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A relação Estados Unidos-Brasil: perspectivas para uma parceria

Este artigo estuda as dinâmicas do relacionamento entre os Estados Unidos e o Brasil, centrando-se nas relações durante as administrações Obama e Lula da Silva. Analisará a interacção entre estes dois gigantes do hemisfério ocidental (um deles, uma superpotência há muito consolidada, o outro, uma potência emergente; e ambas democracias) nos planos bilateral, regional e global. A observação das relações Estados Unidos-Brasil através destes enquadramentos revela-nos a natureza multifacetada do seu relacionamento, ao mesmo tempo que evidencia as áreas em que se verifica uma convergência de interesses de ambos os países, assim como aquelas em que as suas diferenças são mais notórias. A crescente complexidade das relações entre ambos os países reflecte a capacidade de o Brasil identificar tendências a nível global e regional de modo a consolidar a sua rápida ascensão como potência emergente. Os sucessivos governos norte-americanos têm reconhecido essa ascensão e a Administração Obama, ciente de que o gigante sul-americano irá muito provavelmente continuar a consolidar a sua posição e a sua influência durante as próximas décadas, procurou lançar os alicerces de uma parceria estratégica com o Brasil. Após o seu primeiro encontro com o Presidente Luiz Inácio (Lula) da Silva em Março de 2009, o Presidente Obama apresentou-nos a sua perspectiva: «Tenho sido um grande admirador do Brasil e da liderança progressista e virada para o futuro que o Presidente Lula tem demonstrado em toda a América Latina e por todo o mundo. Existe uma amizade muito forte entre os dois países, mas ainda podemos torná-la mais forte.»1 Este artigo tem três secções. A primeira apresenta uma breve panorâmica histórica do modo como as relações entre os dois países evoluíram. Segue-se uma análise da política externa durante a Administração Lula (2002-2010). A terceira secção explora as dinâmicas do relacionamento Estados Unidos-Brasil (no âmbito da luta contra o narcotráfico, da energia e das relações comerciais) e avalia o potencial para uma maior colaboração bilateral. Por fim, a conclusão especula em torno das perspectivas de transformação da actual relação numa verdadeira parceria.

O BRASIL, OS ESTADOS UNIDOS E O HEMISFÉRIO OCIDENTAL O Brasil é uma excepção na América Latina. Trata-se de um dos poucos países do hemisfério ocidental que desenvolveu e soube manter um projecto nacional, cujas instituições são fortes e mostram uma liderança capaz. Estas três características têm sido fundamentais para o salto em frente dado pelo Brasil durante o último quarto de século. O seu impacto tem sido visível no âmbito da política externa, no qual a sua eficácia é largamente reconhecida. Tal como Moniz Bandeira afirmou: «[a política externa brasileira permanece] como política de Estado, mantendo uma linha de continuidade, apesar das alterações que possam ocorrer dentro do seu próprio sistema governamental.»2 A política externa brasileira e o Itamaraty (assim se chama o edifício, projectado por Oscar Niemeyer, que alberga o Ministério das Relações Exteriores) detêm uma merecida reputação pela sua coerência estratégica e pela qualidade do pessoal diplomático que gere os negócios estrangeiros. José Maria da Silva Paranhos (conhecido como barão do Rio Branco), que desempenhou funções de ministro dos Negócios Estrangeiros entre 1902 e 1912, lançou as bases da moderna diplomacia brasileira. Foi o responsável pela demarcação clara das fronteiras e por resolver uma série de disputas territoriais, enaltecendo dessa forma o prestígio do Brasil no seio da América Latina. Rio Branco encarava a política externa como um instrumento para assegurar a estabilidade (interna e externa), mas também para incrementar o desenvolvimento económico. Com esse objectivo, expandiu as missões diplomáticas brasileiras no estrangeiro e fez-se rodear de diplomatas de renome que ajudaram a criar e a consolidar a presença institucional do Itamaraty. Sem dúvida, Rio Branco deu o seu maior contributo à política externa do moderno Estado brasileiro ao identificar claramente os parâmetros do interesse nacional, ao proporcionar estabilidade à política externa, e ao elevar a sua preparação e a sua implementação acima das políticas partidárias3. Um profundo sentido de realismo pautou os seus esforços para ampliar a influência do Brasil na América do Sul, enquanto simultaneamente mantinha relações cordiais com os Estados Unidos4. Na sua perspectiva, tratava- se de componentes que se reforçavam mutuamente e cujo resultado prático seria minimizar o risco de intromissão dos Estados Unidos nos esforços brasileiros para consolidar as suas fronteiras e assegurar o desenvolvimento interno5.

