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Autonomia, integração regional e política externa brasileira: Mercosul e Unasul

INTRODUÇÃO Este artigo tem o objetivo de analisar como a ideia de autonomia na política externa brasileira se relaciona com as posições do Brasil nos processos de integração regional no Cone Sul e na América do Sul, no período de 1991 a 2012.

Procuraremos entender o significado do conceito de autonomia em termos de políticas brasileiras para a região e suas consequências para o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e para a União de Nações Sul-Americanas (Unasul).

Consideramos que as posições do Brasil têm papel relevante para a dinâmica desses processos. Para isso, identificamos mudanças e continuidades. O que queremos é entender em que medida a posição do Brasil fortalece ou não os processos de cooperação e de integração.

Numa perspectiva histórica, a autonomia é um objetivo primordial de qualquer Estado-nação, mesmo tendo características que se adaptam ao longo do tempo.

Segundo Fonseca Jr., "as expressões do que é autonomia variam histórica e espacialmente, variam segundo interesses e posições de poder" (1998:361). O conceito admite diferentes abordagens em função da configuração do sistema internacional em um determinado período histórico, bem como das visões de mundo da população e das elites. Historicamente, para o Estado brasileiro, a ideia de autonomia significou, frente ao mundo exterior, capacidade de decisão diante dos centros de poder internacional, viabilizando a possibilidade de o país realizar reais escolhas. Isso valeu em diferentes momentos com maior ou menor intensidade, mas é um fio condutor constante, válido até os dias de hoje, na segunda década do século XXI. Até certo ponto, o Mercosul e a Unasul não seriam vistos como limitadores de autonomia de ação, ao contrário, o compartilhamento de interesses aumentaria as capacidades externas. Esta política manteve-se em diferentes governos, desde 1985, com o início do governo José Sarney.

Entretanto, há posições, com ressonância em setores do empresariado e em correntes políticas, inclusive em parte dos intelectuais, no sentido de estabelecer ou de restabelecer o significado de autonomia, de modo a desenhar uma política exterior pela qual se reduz o significado do Mercosul, sobretudo das relações com a Argentina. O Estado brasileiro manteve e mantém forte interesse regional nos governos Fernando Henrique Cardoso, Luiz inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff, mas seu aprofundamento, em particular no caso do Mercosul, vincula-se ao cenário global, sendo este um importante fator condicionante da sua dinâmica.

Desde a aproximação entre o Brasil e a Argentina, em meados dos anos 1980, com a volta dos governos civis, passando pela formação do Mercosul, em 1991, até a criação da Unasul, em maio de 2008, é possível verificar mudanças significativas com respeito ao papel exercido pela integração regional em relação aos objetivos da política externa do Brasil. A busca pela expansão geográfica da integração e/ou da cooperação do Cone Sul para a América do Sul tem sido uma característica central da política brasileira, e está relacionada com o peso do tema da autonomia na ação externa do país e com a constante preocupação pela manutenção do formato intergovernamental do Mercosul. Nos anos 2000, fortalece-se o objetivo dos governos brasileiros de ampliar a integração mediante a incorporação de um maior número de Estados membros. Ao mesmo tempo, há uma ação que visa ampliar o escopo das iniciativas integracionistas, criando novas estruturas de concertação política e de articulação física sul-americana (Gardini e Lambert, 2010). Decisões sobre diferenças substantivas no Mercosul no tocante ao comércio e à integração produtiva são adiadas. Provavelmente, não existindo documentos oficiais neste sentido, pode ter havido uma conexão entre o objetivo de autonomia e uma política de menor pressão por uma integração profunda, que também implicaria custos para o Brasil. Do ponto de vista da estratégia brasileira de integração sul-americana, a Unasul desempenha papel importante, já que alguns países consideram o status de associado, por meio de uma área de livre comércio, adequado para suas relações com o Mercosul. São os casos de Chile, Colômbia e Peru, que têm tarifas muito baixas ou acordos de livre comércio com os Estados Unidos.

A Unasul é uma iniciativa de integração regional que associa os países sul- americanos, segundo os termos de seu Tratado Constitutivo, buscando fortalecer a soberania e a autonomia nacional dos países-membros1. O Brasil havia dado início a um movimento nesse sentido em 1993, desembocando, em 2008, na Unasul.

