As Nações Unidas e os direitos humanos
A PRESENÇA DOS DIREITOS HUMANOS NO MUNDO DAS NAÇÕES UNIDAS
Se pode considerar‑se que a criação das Nações Unidas teve como objetivo
principal a manutenção da paz e da segurança internacionais, creio que deve
colocar‑se em posição de quase igualdade a proteção dos direitos humanos. Não é
de estranhar que assim tivesse sido, dado o horror causado pela dimensão e
gravidade da violação daqueles direitos durante a Segunda Guerra Mundial e nos
anos que a precederam.
A importância atribuída a este tema manifestou‑se logo no início dos trabalhos
preparatórios da Carta das Nações Unidas, mas as posições quanto ao grau de
proteção a dar aos direitos humanos e relativamente aos mecanismos que deviam
ser adotados para esse efeito apresentavam algumas divergências.
O artigo 2 (7) da Carta das Nações Unidas estabelece que esta organização não
pode intervir "em assuntos que dependam essencialmente da jurisdição
interna de qualquer Estado", mas esta formulação não nos fornece uma
fronteira clara e precisa do que deve entender‑se por aquela expressão. Assim,
a referida disposição foi frequentemente utilizada por alguns estados para que
as Nações Unidas não pudessem exercer qualquer forma de proteção dos direitos
humanos, ainda que de natureza puramente verbal, no interior dos respetivos
territórios. A evolução registada foi no entanto, em termos globais, no sentido
de as Nações Unidas alargarem a sua competência e reforçarem os seus meios de
ação na proteção dos direitos humanos. Esta evolução resultou, em grande parte,
da política de alguns estados e da ação de organizações não-governamentais e de
militantes agindo a título individual, mas o sucesso deste esforço conjunto só
foi possível por poder apoiar‑se em princípios consagrados na Carta das Nações
Unidas.
Uma outra questão em que as opiniões se dividiram dizia respeito à composição
dos órgãos responsáveis pela proteção dos direitos humanos, designadamente
sobre se os membros de tais órgãos devem ser representantes dos estados ou
peritos independentes.
Qualquer destas duas correntes de opinião pode apresentar argumentos a seu
favor. Um dos méritos dos órgãos compostos por peritos independentes é o de
neles ser menor o peso de considerações de ordem política e de existir um maior
profissionalismo na escolha de caminhos e remédios para combater situações onde
estejam a ocorrer violações de direitos humanos. Mas a participação de
representantes dos estados no sistema de proteção também é importante, pois
implica um maior envolvimento dos respetivos governos nesta tarefa com reflexos
positivos na política e ações concretas no âmbito da mesma.
No conjunto das ações das Nações Unidas na área dos direitos humanos aquela que
alcançou maior projeção e, ao mesmo tempo, constitui a base para todos os
outros tipos de ação dentro desta área, foi a elaboração e adoção de textos
legais proclamando tais direitos e abrindo caminhos para a sua proteção. Entre
eles sobressai a Declaração Universal dos Direitos do Homem, adotada pela
Assembleia Geral das Nações Unidas em 10 de dezembro de 1948. E, entre os
setores específicos abrangidos por esta atividade legislativa podem
mencionar‑se os direitos económicos, sociais e culturais, os direitos civis e
políticos, os direitos da mulher, os direitos da criança e a prevenção e
punição do crime de genocídio, devendo registar‑se que todo este edifício
jurídico teve enorme influência nos sistemas regionais e nacionais de proteção
dos direitos humanos.
Outro importante desenvolvimento neste setor foi a criação, conforme previsto
no artigo 68 da Carta das Nações Unidas, de uma comissão encarregada
especificamente da proteção dos direitos humanos. Este órgão será objeto da
secção seguinte.
Abordarei ainda temas relativos a um princípio - a responsabilidade de
proteger - e a uma instituição - o Tribunal Penal Internacional
- ambos com uma grande ligação às Nações Unidas e com importância
crescente na proteção dos direitos humanos.
