A internacionalização da economia portuguesa
A internacionalização da economia portuguesa
O mundo mudou muito significativamente nos últimos vinte anos. Enquanto a
Europa envelheceu e foi reconhecendo os constrangimentos que o seu modelo
social enfrenta no mundo global que ajudou a criar, surgiram novos actores na
cena internacional e, dentre estes, a China, a Índia e, ainda que com menor
relevância, o Brasil e a Rússia pós-soviética, assumiram uma importância
determinante na cena económica internacional. A alteração do poder económico e
da influência política do mundo ocidental, ainda que continuamente dominante
neste período sob quase todos os critérios de análise, revelou, nomeadamente, o
decréscimo da importância relativa da união europeia (UE) na cena mundial.
Acresce que esta diminuição de importância relativa se acelerou na primeira
década do século XXI por contraste com os anos 90 do século XX e tenderá a
acelerar ainda mais na década que vai começar.
As razões para este decréscimo de importância relativa prendem-se com problemas
internos à Europa (a crise quase continuada das finanças públicas de muitos dos
estados-membros da UE, o envelhecimento da população e a perda de
competitividade das respectivas economias) e com o crescimento muito rápido das
economias emergentes da Ásia e do hemisfério sul. Volvidos poucos anos do
acesso da china à organização Mundial do comércio (OMC), já esta economia
pesava de modo significativo não apenas no comércio internacional de bens mas
também, e em conjunto com outras economias emergentes, contribuía para novos
desequilíbrios nos mercados de combustíveis fósseis e de matérias-primas função
de aumentos continuados das respectivas procuras de magnitude muito superior ao
crescimento da oferta correspondente. Sendo a Europa um consumidor líquido
destes produtos, sofreu o impacto das subidas permanentes de preços gerados
pelo alargamento dos desequilíbrios entre procura e oferta destes bens,
contrabalançando em parte os ganhos que a criação de comércio operada gerou
para a UE no seu conjunto.
Portugal insere-se, assim, numa região que globalmente perdeu importância e que
também sentiu alguns constrangimentos específicos em função das suas
características próprias e da sua particular vulnerabilidade à alteração de
preços relativos resultantes das pressões que o aumento de procura de matérias-
primas e combustíveis inevitavelmente produziu.
O problema português
Portugal entra na pior crise das últimas décadas fragilizado por dez anos de
crescimento anémico, fruto da sua debilidade estrutural reflectida na muito
baixa produtividade e demasiada exposição face à concorrência das novas
economias do alargamento, do Extremo Oriente e do Sul da Ásia: a nossa economia
acumulou uma já muito elevada dívida externa (figura 1), num contexto em que a
poupança é baixa e as fontes primárias de poupança se encontram fragilizadas
por via da descapitalização das empresas e do forte endividamento das famílias
(figuras 2 e 3). De facto, as famílias encontram-se fortemente endividadas,
função da manutenção de um elevado padrão de consumo e da aquisição de bens
imóveis a crédito, enquanto que as empresas portuguesas apresentam em média e,
generalizadamente, baixos níveis de autonomia financeira, prosseguindo uma
política de endividamento muito forte em função da actividade desenvolvida e
dos níveis de capitais disponibilizados pelos seus accionistas. O baixo nível
de reinvestimento dos lucros tem acentuado este padrão (figura 2). O resultado
é uma dívida líquida ao exterior de mais de 115 por cento do PIB em 2010,
correspondendo a uma dívida bruta que atinge cerca de três vezes o PIB e
resulta num endividamento líquido do sistema financeiro português face ao
exterior de cerca de 200 mil milhões de euros.
Figura 1> Evolução da dívida externa líquida (2005-2009)
1
Figura 2 > Endividamento bruto de empresas não financeiras e particulares
Figura_3 >
Fontes primárias de poupança2
Esta situação, decorrente da falta de competitividade da economia portuguesa,
da fragilidade do seu sector de bens transaccionáveis e de mais de uma década
em que o consumo interno cresceu desproporcionadamente, é já hoje insustentável
e vai implicar uma desalavancagemimportante da economia com importantes efeitos
reais. Aquela só não aconteceu ainda porque Portugal tem beneficiado dos
mecanismos criados junto do Banco central europeu, por natureza excepcionais e
temporários.
