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A paradiplomacia financeira no Brasil da República Velha, 1890-1930

Introdução Com a queda da monarquia no Brasil em 1889, desmantelou-se o estado unitário e seguiu-se a chamada "República Velha" (1890'1930), quando se implantou o regime federativo, sendo a Constituição de 1891 seu primeiro marco institucional.

Seguiram-se 40 anos de descentralização federativa em que os estados brasileiros, livres das amarras do poder central, exercitaram certo protagonismo nos mercados internacionais de capitais ao captar vultosas somas com a emissão de títulos nas praças financeiras europeias e depois nos Estados Unidos da América (EUA). Essa exuberante fase termina com a Revolução de 1930, abrindo um novo período centralizador que culmina com a ditadura do Estado Novo (1937'1945).

Dadas as evidências disponíveis da forte atuação dos governos estaduais nos fluxos financeiros internacionais em período tão extenso, busca-se neste artigo analisar a extroversão de entes subnacionais no campo da captação de recursos externos em uma das fases da História do Brasil bem marcada pela descentralização fiscal e acesso dos entes federados brasileiros ao endividamento no exterior, ou seja, o período denominado por convenção como República Velha, e também pela abertura mais ampla da economia primário- exportadora brasileira aos fluxos de comércio, investimento e finanças mundializados no final do século 19 e início do século 20.1

A paradiplomacia financeira: aspectos teóricos e conceituais Soldatos (1990), ao analisar a atuação dos governos subnacionais no cenário internacional, cunhou o termo "paradiplomacia" para designar as investidas desses governos no exterior. O termo foi divulgado por Duchacek (1988), o qual abandonou sua própria terminologia "microdiplomacia", por reconhecer que o termo poderia ser considerado depreciativo, e preferiu adotar a denominação de Soldatos, que praticamente passou a prevalecer na literatura especializada.

Duchacek estabeleceu diferenças entre a paradiplomacia transfronteiriça, a transregional (sem fronteira comum) e a global (que inclui relações com todo o mundo).

Duchacek e Soldatos encontraram o marco teórico adequado para analisar e interpretar a atividade internacional crescente dos governos não centrais no chamado "enfoque global transnacional" e na noção de "interdependência complexa" proposta nos ensaios teóricos de Robert Keohane e Joseph Nye, os quais, ao contestarem o Realismo, defenderam nova agenda nas Relações Internacionais, caracterizada por número crescente de temas complexos, sem clara hierarquia ou fácil solução, que englobam todos os níveis de governo. Com efeito, Keohane e Nye (1977), analisando as várias conexões internacionais, falam em interdependência complexa entre Estados e sociedades, salientando que aumentaram as conexões econômicas e decresceram as de segurança. De certo modo, os autores lançam as Relações Internacionais para a área da Economia Política Internacional (EPI), mas, mantendo algumas das heranças do Realismo, posto que ainda situam os estados no centro das relações internacionais.

Assim, Keohane e Nye foram um dos primeiros autores a questionar o modelo estatocêntrico de ator unitário na cena internacional, reconhecendo que a política mundial se desenvolve em um mundo mais complexo de relações interdependentes, formais e informais, que se dão não só entre Estados-Nação, como também entre corporações privadas e organismos internacionais. Ainda que os dois autores não abordem especificamente o tema do envolvimento das entidades subnacionais em assuntos internacionais, seus ensaios apoiam a ideia de que cada nível de governo continuará desempenhando uma função vital na satisfação de demandas e, de maneira especial, quando a política interna assume aspectos internacionais.

Dada a ampla difusão do termo "paradiplomacia" nos meios acadêmicos, governamentais e de organismos internacionais, ele será empregado neste artigo conforme definição de Prieto (2004, 251) para expressar: O envolvimento de governo subnacional nas relações internacionais, por meio do estabelecimento de contatos, formais e informais, permanentes ou provisórios com entidades estrangeiras públicas e privadas, objetivando promover resultados sócio-econômicos (promover exportações, atrair investimentos, divulgar o turismo, captar recursos financeiros e obter cooperação técnica, grifo nosso), bem como qualquer outra dimensão externa de sua própria competência constitucional.

Com base nessa definição geral, conceitua-se paradiplomacia financeira como "a iniciativa própria e autônoma de um governo subnacional no sentido de negociar diretamente a captação de créditos de médio e longo prazo ofertados por fontes internacionais e/ou estrangeiras com vistas a complementar suas necessidades de financiamento".

