacava que a moderna ordem econômica determinaria "de maneira violenta o estilo de vida de todo nascido sob este sistema, e não apenas daqueles diretamente atingidos pela aquisição econômica, e, quem sabe, o determinará até que a última tonelada de combustível tiver sido gasta" (Weber, 2000, p. 131). Sem embargo, o apontamento sobre a relevância da dimensão econômica na orientação das práticas sociais modernas feito pelo autor, bem como sua associação com o consumo extremo dos recursos naturais, adquire significado particularmente interessante no caso do moderno debate sobre a gestão das águas.

A temática do acesso aos recursos hídricos conquistou grande abrangência científica e política no decorrer das últimas três décadas. Publicações, conferências científicas sobre o tema e encontros multilaterais envolvendo técnicos e chefes de governo revelam a consolidação da questão hídrica na agenda política internacional. Do ponto de vista simbólico, também têm sido recorrentes as iniciativas de re-significação do recurso, associado, no mais das vezes, à importância mercantil que lhe foi conferida nas últimas décadas do século XX. Classificada por muitos como ouro azul ou mesmo petróleo do século XXI, a água segue ganhando abrangência na agenda política contemporânea, precisamente por sua importância estratégica para a produção econômica.

Essa re-significação do recurso também repercute na construção de novas estruturas de gestão social, voltadas fundamentalmente para o ideal econômico da alocação eficiente dos fatores de produção. Nesse sentido, em termos de práticas gestoras, a adoção dos chamados instrumentos econômicos vem sendo apontada como solução eficaz para o ajustamento do consumo social da água. Tais instrumentos teriam o mérito maior de refletir, por meio de mecanismos de preços, os níveis de escassez relativa do recurso, induzindo os agentes econômicos a adotarem condutas racionais de uso desse recurso, que seria então um capital natural.

Tanto no concernente à implementação de instrumentos econômicos de gestão das águas como em relação à criação dos Comitês de Bacias Hidrográficas como instâncias de governança do recurso, o caso francês é considerado uma importante referência internacional. No Brasil, o sistema paulista de gestão de águas, criado em 1991, e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, de 1997, tiveram como principal referência a experiência francesa de gestão. Os principais méritos atribuídos a tal experiência dizem respeito ao seu caráter descentralizado e ao seu modelo técnico. Ademais, no que se refere aos instrumentos de gestão, é comum nos debates sobre políticas ambientais e mesmo na literatura sobre gestão ambiental o destaque para a orientação do Princípio do Poluidor Pagador no instrumento francês de cobrança pelo uso da água (redevances).1 Inscrito no campo da temática "sociedade e recursos hídricos", este trabalho pretende contextualizar a abrangência do modelo francês de governança das águas a partir de sua interpretação sociológica.2 Ou seja, para além da imediaticidade dos instrumentos e das técnicas de gestão, pretende-se compreender interpretativamente a constituição dessa experiência francesa, resgatando seus principais agentes, a participação dos grupos profissionais na formulação do sistema gestor, a identificação dos distintos interesses envolvidos e a reconstrução dos principais termos do debate sobre as águas no país na década de 1960, período de criação das inovações institucionais de governança do recurso. Isto é, buscar-se-á compreender os elementos essenciais envolvidos na configuração que possibilitou a emergência do referido sistema gestor. Esse esforço interpretativo revela-se importante por pelo menos duas razões. Primeiro, pode contribuir, no plano das ciências sociais, para a crítica de Fabiani (1985, 1989), recorrendo a Habermas (1973), sobre o processo de "cientificização" da política, que se estrutura fundamentalmente na retórica do gerenciamento técnico dos conflitos socioambientais. Além disso, tal esforço pode revelar ainda que a reificação da retórica do gerenciamento científico dos recursos naturais também supõe a composição de interesses sociais que recorrentemente articulam grupos da ciência e da burocracia de Estado.