O imperioso aumento da poupança interna vai ser sempre limitado pelos
constrangimentos inerentes à limitação das fontes primárias de poupança: no
Estado, nas empresas e nas famílias (figura_3).
Acresce ainda que a pressão sobre o futuro próximo e o médio e longo prazo é
ainda fortemente acentuada pelo peso crescente da dívida pública, escriturada e
não escriturada, função do desequilíbrio permanente das contas do Estado e da
promoção de obra pública, nomeadamente no sector dos transportes, com recurso
ao envolvimento de agentes privados, quer na construção quer na operação de
novas infra-estruturas e no seu financiamento através da figura de parcerias
público-privadas (PPP) (figura 4). Ou seja, para além da dívida pública directa
do sector público, as responsabilidades futuras dos contribuintes portugueses
envolvem não apenas as resultantes da acumulação de défices do sector público
administrativo, mas também os passivos não recuperáveis das empresas públicas e
as dívidas ' que serão despesa certa no futuro ' inerentes às PPP.
Figura 4 > Dívida pública directa e consolidada (see e ppp)3
A acumulação permanente de níveis crescentes e já hoje insustentáveis de dívida
externa é o principal indicador da inviabilidade do percurso seguido pela
economia portuguesa. Este resultou numa economia que já não é financiável
autonomamente e que enfrenta um agravamento dos constrangimentos que até aqui a
condicionaram, nomeadamente: menor disponibilidade de crédito internacional,
dificuldade de aumentar significativamente a poupança interna, acréscimo da
pressão concorrencial e aumento do preço de combustíveis fósseis e matérias-
primas com a retoma da economia global.
A (falta) de competitividade e o desequilíbrio externo
Entre 1995 e 2001, e na maioria dos anos que se lhe seguiram, a evolução dos
salários suplantou a da produtividade do trabalho, já de si baixa no momento
inicial. Esta dupla tendência, largamente condicionada pela política salarial
da função pública, levou a um aumento sustentado e significativo dos custos
unitários de trabalho, reduzindo a competitividade da economia, com efeitos
sobretudo visíveis no sector de bens transaccionáveis. Sendo a economia
portuguesa extremamente exposta à concorrência dos novos aderentes à OMC
situados no extremo oriente, pois manteve uma estrutura competitiva em larga
medida semelhante à dessas nações agora emergentes, com elevada prevalência de
actividades em sectores onde as empresas permanecem pouco diferenciadoras dos
seus produtos e onde os custos unitários de trabalho são o principal
determinante da competitividade, o agravamento relativo dos custos unitários de
trabalho, expôs ainda mais as debilidades competitivas do tecido produtivo
nacional. Essa debilidade resultou num agravamento crescente do défice da
balança de mercadorias, nunca compensado pelos demais componentes da balança de
bens e serviços, com o consequente aumento galopante da dívida externa ao longo
da última década (figura 5).
Figura 5 > Balança de bens e serviços (em % do PIB)
O endividamento progressivo do País coincidiu temporalmente com a quebra da
taxa de poupança para níveis historicamente baixos (figura 5). Como as empresas
estão descapitalizadas, o Estado apresenta sucessivos défices correntes e a
pressão para a sua degradação é uma realidade e, ainda, as famílias encontram-
se particularmente endividadas e necessitam de afectações de partes
significativas do seu rendimento disponível ao serviço da dívida, não se
vislumbram aumentos relevantes sustentáveis da taxa de poupança agregada. A
conjugação do aumento da dívida externa com a baixa taxa de poupança agregada,
e os limites ao seu aumento em função das condições a que chegaram as fontes
primárias de poupança, impõem claras restrições ao financiamento da actividade
económica, sobretudo nesta fase em que o sistema financeiro internacional impõe
limitações muito significativas.
