Nota introdutória
AS DIMENSÕES EXTERNAS DA SEGURANÇA INTERNA
Nota introdutória
Ana Paula Brandão*, Helena Carrapiço**
*Professora de Relações Internacionais da Universidade do Minho.
** É desde 2013, Newton International Fellow na Universidade de Dundee na
Escócia. É igualmente investigadora no Centro de Estudos Sociais da
Universidade de Coimbra. Foi professora convidada na Universidade de James
Madison. Doutorada em Ciências Políticas e Sociais pelo Instituto Universitário
Europeu, de Florença.
O presente número temático visa analisar as narrativas e as práticas da
segurança interna nas suas conexões interno/externo. A complexificação de
riscos e ameaças tem questionado as conceptualizações, políticas e orgânicas,
assentes numa separação rígida entre segurança interna e segurança externa. Em
resposta aos desafios transnacionais, o ator estadual tem diversificado a
paleta de mecanismos cooperativos: cooperação interestadual institucionalizada;
regimes de segurança; cooperação entre atores estaduais e atores privados;
redes de relações transgovernamentais. Em síntese, podemos identificar três
vertentes do nexo in/out: «internalização de fenómenos de incidência externa;
externalização de fenómenos de incidência inicialmente interna; fenómenos de
natureza transfronteiriça»1. No que respeita à externalização da segurança
interna, esta surge associada à natureza transnacional de atividades
criminosas, à explicitação de objetivos de segurança interna nas políticas
externas, aos mecanismos cooperativos interestaduais e transgovernamentais no
domínio da segurança interna e às missões internacionais de polícia em
situações de pós-conflito.
As três vertentes têm sido aprofundadas em debates académicos que apontam de
forma clara para o crescimento exponencial desta área de investigação nos
últimos anos2. O crescimento tem-se baseado essencialmente na dimensão externa
da área da justiça e assuntos internos da União Europeia (UE), sendo possível
identificar dois debates centrais no desenvolvimento da literatura. O primeiro
corresponde a um debate ontológico sobre a natureza deste campo de políticas de
segurança interna e sobre a forma mais adequada de o conceptualizar, e o
segundo debate diz respeito à conceptualização das práticas que ocorrem no seio
do mesmo.
A discussão ontológica tem-se focado na questão de se a dimensão externa de
justiça e assuntos internos da UE deve ser entendida como uma política separada
de outras áreas, com uma lógica própria, instrumentos e instituições, ou como
um conceito mais abrangente, capaz de incluir várias políticas3. Entre os
vários fatores que têm contribuído para a complexidade do debate sobre a
natureza deste campo, é de apontar a crescente sobreposição entre políticas
próximas, nomeadamente entre a Política Externa e de Segurança Comum e a
Política Europeia de Vizinhança. A confusão entre as duas políticas, no
contexto da dimensão externa da justiça e assuntos internos, tem a sua origem
essencialmente na utilização de instrumentos de segurança interna no
desenvolvimento de políticas do antigo segundo pilar da UE4. Esta falta de
clareza tem despertado igualmente um intenso debate quanto à possibilidade da
dimensão externa ter uma agenda de segurança própria (não se limitando a
refletir a agenda de outras áreas)5.
No que concerne ao segundo debate, a conceptualização das práticas que ocorrem
neste campo tem sido levada a cabo por diversas disciplinas. A grande maioria
das abordagens teóricas que surgiu no contexto da dimensão externa tem a sua
origem nas áreas de política externa e de estudos de integração europeia. À
medida que este campo tem vindo a crescer, tem-se verificado um efeito
multiplicador com a emergência de novas abordagens caraterizadas por
perspetivas disciplinares diversas. É o caso, nomeadamente, das abordagens de
governação, europeização, novo institucionalismo, estudos de segurança, estudos
críticos de segurança e estudos jurídicos. Cada disciplina tem proposto uma
visão autónoma das práticas que ocorrem na dimensão externa, com a literatura
de política externa, por exemplo, a descrever tais atividades como
«externalização» da segurança interna6, e a literatura jurídica a fazer
referência a «extraterritorialização»7. Embora seja previsível que a longo
prazo estas abordagens venham a constituir um debate mais estruturado e
sistemático, de momento encontramo-nos perante uma proliferação de abordagens
teóricas e de designações, sendo o diálogo entre elas extremamente limitado.