Este artigo está dividido em quatro seções. Na primeira são apresentadas as características gerais da governança francesa das águas, com destaque para seus principais instrumentos e instituições gestoras. Também são destacados os marcos conceituais que nortearão a interpretação sociológica do processo de construção do sistema gestor. Na segunda seção são iniciadas as interpretações sobre a configuração de agentes, grupos e instituições que propiciou a constituição desse sistema. Neste âmbito, buscar-se-á a interpretação do conteúdo do sistema, com ênfase no perfil dos agentes sociais partícipes de sua formulação. Na terceira seção são abordados alguns temas esclarecedores de como, para além de um simples modelo gestor, essa experiência francesa se constituiu em uma nova concepção social dos recursos hídricos, que culminou, conforme será abordado na quarta seção, em uma nova problemática das águas, baseada sobremaneira nas relações que destacam a dimensão econômica do uso do recurso. Por fim, nas considerações finais serão reafirmados os principais termos das discussões empreendidas no curso do texto.

Convém destacar que este trabalho não se propõe a analisar o caso específico de um comitê de bacia francês, explorando a formação de redes de representação social nestas esferas de gestão das águas. Propõe-se a interpretar as disputas sociais envolvidas no período de formação das normas gerais deste sistema gestor - disputas estas que conduziram à construção das possibilidades de trânsito dos agentes e dos grupos sociais no sistema. Com efeito, espera-se que a interpretação desta experiência de construção das bases do sistema permita, para os estudiosos da temática sociedade e recursos hídricos, um diálogo profícuo com o caso brasileiro, sobretudo porque este sistema se encontra, em vários estados, ainda em fase de gestação.

A forma francesa de gestão das águas: características gerais Na França, a gestão integrada dos recursos hídricos sustentada pela autoridade do poder central teve início no século XIX, com o Código Civil de 1804. Até 1964 - ano que marca a criação legislativa do atual modelo gestor - a administração do recurso era tratada por diferentes serviços ministeriais, que abrangiam a economia e as finanças, a organização do território, a agricultura e a alimentação, a indústria e a energia, os serviços de navegação, os serviços de bem-estar social e as atividades de organização da pesquisa científica. A atuação de cada uma das instâncias ministeriais comportava objetivos específicos, relativos às prioridades setoriais e aos interesses dos distintos grupos da burocracia estatal (Haghe, 1998).

De acordo com Cheret (1987) e Picard (1987), agentes diretamente envolvidos na estruturação do novo aparato gestor, a reforma de 1964 pretendeu, dentre outros, transformar a dinâmica de administração do recurso, reforçando progressivamente a participação de distintos setores sociais nas novas instâncias gestoras. Entretanto, o processo de formulação da nova dinâmica administrativa caracterizou-se pela ausência de participação de grupos sociais que não aqueles já ligados à então tecnocracia envolvida na gestão do recurso.

Ou seja, naquele período histórico - década de 1960 - a questão hídrica ainda não se constituía no interior da sociedade francesa como tema de disputas capazes de transformar aspirações setoriais em pautas políticas relevantes. Por essa razão, longe do espaço público, no sentido consolidado por Habermas (2000),3 a reforma de 1964 foi fundamentalmente o resultado da composição dos interesses e das interpretações da tecnocracia já envolvida com a administração das águas.

Como resultado desta ausência de publicização do conteúdo das reformas, a atuação dos formuladores do novo sistema gestor junto às autoridades legislativas francesas da época deu-se com base na legitimidade técnica da fala-perito destes agentes. O diálogo com setores da sociedade civil - caracterizados por Cheret (1987) como absolutamente vago no período - restringia-se à promessa de descentralização da gestão, com a participação futura dos usuários interessados. Em face do modelo centralizado então em vigor, tal promessa, sustentada não pelas autoridades governamentais, mas pelo grupo técnico reunido para planejar o novo aparato gestor, significava um importante avanço sobretudo para os agentes econômicos em ascensão no pós-1945.

Neste contexto, como reitera Picard (1987), mesmo a expectativa da criação das redevances não despertou resistências imediatas, posto que as receitas delas provenientes seriam administradas (e porque não, também disputadas) nos contextos regionais.4 Para o processo de reforma, já em 1959 havia sido criada a Comissão da Água no âmbito do Comissariado Geral do IV Plano Econômico e Social francês. Seu papel era construir, no corpo do Estado, uma visão integrada da questão hídrica, visando a compor uma síntese das necessidades dos diferentes setores e assegurar a coerência geral dos investimentos previstos no quadro do planejamento nacional. Essa Comissão da Água também teve como missão a elaboração de um novo projeto de gestão das águas, que se constituiu na lei de águas de 16 de dezembro de 1964.