Acresce que a política económica seguida, seja a política de desenvolvimento
encetada nos últimos anos ' muito assente na promoção de obra pública no sector
das infra-estruturas de transportes, seja a política de combate conjuntural à
actual crise ' baseada, em larguíssima medida, nos mesmos remédios, tende a
colocar, no contexto acima descrito, problemas inultrapassáveis ao sector de
produção de bens transaccionáveis. Na verdade, como tais investimentos em
muitos casos são meramente redundantes não impactando de forma directa e
positiva na competitividade do sector de bens transaccionáveis ao serem
desenvolvidos por agentes privados, com forte apoio da banca nacional e
confortos de Estado e ao supletivamente implicarem forte despesa pública para
viabilizar a sua exploração, acabam por ter um duplo efeito negativo sobre o
sector dos bens transaccionáveis. Em primeiro lugar, porque geram um verdadeiro
crowding outno financiamento ao sector produtivo não envolvido na construção e
exploração destes projectos. Em segundo lugar, porque, função dos confortos
públicos e da elevada despesa futura, aumentam de forma significativa a dívida
pública não escriturada e têm contribuído para a degradação do ratingda
república. Este tende a reflectir-se de imediato nos custos de financiamento de
todas as empresas, agravando o seu posicionamento competitivo nos sectores de
bens e serviços transaccionáveis.
Neste contexto de perda de competitividade externa e endividamento acelerado do
País, o peso crescente do Estado entrava ainda mais, hoje e no futuro
antecipável, a sustentabilidade económica de Portugal. Não só a absorção de
metade do rendimento nacional anual pela despesa pública é factor de tributação
adicional no presente e no futuro como o estado tentacular que se tem vindo a
desenvolver em Portugal cria permanentes entraves ao eficiente funcionamento
dos agentes económicos, provê e oferece serviços públicos de fraca qualidade e
nem sequer distribui adequadamente os rendimentos entre os portugueses, tendo
mesmo vindo a promover uma desigualdade crescente
4
. Por outro lado, ao não qualificar adequadamente os portugueses hipoteca o
futuro e, ao deixar chegar o sistema de justiça ao ponto de generalizado
descrédito e ineficiência a que chegou, dificulta as decisões de investimento
e, em geral, todo o processo de criação de riqueza.
O comércio externo português
A economia portuguesa é uma das mais abertas da UE, tendo vindo a registar,
como atrás se referiu, sobretudo ao longo das duas últimas décadas, sucessivos
défices da balança de bens e serviços. Neste período de acentuado incremento do
comércio internacional e estabelecimento generalizado de uma concorrência
global, a balança de bens e serviços manteve défices muito elevados. No
entanto, e como se ilustrará de seguida, a manutenção de défices elevados
resulta não apenas da falta de competitividade do sector transaccionável,
traduzido por uma fraca taxa de cobertura das importações pelas exportações
(figura 6), mas também pelo aumento, entre 2002 e 2008, do défice da balança
energética
5
.
Figura 6 > Exportações e importações
O saldo global da balança de bens e serviços ' uma das métricas estruturais do
desequilíbrio externo ' aumentou durante o período após 2003, em função do
aumento muito significativo do défice da balança de bens energéticos e, após
2008, devido à forte degradação da balança de bens não energéticos, que se
tinha mantido razoavelmente estável em percentagem do produto entre 2004 e
2007. Este défice da balança energética subiu de forma sustentada entre 2003 e
2008, representando nesse ano mais de quatro por cento do PIB. Este mau
comportamento da balança energética reflecte, essencialmente, dois factos: a
elevada dependência da economia portuguesa face às importações de combustíveis
fósseis (nomeadamente, petróleo e gás natural) e a subida generalizada dos
preços destes combustíveis durante a corrente década, até que a súbita quebra
da procura com a crise mundial gerou uma rápida e muito significativa quebra de
preços (figura 7).