O ex-presidente Itamar Franco, com apoio do Mercosul, da Colômbia e da Venezuela, em 1993 convoca reunião dos países sul-americanos para a criação, em dez anos, da Área de Livre Comércio Sul-Americana, a ALCSA. Cardoso e Lula deram continuidade a este movimento, formalizado como instituição regional em 2008. Entre seus objetivos está o fortalecimento de mecanismos de cooperação regional, buscando articular um espaço econômico e político sul-americano, preservando os espaços nacionais de formulação de política. Neste texto, estudaremos se a Unasul, na perspectiva da política externa brasileira, constitui um fato singular ou uma repetição dos padrões de integração presentes em outros processos, principalmente no Mercosul. Ou seja, em que medida, além de novo fórum institucional, há o início de um novo padrão de integração ou de cooperação.

É relevante observar que o conceito de integração regional, diferentemente da cooperação, segundo parte da literatura, remete a um processo de transferência de lealdades das elites do Estado nacional para o âmbito regional. Em outras palavras, trata-se de uma dinâmica de transferência de parte das funções que eram desempenhadas pelo Estado para o âmbito regional (Haas, 2004; Matlary, 1994; Mariano, 2007), com consequente diminuição da margem de ação nacional autônoma. Argumentaremos que o que se observa na América do Sul e, em particular, na política brasileira é diferente. O fortalecimento do Estado continua a dar-se do ponto de vista de seu fortalecimento nacional e a autonomia é um elemento definidor da ação externa, sendo objeto de intensa discussão o seu grau de relativização. Em outros termos, na sociedade e nas elites não há consenso no que tange à transferência de funções para o âmbito regional, o que não é diferente do que acontece nos outros países da região.

A partir de 2003, em particular na percepção de funcionários mais diretamente vinculados à Presidência da República, a atuação do país na América do Sul exige algum tipo de perda de autonomia, de modo a viabilizar a integração num contexto de crescente assimetria com os países do entorno, e, ao mesmo tempo, permitir o aumento da autonomia do Brasil nas outras esferas internacionais.

Possivelmente, Guimarães (2012) seja quem melhor expressou esta posição. Assim deve ser compreendido o conceito de autonomia pela diversificação (Vigevani e Cepaluni, 2007), quando outros parceiros se tornam prioritários. Pode-se então entender por que movimentos aparentemente não convergentes puderam ser realizados: 1) não aprofundamento do Mercosul; 2) ampliação do Mercosul, sem novos avanços no projeto de mercado comum; 3) investimento político e institucional para a criação e o funcionamento da Unasul; 4) ênfase nas parcerias estratégicas com China, Rússia, Índia e África do Sul.

Partindo dessas considerações iniciais, o artigo está organizado da seguinte forma: na primeira seção, discutimos o conceito de autonomia na política externa brasileira e a forma como interpretá-lo na relação sub-regional. Na seção seguinte analisamos as posições do país no Mercosul e suas consequências para o formato que a integração assume. Na terceira, discutimos a possibilidade de a Unasul representar uma nova dimensão de autonomia na política externa brasileira. Por fim, nas considerações finais, retomamos os principais argumentos apresentados.

O CONCEITO DE AUTONOMIA E A POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA Nas produções acadêmicas latino-americana e brasileira sobre Relações internacionais, a autonomia é uma noção que se refere a uma política externa livre dos constrangimentos impostos pelos países poderosos, tanto como um objetivo a ser perseguido na ação externa, quanto como um conceito explicativo das opções internacionais. Nesse sentido, Tickner considera que el objeto de estudio de los académicos de relaciones internacionales puede variar dependiendo de los retos que enfrentan los países donde residen y realizan sus labores profesionales. Esto se debe principalmente al interés de muchas comunidades académicas, en América Latina y otras partes del mundo, de construir un tipo de conocimiento sobre la política mundial que es susceptible de ser convertido en fórmulas políticas aplicables por los tomadores de decisiones (2012:26).

Para o Estado brasileiro, e também para outros países latino-americanos, a autonomia na ação internacional é algo a ser reafirmado constantemente. Isso difere da situação em que se encontram alguns países desenvolvidos, onde o peso econômico, político ou militar já garante, em si, um grau elevado de autonomia.

Giacalone (2012) contribui para esse debate, explicando por que o tema da autonomia se situa no centro do debate acadêmico e político de relações internacionais na América Latina, com foco nos casos de Brasil, Argentina, México, Venezuela, Colômbia e Chile. De acordo com a autora (ibidem:12), a maior parte dos debates de relações internacionais na América Latina "referem- se à possibilidade de exercer uma política externa autônoma de modo a diminuir as consequências da dependência econômica". Essa concentração temática resultaria na existência de um conjunto de preocupações próprias à região.

