As políticas de conciliação nos planos nacionais para a igualdade: uma análise
dos quadros interpretativos
Introdução
Qualquer política pública tem subjacente "uma forma de selecionar,
organizar, interpretar e fazer sentido de uma realidade complexa de forma a
fornecer diretrizes de conhecimento, análise, persuasão e ação" (Hall
apud Snow, 2004: 384). Trata-se de significados e interpretações que
encontramos nos discursos das políticas oficiais, que não só as justificam e
legitimam, mas que procuram orientar a forma como as questões são e
"devem ser" equacionadas e entendidas pelos diversos agentes. No
universo do estudo das políticas públicas este processo tem sido amplamente
estudado, especialmente desde a década de 1980. Um dos seus primeiros e
principais propositores foi, sem dúvida, David Snow (2004), focalizado na
construção de significado pelos/as ativistas dos movimentos sociais, pelos seus
opositores e pelos media, através da análise de frames1.
Do campo estrito de análise dos movimentos sociais esta abordagem
construcionista ampliou-se, de forma profícua, também no domínio de análise da
produção de políticas de igualdade (Bacchi, 1999; Hafner-Burton e Pollack,
2002; Lombardo, Meier e Verloo, 2009; McBride e Mazur, 2005). Como referem
Carol Bacchi e Joan Eveline, "de forma a ser transformadora uma análise
de género deve ser capaz de escrutinar as premissas subjacentes nas propostas
políticas", revelando se elas são ou não sexualizadas2 (2010). Este
conceito dá conta do processo através do qual um fenómeno passa a integrar
explicitamente um significado associado às relações sociais de sexo (McBride e
Mazur, 2005: 13). Um processo ou uma agenda política é sexualizada se é
enquadrada por ideias acerca da forma como o problema e as suas soluções afetam
as mulheres em comparação com os homens.
Este tipo de análise de quadros interpretativos procede também ao escrutínio
dos preconceitos de género e conceções enviesadas presentes nos discursos
políticos, revelando inconsistências latentes no desenho das políticas de
igualdade. Carol Bacchi (1999), por exemplo, desenvolveu a abordagem
"qual é o problema? ", que explora a construção dos problemas, e
portanto a sua aceitação ou negação enquanto agenda, através de cinco questões:
' Como é que o problema x é representado num debate ou proposta política
específica? ' Que pressuposições ou assunções estão subjacentes a esta
representação? ' Que efeitos são produzidos por esta representação? Como é que
os sujeitos são constituídos por essa representação? O que é provável que mude
ou permaneça igual? ' O que é que é deixado como não problemático nesta
representação? ' Em que é que difeririam as respostas se o problema fosse
representado de forma diferente? (Bacchi, 1999: 12-13). Emanuela Lombardo e
Petra Meier (2006) acrescentaram duas outras questões, que consideramos
importantes: Quem tem voz na definição do problema? Quem tem voz em sugerir
soluções para o problema?
À luz destas propostas analíticas procuramos aqui interpretar a forma como o
problema da conciliação tem sido implícita e explicitamente representado nos
planos nacionais para a igualdade. Centramos a análise nos três primeiros, ou
seja, o Plano Global para a Igualdade de Oportunidades (1997-99), o II Plano
Nacional para a Igualdade (2003-2006) e o III Plano Nacional para a Igualdade '
Cidadania e Género (2007-2010)3.
Pressionado pelo compromisso europeu com a "igualdade de género"
(1997), Portugal passou a adotar Planos Nacionais para a Igualdade, como
materialização de uma estratégia de mainstreaming. A importância destes
documentos de política é por isso extrema, como ponto de convergência que são
de dinâmicas de produção e de construção de significados das políticas públicas
de igualdade de género. Neste artigo procuraremos perceber em que medida o
discurso político sobre a conciliação visibiliza e ataca, ou não, a cultura
patriarcal por detrás do problema, se o identifica como problema baseado nas
assimetrias entre sexos, e de que forma legitima a necessidade de intervenção.