O CONSELHO DOS DIREITOS HUMANOS
Trata‑se do atual nome do órgão criado pelo Conselho Económico e Social das
Nações Unidas em cumprimento do acima citado artigo 68 da Carta e ao qual
inicialmente foi dada a designação de Comissão. Não se tratou, aliás, de uma
alteração meramente formal, pois coincidiu com uma ampla reforma do órgão em
questão. De qualquer modo, e tendo em conta que nessa altura chegou a
considerar‑se a sua inclusão no grupo restrito dos órgãos principais das Nações
Unidas, o que aliás não chegou a ser feito talvez porque isso implicasse uma
revisão da Carta, a sua designação como Conselho pode ser vista como um índice
da importância que se pretendeu atribuir‑lhe. Na vasta lista de tarefas
atribuídas a este órgão destaca‑se a análise periódica da situação em matéria
de direitos humanos de todos os estados‑membros. Trata‑se de um exercício cujo
interesse não parece necessitar de demonstração e que denota a preocupação de
dar igual tratamento a todos os estados.
Outra atividade que merece uma referência especial é o processo de queixas, que
em larga medida se baseia no processo 1503, também conhecido pelo nome de
processo confidencial, que existia antes da acima referida reforma. Alguns
autores têm manifestado a opinião de que a confidencialidade deste processo
facilita a cooperação por parte dos estados envolvidos, efeito este que fica
reforçado pelo facto de o Conselho ter poderes para pôr termo à
confidencialidade e os estados pretenderem evitar a concretização desta ameaça.
Por outras palavras, e como observou o professor Weissbrodt, "Verifica‑se
que a ameaça de publicidade é muitas vezes mais eficaz para obrigar os governos
a cumprir as suas obrigações em matéria de direitos humanos do que a da própria
publicidade"1.
Junto do Conselho funciona um órgão intitulado Comité Consultivo do Conselho de
Direitos Humanos que é composto por peritos independentes o que, pelas razões
anteriormente aduzidas ao referir‑me a este tipo de órgãos, me parece muito
positivo. Devo no entanto observar que, se ele tem muitas semelhanças com a
anterior Subcomissão para a Luta contra a Discriminação e a Proteção de
Minorias, apresenta também algumas diferenças, em particular o facto de não
poder adotar resoluções ou decisões. Antes, porém, de formular uma opinião
sobre esta característica do Comité Consultivo, com a qual concluirei a secção
relativa ao Conselho dos Direitos Humanos, gostaria de incluir algumas palavras
acerca da referida Subcomissão.
Da minha observação dos trabalhos da Subcomissão entre 1985 e 1990 retirei uma
impressão muito favorável da sua contribuição para a atividade das Nações
Unidas na proteção dos direitos humanos. É claro que nem tudo era perfeito. E
deve ser reconhecido que o nível dos seus membros em termos de competência
profissional e de independência em relação aos respetivos governos estava longe
de ser homogéneo. Mas, globalmente, o nível do trabalho produzido era bom e,
num plano individual, mencionarei que um dos peritos tinha anteriormente
desempenhado as funções de diretor do Departamento de Direitos Humanos das
Nações Unidas (não existia ainda o lugar de alto comissário) e outro veio a ser
presidente da própria Comissão. Ainda quanto à Subcomissão recordarei que ela
aprovou, em anos sucessivos, resoluções relativas à situação dos direitos
humanos em Timor‑Leste, num período em que os órgãos intergovernamentais
exibiam uma atitude muito tímida em relação ao que se passava naquele
território.