Neste artigo buscamos contribuir para a compreensão de como a noção de autonomia se verifica e evolui no caso brasileiro, influindo sobre as possibilidades de cooperação e integração em âmbito regional. Isto é, não destacamos a autonomia como caráter valorativo e como instrumento efetivo e ideológico frente aos mais poderosos, mas concentramos a atenção em seu significado vis-à-vis os parceiros regionais.

Pinheiro (2004:7) argumenta que "no plano das ideias, valores e doutrinas que orientam a ação externa do Brasil ao longo do último século destaca-se a busca pela autonomia". Do ponto de vista acadêmico e político, é uma condição diferente do entendimento da maior parte dos autores do mainstream clássico das Relações internacionais, que definem autonomia como o reconhecimento jurídico de Estados soberanos considerados como "unidades iguais" em uma ordem internacional anárquica.

Em vez de estar enraizada na noção jurídica de soberania, no Brasil a autonomia é um conceito político, um instrumento para salvaguardar-se dos efeitos mais nocivos do sistema internacional. Do ponto de vista dos países poderosos, a autonomia externa não é uma preocupação de maior relevância. Mello (2000) considera que a noção de autonomia fundamenta a articulação entre os conceitos de independência, diversificação e universalismo da política externa brasileira. A independência constituiria condição prévia da autonomia, enquanto a diversificação e o universalismo remeteriam aos meios que deveriam ser promovidos para alcançá-la. O termo autonomia, no caso brasileiro, remete à ideia de ampliação das margens de atuação ou de escolha do Estado, tendo em conta a percepção das condições do sistema doméstico e internacional em um determinado período. Portanto, é uma noção relativa, depende do contexto doméstico e/ou internacional em que a política externa é implementada (Mariano, 2007). Além disso, a autonomia é sempre uma questão de grau, sendo esse aspecto particularmente importante para as discussões sobre integração regional, que, por definição, irão implicar algum grau de relativização da autonomia. Como veremos nas seções seguintes, na perspectiva do Brasil, nos anos 2000, há propensão em aceitar maiores graus de cooperação. Por exemplo, na área de segurança regional, com limitações setoriais de autonomia em prol de objetivos de integração sul-americana distintos dos estabelecidos para o Mercosul.

A noção de autonomia é caracterizada pela capacidade do Estado para implementar decisões baseadas em seus próprios objetivos, sem interferência ou restrição exterior, e pela habilidade em controlar as consequências internas de processos ou eventos produzidos além de suas fronteiras. Como dissemos, a autonomia é sempre uma questão de grau, dependendo dos atributos de poder dos Estados e das condições externas que eles enfrentam. Na América Latina, a partir da década de 1970, a ideia de autonomia tem sido pensada como um meio de "libertar" os países da região de sua dependência externa. De fato, a origem da utilização do conceito é remota, e para alguns países da periferia ela aparece no século XIX.

No Brasil, fases como a do nacionalismo, da Política Externa independente (governos Jânio Quadros e João Goulart) e do Pragmatismo Responsável (governo Ernesto Geisel) refletem o grau de enraizamento do conceito. Jaguaribe (1979: 91-93) descreve o sistema internacional como uma ordem hierárquica. Embora os países com capacidade para exercício pleno da autonomia não possam garantir total inviolabilidade de seus territórios nacionais, eles oferecem consideráveis obstáculos para as ações de seus inimigos e desfrutam de margem de manobra suficiente para conduzir suas políticas externas. As nações dependentes, por outro lado, embora formalmente independentes e soberanas, historicamente são constrangidas pelas grandes potências.

A autonomia é uma função das condições estruturais que Jaguaribe (ibidem:96-97) descreve como "viabilidade nacional" e "permissibilidade internacional". O primeiro termo refere-se à existência de recursos humanos e sociais adequados à capacidade de inserção internacional e ao grau de coesão sociocultural dentro das fronteiras nacionais. O segundo conceito relaciona-se com a capacidade de neutralizar as ameaças externas, e depende de recursos econômicos e militares e alianças com outros países. Jaguaribe também identifica dois fatores fundamentais para a existência da autonomia na periferia: autonomia tecnológica e empresarial e relações favoráveis com o centro.