O conceito de paradiplomacia surge, portanto, no final dos anos 1980, retratando a realidade do final do século 20. No entanto, o fenômeno teria ocorrido em outros momentos históricos caracterizados por expansão das relações econômicas internacionais, como foi o final do século 19 até a 1ª Guerra Mundial. Autores antigos como Fournier de Flaix (1883), Leroy Beulieu (1883) e Amaro Cavalcanti (1900)2 já chamavam atenção para as ações dos governos "provinciais" na esfera internacional, inclusive no campo dos empréstimos externos e os riscos que isso podia acarretar para os respectivos governos centrais na ausência da supervisão pelo poder nacional.

Vê-se, portanto, que a ação dos governos não centrais nas relações financeiras internacionais não se limita ao final do século 20 ou à primeira década do século 21, mas também teria sido relevante e motivo de preocupação no final do século 19 e começo do século seguinte. Trata-se, assim, de aplicar um conceito atual, ajustado à realidade da globalização econômica, à ocorrida em um período pretérito marcado pela mundialização das relações econômicas, a chamada "Idade do Ouro do capitalismo global triunfante" (Frieden 2006, 32).

Dado o exposto, este artigo analisa o processo de captação de recursos externos pelos estados brasileiros durante a República Velha (1890'1930), à luz da conceituação moderna da paradiplomacia, defendendo o argumento de que a experiência histórica do Brasil nesse campo teria sido um caso de paradiplomacia financeira cuja dimensão e durabilidade no tempo poderiam se comparar ao processo similar transcorrido no País desde o final dos anos 1980 até o momento em que os governos não centrais brasileiros (estados e municípios) voltaram a captar vultosas somas de empréstimos no exterior, exercitando, dessa maneira, um dos aspectos mais importantes da paradiplomacia.

A mundialização das finanças no final do século 19 e a paradiplomacia financeira na República Velha De 1870 a 1914, surgiu uma economia global pela primeira vez, estendendo-se do coração industrial da Europa Ocidental (Reino Unido, França e Holanda) aos países retardatários do Velho Continente (Alemanha, Rússia) à América (EUA), ao Oriente (Japão) e aos fornecedores de matérias-primas da então periferia capitalista (Argentina, Austrália, Brasil, Canadá etc.). No centro da ampliação do comércio internacional estava uma engrenagem de altas finanças que viabilizava a implantação de ferrovias e infraestruturas urbanas e portuárias e abria novas áreas para a produção primária. Assim, fluxos de capitais estrangeiros forneciam a poupança e as divisas requeridas para importar trilhos, locomotivas e equipamentos que estavam além da capacidade dos países recipientes.

Para os fornecedores de capitais, tais fluxos eram expressivos. A Grã-Bretanha, a maior fonte individual de capital estrangeiro, investia no exterior uma soma anual ao redor da média de 5% do PIB durante o período 1873'1913, tendo chegado à marca de quase 10% do PIB às vésperas da Primeira Guerra Mundial. De fato, no início dos anos 1880, o mercado inglês de capitais dispunha de ampla massa de recursos financeiros e buscava a abertura de novas áreas de investimento, não sujeitas à severa concorrência a que os produtores e capitais do Reino Unido estavam sendo submetidos na Europa Ocidental. Como resultado, as taxas de juros reais haviam diminuído na Europa, estimulando a exportação de capitais.3 No caso da França, após o pagamento das reparações de sua derrota na guerra franco-prussiana de 1870'1871, a transferência de capitais para o exterior aumentou após 1880, chegando à metade da média britânica, e uma terça parte se destinava a financiar a industrialização da Rússia czarista. A Alemanha, por seu turno, que se unificara em 1871, e se industrializava de forma acelerada, era investidor retardatário, mas assim mesmo já competia com ingleses, franceses e holandeses por aplicações em títulos de dívida de governos na América do Sul. No todo, o investimento europeu no subcontinente saltou de £ 44,1 milhões, entre 1873'1882, para £ 182 milhões, no período de 1883'1891, grande parte dos quais foram para a Argentina, então o país mais desenvolvido da região (Filomeno 2007, 2).

No entanto, logo na primeira década do século 20, algumas transformações em curso já começavam a operar no cenário econômico internacional com o surgimento dos EUA como exportador de capitais. Conforme assinala Albert Fishlow (1985, 384): The first world war marked a decisive break. For one, it marked the emergence of the United States for the first time as a net creditor nation. For another, the position of the principal European lenders was much changed. Germany became a leading importer of capital; French assets abroad were dramatically reduced by the [Soviet debt] repudiation of extensive Russian holdings; diminishing the appetite for overseas holdings as domestic reconstruction requirements increased; Britain experienced a marked decline in savings rates. A larger US presence did not compensate for European withdrawal, and global foreign investment declined.