Apesar de os Estados Unidos terem sido o primeiro país a reconhecer a independência do Brasil, em 1822, só na época de Rio Branco viriam os dois países a juntar-se naquilo que E. Bradford Burns designou como «aliança não escrita». Durante esse período, e ao longo da década de 1930, numa atitude que reflectia uma percepção realista da ascensão da influência dos Estados Unidos no hemisfério ocidental, bem como a esperança de que as empresas norte- americanas encontrassem no Brasil um mercado atractivo e uma oportunidade de investimento, o Brasil concentrou-se mais em aprofundar relações com os Estados Unidos do que com os seus vizinhos sul-americanos. De igual forma, certas alas do Governo norte-americano e do sector privado defendiam o mesmo ponto de vista sobre as oportunidades que o Brasil podia oferecer. O ponto alto das relações Estados Unidos-Brasil surgiu no final da década de 1930 e inícios dos anos 1940, durante o primeiro mandato do Presidente Getúlio Vargas, quando o Governo norte-americano estimulou o investimento do sector privado dos Estados Unidos e deu apoio aos empréstimos para a construção daquilo que Robert Wesson descrevia como «o carneiro de guia da industrialização do Brasil» ' um complexo industrial de produção de aço dotado das mais recentes tecnologias em Volta Redonda6.

O facto de as relações entre os dois países serem cordiais e de cooperação não deve, contudo, fazer-nos ignorar algumas das tensões e divergências subjacentes entre eles. O Estado Novo, de que Vargas foi o arquitecto, não era um projecto liberal. De facto, à semelhança de muitos outros líderes latino-americanos daquele período, Vargas inspirou-se nas políticas de Estado corporativistas da Itália fascista. Em diversas ocasiões, Getúlio Vargas envolveu a Alemanha e a Itália de modo a fortalecer a posição de negociação brasileira em relação aos Estados Unidos. Por seu turno, os Estados Unidos criaram créditos para as exportações financeiras e procuraram obter o acesso ao mercado brasileiro, mas não abriram as portas à entrada dos seus produtos agrícolas, recusando-se a autorizar a importação de algodão e reiterando a existência de quotas para o café e para o cacau. A Administração Roosevelt não estava muito segura acerca das verdadeiras intenções do Governo de Vargas (o mesmo se verificava no outro lado), e levantava fortes objecções a que o Brasil continuasse a comprar armamento à Alemanha. O Brasil acabaria por passar da neutralidade à não beligerância, e por fim viria a declarar guerra à Alemanha em Agosto de 1942, depois de uma intensa campanha submarina alemã que afundou vários navios brasileiros em alto-mar (incluindo um de transporte de peregrinos). O contributo do Brasil para a II Guerra Mundial foi significante, especialmente no Atlântico Sul, onde o seu apoio à vigilância anti-submarina ajudou a assegurar a supremacia dos Aliados. Para além disso, mais de 25 mil soldados brasileiros foram enviados para Itália, onde estiveram envolvidos em acções na frente de combate.

Após a II Guerra Mundial, as relações Estados Unidos-Brasil entraram num período de reajuste e declínio como consequência da decisão norte-americana de concentrar as suas energias e os seus recursos na reconstrução da Europa. Nem o Brasil nem nenhum outro país da América Latina foi convidado a aderir ao Plano Marshall. O redireccionamento das ajudas e do investimento a favor da Europa representou um duro golpe para o Brasil e reduziu as perspectivas de um relacionamento mais próximo entre os dois países. A distância entre ambos seria ainda maior com o regresso de Getúlio Vargas (eleito em 1950), que agora era a figura de proa de um estilo de populismo mais assertivo. O nacionalismo económico, a industrialização dirigida pelo Estado e a adopção de uma estratégia de substituição das importações (não muito distante dos planos de Juan Domingo Perón na vizinha Argentina) levou o Brasil a redefinir as suas prioridades de política externa, reorientando-as dos Estados Unidos para os vizinhos do seu próprio hemisfério7.

A década seguinte não traria muitas melhorias no domínio das relações Brasil- Estados Unidos. Tendo regressado ao poder com um programa mais vincadamente nacionalista do que o defendido durante a década de 1930, Vargas deu azo ao aparecimento de uma oposição significativa a nível interno e externo. O seu suicídio em Agosto de 1954 encerrou um capítulo na história brasileira, mas abriu portas a uma década de crescente instabilidade e de expectativas frustradas. O relacionamento com os Estados Unidos foi relativamente cordial durante o Governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961). Kubitschek foi o único Presidente brasileiro daquela época a completar o seu mandato, mas não conseguiu levar a Administração Eisenhower a encarar o Brasil como um parceiro privilegiado nem a estimular o investimento ou as ajudas para apoiar a sua industrialização e o seu crescimento económico. As presidências de Jânio Quadros (de Janeiro a Agosto de 1961) e de João Goulart (1961-1964) foram marcadas por uma crescente bipolarização a nível interno e por um relacionamento cada vez mais tenso com os Estados Unidos. No plano bilateral, o pomo da discórdia foi a Revolução Cubana e as suas consequências para a região.