Em suas reflexões sobre a autonomia, Puig (1980, 1984), diferentemente de autores realistas como Morgenthau e Waltz, argumenta que o sistema internacional não é caracterizado pela anarquia, mas por uma hierarquia internacional. Conforme Puig (1980:149-155), a obtenção da autonomia passa por quatro estágios: 1) o status formal de Estado soberano; 2) os benefícios materiais suficientes para elaborar e pôr em prática um projeto nacional; 3) a aceitação das políticas da potência em suas áreas de interesse estratégico em troca do exercício de autonomia em setores de igual importância para os países latino-americanos, como por exemplo, na escolha de seus modelos de desenvolvimento; e 4) a ruptura da dependência com o centro e ações de não obediência. Para Puig ' assim como para Jaguaribe ' a autonomia requer graus adequados de "viabilidade nacional", uma considerável quantidade de recursos domésticos e um compromisso explícito das elites com um projeto nacional. Os dois autores também compartilham a noção de que a autonomia requer a mobilização de recursos de poder na periferia. Recolhendo parte destes argumentos, neste artigo defendemos a ideia de que o conceito de autonomia na perspectiva do Estado brasileiro, na década de 1990 e nos anos 2000, parte do pressuposto de que alianças regionais potencializam a capacidade de resolução de problemas, fortalecem a integração e/ou a cooperação política e econômica e melhoram a estratégia negociadora internacional. Nessa perspectiva, a integração e a cooperação regional constituem um objetivo estratégico.

Avançando o entendimento do conceito, Fonseca Jr. (1998) argumenta que a diplomacia brasileira no período da Guerra Fria se caracteriza pela autonomia pela distância. Já na década de 1980, esta mesma diplomacia ganharia uma nova roupagem em virtude da democratização brasileira, ao final da Guerra Fria, da aceleração do processo chamado de globalização e da entrada de "novos temas" na agenda internacional (questões ambientais, direitos humanos, reforma do sistema internacional de comércio). Em suma, a própria ideia de autonomia ganharia nova conotação. Segundo o autor, a primeira expressão de autonomia seria a de manter distância em relação às ações e aos valores do Bloco Ocidental; significaria uma atitude crítica em relação às superpotências. Por outro lado, a autonomia, no mundo contemporâneo, não significaria mais "distância" dos temas polêmicos para resguardar o país de alinhamentos indesejáveis. Ao contrário, segundo Fonseca Jr. (1998), a autonomia se traduziria por "participação", por um desejo de influenciar a agenda participando dos processos decisórios.

Na mesma linha de raciocínio, Russell e Tokatlian (2003) argumentam que a aceleração da globalização nas últimas décadas teria modificado sensivelmente o espaço de ação dos países latino-americanos. Esse novo contexto global demandaria que a autonomia fosse definida de uma forma diferente, havendo a necessidade de transição da autonomia antagônica (que é similar à autonomia pela distância) para a autonomia relacional (que é parecida com a autonomia pela participação).

A autonomia relacional traduz-se em uma crescente interação, negociação e participação na elaboração das normas e regras internacionais. A autonomia não é mais definida "pelo poder de um país para isolar-se e controlar o processo externo e eventos, mas sim pelo seu poder de participar e efetivamente influenciar em questões globais, particularmente em todos os tipos de organizações internacionais e regimes políticos" (Russell e Tokatlian, 2003: 16). Para Russell e Tokatlian (2003:19), a autonomia relacional deve ser alcançada por meio de compromissos e negociações com grande participação da opinião pública, fortalecendo o aspecto democrático deste tipo de desenvolvimento de política externa. O abandono parcial de elementos de soberania (marca da autonomia antagônica) é feito no sentido de desenvolver instituições e normas para a promoção do bem comum. Percebemos nessa perspectiva a ideia da inserção propositiva na lógica dos regimes internacionais prevalecentes. Briceño Ruiz entende que "las recientes reflexiones sobre densidad nacional y autonomia relacional confirman que el desarrollo económico y la autonomia política continúan siendo ideas centrales en la reflexión integracionista latinoamericana" (2012:54).

Cada um dos conceitos discutidos (autonomia pela distância, pela participação, pela diversificação), está enraizado na tradição diplomática brasileira.

Contudo, não necessariamente estas estratégias são bem sucedidas a ponto de trazerem benefícios para, por exemplo, o intercâmbio comercial, a atração de investimentos diretos, a influência nos organismos internacionais, a consolidação dos esforços de integração regional ou o prestígio político e a influência nos temas da paz e da guerra. Por conta da forma como a questão da autonomia se insere nos objetivos de ação externa dos Estados latino- americanos, particularmente no caso do Brasil, a experiência da integração tem particularidades importantes, inclusive consequências teóricas a serem consideradas.