Num segundo momento, apresentamos as razões e fatores que explicam esse
diagnóstico. Procuramos perceber a forma como os quadros interpretativos são ou
não sexualizados explorando algumas das características do processo de produção
de políticas de igualdade em Portugal, seus protagonistas, dinâmicas e
estruturas de oportunidades políticas.
Uma construção da conciliação fora das relações sociais de sexo
A análise que fazemos da forma como o problema da conciliação da vida
profissional com a familiar e pessoal tem sido discursivamente construído nos
Planos Nacionais para a Igualdade, para além de seguir o esquema interrogativo
da análise de quadros interpretativos que apresentamos antes, socorre-se também
de uma proposta concetual do que se considera um discurso sexualizado e
feminista. Segundo a proposta da Rede de Investigação sobre Género, Política e
Estado, um discurso para ser emancipatório das mulheres e sexualizado deve:
referir-se explicitamente às mulheres como um grupo, reconhecendo que a
situação destas é mais desfavorável; utilizar uma linguagem explicitamente
sexualizada, referindo-se às mulheres como distintas dos homens: imagens de
como as mulheres são; de como elas diferem dos homens; de como as mulheres são
diferentes umas das outras; de como a categoria sexual molda as identidades;
representar as mulheres enquanto mulheres. Para além de sexualizado um discurso
para ser considerado feminista deve: indicar que os objetivos beneficiarão de
alguma forma as mulheres, já que se parte do princípio de que o seu estatuto e
a forma como são tratadas pela sociedade lhes são desfavoráveis; desafiar e
procurar derrubar as hierarquias sociais de sexo e as formas de subordinação
das mulheres (McBride e Mazur, 2005; 2008).
O processo de produção de planos nacionais para a igualdade, como instrumento
para a operacionalização da política de mainstreaming de género, foi um
processo que apresentou uma considerável demora relativamente aquilo que foram
as reivindicações das representantes das mulheres portuguesas. O Primeiro Plano
Global para a Igualdade de Oportunidades (1997) apenas surgiu nove anos depois
de a Comissão da Condição Feminina e Secção de ONG do seu Conselho Consultivo
terem proposto a vários agentes políticos uma Plataforma Comum de Ação,
prescrevendo uma estratégia de transversalização das questões da igualdade nos
vários domínios de política (Monteiro, 2011).
Apesar disso, neste período de espera, em 1994, o Governo do Partido Social
Democrata produziu a RCM 32/94, de 17 de Maio4. Esta terá sido uma primeira
manifestação no sentido do reconhecimento das políticas de mainstreaming.
Tratou-se de uma iniciativa que ainda que lançasse um impulso para o
mainstreaming de género a todos os Ministérios, e preconizasse uma espécie de
Plano, acabava por colocar o enfoque em medidas e políticas em torno da
situação da mulher como trabalhadora. A isto não será alheio o facto de as
questões da igualdade entre mulheres e homens estarem, nessa altura, sob tutela
do Ministério do Emprego e da Segurança Social. Mas o que é mais interessante
neste documento político é que no preâmbulo do texto a política de promoção da
igualdade de oportunidades e responsabilidades entre homens e mulheres é
apontada como um meio para a revalorização social da família como função do
Estado, tendo em conta os problemas que o Ano Internacional da Família
(celebrado nesse mesmo ano) tinha vindo a revelar. Os quadros interpretativos
estavam portanto associados às questões da família e não da igualdade de
mulheres e homens e dos direitos das mulheres. Esta falta de vontade política
para legislar em nome dos direitos das mulheres ficou bem demonstrada, por
exemplo, também na não transposição da Diretiva comunitária 92/85/CEE, relativa
à implementação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e da
saúde das trabalhadoras grávidas, puérperas ou lactantes no trabalho, de que
esse governo foi acusado pelas ONG do CC, em Comunicado à imprensa (27 de
Outubro de 1994).
Mas a estreita ligação dos problemas da atividade profissional das mulheres e
da conciliação às questões da família5 não foi um exclusivo daquele documento.
