Regimes Democráticos em Acção
RECENSÃO
Regimes Democráticos em Acção
Marcelo Camerlo*1
*Investigador de pós-doutoramento no Instituto de Ciências Sociais da
Universidade de Lisboa.
Quanto importa a forma do governo para o bom funcionamento dos sistemas
democráticos? Após mais de 20 anos desde que o tema foi decididamente colocado
na agenda, tendo Juan Linz como a sua mais destacada referência, são dois os
principais ensinamentos que a literatura académica nos oferece. O primeiro,
mais desenvolvido e partilhado, é que uma análise adequada da forma de governo
(parlamentarista, semi-presidencialista, presidencialista) deve incluir a sua
articulação com outros arranjos institucionais, tais como o sistema partidário,
as regras eleitorais, a estrutura da legislatura ou a organização territorial.
O segundo, menos explícito mas quase sempre presente, é que o funcionamento
desses arranjos depende do uso concreto que deles façam os diferentes actores
de um dado sistema político. Estas constatações têm implicado o progressivo
reconhecimento tanto das variações internas como das similaridades externas das
diferentes formas de governo. São exemplo do segundo as referências à
presidencialização' de regimes parlamentares que apresentam modalidades de
competição partidária bipolar, ou as dinâmicas parlamentares na distribuição de
pastas ministeriais verificadas nos chamados «presidencialismos de coalizão».
Consequentemente, aumenta o consenso em torno à ideia de que as democracias
presidenciais podem funcionar tão bem (ou tão mal) quanto as democracias
parlamentares ou semi-presidenciais, e vice-versa. Nesta linha, de acordo com
alguns autores, as vantagens relativas não dependeriam tanto de atributos
intrínsecos a cada forma de governo, mas sim dos contextos particulares de
implementação.
Apesar disso e das frequentes referências cruzadas, o estudo do parlamentarismo
e semi-parlamentarismo (na Europa, sobretudo ocidental) e o estudo do
presidencialismo (na América, sobretudo latina) em grande parte têm percorrido
caminhos separados, com um certo desconhecimento mútuo das suas práticas
efectivas. Com a ambição de se debruçar sobre estes aspectos, o livro
Presidencialismo y Parlamentarismo. América Latina y Europa Meridionalpropõe-se
a colocar cara a cara' o desempenho de diferentes regimes democráticos através
de um conjunto de estudos exploratórios realizados por reconhecidos
especialistas. Baseado em informação minuciosa que inclui uma revisão
actualizada do estado de arte, o livro, apesar de um certo desequilíbrio
organizacional, cumpre optimamente com o seu objectivo, constituindo um
material indispensável para o estudo das democracias contemporâneas. Serão
apresentadas, de seguida, as suas principais contribuições e, num segundo
momento, algumas propostas para uma agenda de investigação futura.
Quatro Proposições de um Guião Implícito
O livro oferece estudos de casos sobre cinco democracias presidencialistas,
duas parlamentaristas e uma semi-presidencialista, organizados em dois grupos
(latino-americano e europeu) e precedidos, cada um, por um capítulo
introdutório. Alejandro Bonvecchi e Javier Zelaznick debruçam-se sobre os usos
e efeitos dos diferentes recursos do governo do presidente argentino. Olhando
para o caso do Brasil, Octavio Amorim Neto explica como é que funciona um
regime que combina um presidente forte com um dos congressos mais fragmentados
do mundo. Peter Siavelis examina o funcionamento do poder executivo chileno,
introduzindo à questão da distribuição partidária dos ministérios a
consideração do papel das redes informais. Diego Valdés desenvolve um estudo
normativo e das dinâmicas concretas do executivo mexicano, optando por uma
perspectiva comparada com os Estados Unidos. Jorge Lanzaro explica a
configuração, funcionamento e modificação do original e bem-sucedido
presidencialismo consociativo uruguaio. Por seu lado, Juan Luis Paniagua
analisa os factores que no regime parlamentarista espanhol derivaram na
configuração de um sistema de governo de tipo presidencialista. José Tudela
Aranda incorpora a esta análise o nível sub-estatal', observando o papel que,
neste processo, têm as Comunidades Autónomas espanholas. Gianfranco Pasquino
descreve como o governo italiano deveria funcionar segundo o quadro normativo
em vigor e como de facto funciona, avaliando as razões pelas quais os
mecanismos adequados não produzem as práticas desejadas. Finalmente, Marina
Costa Lobo analisa as dinâmicas e implicações do processo que, no semi-
presidencialismo português, levaram ao destacado protagonismo do Primeiro-
ministro. Estes diferentes estudos de caso podem se observar como articulados
em torno de um guião implícito, mencionado mas não detalhado pelo organizador
do livro, composto das seguintes quatro proposições.