Com a lei de 1964, a coordenação administrativa do sistema foi estabelecida por meio da criação do Comitê Nacional de Águas, dos Comitês de Bacias e das Agências Financeiras de Bacia, sendo estes dois últimos responsáveis pela gestão em nível local. Os Comitês de Bacia seriam compostos pela representação paritária da administração central, das coletividades locais e de diferentes categorias de usuários. A rigor, esses comitês assumiriam no curso do tempo o status de pequeno parlamento das águas, cuja função primordial seria a arbitragem dos conflitos no uso e no acesso à água, tendo por base os termos da nova legislação nacional sobre o domínio do recurso e os esforços para combater sua poluição (Gleizes, 1987).

As Agências de Bacia, por sua vez, possuiriam um papel técnico na realização das metas estabelecidas pelos Comitês de Bacia. Seriam compostas de corpos técnicos e de um conselho de administração, com metade dos membros indicada pelo governo central e metade eleita pelo Comitê de Bacia. As Agências teriam como função realizar estudos qualitativos e quantitativos relativos aos recursos hídricos, centralizando os estudos e os programas de intervenção na escala da bacia. Contudo, seu papel central seria de ordem financeira, posto que estavam habilitadas por lei para a definição dos valores e para a cobrança das redevances. Elemento central do novo aparato gestor, as redevances constituir-se-iam em um valor monetário cobrado dos usuários de água que refletiria tanto a escassez relativa do recurso como os custos da degradação gerada privadamente.

Pouco mais de quarenta anos após sua criação, a atual estrutura francesa de governança das águas ocupa posição de destaque no debate internacional sobre modelos de gestão dos recursos naturais. Agências multilaterais destacam os méritos da experiência francesa, sobretudo no que se refere ao envolvimento de distintos grupos sociais na definição das formas de regulação do acesso e uso da água (OCDE, 2003; Dinar, 2000). Destacam também a pertinência do enfoque fisiográfico da gestão, baseada na noção de bacia hidrográfica (Saleth e Dinar, 1999). A literatura especializada no tema da gestão ambiental, por sua vez, sublinha que grande parte das virtudes do aparato francês de governança das águas deve-se às suas referências aos fundamentos que anos mais tarde se constituiriam no chamado Princípio do Poluidor Pagador da OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico). Como é sabido, tal princípio norteou, desde meados dos anos de 1970, a formulação dos instrumentos de valoração econômica da água, tal como sugerido pelos autores da chamada economia ambiental (Valiron, 1990; Merret, 1997).

Contudo, o enfoque fisiográfico do sistema francês garantiria per si a certificação estritamente técnica atribuída a essa experiência gestora? Além disso, estariam de fato em discussão no caso francês as iniciativas próprias do Princípio do Poluidor Pagador? O significado das redevances corresponderia efetivamente às pressuposições teóricas da noção de valoração econômica da água presentes na economia ambiental? Senão, quais seriam as origens da crença, que envolve a literatura especializada em gestão ambiental e mesmo os movimentos ambientalistas, de que o recorte fisiográfico e as redevances indicariam um novo patamar de equilíbrio na gestão do uso e do acesso aos recursos hídricos? A fim de indicar caminhos para as repostas de tais questões, desenvolveremos neste trabalho uma interpretação da configuração de agentes, grupos e instituições envolvidos na formulação dos marcos regulatórios do referido sistema gestor. Para tanto, empregaremos a noção de configuração proposta por Elias (1991, 1993). Para o autor, uma configuração estrutura-se como um jogo no interior do qual existe a hierarquia de conjuntos de relações do tipo "eu-eles" ou "nós-eles". As interdependências caracterizariam não apenas as relações entre agentes e ou grupos de agentes, mas também as relações entre níveis configuracionais. Isso porque as configurações com alto nível de organização são compostas freqüentemente de unidades parciais que formam, por seu turno, configurações localizadas e não menos estruturadas. Ou seja, as configurações localizadas são dispostas sobre vários planos, apresentando em cada caso um equilíbrio específico de forças. Nelas os indivíduos engajados ocupam posições identificáveis, mantendo laços de interdependência no plano configuracional.

Esses cenários localizados representariam, nos termos do autor, "configurações no interior de configurações, processos no interior de processos, que podem consistir em múltiplos planos embricados, apresentando também, comparado uns aos outros, uma diversidade de forças e de capacidade de controle" (Elias, 1993, p. 44).