Ela manter-se-á, de alguma forma, no primeiro Plano Global para a Igualdade de
Oportunidades, somando-se-lhe a questão demográfica. Repare-se como no
preâmbulo da RCM 49/97, que apresenta o Plano, a questão do "confinamento
das mulheres às funções assistencialistas" é vista mais como efeito das
mudanças demográficas do que das assimetrias sexuais. A problemática da divisão
sexual do trabalho nem sequer é invocada:
No plano demográfico, o efeito combinado do aumento da esperança de
vida e da baixa taxa de natalidade resulta no progressivo aumento da
população idosa e na redução da população jovem. Se a estas
tendências associarmos os efeitos da urbanização e da progressiva
diminuição da dimensão média das famílias, estamos perante alguns dos
fatores que mais contribuem para confinar a atividade das mulheres ao
contexto familiar, devido à diversificação, no espaço urbano e no
tempo de vida, das atividades assistenciais que são chamadas a
assegurar junto dos seus familiares (Plano Global para Igualdade de
Oportunidades, 1997).
Quando analisamos o objetivo 4, que formula as medidas específicas no domínio
da "conciliação da vida privada e profissional" (não se integra
ainda a vida pessoal), emerge claramente esta vinculação às problemáticas da
família. De facto, nas sete medidas apresentadas a palavra mulheres apenas
aparece uma vez, em detrimento das mais comuns: família, filhos ou crianças e
jovens, dependentes. Nas várias medidas não se alude à problemática das
assimetrias sexuais, da divisão sexual do trabalho, da diferença entre mulheres
e homens. O problema da conciliação é "das famílias".
Este enfoque encontra-se ainda mais acentuado no objetivo cinco que acolheu a
designação "Proteção social da família e da maternidade". Na
primeira medida falava-se no reconhecimento (fiscal e segurança social) do
valor das tarefas domésticas, sem se identificar quem maioritariamente as
realiza. Na segunda, de apoio social a mulheres e homens sós "com filhos
deficientes" em nome da "proteção social à família".
Finalmente, na medida três a proteção às mães adolescentes apresentava-se em
nome da sua não exclusão do sistema escolar, e da promoção da educação.
A este enfoque na proteção da família não será alheio o facto de o Plano ter
sido impulsionado e elaborado no Gabinete do Alto Comissariado para as Questões
da Promoção da Igualdade e da Família, que tutelava a Comissão para a Igualdade
e Direitos das Mulheres e o Conselho Nacional da Família. A dinamização da
execução do Plano cabia a este Gabinete e a execução à CIDM.
A articulação entre políticas de família e políticas de igualdade proposta no
programa do XIII Governo Constitucional irá revelar-se apenas retórica. O
Governo desenvolverá um discurso marcadamente familista, na continuidade do que
encontramos em anteriores governos e as questões da igualdade serão
secundarizadas (Portugal, 2000b). Ao Plano Global para a Igualdade de
Oportunidades suceder-se-á o Plano para uma Política Global de Família6, que
retomará a questão da conciliação seguindo os mesmos quadros interpretativos.
No II Plano Nacional para a Igualdade (2003-06), a "Conciliação da vida
profissional e familiar" (a formulação continua a excluir a vida
pessoal), aparece como subárea da área sectorial 1 ("Atividade
Profissional e Vida Familiar"). Logo na Introdução aparece como
justificação da sua necessidade a "promoção da cidadania", do
"desenvolvimento sustentável" e da "qualidade de vida e
liberdade de todos os seres humanos", num claro evitamento e mesmo
negação do fenómeno das relações sociais de sexo na estruturação das
assimetrias entre mulheres e homens.
Exige-se uma abordagem sistémica e continuada ' não podemos mais
compartimentar os interesses das mulheres e dos homens em áreas de
intervenção distintas, quando afinal os problemas dizem respeito e
têm implicações concretas na vida de todos. Esta é uma questão
estrutural que exige a mobilização de todos independentemente do
sexo, e que vai muito mais além da salvaguarda dos direitos de uma
das partes. Antes, integra-se numa perspetiva mais ampla de
cidadania, de desenvolvimento sustentável e do reconhecimento da
importância da qualidade de vida e da liberdade de todos os seres
humanos (II PNI, 2003: 6).