Tanto Quadros como Goulart definiram um rumo independente no domínio da política externa e recusaram-se a aderir às tentativas norte-americanas para isolar Havana. Por fim, após vários anos de tensão crescente, mobilização popular e distúrbios cada vez mais frequentes, Goulart foi derrubado por um golpe militar dirigido pelo marechal Humberto Castelo Branco. Os Estados Unidos, que sempre se mantiveram bem informados acerca da conspiração, reconheceriam rapidamente o novo Governo.

As relações entre os dois países floresceram durante os primeiros anos do Governo militar, mas a partir de meados e, sobretudo, nos finais da década de 1970, as tensões entre os Estados Unidos e o Brasil vieram à tona. O secretário de Estado norte-americano Henry Kissinger tinha considerado o Brasil como um elemento «influente na região», capaz de ajudar a levar a bom porto os interesses dos Estados Unidos na América Latina. Contudo, quando Jimmy Carter entrou na Casa Branca com uma agenda que passava pela defesa dos direitos humanos e por críticas mordazes aos regimes autoritários conservadores, as dinâmicas das relações bilaterais voltaram a alterar-se. Em reacção às críticas acerca do seu registo de violação dos direitos humanos, o Governo militar brasileiro tornou-se cada vez mais defensivo e nacionalista, continuando, de forma agressiva, a comprar sistemas de armamento e a adquirir tecnologia nuclear, enquanto normalizava as suas relações com a União Soviética e se empenhava no Movimento dos Países Não-Alinhados.

Três fenómenos viriam a influenciar decisivamente a política externa brasileira durante a década de 1980. O primeiro estava relacionado com o aprofundar da globalização e com o fim da era de substituição de importações, que deu lugar a novas oportunidades de crescimento através da liberalização do comércio e da diversificação dos parceiros comerciais, e aprofundou o processo de integração na economia mundial. O segundo foi o regresso a um governo civil em meados dos anos 1980. A transição pacífica e ordeira do regime militar para o civil pôs fim a um longo período em que as autoridades brasileiras assumiam uma postura defensiva acerca da sua ordem política interna, mas também lançou as bases para uma estabilidade de longa duração. O terceiro fenómeno estava relacionado com o fim da Guerra Fria: a reordenação geopolítica que se lhe seguiu coincidia com a globalização e oferecia novas oportunidades à política externa brasileira. Com efeito, no início da década de 1990, ainda na sombra do momento «unipolar» da supremacia norte-americana, começara a emergir uma era multipolar. A ascensão da China e da Índia, a par com a emergência do Brasil, da Indonésia e da África do Sul como potências intermédias, constituíram sólidas provas de que o sistema internacional estava em transformação. Em paralelo surgiu o reconhecimento cada vez mais unânime de que a resolução de muitos dos novos desafios (entre os quais se contavam as questões ambientais ou as redes criminosas transnacionais) se encontrava para lá da capacidade de um só Estado, por mais poderoso que ele fosse.

A consolidação da democracia e a estabilização da economia com a introdução do Plano Real e a implementação de políticas fiscais acertadas foram, a nível interno, os feitos mais significativos do Governo de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), e permitiram criar sólidos alicerces a partir dos quais o Brasil poderia pôr em prática uma ambiciosa agenda internacional. Enquanto esteve em funções, o Governo de Fernando Henrique Cardoso tornou-se um forte defensor das exigências do Sul global e também exerceu pressão para que o Brasil tivesse uma voz mais activa nas organizações internacionais e multilaterais, incluindo a tentativa de assegurar um lugar no Conselho de Segurança das Nações Unidas.

No geral, a Administração de Fernando Henrique Cardoso manteve relações cordiais com os Estados Unidos durante a Presidência de Clinton e no início da de Bush. Contudo, tal como acontecera anteriormente com tantos governantes brasileiros, o Presidente Cardoso esbarrou sucessivamente nas tarifas e quotas que restringiam o acesso dos produtos brasileiros aos mercados norte- americanos.

Durante este período, no contexto do hemisfério ocidental também era visível uma presença brasileira mais assertiva. O Brasil juntou-se à Argentina, ao Paraguai e ao Uruguai para a assinatura do Tratado de Assunção (1991), que lançava as bases legais para a constituição do Mercado Comum do Sul (Mercosul).

Esta iniciativa representou um importante marco. Não só permitiu encetar um novo caminho nas relações com a rival Argentina, mas também fez do Brasil o campeão da integração regional. Contudo, nos anos seguintes os políticos, diplomatas e homens de negócios brasileiros tomariam plena consciência das limitações com que se debatia o projecto de integração regional do Mercosul.