Voltando ao Comité Consultivo, reconheço que o facto de não lhe ter sido
atribuída competência para adotar resoluções ou decisões me levantou a dúvida
sobre se se trataria de uma boa opção, não tanto por considerar que aquele
órgão em concreto deveria ter a referida competência mas por me parecer que na
estrutura das Nações Unidas especificamente responsável pela proteção dos
direitos humanos era útil que existisse um órgão composto por peritos
independentes com capacidade para aprovar resoluções relativas a situações
concretas. Tenho por outro lado a consciência de que a dimensão e complexidade
da reforma levada a cabo nesta área deve ter implicado, até por razões de
coerência dentro do sistema, a alteração, ou inclusive a eliminação, de regras
ou práticas que, em contextos diferentes, se tinham revelado úteis. Mas uma
avaliação desta natureza exigiria uma análise detalhada e ponderada de todo o
sistema, a qual está fora dos objetivos do presente artigo.
A RESPONSABILIDADE DE PROTEGER
O princípio da responsabilidade de proteger pode ser visto como uma resposta da
comunidade internacional ao problema de conciliar a proteção dos direitos
humanos com o respeito pela soberania dos estados. Este princípio foi objeto de
um relatório elaborado por uma comissão nomeada pelo primeiro-ministro do
Canadá em resposta a um desafio lançado pelo secretário-geral das Nações
Unidas. A comissão foi copresidida por Gareth Evans, ex‑ministro dos Negócios
Estrangeiros da Austrália, e Mohamed Sahnoun, de nacionalidade argelina e
consultor especial do secretário‑geral das Nações Unidas, sendo constituída por
um total de 12 membros e incluindo vários nomes de prestígio nos mundos
político e académico. O relatório foi intitulado "A Responsabilidade de
Proteger", tendo sido entregue ao secretário-geral das Nações Unidas em
18 de dezembro de 2001.
Na origem deste princípio está talvez a constatação de que em casos de
violações particularmente graves e de carácter sistemático de direitos humanos
os métodos a que tradicionalmente se recorria para proteger aqueles direitos
- tais como condenações, gestos simbólicos e eventualmente sanções
económicas - não eram suficientes para pôr fim às referidas violações.
Por outro lado, o recurso a meios mais eficazes esbarrava normalmente com a
soberania dos estados e com a proibição do recurso à força nas relações
internacionais. Houve portanto que procurar caminhos que, sem destruir
princípios em que assenta a paz e segurança no mundo e contribuem para a
estabilidade nas relações internacionais, permitissem combater com alguma
possibilidade de sucesso aquele tipo de situações. Isto implicava alguma
reinterpretação de certos conceitos, mas não havia outro caminho.
Este percurso foi efetuado de forma progressiva, tendo sido feito recurso a
conceitos e ações, tais como a intervenção humanitária e o dever de ingerência,
com base nos quais se pretendia alcançar o objetivo descrito no anterior
parágrafo. Penso no entanto que a conceção em que assenta o acima referido
relatório e as soluções nele propostas apresentam sérias vantagens em relação a
outras possíveis formas de lidar com esta questão. Entre tais vantagens
apontarei as seguintes:
* Assenta numa estratégia que prevê uma graduação da resposta em função das
características da situação, e que coloca o emprego da força como hipótese de
último recurso.
* Esclarece que a ação a empreender ao abrigo deste princípio constitui um
dever, e não um direito a que possa recorrer‑se de forma discricionária e de
acordo com as conveniências.
* Foi objeto de aprovação em documentos oficiais das Nações Unidas,
designadamente o Documento Final da Cimeira de 2005, aprovado pela Assembleia
Geral em 24 de outubro do mesmo ano e a Resolução do Conselho de Segurança
1674, de 28 de abril de 2006.
• Tem sido objeto de reuniões efetuadas por iniciativa das Nações Unidas
visando a sua consolidação e aperfeiçoamento.
Farei seguidamente referência a algumas situações nas quais se pode ver uma
certa relação com o princípio em análise, independentemente de ele ter sido ou
não invocado para justificar determinada ação.