Ainda assim aparece como positivo que se reconheça que a maternidade como
especificidade "natural" da mulher não a circunscreva ao
confinamento ao papel familiar e doméstico a ela associado. As "pressões
cruzadas da vida familiar e profissional" são reconhecidas às mulheres,
enquanto que para os homens o problema apontado é o "da exclusão do seu
papel de pais", não se identificando as causas de género que determinam
estes problemas e os reproduzem. Fica, assim, ausente qualquer análise de
género neste diagnóstico. O enfoque é colocado na capacidade das mulheres para
enfrentarem a tensão e se manterem no mercado de trabalho, tendência
interpretativa associada à abordagem do investimento social7 identificado por
Trudie Knijn e Arnoud Smit (2009) nas políticas europeias de emprego e
igualdade.
Os problemas das mulheres ao nível da atividade profissional aparecem
associados ao exercício dos seus direitos de maternidade e aos problemas de
conciliação decorrentes do assumir das "responsabilidades
familiares". Por isso se investe num primeiro grupo de medidas ligadas à
divulgação "dos direitos em matéria de igualdade de oportunidades no
trabalho e no emprego, e sobre proteção da maternidade e da paternidade e
introduzir uma cultura de igualdade de género na sociedade em geral e nas
empresas em particular". Ampliam-se também aqueles direitos pelo
"alargamento do período de licença parental para assistência a filhos/as
ou adotados/as e até aos seis anos de idade, quando gozada a tempo
parcial".
Numa análise das mais de dez medidas desenhadas no ponto específico relativo à
"Conciliação da vida profissional e familiar" o que se destaca é,
por um lado, uma forte aposta no reforço, diversificação e melhoria
quantitativa dos serviços de apoio à família, e, por outro, a focalização no
trabalho de sensibilização das entidades empregadoras e outros agentes para a
necessidade de alterações organizacionais com vista a proporcionar melhores
condições. Como mostraram Virgínia Ferreira et al. (2007) esta área de
intervenção do II PNI revela um enfoque em ações de sensibilização e divulgação
de informação com escassa possibilidade de avaliação de impactos.
A abordagem dos problemas de conciliação centra-se, sobretudo, nas estruturas
de apoio à família8, sendo a dimensão da divisão sexual do trabalho
secundarizada. Quer se fale no investimento em serviços de apoio à família,
quer na sensibilização de empresas ou outros atores sociais, a formulação das
medidas nunca refere as culturas patriarcais que estão por detrás dos modelos
organizacionais, nem da divisão sexual do trabalho e das ocupações de mulheres
e homens. A dimensão sexualizada da questão não é carreada nem no diagnóstico
nem no desenho de soluções. Impõe-se, assim, uma interrogação, que questiona a
eficácia do desenho das medidas: será possível sensibilizar as organizações
para a mudança de modelos organizativos e de trabalho mais igualitários sem
desconstruir e atacar a cultura patriarcal que lhes subjaz?
No II PNI existe ainda uma questão a ressalvar, e que se repete no quadro do
III PNI: uma minimização da importância das desigualdades sociais para a
definição dos problemas. Não só é esquecida a questão da multidiscriminação,
como se ignora a situação de grupos específicos de mulheres que apresentam
particular vulnerabilidade e especiais dificuldades de conciliação: mulheres
sós com filhos, mulheres com deficiência, imigrantes e idosas.