Mas, apesar disso, não restavam dúvidas de que este assinalava uma nova fase do envolvimento do Brasil com os seus vizinhos e com a comunidade hemisférica mais alargada.

O aumento de influência do Brasil no contexto do hemisfério ocidental correspondeu a um declínio da influência norte-americana na América Latina.

Decididamente, o fim da Guerra Fria tinha reorientado o mapa global geopolítico, catapultando os Estados Unidos para o estatuto de potência hegemónica, enquanto, paradoxalmente, os encorajava a virarem-se mais para dentro, concentrando-se nos seus assuntos internos. O «momento unipolar» depressa passou, mas não antes de os ataques perpetrados pela Al-Qaida em Setembro de 2001 terem feito a Administração Bush embarcar numa «guerra global» contra o terrorismo e nos intermináveis conflitos no Afeganistão e no Iraque.

Duas guerras, défices fiscais e o crescimento do estado da «segurança interna»8 teve um efeito profundamente negativo na economia norte-americana, enfraquecendo-a no preciso momento em que a pressão da concorrência internacional se intensificou. As relações dos Estados Unidos com a América Latina também tinham sofrido transformações desde o final da década de 1980 e o início dos anos 1990. Pelo lado positivo, o fim da Guerra Fria pôs fim às intervenções norte-americanas na região. Mesmo que os populistas radicais (como Hugo Chávez) continuem a vergastar os Estados Unidos pelo seu intervencionismo, os seus esforços parecem resultar de maquinações, mais parecendo tentativas de acusar um agente externo pelas incompetências demonstradas no plano interno.

Ao longo dos últimos vinte anos, a imigração e as drogas também passaram para o topo da agenda. No entanto, embora essas questões mostrem até que ponto os Estados Unidos e a América Latina se foram unindo, o objectivo parece centrar- se mais no controlo dos fluxos de imigração e do tráfico de estupefacientes do que em encontrar formas de melhorar e reforçar os laços hemisféricos. Quer a Administração Clinton quer a de Bush fizeram pressão para uma maior integração e para o estabelecimento de maiores liberdades de comércio no âmbito daquele hemisfério. O ponto alto seria a assinatura do histórico Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA9), em 1994, pelo Presidente Clinton. Outras iniciativas lutaram para se manterem, como o da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) ou os acordos bilaterais de comércio (com países como a Colômbia ou, até, o Panamá). Com os ataques terroristas de Setembro de 2001, os Estados Unidos concentraram a sua atenção em problemas prementes noutros sítios do mundo, ao que correspondeu um declínio da sua presença e da sua influência no hemisfério. Entretanto, a globalização e a crescente procura de bens abriu novas oportunidades para os países do hemisfério diversificarem o seu comércio e o investimento, bem como as suas relações políticas externas. As duas décadas que se seguiram à Guerra Fria foram um tempo de oportunidades «perdidas» para os Estados Unidos no que diz respeito à América Latina. E isso trouxe novas oportunidades e perspectivas ao Brasil e a outros países.

A POLÍTICA EXTERNA DO GOVERNO DE LULA Tem havido um aceso debate para se decidir se a política externa durante os governos de Cardoso e de Lula foi marcada pela continuidade ou pela mudança.

Houve certamente diferenças entre as políticas dos «institucionalistas pragmáticos», dominantes durante a Presidência de Fernando Henrique Cardoso, e os «autonomistas», que levaram a melhor durante a época em que Lula esteve em funções. Contudo, parece tratar-se de diferenças de ênfase, não sendo substanciais. A respeito deste tema, estamos de acordo com Amaury de Souza, que defendeu que tem havido «um nível significativo de convergência» entre as duas políticas externas, bem como linhas específicas de continuidade no que se refere aos objectivos e à estratégia10. A diplomacia presidencial, segundo ele, tem tido «recurso a algumas posições extremas em relação à política externa como compensação pela execução de medidas mais ortodoxas na frente interna»11.

A política externa era uma grande prioridade para a Administração Lula. Com efeito, Lula despendeu o equivalente a um ano inteiro da sua presidência a viajar fora do país, e dessa forma conseguiu fortalecer o seu perfil internacional e o do seu país. Durante o seu mandato, a política externa brasileira procurou equilibrar a consistência de princípios (e as gafes ocasionais) com a procura pragmática de mercados e de oportunidades de investimento. Entre os pilares da política brasileira encontravam-se a reforma das estruturas internacionais de governação, o reforço da colaboração Sul-Sul, a expansão da integração regional na América Latina, e uma maior afirmação da liderança brasileira no hemisfério.