Figura 7 > Evolução dos preços do petróleo
Sendo Portugal um dos países da UE mais dependentes das importações de
combustíveis (figura 8), é natural que a subida do preço do petróleo tenha tido
um efeito particularmente pernicioso no nosso equilíbrio externo. Sendo que a
relação entre procura e oferta globais de petróleo aponta no sentido de subida
a prazo do seu preço reflectindo um aumento persistente da renda de escassez, é
crucial que se mantenha a aposta na diversificação de fontes primárias de
energia, mas sem que tal ponha em causa a competitividade dos sectores de bens
transaccionáveis a jusante do sector energético.
Figura 8 > Dependência energética (%)
Uma análise mais fina da evolução da especialização sectorial das exportações
portuguesas pode ser realizada a partir do quadro 1. Os sectores
tradicionalmente mais importantes em décadas anteriores, como o têxtil e o
calçado, foram perdendo importância relativa, dando lugar, como sectores de
exportação mais relevantes, às máquinas e aparelhos e aos veículos e outro
material de transporte, apesar de, no seu conjunto, estes sectores terem vindo
a perder importância ao longo da década. Pelo contrário, os minérios, os
plásticos, a química e os bens alimentares ganharam peso relativo. De qualquer
modo, esta repartição das exportações reflecte um padrão de especialização
industrial que coloca Portugal como concorrente directo das «novas potências
emergentes» e, consequentemente, vulnerável ao seu sucesso6. Ainda assim, as
exportações apresentaram um dinamismo assinalável no final dos anos 90 e, ainda
que mais limitadamente, entre 2004 e 2007. A crise internacional de 2007-2008,
reflectiu-se muito negativamente no comércio mundial e as exportações e
importações nacionais não foram excepção (figura 9).
Quadro 1> Especialização das exportações portuguesas
Figura 9> Crescimento anual das exportações e das importações
Já nas importações, é de realçar o peso crescente e significativo das
importações de combustíveis, reflectindo a dependência energética e o efeito
preço, que se fez sentir de forma acentuada entre 2003 e 2008 (quadro 2).
Também é de realçar a importância crescente de bens agrícolas em resultado dos
efeitos simultâneos da quebra progressiva da actividade agrícola e do aumento
do consumo privado.
Quadro 2> Especialização das importações portuguesas
O Investimento Directo Estrangeiro (IDE)
O crescimento em importância do ide, nomeadamente entre países desenvolvidos, é
consequência directa do processo de globalização e integração das economias
7
. Hoje em dia, todos os países concorrem pela atracção de IDE, resultando
frequentemente num tratamento preferencial concedido à instalação de empresas
multinacionais e na erradicação das barreiras tradicionais à instalação de
empresas estrangeiras ou de projectos por elas patrocinados.
Essa concorrência global pela atracção de IDE resulta da noção que os efeitos
do ide sobre as economias receptoras são globalmente muito positivos. Na
verdade, aos efeitos directos, relativos à formação de capital, à criação de
emprego, ou mesmo à melhoria da estrutura produtiva e exportadora dos países
beneficiários do IDE (a Autoeuropa é aqui um exemplo paradigmático), há que
juntar receptores. Porém, a principal razão pela qual as diferentes economias
tentam captar IDE reside na expectativa de acederem a tecnologia de produção,
de marketingou mesmo de canais de distribuição, com efeitos positivos sobre a
produtividade global. Por outro lado, as empresas multinacionais geram ainda
outro tipo de externalidades positivas sobre as economias receptoras do
investimento estrangeiro: aumentam o grau de exigência sobre a administração
pública, trazem boas práticas às economias onde se instalam e permitem a
introdução de novas e mais eficazes técnicas de gestão.
Em Portugal, as autoridades económicas têm levado a cabo esforços persistentes
para atrair ide estruturante e, após 2002, criaram uma agência para o efeito, a
API (agência Portuguesa para o investimento) posteriormente reestruturada,
dando lugar à actual AICEP. Sendo a burocracia um obstáculo tradicional à
atracção de ide, após 2005 o Governo criou regimes excepcionais de investimento
no âmbito dos chamados PIN e PIN+ que constituem vias rápidas para a criação
das condições necessárias à realização de grandes investimentos, nacionais e
estrangeiros. a atracção de grandes projectos registou um aumento expressivo em
alguns dos anos após 2003, mas a crise de 2007-2008 e as vicissitudes que se
lhe seguiram limitaram significativamente o fluxo de novos IDE em Portugal
(figura 10).