No III PNI (2007-2010), a área (2.3) da promoção da conciliação acolhe pela
primeira vez a formulação "Conciliação entre a vida profissional,
familiar e pessoal " e toma como referência a definição de prioridades na
União Europeia relativamente a esta matéria. Pretende-se atuar ao nível da
atividade pública e privada, e desenham-se dois níveis de ação: a promoção da
conciliação entre a atividade profissional, vida familiar e pessoal e a
promoção da maternidade e paternidade responsável. O problema da conciliação é,
mais uma vez, identificado em termos genéricos ' mudanças no modelo de
desenvolvimento devido à entrada das mulheres no mercado de trabalho. Deste
modo, a fundamentação das medidas não se baseia no reconhecimento de uma
desigualdade entre homens e mulheres, nas esferas pública e privada, mas sim
"da necessidade de conciliação entre vida profissional, familiar e
pessoal" "para a promoção de um desenvolvimento sustentável",
que inclui "o crescimento económico" e o "incentivo à
natalidade" (Ferreira et al., 2011).
No III PNI, o enfoque desta área de intervenção centra-se na proteção da
maternidade/paternidade mais do que na igualdade entre homens e mulheres. Das
nove medidas definidas neste domínio, cinco são, especificamente, sobre o
exercício da parentalidade. O Plano menoriza, assim, outras áreas de prestação
de cuidados das famílias, nomeadamente os cuidados de idosos/as, de doentes e
de pessoas com deficiência, que revelam profundas assimetrias de género. Ao
contrário da tendência do anterior PNI, apenas duas das medidas referem a
importância do reforço das estruturas de apoio para os cuidados de dependentes.
Esta opção é tanto mais problemática quanto o grande desafio demográfico hoje
colocado à vida familiar é o envelhecimento da população e o aumento de
dependentes idosos/as.
Os quadros interpretativos dominantemente usados para a problemática da
conciliação são, portanto, os do declínio da natalidade e do modelo de
desenvolvimento e não os das relações sociais de sexo. O problema da
conciliação é representado sem que a questão da desigualdade entre homens e
mulheres seja assumida como fundamental no modelo de organização social sobre o
qual se quer intervir.
Como concluíram Ferreira et al., mais uma vez o III PNI apostou para este
domínio de intervenção em políticas soft, pouco vinculativas, reduzindo a
eficácia da ação. A ênfase na sensibilização e a falta de mecanismos de
atribuição mais efetiva de responsabilidades prejudicaram a efetiva
transformação da realidade (Ferreira et al., 2011).
Evidencia-se também neste Plano a influência de um novo paradigma ou conceção
sobre igualdade de género no mercado de trabalho presente, apesar que de forma
ainda minoritária, nos discursos políticos da UE (Hooyman e Gonyea, 1995; Haas,
2003). Referimo-nos a um quarto paradigma identificado pelas investigadoras
feministas, designado de "abordagem da parentalidade partilhada "
(Lewis, 1997). Segundo elas este paradigma preocupa-se em alterar o
comportamento masculino e atitudes em relação ao cuidar, implicando os pais.
Preocupa-se com as mudanças ao nível das unidades familiares, devido ao aumento
dos divórcios e às consequências do aumento da participação feminina no mercado
de trabalho. As soluções passam pela partilha de responsabilidades entre homens
e mulheres induzida, por exemplo, por instrumentos políticos como as licenças
de parentalidade (Haas, 2003). O novo regime jurídico para o exercício da
parentalidade produzido, em 2009, no âmbito de vigência deste Plano ilustra a
influência desta abordagem9.
Como explicar estes quadros interpretativos?
As políticas públicas são definidas, elaboradas e aplicadas no quadro de um
sistema de interação, num jogo polissémico de entendimentos sobre os fenómenos
transmitidos nos discursos produzidos. Assim, analisar criticamente o discurso
político permite-nos explorar e compreender o processo de produção das
políticas, os seus atores, as suas dinâmicas de (inter)ação, e cognições. Este
tipo de análise permite identificar porquê e como emergiram os quadros
interpretativos, situando-os no contexto das normas e valores de género
prevalecentes nos processos institucionais de decisão política, e nas
estruturas de oportunidades políticas existentes nos ambientes sociopolíticos
concretos (Bacchi, 1999; Hafner-Burton e Pollack, 2002; Lombardo, Meier e
Verloo, 2009; McBride e Mazur, 2005).