Aproveitando-se da ampla oferta de capitais para a América do Sul, não só o governo central (imperial) brasileiro, como algumas províncias e até um município, nos últimos anos da monarquia, lograram captar expressivos volumes de recursos nos mercados de capitais europeus. Essa pioneira investida paradiplomática de governos subnacionais do Brasil rumo ao financiamento externo ocorreu em 1888, com a efetivação de operações de emissão de títulos públicos pelas províncias de Bahia, São Paulo e a municipalidade de Santos.4

O regime republicano e a autonomia dos entes federados A instalação da República no Brasil, a partir de novembro de 1889, sacramentou o modelo federalista, transformando as antigas províncias em estados e concedendo-lhes a posição de entes políticos autônomos e com peso na operacionalização do novo pacto de poder. Em outras palavras, as condições políticas e econômicas então vigentes propiciaram mais poderes às frações de classes dominantes locais e uma estrutura tributária capaz de propiciar autonomia fiscal e administrativa aos estados recém-criados.

Diante da euforia federalista, em setembro de 1890, o então ministro da Fazenda do governo provisório, Rui Barbosa, conseguiu aprovação do marechal Deodoro da Fonseca para um Decreto pelo qual o governo federal poderia garantir empréstimos externos aos estados até o limite global de 50 mil contos de réis (equivalentes a £ 4,7 milhões). Conforme a exposição de motivos, a medida se justificava aos estados que não pudessem realizar operações de crédito externo em função de seu elevado risco de crédito e assegurar condições contratuais minimamente aceitáveis (juros anuais e deságios máximos sobre o valor de face dos títulos representativos da operação).5 Tratava-se de tentativa de disciplinar o acesso dos estados federados aos mercados internacionais de capitais, de modo a exercer controle, salvaguardar a imagem externa do País e minimizar custos de captação por meio da concessão de garantia do governo central que reduzisse o risco de eventual inadimplência. No entanto, na mesma edição do Diário Oficial que publicou a aprovação do Decreto, foi editado "instigante" extrato de contrato entre o ministro da Fazenda e representantes de um sindicato de banqueiros ingleses, à cuja frente se achava a firma Louis Cohen & Sons, no qual tais representantes declaram terem sido abordados por diversos funcionários dos estados federados para fazerem empréstimos e que aceitavam "emprestar aos diversos estados da União, que assim desejarem, as quantias de que necessitam para a satisfação de seus compromissos, promover immigração e desenvolver a sua riqueza publica, até à quantia autorizada pelo governo federal [sic]".

A primeira constituição republicana (promulgada em 24 de fevereiro de 1891) garantiu aos governos estaduais o controle da então principal fonte de arrecadação tributária ' o imposto de exportação ' e o direito de manipular seus tributos, de criar outros não concorrentes com a União, de recorrer à dívida pública e aos empréstimos externos, bem como atuar em qualquer área de seu interesse, respeitados os poderes expressos da União (Artigo 65, § 2º da Constituição Federal de 1891). Conforme assinala Fausto (1997, 121'122): A constituição de 1891 evidencia, no plano das instituições, que a classe dominante consegue alcançar seus objetivos políticos já no início da República, e é um índice de sua capacidade para promover a integração do país na medida de tais objetivos. A ampla autonomia estadual consagrada na Constituição (possibilidade de contrair empréstimos externos, constituir milícias, discriminação de rendas favorecendo os estados, a quem cabe lançar impostos sobre a exportação, transmissão de propriedade rural, indústria e profissões etc.) não corresponde a um esfacelamento do poder central.

Criou-se um formato tributário peculiar: de um lado, colocavam-se os estados cafeeiros (a exemplo de São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Paraná) que desfrutavam de sólida base financeira, com autonomia de ação em atender às demandas em épocas de crise e nas fases de crescimento e, de outro, estavam os estados sem fontes promissoras de renda (no Nordeste e no Centro-Oeste do País) e que pautavam seu relacionamento com a União como se fossem estados satélites ou clientes. Assim, durante a República Velha, a desigualdade de condições econômicas entre os estados deu ao governo federal o papel de articulador da Federação e de mantenedor da reprodução global do sistema (Lopreato 2000).