Figura 10 > Investimento directo estrangeiro líquido (1996-2009) (milhares de
euros)
A continuação do esforço de atracção de ide é absolutamente essencial pelos
seus efeitos directos e indirectos. é claro que a situação conjuntural vivida
neste final de 2010 não ajuda à obtenção de resultados significativos no curto
prazo, mas exige-se que não se abandone o esforço dos últimos anos, uma vez
que, para além dos efeitos clássicos atrás referidos, a entrada de ide permite
também superar os condicionamentos impostos pela crónica escassez de capital
nacional.
O futuro
Uma década de estagnação e as dificuldades que se avolumaram após 2009 tornaram
clara a necessidade de levar a cabo alterações profundas e estruturais no
padrão de especialização da economia de modo a obviar à insustentabilidade dos
actuais níveis de endividamento externo do País. A acumulação concomitante de
uma dívida bruta ao exterior de quase três vezes o PIB e de uma dívida pública
consolidada que excede largamente a riqueza criada pelo País em cada ano, exige
que urgentemente se produzam alterações estruturais de monta numa dimensão
nunca antes experimentada. a globalização e a dificuldade política de reformar
o Estado e a economia sem o analgésico da inflação colocam hoje a urgência do
início de verdadeiras reformas e de uma gestão mais rigorosa do dinheiro dos
contribuintes.
A viabilidade da economia portuguesa depende da resolução a curto prazo da
actual trajectória insustentável da despesa pública, alterando de forma radical
um caminho já com muitos anos. a insustentabilidade da evolução da despesa é
hoje óbvia. O País apresenta uma carga fiscal de cerca de 36 por cento do PIB e
apenas o conjunto dos salários dos funcionários públicos (14 por cento do PIB
em 2009) com as transferências para as famílias (22 por cento do PIB em 2009)
representam 36 por cento do produto. Ou seja, o modelo seguido nos últimos
quase vinte anos esgotou-se. A alternativa à reforma do Estado, que passa por
continuar a aumentar impostos e a esconder despesa actual ' quer através do seu
adiamento, como nas PPP na área dos transportes, quer através da simples
desorçamentação, como acontece na exploração dos sistemas públicos de
transportes, por exemplo ' só agravará o problema futuro. As dificuldades no
acesso ao crédito externo impõem que se caminhe na solução deste problema. O
facto de o País apenas se financiar por via de mecanismos de colateralização
junto do Banco Central Europeu, por natureza temporários, garante que a escolha
já é apenas entre agir agora ou causar a insolvência do Estado e da economia a
breve trecho.
Mas, como vimos nas secções anteriores, este não é, de facto, o principal
problema português. A questão mais dificilmente ultrapassável reside no
desenvolvimento de um modelo de crescimento assente na canalização de recursos
para o sector de bens não transaccionáveis e à acumulação de um défice externo
crescente. A acumulação de um défice externo, durante um número significativo
de anos (desde 1994), levou a uma acumulação muitíssimo significativa de
responsabilidades brutas do País face ao exterior, tanto das famílias como das
empresas e do Estado
8
. Estima-se que as responsabilidades líquidas do sistema financeiro português
face ao exterior atinjam, no final de 2010, mais de 200 mil milhões de euros.
Por outro lado, e como atrás se referiu, Portugal regista uma taxa de poupança
comparativamente baixa e as perspectivas para o seu aumento significativo no
futuro próximo são diminutas: as famílias estão muito endividadas, o payoutdos
dividendos das empresas tem de se manter alto, por forma a que os seus
accionistas possam garantir o respectivo serviço da dívida e a poupança pública
só advirá com cortes muito mais severos da despesa pública do que aqueles que
têm sido propostos.