A integração no Cone Sul e na América do Sul, portanto no Mercosul e na Unasul, de certa forma destoa das teorias desenvolvidas por neofuncionalistas (Matlary, 1994; Haas, 2004) e por liberal-intergovernamentalistas (Moravcsik, 1994, 2005). Para os primeiros, integração significa um fenômeno de spill over voltado à atenuação do poder nacional, tendencialmente direcionado ao favorecimento da supranacionalidade. Para os segundos, a interação combinada dos interesses nacionais garante a integração. Para os liberal- intergovernamentalistas, a autonomia nacional subsiste, mas a permanência e o avanço da integração resulta da combinação de interesses nacionais. Defendemos a ideia de que para o Estado brasileiro, para suas instâncias formuladoras de política externa, os diferentes blocos regionais do qual participa devem contribuir para o fortalecimento da autonomia dos estados-membros. Para funcionalistas e liberal-intergovernamentalistas a integração surge da demanda dos atores domésticos e grupos de interesse dos Estados. Tem como pressuposto um grau razoável de interdependência econômica dos membros (Choi e Caporaso, 2002). Essas características, decorridos 23 anos do Tratado de Assunção de 1991, não tiveram um crescimento qualitativo importante. Não há no Brasil forte demanda pela integração, nem houve crescimento vigoroso da interdependência, sem desconhecer que há avanços históricos em pontos importantes: por exemplo, o quase desaparecimento de hipóteses de guerra em todo o subcontinente e uma maior presença de investimentos intrarregionais. Ao mesmo tempo, o país manteve, de forma consequente, durante 30 anos, desde 1985, forte presença em favor da integração e da cooperação regional, o que se explica pela capacidade de conectá-las com a perspectiva da autonomia. Na seção seguinte trataremos do impacto da dimensão da busca de autonomia para a política brasileira no Mercosul para a integração no Cone Sul.

A QUESTÃO DA AUTONOMIA E A POLÍTICA DO BRASIL PARA O MERCOSUL O início da integração entre o Brasil e a Argentina2 em meados dos anos 1980 correspondeu a uma lógica desenvolvimentista, que visava estimular a competição empresarial para a modernização e a inserção competitiva no sistema econômico internacional (Peña, 1991). Essa fase fortaleceu, em parte das elites brasileiras, incluindo grupos empresariais e funcionários do Estado, a percepção de que o compartilhamento de interesses melhoraria a inserção internacional. Mesmo no momento do Tratado de integração, Cooperação e Desenvolvimento, de 1988, que desenhou o Mercosul e deu caráter estável e forte à aliança Argentina-Brasil, prevaleceu a perspectiva intergovernamentalista.

No processo de revisão da política internacional e das relações econômicas externas, investimentos, relações financeiras, comércio, em órgãos como Ministério da Fazenda, Bancos do Brasil e Central, e de forma gradual pela diplomacia brasileira, a aproximação Brasil-Argentina era vista como fundamental em termos de política internacional. Conquistava adeptos em parte da diplomacia e, ao mesmo tempo, estava ligada à estratégia do paradigma universalista (Flecha de Lima, 1989:30-31). Ela fortalecia a ideia de uma melhor presença no mundo, política e econômica, assim como dava maior poder de agenda aos seus membros na formulação de regimes e de instituições internacionais. Para alguns, avançar no processo de integração regional aumentaria a capacidade nas relações com os maiores centros de poder, particularmente com os Estados Unidos (Amorim e Pimentel, 1996). Essas perspectivas permitiram que a aliança pela integração viabilizasse acordos intraburocráticos e sustentação de parte de segmentos da sociedade. A aliança era composta por setores ligados à tradição nacionalista e também por aqueles que desejavam maior inserção do Brasil na ordem internacional liberal.