Instalado o regime republicano, sobrevieram graves perturbações da nova ordem política no País, a exemplo da Revolução Federalista no Rio Grande do Sul (1893'1895) e das Revoltas da Armada (1892 e 1893), o que levou ao endurecimento do regime com o governo de exceção do marechal Floriano Peixoto (de novembro de 1891 a novembro de 1894). No campo econômico, a propagação no plano externo da crise do banco britânico Baring Brothers, desencadeada pelo default da dívida externa argentina (em 1890), e que estancou o financiamento europeu à América do Sul e, no plano interno, a crise do Encilhamento (1890'1891) e seus desdobramentos geraram graves dificuldades para a economia nacional, afastando investidores e financistas estrangeiros, temerosos da sustentabilidade do novo regime brasileiro.6 Nesse contexto de instabilidade, o Governo brasileiro, após quase quatro anos de ausência, voltou ao mercado internacional de capitais, logrando captar empréstimo de £ 3,71 milhões junto à casa bancária londrina Rothschild & Sons, sob condições draconianas, uma vez que realizado ao tipo de 80 (deságio de 20% sob o valor de face), juros de 5% ao ano e 30 anos de prazo. Na verdade, o empréstimo se destinava à compra de armamentos e munições e demais despesas militares para enfrentar as revoltas que deflagravam pelo Brasil. Conforme assinala Bouças (1955, 191): Na urgência de adquirir armamentos e munições para defender a ditadura, Floriano Peixoto, sucessor do Marechal Deodoro da Fonseca, temendo lançar um empréstimo externo, que poderia não ter êxito, serviu-se de um novo expediente que passou a ser considerado a primeira operação financeira da República no exterior, embora o empréstimo não fosse diretamente contraído pelo Tesouro Nacional.

A primeira fase da paradiplomacia financeira, 1890'1913: fontes do crédito externo e sua destinação Em que pese à contaminação da crise do banco Baring sobre as operações de empréstimos externos das províncias argentinas e as dificuldades enfrentadas pelo Brasil no início do governo de Prudente de Morais (1894'1898), governos estaduais brasileiros, valendo-se da experiência de algumas províncias que captaram recursos no exterior durante o regime imperial e do vácuo da Constituição de 1891 quanto às atribuições dos governos subnacionais no campo internacional, tomaram a iniciativa de buscar financiamento externo. As vantagens de custo menor em face do estreito mercado de capitais doméstico e as pressões políticas em prol de investimentos públicos em infraestrutura urbana e de transportes levaram alguns presidentes (governadores) de estados a sondar bancos franceses e britânicos.

Tal como bem salienta Goldsmith (1986, 127): Como conseqüência dos pesados gastos com infra-estrutura, as dívidas dos estados e municípios cresceram rapidamente. Entre 1903 e 1912, os débitos estaduais aumentaram de 240 mil para quase 950 mil contos de réis, ou a uma taxa anual acima de 16%, aumentando de cerca de 1,75 para quatro vezes com relação à sua receita. O aumento foi ainda mais intenso no que tange à dívida externa, a qual, durante essa década, tornou-se quase seis vezes maior, constituindo-se quase 2/3 do total, o que mostra a capacidade limitada de absorção do mercado brasileiro de capitais. Supondo uma taxa média de juros de 5%, o serviço da dívida teria absorvido cerca de um quinto da receita total dos Estados.[7] Em que pese à opção de buscar a garantia da União (dada pelo aludido decreto de 1890), alguns governos estaduais, ciosos de sua autonomia constitucional como entes federados, tomaram a iniciativa de entabular negociações diretas com banqueiros estrangeiros, mesmo se sujeitando a custos elevados. A exigência de submeter seus pleitos de financiamento externo e suas contas ao Ministério da Fazenda desestimulavam os acordos com o governo federal. Esse foi o caso do Estado do Espírito Santo, o primeiro, na fase republicana, que contratou, em 5 de outubro de 1894, um empréstimo de 17,5 milhões de francos (equivalente a £ 700.000), junto ao Banco Nacional Brasileiro, a juros anuais de 5% e elevado deságio de 30% (tipo 70), dando por garantia as receitas gerais do estado e destinando o produto líquido do empréstimo à construção do trecho da estrada de ferro Espírito Santo a Minas. Em que pesem as condições onerosas do empréstimo, o produto líquido do mesmo (cerca de 11,6 mil contos de réis) correspondeu a 2,6 vezes o valor total da receita pública estadual arrecadada e a 40,6% do total das exportações do Estado no ano de 1894, representando, sem dúvida, uma soma extremamente elevada.