Primeira proposição: enquanto os chefes de governo de regimes presidencialistas
(P) contam com os instrumentos institucionais suficientes para governar de modo
unilateral (que incluem faculdades sobre a nomeação de ministros e a estrutura
do gabinete, iniciativa legislativa, poderes de veto e poderes de decreto), os
chefes de governo parlamentaristas e semi-presidencialistas (PM) encontram-se
formalmente limitados para tais desempenhos (basicamente, pelos voto de
confiança e de censura do parlamento, e pelas faculdades de nomeação dos
ministros, de dissolução do governo e de fiscalização constitucional do
presidente). Se bem que existem variações e uma certa inclinação para
sobrevalorizar o caso próprio, o que sobressai é que tanto os PM partilham
similares níveis de restrição quanto os P apresentam graus elevados de
discricionariedade. E, particularmente no segundo caso, a tendência regional
tem promovido o fortalecimento desses atributos.
Segunda proposição: contudo, existem significativas instâncias moderadoras
tanto das potenciais inclinações unilaterais dos regimes presidencialistas como
do poder de acção restringido dos regimes semi-presidencialistas. Primeiro,
encontram-se os mecanismos institucionais. As análises dos casos latino-
americanos referem-no, seja quanto a atributos democráticos básicos (tais como
os que desde 1977 possibilitam progressivamente a presença da oposição no
congresso e a alternância política no México), seja quanto a decisões de
engenharia constitucional mais pontuais (tais como o controlo do ministro chefe
de gabinete por parte do congresso argentino com moção de censura incluída ou a
provisão de mecanismos de domínio do processo legislativo para os líderes
partidários na câmara de deputados brasileira). Tal como os atributos
presidenciais, os atributos que reforçam o papel dos congressos latino-
americanos têm evidenciado um progressivo fortalecimento nas últimas décadas.
Os casos europeus, por seu lado, indicam a presença de diversas atribuições dos
regimes semi-presidencialistas com potencialidade moderadora das restrições
externas, tais como poderes de decreto-lei e decreto-legislativo, faculdades
para a organização e funcionamento do gabinete, controlo da administração
pública, instrumentos regulamentários vários para se posicionar como legislador
dominante e, no caso espanhol, faculdade de dissolução das câmaras. Segundo,
encontram-se instâncias moderadoras que derivam da dinâmica do próprio jogo
político. As análises dos casos latino-americanos sugerem que governar
unilateralmente tem um custo e pode ser menos sustentável no tempo, sendo mais
bem-sucedidas as estratégias presidenciais que incluem a procura e permanente
negociação do apoio de diferentes actores políticos. Isso acontece
principalmente quanto ao suporte (legislativo) dos partidos políticos, mas
também dos governadores nos sistemas federais e dos eleitores nos casos
uruguaio e mexicano. Numa direção similar, evidências europeias indicam um uso
extremadamente reduzido de mecanismos efectivamente punitivos dos governos. A
moção de censura espanhola nunca foi utilizada com sucesso em mais de 32 anos
de vida democrática, nenhum dos instáveis governos italianos tinha caído pela
aprovação de um voto de censura explícito até 1998, e situação similar
verifica-se para o caso português. Ainda, as intervenções verdadeiramente
significativas do presidente da república e de outros actores limitam-se a
situações pontuais, em contextos de excepcionalidade, enquanto as constrições
do Parlamento começam a ser significativas logo que o governo, por diferentes
razões de política ordinária, perde a sua confiança legislativa.