A reforma das estruturas internacionais de governação foi uma das principais linhas da política externa brasileira durante a Presidência de Lula. O Presidente e o ministro dos Negócios Estrangeiros, Celso Amorim, eram defensores incansáveis do Sul prejudicado, desprezando os «tecnocratas arrogantes» cujas receitas económicas tinham feito tantos estragos no Terceiro Mundo, e exigiam maiores percentagens nos direitos de voto para os países menos desenvolvidos junto das direcções do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial. O Brasil combinava pressão pública e diplomacia privada ao exercer pressão na direcção das reformas ' Lula era um dos oradores preferidos do Fórum em São Paulo e a diplomacia brasileira conduzia habilmente negociações no G20 e noutros âmbitos. Lula e os representantes do seu Governo criticaram com frequência a estrutura actual e a composição do Conselho de Segurança («cuja estreita base de poder acarreta o perigo de uma erosão progressiva da sua autoridade») e insistiam na adopção de uma generalização da «democratização dos processos de tomada de decisão no seio do sistema da ONU». Antes de falecer em Abril de 1945, o Presidente Franklin D. Roosevelt tinha-se mostrado a favor da inclusão do Brasil no Conselho de Segurança, mas, ironicamente, a delegação dos Estados Unidos enviada à Conferência de São Francisco, que fundou a ONU (que era encabeçada pela sua mulher), não apoiava esta iniciativa. Na primeira década do século XXI, eram parcas as perspectivas de uma expansão ou reestruturação do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Não só uma alteração desse tipo devia ser aprovada por todos os membros do actual Conselho, como havia também outros concorrentes aos potenciais lugares. No seio da região latino-americana, a Argentina, o Chile e o México tinham declarado o seu apoio à criação de um lugar regional rotativo.

A proliferação nuclear foi outra questão importante de governação internacional em que a Administração Lula assumiu uma postura de relevo, exigindo «a eliminação total e irreversível de todos os arsenais nucleares»12. Ao mesmo tempo, o Governo de Lula criticou fortemente o Tratado de Não Proliferação (a que chamava «uma expressão dos desequilíbrios do sistema internacional, em que as armas nucleares são uma forma de proeminência política») e recusou-se a assinar o protocolo do acordo que daria acesso aos investigadores para entrarem nos laboratórios e nas fábricas do Brasil. Esta postura causou algum espanto. É certo que o Brasil era um signatário do Tratado de Tlatelolco (1967), que proibia «a manufactura, a produção ou a aquisição de armas nucleares por quaisquer meios, e a recepção, armazenamento apresentação ou qualquer forma de possessão de quaisquer armas nucleares». E também a Constituição brasileira proíbe o desenvolvimento de armas nucleares. Mas a questão ficava apenas por aí. Houve quem apontasse o dedo ao caloroso abraço político de Lula a Mahmoud Ahmadinejad e à sua defesa do direito do Irão à procura pacífica da energia nuclear. Houve explicações incongruentes e por vezes até contraditórias acerca da posição brasileira a respeito do Irão. Para alguns analistas, Lula ainda ouvia ecos dos argumentos apresentados na investigação que conduziu à Guerra do Iraque de 2003 e desejava evitar um resultado semelhante no que se refere ao Irão. Outros viram um paralelismo com o final dos anos 1970, quando os Estados Unidos se opuseram energicamente ao esforço do Brasil para adquirir tecnologia nuclear, apenas para que os militares pudessem desenvolver um programa nuclear secreto. Os brasileiros acreditavam que a pressão internacional não faria mais do que encurralar o Irão, sem quaisquer resultados positivos. Mas outros viram na figura de Lula uma mistura de ingénuo num contexto muito para além das suas capacidades, como um esquerdista de contornos mal definidos, com dois pesos e duas medidas, cujos preconceitos antiamericanos levaram a cometer um grande deslize. Por fim, houve quem acreditasse que os sectores nacionalistas no seio do Itamaraty, o Ministério da Defesa e/ou o seu Partido dos Trabalhadores (PT) apoiaram a jogada iraniana de Lula porque anteviram uma possível oportunidade de o Brasil adquirir tecnologia nuclear mais evoluída, incluindo (talvez) armamento nuclear.

Não restavam muitas dúvidas acerca do interesse do Brasil em adquirir tecnologia nuclear. Isso era já bem evidente em Dezembro de 2008, quando o Governo brasileiro tornou público o seu documento «Estratégia Nacional de Defesa», que apelava à modernização da estrutura de defesa nacional e salientava a necessidade de desenvolver capacidades nas áreas da cibernética, do espaço e da energia nuclear. Relativamente a esta última, o documento realçava a «necessidade estratégica de desenvolver e controlar tecnologia nuclear»13. Vários meses depois, o Jornal do Brasil publicou um relatório acerca de uma dissertação de tese de doutoramento apresentada no Instituto Militar de Engenharia que indicava que o Brasil tinha capacidade para desenvolver armas nucleares14.