Apesar de este ser um campo académico em franca expansão, que já produziu um
número considerável de publicações e de projetos de investigação, a dimensão
externa da segurança interna continua a ser essencialmente percecionada como
uma área de investigação diretamente ligada à UE. A contribuição deste número
especial, pioneiro em Portugal, é o alargamento da literatura a novos espaços
geográficos. Os artigos espelham a heterogeneidade desta nova agenda de
investigação (ainda em construção). A diversidade é patente em termos de
temáticas (crime económico, narcotráfico, terrorismo, pirataria, missões de
polícia, Estado de direito), de frameworks teórico-conceptuais (securitização,
complexos regionais de segurança, europeização, governação externa), de atores
(estados, organizações internacionais e atores não estaduais) e de estudos de
área (África, Europa, América do Sul). Se a heterogeneidade demonstra o
potencial da agenda de investigação, a verdade é que também indicia a
indefinição da mesma. A este propósito, Eriksson e Rhinard constatavam «a
ambiguidade empírica, a fragmentação teórica e a ausência de diálogo académico
sobre o assunto»8.
Luís André Elias analisa a participação das forças e serviços de segurança
portuguesas em missões internacionais nas suas três vertentes: global
(operações de apoio à paz da ONU), europeia (missões de gestão civil de crises
da UE) e lusófona (cooperação técnico-policial da CPLP). Face à natureza
fragmentada, normativa e deficitária em termos de coordenação interministerial
e interinstitucional das políticas de segurança (externa e interna) de
Portugal, defende a definição de uma estratégia nacional, da qual decorrerá uma
estratégia setorial no domínio da segurança interna, condição necessária para
uma maior e mais eficaz externalização da segurança interna.
A partir dos casos da pirataria somali e do roubo armado contra navios no
Sudeste Asiático, Gilberto Carvalho de Oliveira demonstra como estes fenómenos
recentes põem em causa o discurso geoestratégico do oceano como um «vazio fora
da territorialidade», livre de fricções, reservado ao uso militar, à livre
circulação comercial e à exploração de riquezas naturais pelos estados. Segundo
o autor, a (designada) «nova ameaça global» não resulta de uma mudança
substancial na natureza da criminalidade marítima, mas sim de discursos e
práticas institucionais securitizadoras que constroem a criminalidade marítima
como um problema de segurança internacional, a fim de justificar novas formas
de governação do espaço oceânico.
Emilse Calderón aborda as implicações do conflito armado e das atividades das
redes de narcotráfico na Colômbia para os países vizinhos. No subcomplexo
regional de segurança andino, a externalização de ameaças internas nas zonas de
fronteira concorre para a natureza cooperativa ou conflituosa das relações
entre estados vizinhos, bem como para a formulação e execução das políticas
externas e de defesa condicionadas por políticas de segurança interna. Neste
contexto, a autora afirma a necessidade de coordenação das políticas de
segurança dos estados para fazer face a ameaças não tradicionais partilhadas.
O artigo dedicado às relações entre a França e a Tunísia nas áreas das
migrações e da luta antiterrorista evidencia a prevalência da dimensão
bilateral das mesmas, pese embora a europeização por «projeção» e por «receção»
da política externa francesa, no âmbito da Parceria Euro-Mediterrânica e à
Política Europeia de Vizinhança. Conforme demonstrado por Verónica Martins, a
França afirma-se, relativamente à política mediterrânica da UE, como policy
shapere policy supporterdo controlo dos fluxos migratórios e como policy
supporterda cooperação antiterrorista, utilizando este nível europeu como um
reforço da política nacional.
Os níveis europeu e nacional também estão presentes no estudo sobre a
contrafação, sendo esta perspetivada como uma ameaça não só económica, mas
também política e societal. Segundo Micaela Costa Ferreira a prevenção e o
combate a esta modalidade de crime devem contemplar os diferentes níveis de
atuação (cidadãos, agentes económicos, Estado e UE). Dada a natureza
transnacional do crime, a cooperação a nível europeu deve promover a
harmonização legislativa em matéria de propriedade intelectual, a partilha de
informações e a colaboração entre as forças de segurança.