Terceira proposição: existem diferentes estratégias de governo para lidar com
as instâncias moderadores e a procura dos suportes de governabilidade, tanto no
início como durante o exercício do mandato. Os estudos sobre os regimes
presidencialistas indagam melhor este aspecto. No início do mandato, a
modalidade mais referida é a conhecida distribuição de pastas ministeriais,
observada mais claramente nos «governos de coalizão». Todavia, as possíveis
alternativas não passam tanto pela opção dicotômica entre gabinetes de um ou de
mais do que um partido (que se manifesta mais como um atributo sistêmico), mas
pelas possíveis variantes dentro de cada um destes tipos de gabinetes. Neste
sentido vai a identificação dos dois padrões de governabilidade' brasileiros,
nomeadamente os «governos de coalizão», com ou sem controlo da agenda, cujas
respectivas configurações dependem não só do número de partidos no gabinete
(que desta perspectiva quase sempre se qualificam como maioritários) mas também
da sua proporcionalidade (nível de coalescência'). O estudo sobre o caso
chileno introduz duas contribuições para a compreensão desta estratégia da
distribuição de pastas. Por um lado, a amplitude da sua funcionalidade, que não
fica limitada à procura de suporte legislativo mas também aos efeitos para a
consolidação democrática e para a legitimidade pública. Por outro lado, os seus
limites, que aparecem quando os cidadãos começam a perceber esta prática como
uma questão de quotas fechadas entre partidos. O regime uruguaio apresenta o
caso mais contra-intuitivo neste sentido, pois tem produzido «governos de
coalizão» com um sistema bipartidário. Se é certo que se trata de uma
combinação presente em outras democracias latino-americanas, a novidade,
apresentada como razão para o seu êxito, passa por um certo respeito da
proporcionalidade (derivada dos resultados eleitorais) e pela sua extensão (que
excede o gabinete para chegar aos restantes âmbitos estatais). Durante o
mandato, o exercício do governo efectuae através de duas estratégias: a) a
manutenção ou o aumento dos suportes de governabilidade, em particular o
legislativo, ou b) a implementação de medidas unilaterais. O mecanismo mais
habitual na primeira é a distribuição de recursos fiscais, que pode adoptar a
forma de clientelismo (mas não necessariamente), e que se destina á obtenção de
apoios tanto dentro como fora do congresso. Interessantemente, a alternativa
unilateralista verifica-se mais frequentemente nas situações em que o
presidente não tem o necessário suporte de governabilidade, seja porque não o
conseguiu obter inicialmente, seja por deficiências na sua gestão. Oferecem
evidências neste sentido os usos das faculdades de veto e decreto e a
distribuição fiscal nos casos argentino e brasileiro que, no segundo, se
complementam com a criação de agências executivas paralelas às pastas
ministeriais. A análise da experiência chilena oferece uma avaliação e
sugestiva do uso destas agências e das redes informais.
Em termos gerais, as análises do presidencialismo mostram que ambas as
estratégias tendem a ser alternativas (a maior controlo dos suportes de
governabilidade menor uso dos mecanismos unilaterais). Adicionalmente, se bem
que não sempre de forma explícita, parece haver acordo quanto ao facto de a
primeira estratégia ser mais efectiva e, até, mais desejável. Por seu lado,
condicionados por seus regimes, a estratégia primária dos governos europeus
passa pelo controlo da maioria legislativa, ficando as modalidades
unidireccionais condicionadas por esta. Como grande parte dos sistemas
parlamentaristas, a preocupação principal dos constituintes espanhóis ou dos
primeiros reformadores portugueses foi a de garantir a estabilidade
institucional através de governos fortes que, com controlo de maiorias
legislativas, evitassem demissões antecipadas. O objectivo alcançou-se de modo
contundente, mas com o elevado custo da debilitação do parlamento nas suas
diferentes funções e, particularmente no caso espanhol, do distanciamento dos
cidadãos. Em Itália, o caminho foi diferente. Afectada pelo complexo do
tirano' pós-fascista, em Itália procurou-se evitar governos excessivamente
fortes, o que, paradoxalmente, derivou na ditadura dos partidos políticos sobre
todo o processo decisório.