A colaboração Sul-Sul foi outro elemento distintivo da Administração Lula, em especial durante o seu segundo mandato. O Brasil procurou activamente estabelecer alianças com os outros países BRIC (Rússia, Índia e China) e juntou-se à Índia e à África do Sul para criar o Fórum IBAS (Índia, Brasil e África do Sul). Ao agir em uníssono com estes países o Brasil impulsionou o seu prestígio e fez ouvir a sua voz em várias questões internacionais. A política é apenas um dos motores por detrás da colaboração Sul-Sul. A colaboração Sul-Sul é também vantajosa para os negócios, contribuindo para expandir os mercados e para criar oportunidades de investimento. Nomeadamente, a África tem sido um alvo especial dos esforços desenvolvidos pelos brasileiros. Verificou-se uma notável expansão da presença diplomática brasileira na África ao longo da última década, com a abertura de 54 embaixadas e consulados espalhados por todo o continente. O Brasil também tomou parte em muitos dos grandes empreendimentos conjuntos daquela região do globo, através do desenvolvimento de regiões carboníferas em Moçambique e acompanhando grandes projectos de infra-estruturas e de reconstrução em Angola15, país ao qual o Brasil facilitou créditos de aproximadamente 2600 milhões de dólares, na esperança de que graças a isso a Petrobras (a multinacional semipública brasileira, que é a maior companhia da América Latina em termos de capitalização e lucro e também um líder na produção de petróleo extraído em águas profundas) tivesse preferência no acesso às jazidas de petróleo das águas angolanas. Em termos gerais, as transacções com a África mais do que triplicaram desde 2003, ascendendo de 2600 milhões de dólares em 2003 a cerca de 8700 milhões de dólares em 2009, colocando desta forma o continente africano em quarto lugar na lista dos principais exportadores brasileiros16. Lula também desbravou novos terrenos no âmbito diplomático com o seu envolvimento nas questões do Médio Oriente. Nenhum chefe de Estado brasileiro tinha visitado aquela região desde que o imperador D.

Pedro II se deslocou ao Líbano, à Palestina e à Síria. Sem dúvida, as deslocações de Lula a Israel, ao Líbano e à Síria, em Março de 2010, mereceram ser notícia, mas quaisquer que fossem os benefícios a retirar destas visitas para a política externa brasileira, terão sido ensombrados pela controvérsia acerca da estratégia nuclear iraniana e pelos comentários de Lula, segundo o qual «não havia provas de fraude» nas eleições presidenciais iranianas de Junho de 2009.

Possivelmente, a mais complicada relação Sul-Sul que Lula teve de gerir foi entre o Brasil e a China. Ambos os países se viam como porta-vozes dos países menos desenvolvidos, e eram também parceiros comerciais activos. Apesar de a China ser actualmente o principal mercado de exportação do Brasil, os dois países são igualmente rivais e concorrentes. A rivalidade é tanto política como económica. Os produtos de ambos os países estão em competição e os dois olham para as mesmas regiões em busca de novos mercados e de oportunidades de investimento. A China tem sido extraordinariamente activa na África e na América Latina, procurando assegurar para si contratos de longo prazo no domínio agrícola e da exploração de minério. Num discurso em 2010, na Tanzânia, Lula desferiu um golpe contra a China: «Eu não tenho nada contra os meus amigos chineses, mas a verdade é que às vezes conseguem um contrato de exploração mineira e trazem todos aqueles chineses para trabalhar na mina e isso não gera oportunidades de trabalho nesse país.»17 Um contrato de exploração ganho pela China é uma derrota para os brasileiros. Do mesmo modo, na América Latina, o investimento chinês em recursos naturais e infra-estruturas é muito superior ao brasileiro. A China comprou a Peru Copper Inc. em 2007 por 792 milhões de dólares, investiu mais de 550 milhões de dólares no gigante chileno do cobre Codelco, e 16 mil milhões de dólares para incrementar a produção de petróleo da Venezuela18. O Brasil expandiu os seus esforços de investimento na América Latina através da Iniciativa para a Integração da Infra-estrutura Regional Sul- Americana (IIRSA) e do Banco Nacional do Desenvolvimento Económico e Social (BNDES), mas é pouco provável que a escala de envolvimento consiga equiparar-se aos esforços de investimento da China. Entretanto, um outro membro da fraternidade BRIC, a Rússia, também esteve presente na América Latina, competindo com o Brasil, em especial no domínio das vendas de armamento. A Índia e a África do Sul ofereciam maiores oportunidades de parceria económica e tecnológica, mas, se excluirmos um acordo para lançar satélites climáticos e meteorológicos concluído no início de 2010, os projectos em concreto terão de esperar pelos sucessores de Lula.