A reconstrução da configuração sobre a qual se construiu o atual modelo francês de gestão das águas será feita com base em informações sobre a composição das Comissões de Água dos Planos Econômicos e Sociais da França no período de criação da nova legislação das águas no país. Dentre outros, buscar-se-á identificar os perfis de formação dos membros dessas comissões (com destaque para a escolaridade e a origem de formação). A partir de tal identificação, lançaremos mão das concepções de Bourdieu (1989) sobre os quadros sociais de percepção de grupos e classes distintas, bem como de suas análises sobre as relações das Grandes Escolas francesas e o campo do poder. Também serão reconstituídos, com base em informações documentais do período, os termos gerais do debate sobre o devir do novo sistema gestor. Esses termos serão, por fim, confrontados com as avaliações posteriores feitas pelos formuladores do sistema em relação ao seu desenvolvimento no curso do tempo.

O conteúdo do novo sistema gestor: grupos e configurações Em estudo sobre o perfil da gestão integrada das águas na França, Lewis (2001) reconstruiu a composição das Comissões de Água criadas nos quadros do quarto, do quinto e do sexto Plano Econômico e Social, desenrolados entre os anos de 1962 e 1975. Tal reconstrução revela, por exemplo, que na Comissão de Água do IV Plano Econômico e Social (1962 a 1965) 86% dos membros eram politécnicos, portadores de diplomas da École Polytechnique (53%), da École National de Ponts et Chaussées (30%) e da École de Mines (14%). No contexto da Comissão de Água do V Plano (1966 a 1970) - ou seja, período imediatamente posterior à criação da nova lei das águas -, o percentual de politécnicos cai para 51%, destes, 56% são portadores de diplomas da École Polytechnique, 12%, diplomados da École National de Ponts et Chaussées e os demais têm diplomas de variadas escolas politécnicas (com destaque, além da École de Mines, também para a École National du Genie Rural, a École Superieur d'Electricité, o Institut National Agronomique, a École du Petróleo de Strasbourg e o Institut Electrotechnique de Toulouse). Por fim, no VI Plano Econômico e Social (1962 a 1965), pouco mais de 40% dos membros da Comissão de Água eram politécnicos, mantendo-se nessa fase o mesmo perfil de distribuição dos diplomas verificado no contexto do V Plano.

A diminuição relativa do número de politécnicos ao longo do período de formulação e implementação da lei francesa das águas de 1964 foi acompanhada pelo crescimento da participação de membros diplomados nas áreas de direito, letras e geografia. Conforme nos mostra Lewis (2001), nesses casos, a concentração dos diplomas revelou-se mais fraca que aquela verificada na formação dos politécnicos, sobretudo no curso do IV Plano Econômico e Social.

As instituições com maior recorrência na concessão desses diplomas foram a Facultés des Lettres de Dijon, a Facultés des Lettres de Strasbourg, a Faculté des Lettres de Paris e a Faculté des Sciences et Droit de Paris.

Se partirmos desse cenário geral descrito por Lewis e avançarmos para a análise do perfil da direção das Comissões de Água do quarto, do quinto e do sexto Plano Econômico e Social, a relevância do perfil dos diplomas para a construção de um novo olhar administrativo sobre a gestão das águas na França torna-se ainda mais evidente. A direção da Comissão de Água do IV Plano, por exemplo, era constituída por um presidente, diplomado na Faculté de Droit de Strasbourg, e quatro vice-presidentes, sendo três politécnicos, dois dos quais diplomados na École Polytechnique. A composição da direção da Comissão de Água do quinto e do sexto Plano Econômico e Social revela, ainda, maior concentração de poder nas mãos dos politécnicos, detentores então de todas as vice-presidências das respectivas comissões.

A despeito do discurso em relação à pluralidade de olhares sobre a gestão de águas que o novo sistema pressupunha, por meio da descentralização administrativa e da participação de usuários e distintos setores da sociedade civil nos Comitês de Bacia e nas Agências de Bacia, a participação efetiva dos grupos sociais nas referidas instâncias de governança possuía limites preestabelecidos. Esses limites referiam-se ao próprio quadro do sistema gestor, desenhado em grande medida pelos politécnicos. Isso porque a atuação desse grupo de profissionais na elaboração das novas normas de regulação de uso e acesso à água também acarretou a criação de novos marcos para a questão hídrica no país. Com efeito, as inovações jurídicas envolvem formas de nominação de experiências e expectativas sociais. Essas nominações, ao fornecerem balizas para o comportamento social, implicam também relações de poder. Nesses termos, desde a definição dos objetivos do novo aparato gestor até a regulamentação dos instrumentos da política de águas, conjuntos distintos de hierarquias sustentaram a nominação da atual problemática da água na sociedade francesa.