Dessa forma, é estabelecido o nexo entre a integração regional, o Mercosul e a aliança com a Argentina, com a preservação dos valores da autonomia e da diversificação de parcerias. O regionalismo não diminuiria, mas reforçaria o paradigma universalista de inserção internacional brasileiro. A ideia da "modernização via internacionalização" (Przeworski, 1993), que traria reflexos diretos ao paradigma de inserção internacional ao longo dos anos 1990, não se chocou com o regionalismo. O conceito de regionalismo aberto foi utilizado na perspectiva da plena inserção internacional, aproveitando as vantagens de uma área de livre comércio e, a partir de 1995, de uma união alfandegária. Não foram criados os instrumentos necessários para dar sustentabilidade à integração, isto é, instrumentos que permitissem ações públicas de desenvolvimento social e econômico, assim como a atenuação das grandes desigualdades entre os Estados e internamente a cada Estado. A ideia de autonomia permaneceu enraizada na administração e entre empresários nos anos 1990, sob a égide do conceito da autonomia pela participação (Fonseca Jr., 1998). O impulso empresarial inicial, em particular nas empresas do setor automotivo, voltadas para o mercado global, não continuou forte com o decorrer dos anos. Já nos anos 2000, a tendência tem se alternado. Novos investimentos, empreiteiras brasileiras investindo na região, mas também retrocessos em investimentos, como os que identificamos nesta década de 2010 de parte do Brasil na Argentina. Empresas como Vale, Petrobras, e outras, como Deca, JBS e ALL, tendem a retirar-se. Não há uma tendência totalmente definida depois de um período de fortalecimento de investimentos transfronteiriços e cruzados.

Nos anos 1990, portanto, a noção de autonomia não foi anulada com o Mercosul.

Ela se apresentava de outras maneiras. Manifestava-se semelhantemente em relação aos países ricos, com os quais se buscavam maiores vínculos, por serem considerados fundamentais nos aspectos econômicos e políticos, sem abdicar dos interesses nacionais considerados fundamentais (Cardoso, 2001). Paradoxalmente, nas relações do Brasil com o Mercosul, a ideia de autonomia se manifesta sob a forma de insistente revalorização da potencialidade de ação nacional, não sujeita às amarras que uma integração institucionalizada poderia acarretar.

Assim, a lógica instrumental vai se afirmando e prevalece. Segundo afirma o ex- ministro das Relações Exteriores, Luiz Felipe Lampreia (1995-2001): O Mercosul é um processo essencialmente aberto ao exterior. No caso do Brasil, o desenvolvimento do Mercosul é parte de um amplo esforço de abertura econômica, liberalização comercial e melhor inserção na economia mundial. O processo de integração não é concebido como um fim em si mesmo, mas como instrumento para uma participação mais ampla no mercado global (Lampreia, 1999:135).

A partir de 2003, o Mercosul muda relativamente a sua ênfase comercial e passa a considerar de modo mais direto as questões sociais e institucionais. As discussões em torno do Parlamento do Mercosul, do Mercosul Social, do Protocolo de Olivos e do Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul (Focem) representam a potencialidade de novas dimensões na integração (Mariano, 2011). O Brasil passa a reconhecer de forma explícita a existência de assimetrias estruturais no Mercosul. Mesmo assim, as tentativas de oferecer contrapartidas aos outros sócios não tiveram a densidade necessária. Segundo o ex-presidente do Brasil: O Mercosul tem diante de si o desafio de reinventar-se e atender às expectativas de todos os seus membros. Temos de desenhar mecanismos que equacionem em definitivo as assimetrias, inclusive com o aporte de novos recursos. Precisamos encarar de frente as questões relativas ao fortalecimento institucional e à implementação, em cada um de nossos países, das decisões e acordos que tomamos no bloco. Esta nova etapa do Mercosul que estamos iniciando exigirá que suas instituições estejam à altura de nossas ambições [...] Mais Mercosul significa, necessariamente, mais institucionalidade. (Lula, 2006) Entretanto, na sociedade brasileira, essa perspectiva não apenas não é consensual como também enfrenta resistências, o que explica os parâmetros reais da ação do Estado. Em encontro realizado em novembro de 2004, que reuniu empresários de diversos segmentos e entidades como a Federação das indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), Associação Brasileira dos Fabricantes de Calçados (Abicalçados), Associação Nacional dos Fabricantes de Produtos Eletroeletrônicos (Eletros) e Associação Brasileira de Comércio Exterior (AEB), foram feitas diversas ressalvas quanto à importância do aprofundamento do Mercosul para o Brasil. Há entre empresários uma intensa discussão sobre a necessidade de retroceder de uma união alfandegária, ainda imperfeita, para uma área de livre comércio. Segundo os representantes daquelas entidades, o Mercosul seria uma âncora que segura o Brasil nas negociações internacionais, dificultando acordos bilaterais com os Estados Unidos e a União Europeia (Valor Econômico, 16/11/2004). De acordo com Fonseca e Marconini (2006:87) "seria recomendável que as autoridades brasileiras tivessem a ousadia realista de converter o Mercosul, extinguindo o cada vez mais problemático regime de união aduaneira, para tornar-se uma área de livre-comércio".