À luz deste entendimento, exploramos quatro fatores principais que nos parecem
poder explicar a dessexualização dos quadros interpretativos subjacentes à
promoção da conciliação nos três Planos Nacionais para a igualdade que acabamos
de apresentar. São eles: 1) os modelos não participados e centralistas de
formulação dos Planos, que excluem vozes que poderiam dar um sentido mais
sexualizado às políticas; 2) a influência das políticas de emprego de pendor
economicista vindas da UE na determinação das políticas nacionais; 3) a
reduzida mobilização quer do feminismo institucional quer dos movimentos de
mulheres pela questão da conciliação; 4) a prevalência de um enquadramento
interpretativo não feminista e moderado na proposta e formulação das políticas
de igualdade em Portugal, como estratégia de aceitação num ambiente
sociopolítico resistente.
Os Planos Nacionais para a Igualdade traduzem e visibilizam o assumir dos
compromissos do Estado Português com as políticas de igualdade, intensificadas
internacionalmente depois da Conferência de Pequim de 1995 (Monteiro, 2011).
Como uma forma de "reformismo de Estado", o mainstreaming de género
(Ferreira, 2000) pressupõe, entre outras condições, um modelo participativo de
decisão política, inclusão de várias vozes e fuga ao centralismo na produção de
políticas, nomeadamente dos Planos. Em Portugal, isto não tem acontecido. Pelo
contrário, algumas análises têm dado conta da exclusão das representantes das
mulheres portuguesas, designadamente do principal mecanismo oficial para a
igualdade e dos movimentos de mulheres (Cardoso, 2000; Ferreira et al., 2007;
2011; Monteiro, 2011) e da persistência do centralismo juridista que
caracteriza a produção de políticas em Portugal, em geral implementadas a
partir do topo para a base (Cardoso, 2006; Nicholls, 2007; Santos, 1998). Rosa
Monteiro (2011), por exemplo, concluiu que "o Estado português não tem
outorgado à Comissão [CCF e CIDM] um papel interventivo na produção das
decisões políticas nem nas matérias mais diretamente relevantes para a
igualdade de género', nem nas mais indiretamente conexas", apresentando
estruturas de oportunidades políticas fechadas.
No caso concreto dos Planos para a igualdade as queixas de exclusão têm sido
recorrentes (Ferreira et al., 2007; 2011). O primeiro Plano foi elaborado no
Gabinete do Alto Comissariado para as Questões da Família e Igualdade, o que
gerou reações especialmente da parte das ONG, que se sentiram ultrapassadas. O
segundo seguiu o mesmo modelo de elaboração numa lógica centralista e top-down,
por decisão do Ministro da Tutela, que incumbiu o seu Gabinete de o elaborar,
sem consulta ou participação de outros atores que não as suas assessoras
(Monteiro, 2011).
Esta tendência para fechar nos Gabinetes da tutela a decisão política é
frequentemente vista como desrespeitadora da função consultiva da Comissão,
acentuando o seu reduzido poder na formulação e decisão políticas (Monteiro,
2011). Esta falta de representação descritiva das mulheres na formulação dos
Planos afeta, evidentemente, a forma como as questões são formuladas e o
discurso é apresentado, fazendo prevalecer uma linguagem política mais
"neutra", não sexualizada e de pendor mais tecnocrático. Nos
últimos anos, e face a reestruturações ocorridas no Conselho Consultivo da CIG,
algumas ONG queixam-se da perda generalizada de voz e de capacidade de
participação na decisão política, como ilustram as palavras de uma
representante de uma associação de mulheres no estudo de avaliação do III PNI:
Voltando ainda à questão do novo CC. Se calhar não há grande
diferença em termos de eficácia política, é a mesma coisa em termos
de eficácia A única diferença é que antes não éramos eficazes mas
tínhamos esperança de o poder ser. Agora não somos eficazes nem temos
esperança. Porque não temos voz, de facto. Quem tem voz, são
conhecidas. Estamos mesmo na lista negra, estamos lá numa caixinha
negra da CIG: Estamos na lista negra, ninguém nos pode ouvir.