De qualquer forma, o caminho é estreito mas muito claro: Portugal tem de ser
muito mais competitivo nos sectores de bens transaccionáveis, a despeito de a
sua estrutura produtiva ser essencialmente concorrente da dos novos países
industrializados, os agentes privados e o Estado têm de poupar mais e este tem
de diminuir o seu peso na economia de forma muito relevante. Só com a reforma
do Estado e do contrato social em vigor, a liberalização dos mercados de
factores e de bens finais, uma melhor e mais eficaz regulação e o fim dos
investimentos em capital físico não reprodutível Portugal pode ser viável.
Quanto mais cedo o interiorizarmos e pusermos em prática, maiores as hipóteses
de podermos ainda ir a tempo de construir um futuro para Portugal. E esse
futuro passa pelo sucesso das nossas empresas nos mercados internacionais, pela
sua consolidação enquanto produtores alternativos às importações e pela
exploração de dois recursos fundamentais, não devidamente valorizados: o mar
português e a localização de Portugal, entre a Europa, as Américas e a África.
Notas:
1
A dívida externa portuguesa não tem parado de crescer, em resultado de um
modelo económico que, desde 1995, assentou num aumento permanente das
responsabilidades do país perante o exterior. A falta de competitividade da
economia, que tem vivido permanentemente acima das possibilidades geradas pela
produção interna, e a consequente acumulação de défices sucessivos da balança
externa, levou a um nível de endividamento líquido superior a 100 por cento do
PIB, que voltará a crescer em 2010. Os passivos brutos dos agentes económicos
portugueses sobre o exterior são hoje cerca de 3 vezes o PIB. Este é o
principal problema que a economia portuguesa enfrenta, sendo o crescente
endividamento externo o seu sintoma mais evidente.
2
A taxa de poupança em Portugal tem vindo a cair desde os anos 90, sendo hoje
particularmente baixa, quer em termos absolutos quer em comparação com as dos
demais países europeus. Como se pode ver, a poupança do Estado tem vindo a
apresentar-se como negativa, função da acumulação de saldos correntes negativos
na administração pública. A taxa de poupança das famílias tem vindo a cair
reflectindo o peso crescente do consumo privado na despesa agregada e o
crescente endividamento das famílias acarretando um esforço cada vez maior com
as responsabilidades mutuárias por elas assumidas. Também a poupança das
empresas é baixa por comparação com a registada noutras economias europeias em
consequência do baixo reinvestimento dos lucros por parte das empresas
nacionais
3
A dívida consolidada compreende a dívida do sector público administrativo, a
dívida do sector empresarial do Estado e a dívida das parcerias público
privadas. O valor da dívida consolidada ilustrada nesta figura é inferior ao
apresentado em estudos anteriores (e.g., Instituto Francisco Sá Carneiro, BPI)
na medida em que, no que respeita à dívida relativa às parcerias público
privadas (PPP) apenas considera as formalizadas até ao início de 2010 e já em
fase de construção ou operação. Por outro lado, exclui as PPP autárquicas e os
passivos das empresas públicas municipais.
4
A persistência de rendas no sector de bens e serviços não transaccionáveis,
crescentemente relevante nos últimos anos por via da promoção de negócios
promovidos pelo Estado quase sem risco para os agentes privados, reduz a
atractividade relativa dos sectores mais abertos à concorrência internacional e
tende a avolumar o défice externo.
5
cf. LEITE, António Nogueira; CABRAL, Carlos Costa e FREITAS, Miguel Lebre de '
Endividamento externo e dependência energética. Uma nova era na energia,
Lisboa: Edições Económico, 2009.
6
cf. DEHESA, Guillermo de la ' Winners and Losers in Globalization, Londres:
Blackwell, 2006.
7
LEITE, António Nogueira; MACHADO, José Ferreira e CÚRDIA, Vasco ' Portugal como
destino Investimento Directo Estrangeiro. Estado da competitividade da Economia
Portuguesa, Lisboa: Câmara de Comércio Luso Americana, 2001.
8
BAER, George W. e LEITE, António Nogueira ' The economy of Portugal within the
European Union: 1990'2002, In The Quarterly Review of Economics and Finance,
Volume 43, Issue 5, Winter 2003, pp. 738-754.
Rua Dona Estefânia, 195, 5 D
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