O desenvolvimento do Mercosul não se apresenta uniforme e as suas variações têm relação com as diferentes dimensões da autonomia na política externa brasileira. Pode-se apontar três fases distintas: a primeira, que antecede o primeiro mandato de Cardoso, vai de 1991 a 1994 (do Tratado de Assunção ao Protocolo de Ouro Preto). É durante esse período que se consolida o desenho institucional. Em seguida, de 1995 a 1998, observa-se a continuidade da expansão comercial intrabloco, que alcança o seu ponto máximo. Nesses dois primeiros momentos prevalecia uma leitura de autonomia que se acomodava com a integração regional, até porque a integração estava nos seus estágios iniciais.

A partir de 1999, com a crise do Real e sua desvalorização, e a posterior recessão argentina, de 2001, o Mercosul entra em crise. Nesse momento, fortalece-se no Brasil uma dimensão da autonomia que começa cada vez mais a relativizar a importância da integração, ao mesmo tempo que lidar com as crises exigiria um maior comprometimento com a integração, inclusive do ponto de vista institucional, o que teria implicações para a autonomia do país. Assim, além dos elementos conjunturais, que se expressam por seguidos contenciosos comerciais e políticos, devem ser considerados na busca de explicações consistentes para os problemas do bloco: questões estruturais, relativas às economias dos países envolvidos e valores enraizados nos Estados e nas sociedades, como democracia, percepção da própria posição no mundo, afinidades culturais e outros, inclusive o desafio de compatibilizar as lógicas da autonomia e as necessidades da integração regional.

Nos primeiros anos da integração, como se verifica nas atas do Grupo Mercado Comum, surgem sinais de razoável interesse por uma maior institucionalização do Mercosul. Em 1992, o Grupo aprovava agenda de ministros da Economia e presidentes de Bancos Centrais em que deveria ser tratada "a situação econômica e a análise da convergência das políticas econômicas nacionais" (Grupo Mercado Comum, 1992:18). No entanto, a partir de 1996 e 1997, combinaram-se problemas comerciais específicos com desencontros relativos à inserção internacional que fortaleceram uma leitura do objetivo da autonomia que relativiza a importância da integração. Ganha peso no Brasil o argumento de que o Mercosul é um limitador da capacidade de diversificação das parcerias do país, principalmente na Fiesp, na Confederação Nacional da indústria (CNI), nas entidades representativas do agribusiness, entre altos funcionários e na imprensa.

Contribuíram para essa inflexão razões objetivas: o avanço das negociações para a criação da Área de Livre Comércio das Américas (Alca), as negociações para o início de uma nova rodada na Organização Mundial do Comércio (OMC), o começo da discussão sobre o papel dos BRICs (Brasil, Rússia, Índia e China). Essas negociações ou orientações não necessariamente deveriam enfraquecer o Mercosul, mas isso acabou acontecendo, pois a ideia da integração nunca chegou a ser assimilada pelo conjunto das elites brasileiras e por uma parte da população de maneira geral. O movimento contrário à integração tampouco tem base popular.

Simplesmente: o tema não mobiliza.

Tanto na perspectiva liberal quanto na nacional-desenvolvimentista, o Mercosul continua importante como base da política brasileira, mas o foco de interesses vem sendo reorientado e a ação empresarial e governamental passa a concentrar- se em outras direções. Em relação à região, o foco privilegiado passa a ser a América do Sul, não o Cone Sul. Como veremos na próxima seção, a formação da Unasul pode sinalizar essa nova tendência: Lima (1994, 2005) afirma que o padrão brasileiro de política externa é contrário ao aprofundamento da institucionalização do Mercosul, prevalecendo a aspiração em converter o país em um ator internacional relevante, somado à crença (também presente na Argentina) da especificidade do país na região.

É interessante mostrar a racionalidade, segundo um ponto de vista, da posição do Brasil de defesa do princípio da autonomia no Mercosul, que tem relação com a defesa da intergovernamentalidade enquanto princípio institucional da integração, contrária ao adensamento da institucionalidade do bloco. Pierson (1998) considera que os governos nacionais, quando delegam determinadas funções às instituições ou a órgãos comunitários regionais, com o tempo tendem a perder o controle do processo de integração para essas instituições. As instituições ou órgãos regionais abririam espaço para novos atores domésticos participarem do processo decisório, sem a intermediação dos governos, fato que tenderia a fortalecê-las e a fornecer-lhes novas fontes de legitimidade. Uma vez alcançada por essa instituição ou órgão certa autoridade no processo de integração, torna-se difícil para os governos fazê-lo recuar, viabilizando a recuperação do poder original dos estados-membros. O custo dessa ação de recuperação, de certa forma, inviabilizaria a sua concretização. Gradualmente, a dinâmica decisória da integração tende a adquirir mais autonomia em relação aos Estados nacionais.