Liliana Miranda sublinha a crescente relevância da dimensão externa do espaço
de liberdade, segurança e justiça europeu quer para a consolidação da
cooperação interna, quer para a projeção externa da UE. Além dos benefícios
decorrentes da expansão desta área política, a autora identifica também os
desafios da mesma, entre os quais a necessidade de reforçar a coerência (entre
os instrumentos das políticas internas e externa) e a consistência (entre
estados-membros e entre estes e a UE) política, de melhorar a cooperação entre
as agências europeias e a coordenação entre os diversos stakeholders, de
atribuir competências específicas neste domínio às delegações da União em
países terceiros.
Teresa Cierco e Liliana Reis analisam o nexo entre as dimensões externa e
interna da segurança com base numa missão civil da Política Comum de Segurança
e Defesa. Da avaliação da operação EULEX concluem que, apesar do apoio da UE à
construção das instituições kosovares nas áreas das fronteiras, polícia e
justiça, prevalece a proliferação do crime organizado e da corrupção. A
eficácia deste instrumento europeu de governação externa tem sido condicionada
por fatores quer endógenos (interferência política, ambiguidade da
personalidade jurídica do ator), quer exógenos (limitada contribuição dos
estados-membros, défice de coordenação entre as instituições da UE).
Face a uma realidade complexa, constroem-se nexos securitários que contrariam a
tradicional separação entre as dimensões interna e externa da segurança
consagrada pelo legado realista. A resposta aos múltiplos desafios
(clarificação conceptual, frameworks teóricas, definição de linhas de
investigação) que se colocam à academia, passa por superar as «mesas
separadas»9 e promover o diálogo interdisciplinar.
Notas
1
Brandão, Ana Paula ' «O nexo entre segurança externa e segurança interna na
construção da Actornesseuropeia». InNasser, Reinaldo, e Pureza, José Manuel
(eds.) ' A Paz Violenta e a Insegurança Internacional: Desafios e Resposta. São
Paulo [2014, no prelo].
2
Eriksson, Johan, e Rhinard, Mark ' «The internal-external security nexus: notes
on an emerging research agenda». In Cooperation and Conflict. Vol. 44, N.º 3,
2009, p. 244; Balzacq, T. ' «The frontiers of governance:
understanding the external dimension of eu justice and home affairs». In
Balzacq, Thierry (ed.) ' The External Dimension of EU Justice and Home Affairs.
Governance, Neigbhours, Security. Basing-stoke: Palgrave, 2009, pp. 1-32; Trauner, F., e Carrapiço, H. ' «The external dimension of eu
justice and home affairs after the Lisbon Treaty: analysing the dynamics of
expansion and diversification». In European Foreign Affairs Review. Vol. 17,
N.º 5, pp. 1-18.
3
Balzacq, Thierry (ed.) ' The External Dimension of EU Justice and Home Affairs.
Governance, Neigbhours, Security.
4
Kurowska, Xymena, e Pawlak, Patryk ' «The politics of European security
policies: actors, dynamics and contentious outcomes». In Perspetives on
European Politics and Society. Vol. 10, N.º 4, 2009.
5
Wolff, Sarah, Wichmann, Nicole, e Mounier, Gregory ' «The external dimension of
justice and home affairs? A different security agenda for the eu». In Journal
of European Integration. Vol. 31, N.º 1, 2009.
6
Smith, Karen E. ' «The justice and home affairs policy universe: some
directions for further research». In Journal of European Integration. Vol. 31,
N.º 1, 2009, pp. 1-7.
7
Rijpma, Jorrit, e Cremona, Marise ' «The extra-territorialisation of
eumigration policies and the rule of law». In EUI Working Paper Law1. Florença:
European University Institute, 2007, p. 10.
8
Eriksson, Johan, e Rhinard, Mark ' «The internal-external security nexus: notes
on an emerging research agenda», p. 244.
9
Almond, Gabriel ' «Separate tables: schools and Sects in political science». In
Political Science and Politics. Vol. 21, N.º 4, 1988, pp. 828-842.
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