A integração regional foi outro dos pilares da política externa brasileira durante a Presidência de Lula. Apesar de quase vinte anos após a assinatura do Tratado de Assunção, em Março de 1991, o Brasil continua a ser um grande apoiante do projecto de integração do Mercosul, mas os seus limites (a dependência do envolvimento presidencial, que não se tornava compensatório para instituições frágeis, e as muitas lacunas na sua união aduaneira) tornaram-se cada vez mais patentes. No início, o Mercosul forneceu ao Brasil uma plataforma a partir da qual poderia negociar com os Estados Unidos acerca da sua proposta da ALCA. Já na primeira década do século XXI o entusiasmo da elite brasileira pelo projecto sofreu um decréscimo. Uma sondagem mostrou um declínio significativo na proporção dos que achavam que o Mercosul era vantajoso para o Brasil: em 2001 eram 91 por cento, em 2009 eram 78 por cento19. Contudo, o Brasil não quis pôr o Mercosul de parte. A solução era manter o projecto e reduzir as expectativas, ao mesmo tempo que se faria pressão para criar iniciativas de cariz mais continental. Por exemplo, a Administração Lula convidou a Venezuela a aderir ao Mercosul em 2005, embora os seus motivos não fossem muito claros. Haveria a esperança de dar uma nova dinâmica ao Mercosul? Seria uma forma de controlar a Venezuela e o seu líder Hugo Chávez? Ou será que o Brasil via num Mercosul transformado um mecanismo para preparar o terreno para uma integração regional de maior amplitude (mas a longo prazo)? Neste último caso, não haveria dúvidas de que as empresas brasileiras ficariam com a parte de leão dos projectos de infra-estruturas. Fosse qual fosse o caso, o ministro dos Negócios Estrangeiros, Celso Amorim, declarou que «[era] mais provável o Brasil influenciar a Venezuela do que o contrário»20. O Brasil lançou ainda uma outra iniciativa de integração (mais ambiciosa) pouco depois da eleição de Lula, ao juntar vários outros países numa proposta de criação da União de Nações Sul-Americanas/Unión de Naciones Sudamericanas (Unasul/Unasur) e de um Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) paralelo. A Unasul foi um esforço para fundir o Mercosul e a Comunidade Andina em algo que viesse a assemelhar-se à União Europeia, com um parlamento localizado na Bolívia e um banco central em Caracas. O antigo Presidente da Argentina, Nestor Kirchner (que faleceu em finais de Outubro de 2010), foi eleito secretário-geral. O CDS pretendia lançar as bases para uma organização de segurança regional e promoveria a cooperação militar. Estas propostas causaram grande agitação quando foram anunciadas. Contudo, muitos analistas suspeitam de que ainda passará muita água debaixo da ponte até que se tornem realidades concretas.

A América Latina foi a arena geográfica preferida das iniciativas da Administração Lula. O esforço para melhorar os relacionamentos com os seus vizinhos foi uma constante na política externa brasileira desde a década de 1960, mas o processo ainda se tornou mais significativo com a instauração da democracia. A Administração de Fernando Henrique Cardoso fez da América Latina a sua prioridade especial, e o Governo de Lula manteve o mesmo rumo. Houve muita continuidade entre ambas as administrações, mas Lula e a sua equipa de Negócios Estrangeiros (que incluía Marco Aurélio Garcia, com fortes ligações a Cuba, que vinham desde os anos 1960) eram mais nacionalistas, com simpatias pela esquerda autoritária, e mais antiamericanos do que os seus antecessores.

Cuba e as Honduras foram exemplos disso. O Governo de Lula prestou fortes apoios ao Governo de Raul Castro e o Presidente brasileiro visitou Cuba em quatro ocasiões no cumprimento das suas funções. O Brasil convidou Cuba a juntar-se ao Grupo do Rio, em 2008, e fez investimentos significativos em infra-estruturas e na indústria açucareira. O BNDES, por exemplo, providenciou a Cuba 300 milhões de dólares em créditos para reconstruir o porto de Mariel, e os homens de negócios brasileiros manifestaram forte interesse em investir em hotéis e em redes de auto-estradas por toda a ilha21. Por seu turno, Cuba ofereceu à Petrobras a oportunidade de prosseguir a exploração petrolífera nas suas águas territoriais. De certo modo, estas iniciativas não eram muito diferentes das que foram tomadas por outros governos latino-americanos e europeus que pretendiam estabelecer um ponto de apoio na ilha enquanto esperavam por maiores reformas económicas e (talvez) políticas.

Mas ainda mais reveladores foram os comentários desdenhosos que Lula fez (e que atraíram as atenções pelos piores motivos) quando o prisioneiro político Orlando Zapata faleceu na sequência de uma greve de fome em Fevereiro de 2010.