Assim, pode-se entender a baixa disposição brasileira quanto ao fortalecimento institucional do bloco, já que o Estado não deseja perder o controle do processo de integração. As posições brasileiras são fundamentadas na lógica da intergovernamentalidade e são mais adaptadas à expansão do bloco do que propriamente ao seu aprofundamento. A intergovernamentalidade, na medida em que resguarda um alto nível de autonomia para o Estado nacional, faz com que este tenha uma forte capacidade de intervenção em relação à política de integração regional. Desta forma, compatibiliza-se adequadamente com o elemento de autonomia da política exterior do Brasil.

Como apontamos, os conceitos de autonomia e de diversificação das parcerias, defendidos por parte das elites e presentes na memória institucional do Ministério das Relações Exteriores (Mariano, 2007), colocam questionamentos ao Mercosul. A percepção de que haverá perda da soberania e da autonomia brasileira na medida em que houver um maior aprofundamento da integração do bloco continua norteando parte da ação da burocracia estatal. Consequentemente, rejeita-se uma opção que parece limitar o espaço de manobra internacional do Brasil no mundo, dificultando a diversificação das parcerias. A estrutura do bloco, definida pelo Tratado de Assunção de 1991, concentra o poder decisório e a governabilidade no Conselho do Mercado Comum (CMC). Este conselho conta com os presidentes e os ministros das Relações Exteriores e da Economia dos países- membros, enquanto o Grupo Mercado Comum (GMC), composto pelos vice-ministros das relações exteriores ou subsecretários, encarrega-se da direção executiva da integração. Essa engenharia institucional, compatível com uma leitura de autonomia nacional, tem se mostrado inadequada para permitir o desenvolvimento de uma identidade integracionista entre os países-membros.

Um Mercosul mais institucionalizado parece não atender aos interesses de parte considerável das elites, de grupos sociais, econômicos e regionais, de setores políticos, que parecem ter suas necessidades atendidas na atual estrutura.

Redimensionados os objetivos, permanece, com as indeterminações sinalizadas acima, o interesse em aumentar o comércio e, em alguns casos, aumentar o investimento transfronteiriço. Foi o caso da Petrobras, com as dúvidas que surgem nestes anos 2010. Seriam, ainda, os casos do Banco Itaú, Bunge, Gerdau, AmBev, Techint e de outras empresas. O bloco permanece tendo significado em algumas circunstâncias importantes. É útil para uma parte das relações com os Estados Unidos, tem importância nas relações com a União Europeia, parcialmente no caso da OMC e em algumas negociações com países emergentes, particularmente nos casos de diálogo bloco a bloco.

O que queremos dizer é que mesmo nos casos em que o padrão de relacionamento interno ao bloco e a lógica das negociações sugeriria o fortalecimento da integração, pois uma união alfandegária tem legalmente que negociar como tal as relações econômicas e comerciais com outros países ou com outras Uniões, isto não tem acontecido com intensidade. A União Europeia valorizou a relação bloco a bloco. Ao mesmo tempo, a parceria estratégica entre a União Europeia e o Brasil, estabelecida em 2007, demonstra que parceiros importantes aumentam o nível de reconhecimento dos Estados nacionais.

Dando sequência a esta interpretação, compreende-se melhor por que se evitam posições que, para alguns, limitariam as possibilidades abertas pela maior autonomia e pelo maior número de parcerias comerciais fortalecidas no quadro de relações bilaterais. Consequentemente, "O grande obstáculo, no Brasil e na Argentina, para um efetivo 'investimento' no projeto Mercosul é a ambiguidade com que, para além da retórica do discurso pró-integração, diversos setores das duas sociedades e dos dois governos avaliam o bloco" (Gonçalves e Lyra, 2003: 14).

Fica claro que a manutenção das margens de manobra vale não somente para as relações brasileiras com outras partes do mundo, mas, também, para a política em relação ao Mercosul. Contudo, a manutenção de margens de ação amplas para os estados-membros dificulta o aprofundamento do próprio processo de integração.