Nesse conjunto de hierarquias, uma das mais relevantes diz respeito ao que poderíamos chamar de dominação territorial dos saberes politécnicos. Primeiro diretor da Agência de Bacia Seine-Normandie, politécnico diplomado pela École Polytechnique e pela École National de Ponts et Chaussées e professor honorário desta última, Valiron (1987) destaca, em seu balanço dos primeiros vinte anos da criação das Agências de Bacia, a forma como os especialistas politécnicos disputaram a divisão do território em bacias hidrográficas. Segundo esse importante agente do novo sistema de gestão, ao contrário do que às vezes se supõe, a divisão do território francês em seis bacias hidrográficas não resultou de uma decisão eminentemente técnica, com base em recortes de bacias perfeitas ou grupos de bacias delimitados por critérios estritamente fisiográficos. A rigor, havia essa intenção inicial por parte dos membros das Comissões de Água, dividindo o território com base nos cursos dos grandes rios nacionais (Seine, Garonne, Loire e Rhône, sendo este último dividido em sua parte baixa, na costa do Mediterrâneo) e da cisão dos rios parcialmente franceses. Essa divisão corresponderia à criação de oito bacias hidrográficas.

Contudo, as disputas dos três corpos de politécnicos no interior das comissões - a saber, os corpos de engenharia de minas, de engenharia de pontes e de engenharia rural - conduziram a decisão sobre a partilha do território em bacias hidrográficas para o campo do equilíbrio relativo das forças profissionais envolvidas. De acordo com Valiron, em razão dessas disputas, o território que inicialmente seria repartido em oito bacias hidrográficas foi dividido em seis bacias, sendo equilibradamente distribuído entre os três corpos politécnicos - cada um assumindo a direção de duas Agências de Bacia.

Nos termos de Valiron: O Secretariado Permanente tinha trabalhado um pouco na direção de oito Agências. E depois viu que havia um grande problema: quem ia assumir a direção das Agências? Como havia três corpos técnicos que brigavam para ter seus profissionais em cada uma das Agências, e não sendo neste caso 8 um número igualmente divisível, achou-se por bem chegar a um recorte de 6. E o recorte foi feito desta maneira! (1987, p. 132).

Segundo Levy-Lambert (1987), engenheiro de minas e também um dos participantes à época do debate sobre a partilha territorial, a atribuição da direção das Agências de Bacias baseou-se no equilíbrio numérico destacado por Valiron e nos campos de interesse de cada grupo. Nesse sentido, o corpo de engenharia de minas assumiu a direção das Agências de Bacias do norte e do leste, regiões mais industrializadas e com maior diversidade de recursos minerais; o corpo de engenheiros de pontes assumiu as agências do Seine e do Rhône em razão de sua importância para a navegação e da localização das grandes cidades; e o corpo de engenharia rural, por sua vez, assumiu as agências das zonas agrícolas de Loire e de Garonne.