Conforme afirma o próprio então presidente (governador) do Estado do Espirito Santo, José de Mello Carvalho Moniz Freire (1894, 10): Antes de um mez da remessa dos papeis para Europa, chegava a proposta dos banqueiros, acompanhada da confirmação de que o emprestimo era de primeira ordem. Pareceram, entretanto, a mim quanto ao Sr. Conde [Francisco] de Figueiredo, desvantajosas as condições da proposta, e diversos telegrammas foram trocados neste sentido, sem resultado, salvo quanto aos detalhes. Não podendo vencer a obstinação e devendo resolver o caso, decidi-me em 21 de setembro a autorizar a operação, contrahindo o emprestimo de setecentas mil libras ao typo de 70%, juros de 5%, 1% de amortisação, a começar de 1896, resgatavel portanto em 33 anos por sorteio ou compra no mercado. Sei perfeitamente que não fiz uma operação financeira de primeira ordem, nem jamais esperei obte-lo; mas tenho profunda certeza de que consegui o mais do que era possível. A primeira difficuldade para o Espirito Santo, que só agora começa a ser devidamente considerado no seio do próprio paiz, era abrir passagem ao seu credito em mercados europeus, e levantar dinheiro sem offerecer nenhuma outra garantia além de seus recursos orçamentarios, e a capacidade de seus homens publicos [sic].8 O segundo governo estadual a captar empréstimo externo foi Minas Gerais, que contratou, em 12 de outubro de 1896, a soma de 65 milhões de francos (68,8 mil contos de réis) junto ao Banque de Paris et des Pays Bas. O valor líquido do empréstimo (cerca de 53,6 mil contos de réis) correspondeu a 2,8 vezes o valor da receita estadual arrecadada durante o ano. Antes dessa operação, o estado tentara todas as formas de captação de recursos no mercado interno de capitais, a exemplo das onerosas antecipações de receita (ARO) junto ao Banco do Brasil e a emissão de títulos do Tesouro com desconto de 7% ao ano. Em que pese ao deságio de 22% sobre o valor de face dos títulos dados em garantia aos credores estrangeiros, a taxa de juros mais baixa e o longo prazo da operação (33 anos) eram atrativos que o limitado mercado de capitais interno não podia oferecer.

Conforme exposição de motivos do próprio presidente de Minas, Chrispim Jacques Bias Fortes (1897, 29): Auctorizado pela lei n. 187, de 12 de outubro do anno passado, contractou o meu governo o lançamento de um emprestimo externo com o Banque de Paris et des Pays-Bas, de Paris, cujo producto satisfizesse os compromissos contrahidos com as empresas de estradas de ferro e realizasse outros emprehendimentos encetados e que não podiam ser interrompidos. Esse importante estabelecimento de credito encarregou- se do lançamento do emprestimo nas praças europeias, mediante commissão de 8% para todas as despesas [sic].9 O terceiro estado a acessar o mercado externo de capitais no início da fase republicana foi o então mais próspero e desenvolvido: São Paulo, onde se concentrava a maior parte da produção e exportação do café. Em 28 de abril de 1899, o governo paulista firmou empréstimo de £ 1,0 milhão (equivalente a 32,2 mil contos de réis) com o banco anglo-alemão J.Henry Schroder Banking Corporation. O objetivo da operação era efetuar resgate de letras de empréstimos anteriores, inclusive o de 1888, ainda no período imperial.10 Este seria o primeiro de uma sequência de empréstimos externos que levaria São Paulo a responder por 46% do total da dívida externa estadual no final da República Velha.11 A ele logo seguiria o empréstimo de 1904, desta vez junto ao Bank of London & South America, também no valor de £ 1,0 milhão, a juros de 5% ao ano e tipo de 88% e 10 anos de prazo, no valor bruto de apenas 19,79 mil contos de réis em virtude da forte apreciação ocorrida na taxa do mil réis em face da libra esterlina (38,6% entre 1899 e 1904), decorrente dos efeitos deflacionários da política econômica e financeira conservadora do ex-ministro da Fazenda Joaquim Murtinho no governo Campos Sales (1898'1902).

A partir do Convênio de Taubaté (firmado em 26 de fevereiro de 1906 pelos estados de São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro), teve início a política de valorização dos preços do café nos mercados mundiais mediante a compra de excedentes e estocagem de grandes volumes do produto em recintos alfandegários no exterior. Era uma tentativa de salvaguardar a renda do setor produtor e exportador do café diante da superprodução. Para executar a política (que só depois contou com o apoio do governo federal), o Estado de São Paulo captou um empréstimo emergencial (prazo de um ano) de £ 1,0 milhão junto ao banco alemão Diskonto Gesellschaft-Nordeutsche Bank de Berlim, logo seguido por outro, muito maior, de £ 3 milhões junto ao banco anglo-alemão J.Henry Schroder Banking Corporation.