Quando lhe pediram o seu comentário, Lula afirmou opor-se às greves de fome e comparou Zapata a um criminoso comum. «Imaginem que todos os criminosos de São Paulo faziam greve de fome para exigir a sua liberdade», disse Lula, após o que declarou respeitar «as decisões do sistema legal cubano» e o direito de o Governo «prender pessoas com base nas leis cubanas»22.

O derrube de Manuel Zelaya nas Honduras ofereceu a Lula uma outra oportunidade de beliscar os Estados Unidos. Neste caso, o Presidente brasileiro movimentava- se em terrenos mais sólidos uma vez que o Presidente das Honduras tinha sido ilegalmente deposto, facto cujos ecos se fizeram ouvir por toda a América Latina. Em Washington estavam mais interessados em resolver o problema do que em reconduzir Zelaya à Presidência. Mas essa não foi seguramente a atitude do Governo brasileiro, que interpretou mal os factos no terreno, tendo permitido que Zelaya tomasse residência na sua embaixada em Tegucigalpa (Zelaya tinha sido expulso das Honduras mas regressou vários dias depois) e chegando a opor- se às tentativas do líder da Costa Rica, Oscar Arias, para resolver a situação.

Quaisquer que fossem os motivos para as suas acções, tornava-se perfeitamente claro que Lula e o Brasil tinham começado a exercitar os seus músculos políticos na região e que não se coibiam de desafiar a política norte-americana e os seus interesses.

A AGENDA BILATERAL ESTADOS UNIDOS-BRASIL O Brasil e os Estados Unidos têm uma longa história de cooperação bilateral. De um modo geral, as relações entre os dois países têm sido boas, caracterizando- se raramente pelo confronto, mas seria sem dúvida um exagero afirmar que existe uma parceria entre estes dois países. Têm sido apresentadas diferentes perspectivas para explicar o relacionamento actual. Segundo alguns sectores, o antiamericanismo está bem entranhado no Itamaraty e existe uma afinidade ideológica entre os seus pontos de vista e os que os representantes do PT defendem. Outros, no entanto, vêem o problema como uma questão de má interpretação. O antigo embaixador Rubens Barbosa, por exemplo, afirma que a má vontade manifestada pelos Estados Unidos em reconhecerem o Brasil como um agente global dificulta a cooperação entres os dois países23. Talvez, por outro lado, os políticos norte-americanos tenham hesitado em aceitar o Brasil como uma potência global porque isso forneceria àquele país maior influência na mesa das negociações. As várias administrações norte-americanas têm, sem dúvida, enfatizado a importância de aprofundar os laços com o Brasil, e a maioria dos académicos que escrevem sobre estes temas exprimem o seu forte apoio no sentido de estabelecer uma parceria entre os dois países. Mas sentem-se muitas cautelas e hesitações. Uma análise da política externa e dos documentos de segurança da Administração Obama sugere que os políticos norte-americanos não estão seguros das intenções dos brasileiros. A palavra «desconfiança» vem ocasionalmente à superfície em conversas informais com membros do Governo. Um dos mais notórios e activos defensores do envolvimento multifacetado dos Estados Unidos é Thomas Shannon, o actual embaixador no Brasil (e antigo secretário de Estado adjunto para os Assuntos do Hemisfério Ocidental durante os últimos anos da Administração Bush), que defende que a arena bilateral é fundamental para o desenvolvimento das relações Estados Unidos-Brasil24.

Vamos agora avaliar a cooperação Estados Unidos-Brasil em diversos domínios em que ambos os países têm (ou parecem ter) uma convergência de interesses: a luta contra o narcotráfico, a energia e o incremento das trocas comerciais.

LUTA CONTRA O NARCOTRÁFICO O Brasil reconhece que o narcotráfico representa uma séria ameaça à sua estabilidade externa e doméstica. Um influente diplomata brasileiro fez notar que esta é uma questão que «se está a tornar uma questão de Estado [e] requer uma política de Estado»25. Do mesmo modo, os Estados Unidos estão cientes da ameaça transnacional que os estupefacientes representam para os interesses norte-americanos, a nível interno e regional. O Governo dos Estados Unidos tem seguramente dedicado enormes somas e tem utilizado um amplo capital político nos seus esforços no combate ao tráfico de droga. Na origem da percepção partilhada pelo Brasil e pelos Estados Unidos acerca das ameaças à segurança que os narcóticos representam está a ideia de que a cooperação entre os dois países é essencial para estabilizar a região e para reduzir as ameaças que a produção de estupefacientes e o seu tráfico implicam dentro e fora das suas fronteiras nacionais. Os Estados Unidos e o Brasil são os maiores consumidores de cocaína no hemisfério ocidental, e durante a última década o Brasil tornou- se um ponto central para a produção e para a distribuição de drogas26. A colaboração entre os dois países tem incluído o