Na condição de referência internacional, principalmente em razão da adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão, o modelo francês tem recebido reiteradamente leituras abstratas quanto ao seu significado efetivo em termos de políticas públicas. O sentido dessa abstração reside justamente nas iniciativas de interpretação de seu desenvolvimento exclusivamente baseadas em suas características técnicas mais evidentes.5 Abstraída do conjunto de relações de poder que lhe conferem sentido concreto, a gestão francesa por bacias emerge como solução técnica aplicada à necessidade de planejamento e uso sustentável das águas. E, desse modo, continua sendo apresentada como solução eminentemente técnica para a gestão racional das águas. Essa forma aparente do modelo de gestão contribui para a disseminação de um processo denominado por Habermas (1973) "cientifização da política", por meio do qual são difundidas na sociedade representações "científicas" da natureza e de suas modalidades de uso social. A regulação do acesso aos recursos naturais, por meio dos instrumentos de gestão, é então consagrada como gerência científica da natureza. A política, prevista para o comitê de bacia (parlamento das águas), teria, portanto, um espaço prévia e cientificamente demarcado para a sua realização, a saber, a própria bacia hidrográfica.6 Essa modalidade de cientifização do processo político, ao abstrair as relações de poder envolvidas no recorte das bacias hidrográficas, o que o torna uma fórmula aparentemente técnica, contribui sobremaneira para a reafirmação de certos monopólios de competências. Assim, amparados pela experiência técnica francesa, corpos politécnicos de outros países estruturam seus discursos em torno da gestão racional das águas com base na bacia hidrográfica como unidade física e na criação de bancos de informações técnicas de gerenciamento.7 Também amparado por tal experiência, o saber técnico da água reiterou sua identidade na relação "nós-eles", opondo-se aos segmentos não-técnicos cuja atuação deveria significar a democratização do aparato gestor.8 Ademais, também é notória a precedência das formas discursivas como estratégias de dominação no próprio momento da constituição da modalidade de gestão.

Destarte, é pertinente considerar, no âmbito desse processo, a formação de um espaço gestor onde a denominação bacia hidrográfica se estruturou concreta e simbolicamente por meio de disputas discursivas entre técnicos e não-técnicos e entre as distintas especialidades técnicas, circunstância que revela a complexidade das mediações lingüísticas envolvidas na consolidação do monopólio das competências gestoras. Retomando Habermas (1997) no concernente à mediação lingüística das relações intersubjetivas, pode-se afirmar que, nesse processo, o agir comunicativo dos grupos e dos agentes no momento da publicização da "gestão por bacias" na França revela interações estratégicas sobre os modos de prevalência de formas de ação lingüística candidatas, naquele momento, a serem aceitas como enunciados legítimos das inovações gestoras. Ou seja, a noção de bacia hidrográfica serviu, sob tais circunstâncias históricas, menos como critério de delimitação física da unidade de gestão do que como estratégia de persuasão social por meio do discurso supostamente técnico e neutro.

Nesses termos, é possível apontar, ainda no sentido habermasiano, a sujeição de distintos paradigmas culturais (entendidos como reservas de conhecimento às quais os participantes na comunicação vão buscar suas interpretações), distantes do campo científico, à objetivação da resolução técnico-burocrática.

Isto é, ao aparentar-se como eminentemente técnica, tal solução revela a real interdição do diálogo e da intersubjetividade através justamente do lhe sustenta - a saber, o suposto planejamento científico e racional do devir político.

Essas circunstâncias forçam a elaboração de novas interpretações da nominação da experiência francesa. Interpretações que superem, dentre outros, a leitura restrita da lei de águas de 1964, como resultado da progressão do conhecimento técnico sobre recursos hídricos e gestão ambiental - progressão que teria culminado na noção de bacia hidrográfica. A lei francesa de 1964 também é produto de uma configuração que envolveu grupos profissionais, coordenados por sua maioria politécnica, portadores de interesses distintos - interesses estes que se equilibraram a partir da disposição dos grupos ante o mapa político das bacias hidrográficas.9 Ou seja, o próprio sistema de bacias hidrográficas também resulta de hierarquias sociais, de disputas políticas travadas no interior dos grupos profissionais e das burocracias responsáveis pela elaboração de um novo quadro de gerência das águas no país.

Além dessa disposição dos interesses sociais na divisão geográfica do novo sistema, outra hierarquia relevante para a interpretação das atuais formas de nominação da problemática da água na sociedade francesa diz respeito ao tipo de concepção hegemônica de relação sociedade-natureza que ampara os instrumentos de gestão. Essa interpretação, contudo, requer o avanço sobre certos aspectos cognitivos envolvidos também na formação da identidade dos grupos profissionais que consolidaram as estratégias de dominação na nova configuração de governança das águas. Para tanto, torna-se pertinente a retomada do perfil de formação dos agentes formuladores da lei de 1964, além da própria disposição desses agentes no contexto das relações entre as chamadas Grandes Escolas Francesas e a burocracia de Estado no período.