A propósito da relativa facilidade de São Paulo contratar volumes cada vez maiores de empréstimos externos, cabe mencionar as intensas relações de negócios entre grandes casas exportadoras de café de origem estrangeira e bancos europeus que financiavam as atividades de comércio exterior dessas empresas. Sobre esse aspecto, Warren Dean (1991, 63) destaca: Ansiosos por apoiar projetos de obras públicas de todo gênero, os governos federal e estadual fomentaram a penetração de firmas européias. Empréstimos contraídos na Europa colocaram São Paulo sob a tutela financeira dos Rothschilds de Paris antes do início do século.

A valorização da safra de café de 1906 aumentou os interesses do grupo anglo-alemão Schroeder e do Diskonto Gesellschaft-Nordeutsche Bank,ambos já representados por conexões comerciais e bancárias.12 No cômputo geral, desde 1894 até às vésperas da Primeira Guerra Mundial (1913), que provocou retração ou mesmo paralisia nos mercados de capitais europeus para a América do Sul, sucederam-se pelo menos 31 operações de crédito externo firmadas por estados de todas as regiões do País, totalizando 43,734 milhões de libras esterlinas, sendo 585,6 milhões denominados em francos franceses (15 empréstimos, equivalentes a 23,424 milhões de libras) e 20,31 milhões de libras (16 empréstimos) (ver Quadro_1 a seguir). Com relação à fonte dos recursos, bancos franceses responderam por 53,5% do valor dos créditos, seguidos pelos ingleses, com 35,5% do total, e, finalmente, os bancos alemães, com 11% do total.13

Em termos de moeda nacional (mil réis), as 31 operações contabilizadas pelos estados brasileiros, no período 1894'1913, totalizaram a cifra de 732,5 mil contos de réis. Para avaliar a dimensão relativa do total desse saldo acumulado de dívida externa contratada pelos governos estaduais, basta ter em mente que, em 1913, as receitas totais do orçamento da República foram de 654 mil contos de réis e as receitas conjuntas de todos os estados da Federação alcançaram a marca de 270 mil contos de réis. Portanto, os estados brasileiros assumiram, em menos de 20 anos, débitos de origem externa não apenas superiores ao orçamento da União, no último ano da série, como equivalentes a 11% do Produto Interno Bruto do País naquele ano (ver Quadro_2).14

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Com relação às condições contratuais, os empréstimos externos tomados pelos estados variavam em função: i) da percepção do risco do mutuário (estados com grande receita cambial na exportação inspiravam menos prêmio de risco do que aqueles com menor dinamismo exportador); ii) do prazo (quanto maior o vencimento maior o deságio sobre o valor de face dos títulos ou menor o tipo da operação); e iii) da qualidade das garantias oferecidas. Dependia também da habilidade e capacidade negocial (e da integridade) dos representantes dos estados frente aos banqueiros, assim como da situação macroeconômica conjuntural do País e das condições vigentes no contexto econômico internacional.

As garantias frequentemente giravam em torno do penhor sobre as receitas gerais ou específicas (em geral do imposto de exportação) do estado, de sobretaxas sobre produtos exportados ou de taxas de serviços de transporte ferroviário, de navegação ou de saneamento (água e esgoto) ou iluminação. Também havia hipotecas sobre bens e patrimônio de empresas estaduais.

No entanto, havia leniência dos administradores estaduais pela causa pública quando negociavam os empréstimos, predominando por vezes a visão de curto prazo de rápido acesso aos recursos sem uma análise detida de custo-benefício, incorrendo-se amiúde em desleixo com os encargos futuros das operações sobre o fluxo de caixa do erário estadual. Conforme bem assinala Bouças (1955, 25): A análise dos contratos dos empréstimos [estaduais, grifo nosso] e a do emprego do produto dessas transações revelaram muitas vezes fatos que mostram o descaso de muitos de nossos administradores pela causa pública. Geralmente, as condições dos empréstimos efetuadas eram onerosíssimas, não só pela taxa de juros, pelo tipo em que eram lançadas, pelas comissões distribuídas, como também pela inserção de certas cláusulas nos contratos, muitas das quais vexatórias para os nossos brios.