E a modo de síntese, quarta proposição: os arranjos institucionais importam,
mas de um modo complexo. Os autores oferecem três contribuições neste sentido.
Primeiro, a maioria dos casos traz-nos evidências sobre a relevância que têm os
mecanismos institucionais na configuração e na transformação das dinâmicas
concretas que assume o jogo político. São exemplo disto os impactos das
modificações introduzidas pela constituição brasileira de 1988, pelas reformas
constitucionais portuguesa de 1982, uruguaia de 1996 e as várias mexicanas
posteriores a 1977, ou ainda pela reforma eleitoral italiana de 1994.
Segundo, o sentido desta relevância pode ser ambivalente, apresentado variações
geográficas e temporais. Assim, a esperada estabilidade governativa e a
competência bipolar da Itália é fortemente questionada por Espanha e Portugal,
por ter resultado num parlamento debilitado. A distribuição partidária de
pastas do governo chileno, vista antes como promotora da legitimação pública,
hoje é observada como repartição partidocrática. A historicamente bem-sucedida
co-participação uruguaia é entendida no México como uma ocupação indevida do
âmbito estatal.
Terceiro, corrobora-se a ideia de que os alcances dos arranjos institucionais
dependem dos usos que deles façam os diferentes actores políticos. Neste
sentido vão os dilemas que surgem, no caso mexicano, da combinação da
utilização cidadã positiva dos novos mecanismos institucionais com a
resistência à mudança da sua classe política, ou ainda a consideração de que as
deficiências do parlamentarismo italiano não se explicariam pelo seu desenho
constitucional (que até seria o apropriado), mas pela qualidade da sua classe
política e dos próprios eleitores.
Elementos para uma Agenda Futura
O livro assume-se como um trabalho exploratório. Assim sendo, uma agenda de
investigação que permitisse avançar para uma abordagem teórica mais articulada
e abrangente poderia incluir os seguintes elementos.
Primeiro, a elaboração de um modelo analítico comum, do qual se derivem
hipóteses a ser avaliadas nos diferentes casos de estudo. Um tal modelo deveria
incluir a caracterização sistemática da estrutura e de funcionamento do órgão
executivo (a caixa preta a ser revelada) e uma identificação e discussão das
causas e/ou consequências das variações nos seus desempenhos.
Segundo, o desenho de uma tipologia compreensiva e realista das formas de
governo. Por um lado, devem resolver-se as divergências de critérios para
identificar os próprios tipos (são dois ou três? ou mais?). Por outro lado, as
definições não deveriam restringir-se ao nível formal (que poderiam levar a que
a Argentina qualificada de semi-presidencialista e os Estados Unidos de não-
presidencialista) e gerir com cautela as situações excepcionais (pelas quais
várias democracias latino-americanas arriscariam ser consideradas de
parlamentaristas, e a Itália de semi-presidencialista).
Terceiro, a inclusão do papel da liderança como uma das dimensões de análise
relevantes. Em termos gerais, a literatura apresenta um desfasamento em relação
à evidência empírica de casos onde a configuração e o uso dos arranjos
institucionais aparecem significativamente condicionados pelo desempenho de
personalidades fortes. Quarto, o incremento da heterogeneidade dos casos de
estudo selecionados. Com vista a uma maior generalização das teses teóricas
propostas, uma futura agenda não deveria excluir os grandes casos de referência
(os Estados Unidos para o caso do presidencialismo, por exemplo) e aspirar à
inclusão progressiva tanto das democracias de regiões distantes' quanto de
outras como a Bolívia, o Equador ou a Venezuela que, fugindo aos padrões
institucionais tradicionais, apresentam níveis de sucesso, pelo menos em termos
de inovação institucional, estabilidade governamental e legitimidade eleitoral.
Notas
1
A pedido do autor o texto não adopta as normas do Novo Acordo Ortográfico.
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