A presença hegemônica dos politécnicos nas comissões de águas do quarto, do quinto e do sexto Plano Econômico e Social evidencia, em parte, o tipo de preocupação que a burocracia de Estado francesa possuía em relação à regulação do acesso e uso das águas no país. A rigor, a composição dessas comissões não revela alterações no perfil dos profissionais historicamente atrelados à gestão centralizada dos recursos hídricos. A preocupação principal na reestruturação do sistema dizia respeito a dois impasses intimamente imbricados: a crescente poluição dos corpos d'água e a necessidade de recursos financeiros para a recuperação das águas.

A descentralização da estrutura gestora e a criação das Agências Financeiras de Bacia foram as respostas produzidas, em configuração específica, por grupos profissionais que, dentre outros, partilhavam de concepções muito próximas não propriamente de gestão ambiental (campo técnico que viria a se desenvolver na década de 1980), mas de gestão pública. Tal proximidade não resultava do acaso.

Sem embargo, o perfil de formação desses profissionais é uma variável relevante para a compreensão de uma visão relativamente coesa de gestão pública. Como destacado anteriormente, grande parte dos diplomas politécnicos dos membros das comissões de águas dos Planos Econômicos e Sociais era proveniente da École Polytechnique. Mesmo dentre os que possuíam formações mais específicas nas chamadas escolas de aplicação - como as também tradicionais École de Mines ou a École de Ponts et Chaussées -, a formação de base havia sido feita na Polytechnique.

Após sua criação, no início do século XIX, a École Polytechnique logo se tornou referência no sistema de ensino francês, tanto em razão das características de sua formação técnica e científica como pelo perfil dos egressos que a escola oferecia aos quadros do Estado.10 Conforme destaca Gilpin (1970), a despeito da ênfase no ensino científico proporcionada pela Polytechnique (ênfase, aliás, prevista já nos primeiros debates sobre a criação da escola, ocorridos em meados da década de 1790, durante a revolução), raros eram os egressos que se envolviam em atividades de pesquisa científica. Tal ênfase científica foi historicamente desenvolvida no ensino da escola, tendo em vista antes a aplicação prática das tecnologias do que propriamente a produção de novos conhecimentos. Assim, a escola consolidou-se no contexto do ensino francês como formadora não do engenheiro pesquisador, mas, sim, do engenheiro administrador, provido de conhecimentos científicos e de capacidade de planejamento e aplicação.11 Voltada para o cenário da administração pública, a École Polytechnique ocupou posições de destaque no campo do poder na sociedade francesa ao longo do século XX. Em seu estudo sobre a relação de homologia estrutural entre o campo das Grandes Escolas e o campo do poder na França, Bourdieu (1989) mostra como o diploma dessa escola constituiu-se em um rito de instituição não apenas para a reprodução das elites francesas, mas também para a composição do campo burocrático.12 Como demonstra o autor, no universo das escolas de engenheiros, as três escolas de maior prestígio, abrindo as três grandes carreiras - École Polytechnique, École de Mines e École de Ponts et Chaussées -, opõem-se às escolas mais técnicas, preparando os alunos aos setores e carreiras bem determinadas, comumente em declínio ou desvalorizadas. Assim, a organização do campo das instituições de ensino superior contribui para reproduzir uma das oposições maiores da ordem social, isto é, aquela que separa os quadros superiores dos quadros médios, os agentes encarregados da concepção (ordens, planos, programas, instruções) e os agentes encarregados da execução. Essa oposição corresponderia, no nível da divisão do trabalho, à oposição entre trabalho não-manual e trabalho manual, entre teoria e prática.

A presença dos politécnicos, diplomados na École Polytechnique, na École de Mines e na École de Ponts et Chaussées, nos quadros das Comissões de Água dos planos econômicos e sociais das décadas de 1960 e 1970 é uma expressão importante dessa homologia estrutural, sinalizada por Bourdieu, entre o campo das Grandes Escolas e a esfera do poder na França. O domínio desses diplomados sobre as funções de direção dessas comissões reitera tal relação. Focando a interpretação para a disputa interna entre as Grandes Escolas de engenharia, a divisão do território nacional em bacias hidrográficas revela, por sua vez, o equilíbrio flutuante de tensões entre tais forças institucionais na esfera do poder. A rigor, a divisão dessas unidades fisiográficas de gestão significou a partilha do território francês, ao menos no domínio das águas, entre os corpos das Grandes Escolas de aplicação. Ou seja, por meio da "cientifização" do processo político, sustentada neste caso pela suposta partilha técnica do território para fins de gestão ambiental, foram naturalizados não apenas os monopólios de competências sobre as águas, mas também os domínios que as instituições formadoras de espíritos para os corpos do Estado poderiam exercer sobre o espaço físico. Assim, a "cientifização" da política no sistema de gestão de águas atua como um princípio de legitimação de competências e de partilha do território, servindo, portanto, como fundamento de dominação social.