Uma delas, que se situa no início dos anos 1970, dizia respeito a uma situação
extremamente grave em termos de violações de direitos humanos no Paquistão
Oriental que veio a dar origem à entrada na Índia de milhares de refugiados e à
penetração no território do Paquistão de forças armadas indianas. O assunto foi
discutido no Conselho de Segurança, ao qual foram apresentados dois projetos de
resolução de sinal contrário, não tendo nenhum deles sido aprovado. A questão
passou depois para a Assembleia Geral onde foi aprovada uma resolução, mas em
termos práticos esta limitou-se a pedir um cessar‑fogo imediato, não se
pronunciando sobre a natureza do problema nem sobre as ações da Índia e do
Paquistão quanto à sua conformidade com o direito internacional.
Em 1992, portanto já em período que podemos considerar pós-Guerra Fria, o
Conselho de Segurança pronunciou-se no sentido de que a grave situação
humanitária que se registava na Somália constituía uma ameaça à paz e segurança
internacionais e autorizou o recurso a todos os meios necessários para que
fosse possível prestar auxílio às vítimas daquela catástrofe. A decisão
constituiu um importante passo na proteção dos direitos humanos, mas a ação no
terreno não correu bem, o que pode ter contribuído para o retraimento dos
estados e das Nações Unidas quando da crise, com características de genocídio,
que veio a ter lugar no Ruanda em 1994.
Escolhi ainda para incluir nesta curta lista de situações concretas a
intervenção no Kosovo em 1992 por me parecer que contém elementos de particular
interesse para o tema da responsabilidade de proteger.
Em presença do conflito entre a Sérvia e o Kosovo que, para além da sua
dimensão política, estava a provocar uma dramática situação humanitária
caracterizada por um muito elevado número de vítimas mortais, e na ausência de
progressos na Conferência de Rambouillet, na qual se procurava alcançar um
acordo entre as duas partes, a NATO decidiu realizar uma intervenção militar
destinada a pôr fim ao conflito e às atrocidades a que o mesmo estava a dar
origem. Esta intervenção não tinha sido autorizada pelo Conselho de Segurança,
que aliás nem sequer tinha chegado a receber um pedido nesse sentido em virtude
de a NATO saber de antemão que qualquer projeto de resolução autorizando a
intervenção seria vetado pela Rússia. Assim, de acordo com a Carta das Nações
Unidas, designadamente com a disposição que proíbe o recurso à força nas
relações internacionais, a ação da NATO deve ser considerada ilegal. Mas, tendo
em conta, por um lado, a forma como esta questão estava a ser tratada pelo
Conselho de Segurança e, por outro, a evolução que se vinha processando na área
da proteção dos direitos humanos, talvez a questão da legalidade da intervenção
exija uma reflexão com um âmbito mais vasto. Entre os estados que participaram
na intervenção a maior parte justificou aquela ação alegando que a autorização
do Conselho de Segurança estava implícita em anteriores resoluções do mesmo
órgão relativas à situação no Kosovo, acrescentando alguns que a violação de
tais resoluções por parte da Sérvia também justificava a intervenção.
Pronunciou-se também sobre a intervenção da NATO a "Comissão Independente
para o Kosovo", que elaborou um relatório que se refere à questão da
legalidade da intervenção nos termos que seguidamente se transcrevem:
"The Commission considers that the NATO military intervention
was illegal but legitimate. It was illegal because it did not receive
prior approval from the United Nations Security Council. However, the
Commission considers that the intervention was justified because all
the diplomatic avenues had been exhausted and because the
intervention had the effect of liberating the majority population of
Kosovo from long period of oppression under Serbian rule."2
Esta comissão tinha sido formada por iniciativa do primeiro‑ministro da Suécia
e incluía entre os seus membros conhecidos internacionalistas de várias
nacionalidades. Concluirei esta parte relativa à responsabilidade de proteger
com algumas considerações acerca da situação atual deste princípio.
Creio poder considerar-se que o princípio decorrente da responsabilidade de
proteger é aceite pela quase totalidade dos estados e organizações que integram
a comunidade internacional embora com diferentes interpretações, em particular
quanto às condições da sua aplicação.
A divergência mais difícil de ultrapassar diz respeito a situações em que a
ação de proteção exige o recurso à força mas em que um ou mais membros
permanentes do Conselho de Segurança se opõem a um tal caminho.