Com relação à destinação dos empréstimos externos tomados pelos estados no período, três finalidades se destacaram: i) resgatar e/ou consolidar dívidas anteriores; ii) financiar obras públicas de infraestrutura; e iii) bancar ações de valorização do café. Além dessas, houve casos de cobertura de déficits fiscais e pagamento de despesas de custeio convertidas em dívida flutuante (como atraso em pagamentos ao funcionalismo e empreiteiros de obras). No entanto, houve também casos de flagrante desvio de recursos e mesmo de corrupção velada, uma vez que a obra para a qual o empréstimo se destinava não foi executada no todo ou apenas parcialmente, exigindo um novo empréstimo, anos depois, para sua conclusão.

Diante dessa "enxurrada" de empréstimos externos sem controle pelas autoridades federais e dos rumores de negociatas entre banqueiros, intermediários e políticos estaduais na contratação das operações, algumas vozes influentes passaram a questionar a autonomia dos governos estaduais (e municipais) em captar recursos no exterior. A primeira voz que se levantou contra "esse abuso" da autonomia estadual foi a do deputado Bricio Filho, na Câmara Federal, em 27 de dezembro de 1902, apresentando um projeto de lei que taxativamente o coibia de modo formal. Esse projeto não vingou, uma vez que, um ano mais tarde, conforme atesta a Mensagem Presidencial de 1903 ao Congresso Nacional, o então Presidente Rodrigues Alves (quadriênio 1902'1906) criticava a capacidade dos estados de contraírem créditos no exterior e pedia a intervenção legislativa: Na ordem administrativa julgo de meu dever invocar a vossa atenção para a faculdade que se tem arrogado alguns Estados de contrahirem, por sua propria autoridade, emprestimos no exterior. Compreende-se bem quanto, em um momento dado, o uso dessa attribuição, poderá ser prejudicial ao credito do paiz, à regularidade de suas finanças e, até às suas relações internacionais.É prudente que o poder legislativo subordine essas operações a normas que afastem da União compromissos ou embaraços que possam sobrevir. O Congresso não ignora que um paiz, de regimen igual ao nosso, já se viu forçado a prohibir o uso de identica attribuição pelas perturbações que infligia à política internacional e às condições geraes das finanças.15 Em que pese a vontade do Presidente da República, os parlamentares não se interessaram em votar contra as prerrogativas de seus estados em contratar diretamente créditos no exterior. Tanto foi assim que o presidente Rodrigues Alves, na Mensagem ao Congresso de 1905, voltou a tratar dos empréstimos de entes subnacionais e instigou os parlamentares a regular a matéria, de modo que "fixem as relações dos Estados com a União sobre serviço tão importante [os empréstimos externos] e que muito póde interessar às finanças da União".

Na sua última Mensagem (a de 1906), o Presidente afirmou com certa fadiga: Quanto aos emprestimos externos, contrahidos pelos Estados, continúo a pensar que é materia de alta relevancia, que deve ser devidamente ponderada pelo Congresso. É de toda conveniencia que a União seja informada dos recursos que forem destinados à amortização de taes emprestimos, assim como si os Estados estão apparelhados para o pagamento das prestações no tempo proprio. Há, sobretudo, a receiar o perigo de serem incluidos, nos contractos, clausulas que não devam prevalecer por infringirem principios fundamentaes do nosso systema de governo [sic].

A eclosão das guerras balcânicas (1912 e 1913) e depois a Primeira Guerra Mundial e o novo empréstimo de consolidação (funding-loan) do Brasil em 1914 travaram os mercados financeiros europeus, o que fez retrair as captações de dívidas pelos estados. Mesmo assim, o caso voltou à baila em 1912, quando o então senador Sá Freire apresentou projeto de lei que proibia empréstimos estaduais e municipais, impedia a cotação de seus títulos na bolsa de valores sem autorização do Legislativo Federal e determinava a intervenção da União no caso de pressão de credores estrangeiros. No entanto, sua proposta foi barrada sob a alegativa de que "violava as ideias cardeais do regime federativo [sic]".

O então influente político e pensador social brasileiro Alberto Torres se colocou contrário à autonomia dos entes subnacionais em exercitar sua faculdade de contratar empréstimos no exterior, chegando a propor a revisão na Constituição Federal de 1891, incluindo entre os casos de intervenção federal nos Estados o seguinte (Torres 1914, 249): O caso do parágrafo n.° 12 representa interesse de tal monta, que só se compreenderia não fosse adotado por inteira escravização da política aos caprichos de campanário. É monstruoso que um país como o Brasil permaneça sujeito à responsabilidade de emprestimos, levantados por Estados e municipalidades, sem fiscalização federal, quando as responsabilidades da União já excedem os limites de licenciosa tolerância, e a administração se mostra cada vez mais anarchizada, em todos os órgãos do poder público [sic].