Evidentemente, essa relação das escolas de poder com o espaço físico por meio da gestão das águas não se sustentou apenas sobre a partilha dos territórios de atuação. Além disso, a produção de visões sobre a natureza, com base na concepção de gestão pública dos politécnicos, contribuiu sobremaneira para a formatação do sistema francês de gestão das águas. A seguir, abordaremos essa produção de visões sobre os recursos da natureza por meio da formulação das redevances, o instrumento decisivo de gestão dos Comitês e das Agências de Bacias francesas.

A moderna construção social da água A interpretação dos quadros da percepção do mundo social - e, neste caso, da percepção e da construção da própria natureza - pode objetivar não somente os quadros sociais da percepção, mas também, como sugere Bourdieu (1989), o potencial de diferenciação que os distintos princípios de classificação possuem para construir o mundo social. Além de pressupor a influência do perfil de formação dos agentes do sistema de gestão das águas, torna-se também pertinente a busca do limite crítico dessa influência. Ou seja, em termos de interpretação sociológica, é relevante tanto o apontamento do potencial de diferenciação de um princípio de classificação, como seu limite, isto é, o ponto crítico a partir do qual o mesmo torna-se contraditório ou tem seu potencial de influência diluído. Nesses termos, considerando o perfil de formação dos politécnicos franceses como princípio de classificação na constituição da questão hídrica a partir da década de 1960, também serão discutidas as contradições que tal princípio traz ao próprio discurso de sustentabilidade ambiental que o atual modelo gestor enseja.

Componentes importantes da visão dos politécnicos formuladores da lei de 1964 sobre a administração dos recursos hídricos nacionais podem ser revelados a partir da interpretação do processo de formulação do principal instrumento de gestão do novo sistema, a saber, a redevance. Conforme já ressaltado, tal instrumento foi inicialmente concebido no caso francês como alternativa para a arrecadação dos recursos financeiros necessários às atividades de gestão.

Contudo, os recursos discursivos tomados como legítimos para a implementação das redevances ao longo do tempo não se basearam nessa necessidade de captação financeira. Após a criação das redevances na ordem jurídica francesa, a retórica de validação que acompanhou sua implementação paulatina girou em torno da noção de penalização dos agentes poluidores. Esta noção, por sua vez, adquiriu nominação definitiva em 1972, por meio da proposição da OCDE do Princípio do Poluidor-Pagador (PPP).

A base conceitual sobre a qual se sustenta o PPP é o sistema lógico-dedutivo da economia ambiental neoclássica. Partindo das noções de equilíbrio e utilidade de Pareto (1983) e Walras (1983), bem como do conceito de externalidade de Pigou (1932), a economia ambiental propõe a incorporação do comportamento dos agentes econômicos poluidores na modelagem neoclássica de alocação eficiente dos recursos. Nesse modelo, a peculiaridade dos recursos naturais seria justamente seu caráter público, não-rival. Ao serem produzidas privadamente e gerarem custos sociais (isto é, ao afetarem as funções de utilidade de outras firmas e/ou consumidores), as externalidades resultantes das práticas individuais afetariam o bem-estar dos demais agentes econômicos e interfeririam no equilíbrio das relações de oferta e demanda dos recursos naturais. No diagnóstico da economia ambiental, a alternativa para o enfrentamento das práticas de poluição dos agentes econômicos seria justamente a incorporação das chamadas externalidades ambientais no cálculo das condutas individuais (Baumol e Oates, 1988).13 O PPP é justamente uma tentativa de promoção da internalização das externalidades ambientais por parte dos agentes poluidores. Contudo, considerando esses pressupostos conceituais, seria relevante indagar em que medida as noções ainda preliminares do poluidor-pagador basearam de fato a formulação da legislação francesa das águas de 1964, ou, ainda, até que ponto os integrantes das Comissões de Águas dos Planos Econômicos e Sociais do período tinham ciência das formulações em economia das noções de externalidades e de internalização das externalidades.