É claro que, como lucidamente se observa no acima referido relatório sobre a
responsabilidade de proteger, no caso de o Conselho de Segurança não se coibir
da sua responsabilidade perante situações de catástrofe humanitária existe o
risco de um grupo de estados, provavelmente estados com mais ligações à região
da catástrofe, tomarem a decisão de serem eles próprios a intervir sem esperar
por qualquer autorização. Nalguns casos esta intervenção pode ter efeitos
positivos, e ter sido levada a cabo por boas razões. Mas, noutros casos, a
invocação de razões humanitárias por parte dos estados que decidiram intervir
sem autorização do Conselho de Segurança pode ter sido um mero pretexto e o
verdadeiro objetivo ser de natureza política.
O debate que teve lugar no âmbito da Assembleia Geral das Nações Unidas em
julho de 2009, tendo como tema específico a responsabilidade de proteger, pode
talvez servir de exemplo a futuras iniciativas visando aperfeiçoar o regime da
sua aplicação a situações concretas. Este objetivo poderia ser prosseguido
através da aprovação de algumas regras ou de entendimentos que revestissem a
forma de acordos informais. Entretanto, a interpretação do princípio em causa
irá inevitavelmente sendo influenciada pela prática dos estados nas relações
internacionais.
O TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL
O Tribunal Penal Internacional (TPI), não sendo embora um órgão das Nações
Unidas, constitui contudo um importante instrumento para a realização dos
objetivos daquela organização, designadamente na área dos direitos humanos.
ANTECEDENTES E CRIAÇÃO DO TPI
Durante a guerra de 1870 o então presidente do Comité Internacional da Cruz
Vermelha, Gustave Moynier, tomou a iniciativa de propor a criação de uma
jurisdição penal internacional. Mas, talvez por falta de apoio por parte dos
estados, aquele projeto não chegou a concretizar‑se.
Como antecedente mais próximo encontramos os tribunais de Nuremberga e de
Tóquio, ambos criados a seguir à Segunda Guerra Mundial, com o mandato para
julgar crimes relacionados com este conflito. Tendo ambos concluído as suas
funções, deixaram obviamente de existir.
Quanto ao TPI aponta‑se normalmente como início do processo que conduziu à sua
criação uma proposta apresentada por Trinidad e Tobago à Assembleia Geral das
Nações Unidas para a criação de um tribunal penal internacional, mas para o
qual se previa uma competência muito mais limitada. Aquela proposta foi depois
ampliada, dando‑se seguidamente início a uma tarefa em que existiu uma espécie
de diálogo entre a Assembleia Geral e a Comissão de Direito Internacional das
Nações Unidas e da qual resultou um projeto de estatuto para a instituição que
viria a ser o TPI. Este projeto foi depois remetido a uma conferência
diplomática onde o estatuto definitivo deveria ser discutido e aprovado. A
referida conferência teve lugar em Roma nos meses de junho e julho de 1998,
tendo o estatuto do tribunal - que passou a ser conhecido como o Estatuto
de Roma - sido aprovado com 120 votos a favor, sete contra e 21
abstenções. Os votos contra foram dos Estados Unidos, China, Israel, Líbia,
Iraque, Iémen e Qatar. Tendo a Rússia optado pela abstenção, verifica‑se que
entre os membros permanentes do Conselho de Segurança apenas a França e o Reino
Unido votaram a favor.
CARACTERÍSTICAS DO TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL
O TPI apresenta algumas características que, no seu conjunto, o distinguem de
outras instituições da mesma natureza. Designadamente:
* a não seletividade, isto é, não ter a sua competência circunscrita a
determinada situação;
* a complementaridade, o que significa que só tem jurisdição relativamente a
casos em que os estados não tenham capacidade ou vontade de exercer tal
função;
* a não retroatividade, entendida num sentido amplo, de harmonia com a qual só
tem jurisdição quanto a crimes cometidos após a entrada em vigor do estatuto;
a sua competência só abranger crimes com um elevado grau de gravidade.