Apesar do empenho do senador Sá Freire na sua campanha, o Senado não votou a lei que cerceava a liberdade dos estados de captarem recursos no exterior sem autorização da União. Conforme registrado no Diário Oficial da União do dia 22 de novembro de 1918, que tratou do tema da dívida externa brasileira, "o apello do Presidente de 1902'1906 ficou até hoje sem solução parlamentar [sic]".

O fato é que, a despeito das tentativas de limitar a autonomia dos entes subnacionais de contratar empréstimos externos, o saldo dessa dívida externa subnacional (estados e municípios) teria atingido a marca de £ 62,137 milhões, no final de 1914.16 Esse valor correspondia a 38,9% do total da dívida externa brasileira. Após passada a fase de paralisia dos financiamentos internacionais, durante a 1ª Guerra Mundial, os estados e municípios continuariam, de 1919 até 1931, exercitando livremente sua paradiplomacia financeira, captando empréstimos diretamente no exterior, sem controle ou interferência da União.

A segunda fase da paradiplomacia financeira, 1914'1930: fontes do crédito externo e sua destinação A abundante oferta de capitais europeus de empréstimo e investimento direto que se verificou de 1890 a 1913 começou a escassear com a eclosão de conflitos.

Iniciada a Primeira Guerra Mundial (em 28 de julho de 1914), o movimento de capitais travou-se, deixando os tomadores na América Latina sem acesso a créditos de bancos europeus. Conforme registrou o então ministro da Fazenda, Rivadavia Corrêa (1914, 4): Desde que rebentou o conflicto no oriente da Europa, uma grande e ameaçadora nuvem começou a pairar sobre aquelle continente; e, apesar de, no momento, o conflicto se ter circumscripto aos paizes dos Balkans, parece que em todos os espiritos se gerou a convicção de que a paz européa estava seriamente ameaçada. O menor incidente podia dar causa à conflagração geral, e assim aconteceu com o desenrolar do drama de Sarajevo. A situação de duvida, ou antes, de quasi temor que dominou a Europa, quanto à permanencia e solidez da paz continental, causou grande abalo nos mercados financeiros europeus que veio a se reflectir de modo desastroso nas praças commerciais da America do Sul [sic].

A guerra na Europa, ao provocar a quase estagnação dos negócios e o colapso no financiamento externo, levou não só o governo federal como os governos estaduais no Brasil a sérias dificuldades financeiras para manter com regularidade os serviços de suas dívidas externas, tendo, pois, que negociarem com os credores empréstimos de consolidação (funding-loans). Tais foram os casos do governo federal (outubro de 1914) e dos estados do Amazonas, Bahia e Pará (em 1915), Paraná (em 1916) e Bahia novamente (em 1918).17 Somente após o fim da guerra e o Tratado de Versailles (1919) é que os fluxos de financiamentos começaram a se normalizar em direção ao Brasil. Tanto é assim que Rio Grande do Sul e Santa Catarina conseguem contratar, em 1919, operações de créditos para aplicar em obras de infraestrutura. O Espirito Santo, por seu turno, emprega o produto de novo empréstimo externo obtido para encampar um banco hipotecário e agrícola. No entanto, o fato novo é a entrada em cena do primeiro empréstimo norte-americano (US$ 5 milhões) a estados, no caso Santa Catarina, pelo banco Equitable Trust Company, de Nova Iorque (ver Quadro_3).

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Essa investida do capital bancário norte-americano sobre a economia brasileira já refletia o declínio relativo da Grã-Bretanha e a ascensão gradativa dos EUA como potência emergente. O intercâmbio comercial do Brasil com os EUA era crescente, com o país assumindo a posição de maior mercado de destino das exportações brasileiras de café. Conforme citam Cervo e Bueno (2002, 206): Nessa altura, os Estados Unidos suplantavam a Grã-Bretanha e tornavam-se, simultaneamente, os principais fornecedores e compradores do Brasil. No que se refere a investimentos, cresceu sensivelmente a presença norte-americana na década de 1920. Os 50 milhões de dólares investidos, em 1913, saltaram para 476 milhões em 1929. O Governo brasileiro, entretanto, ainda recorria aos britânicos na década de 1920. Também em relação aos empréstimos feitos no estrangeiro houve transição da preponderância britânica para a norte-americana na década de 1920. Em 1929, os EUA eram credores de quase um terço da dívida externa brasileira.