AS NAÇÕES UNIDAS E O ESTATUTO DE ROMA
A relação entre o TPI e as Nações Unidas, independentemente do papel destas na
criação do Tribunal, manifesta-se em vários aspectos.
Em primeiro lugar, sendo certo que muitas das mais graves violações de direitos
humanos resultam da prática de crimes que estão dentro da competência do TPI, a
ação deste tribunal tem desde logo um efeito de dissuasão relativamente a tais
violações, representando assim uma contribuição valiosa na prossecução de um
dos principais objetivos das Nações Unidas. E foi talvez a perceção da
importância do TPI na proteção dos direitos humanos que suscitou o interesse
empenhado de muitas organizações não-governamentais no processo de criação do
TPI. Neste contexto, parece‑me justo salientar a contribuição que elas próprias
deram aos trabalhos da Conferência de Roma e das reuniões que se lhe seguiram,
designadamente prestando apoio a delegações com menos meios e elaborando
estudos sobre questões mais complexas.
Independentemente deste elemento que aproxima o TPI das Nações Unidas, são
várias as referências do Estatuto de Roma às Nações Unidas, sendo
particularmente importantes a este respeito os artigos 13 e 16.
O artigo 13 atribui ao Conselho de Segurança poderes para denunciar ao Tribunal
"qualquer situação em que haja indícios de ter ocorrido a prática de um
ou vários crimes" previstos no Estatuto. Esta faculdade pode ser
particularmente útil se, por razões políticas, nenhum Estado quiser assumir uma
posição de especial protagonismo em relação ao caso em questão.
O artigo 16, por seu turno, permite ao Conselho de Segurança, através de uma
resolução aprovada nos termos do capítulo VII (o que implica não ter tido
nenhum voto contra por parte de qualquer dos membros permanentes) impedir, ou
interromper por um período de doze meses, um procedimento criminal, podendo o
exercício desta faculdade ser renovado. A este respeito deve recordar-se que no
seu projeto inicial o Estatuto estabelecia uma espécie de filtragem pelo
Conselho de Segurança das denúncias enviadas pelos estados ao TPI, o que
equivalia a atribuir um direito de veto aos membros permanentes quanto à
possibilidade de ser dado andamento a tais denúncias. A alteração introduzida,
que resultou de uma proposta de Singapura, reduz consideravelmente os poderes
do Conselho de Segurança nesta matéria, aumentando em contrapartida a
independência do TPI.
Referem‑se ainda às Nações Unidas os artigos 86 (7) e 115 (b). O primeiro é
relativo à hipótese de um Estado recusar um pedido de colaboração formulado
pelo TPI, o que nalguns casos pode levar o Tribunal a submeter a questão ao
Conselho de Segurança. O artigo 115 (b) prevê a possibilidade de as Nações
Unidas participarem no financiamento das despesas do Tribunal, em especial nas
que digam respeito a questões remetidas para o Tribunal pelo Conselho de
Segurança.
A Carta das Nações Unidas veio reforçar a posição do indivíduo através do
reconhecimento ou atribuição de direitos que o ligam diretamente à ordem
jurídica internacional independentemente da vontade do Estado de que é nacional
ou onde tem a sua residência. Esta posição foi sendo consolidada e ampliada
pela adoção de textos legais e da criação de novos órgãos e mecanismos que
contribuíam para uma maior solidez daqueles direitos. A criação do Tribunal
Penal Internacional, com competência direta para julgar determinado tipo de
crimes e com uma ação que globalmente tem um efeito dissuasor relativamente a
violações de direitos humanos, constituiu sem dúvida um passo importante na
referida evolução.
Data de receção: 18 de maio de 2015 | Data de aprovação: 1 de julho de 2015
NOTAS
1
WEISSBRODT, David - "ASIL Proceedings of the 77th Annual
Meeting". Washington: ASIL, 1985, p. 384.
2
The Kosovo Report, 23 de outubro de 2000.