Porque reclamamos que não aparece nas atas, não sei o quê; porque de
tudo o que é dito, nada! Porque aquilo são seminários para ouvir, que
é propaganda, é só isso que fica registado. (E93) (Ferreira, et al.,
2011: 384).
Outro fator que poderá justificar a prevalência de quadros interpretativos, que
não ecoam um entendimento sexualizado nem feminista da problemática da
conciliação, prende-se, na nossa leitura, com a forte influência que a UE tem
sobre as políticas de igualdade no trabalho e no emprego e de conciliação
(Rubery, 2002). A adoção pelos Estados-membros das políticas de conciliação, em
países como Portugal, tem resultado mais da "interferência das instâncias
internacionais nas políticas de igualdade" (Ferreira, 2000), do que em
resposta a pressões internas pelos movimentos de mulheres. A União Europeia,
submetendo como tem feito as questões da igualdade às políticas de emprego e
trabalho (Rubery, 2002), emitindo Diretivas, tem sido uma forte promotora de
inovações reguladoras neste domínio, dispensando maior proactividade dos
Estados e dos movimentos (Monteiro, 2011). Na retórica política da UE, as
políticas de conciliação inscrevem-se mais nas políticas do mercado de
trabalho, do que nas da família ou igualdade de género, sendo seu objetivo
explícito libertar as mulheres do trabalho doméstico e de cuidados para
potenciar e aumentar a sua participação no mercado de trabalho (Donà, 2009;
Rubery, 2002). Elas surgem, portanto, enquadradas e fundamentadas pela
necessidade de aumentar a participação das mulheres na vida económica e no
aumento das taxas de fecundidade, em razão da sustentabilidade dos Estados de
Bem-estar. Desta forma as políticas nacionais seguem a formulação emanada das
instâncias europeias, cooptando as questões da conciliação como um dos fatores
que promovem a igual independência económica de mulheres e homens.
Identificamos também a falta de militância dos movimentos de mulheres
portugueses nas questões da igualdade no trabalho e emprego como causa para a
não sexualização dos quadros interpretativos. De facto, como constatou Rosa
Monteiro no seu estudo sobre feminismo de Estado em Portugal:
A intervenção para a igualdade na área do trabalho e emprego tem
estado distribuída pela CITE, desde 1980, pela Comissão, e pela ação
errática de alguns sindicatos e partidos. Apesar de ser reconhecida
como uma área estruturante da (des)igualdade, e de centralidade
indiscutível face aos processos de segregação, de diferenciais
salariais, de dificuldades de conciliação, foi também reconhecido nas
entrevistas que a área do trabalho e do emprego tem suscitado pouca
reivindicação quer da parte dos mecanismos oficiais para a igualdade,
quer dos movimentos de mulheres (Monteiro, 2011: 184).
E como ilustra a fala de uma das suas entrevistadas, antiga responsável
política e perita em questões de igualdade:
Porque se entende que esse papel tem sido mais assumido pelos
parceiros sociais, o que não é inteiramente verdade. Porque como há a
CITE e há as questões do trabalho muito ligadas aos sindicatos, as
questões do trabalho não têm, de facto, estado nas agendas tanto,
porque, no fundo, há como uma delegação nos sindicatos, nas
representantes sindicais que essas é que têm feito a batalha. Acho
que é uma lacuna muito grande. Isso tem sido mais a parte do diálogo
social que tem estado encarregue disso e isso também tem mais a ver
com a organização dos grupos, não é? Porque, lá está, para as
questões gerais da igualdade você tem a CIDM e para as questões do
trabalho a CITE, portanto Umas não têm sindicatos, outras não têm
ONG. Portanto, tem havido aqui uma divisão de tarefas, digamos assim,
que se calhar é altura de rever (ent. 34, ex-representante Secção
Interministerial) (Monteiro, 2011: 184).
Além desta explicação para a ausência de significativa militância feminista por
esta questão da conciliação, devemos reconhecer outro fator invocado por
Manuela Tavares (2008), ou seja, o do esgotamento das energias ativistas dos
movimentos de mulheres portugueses na luta pelo aborto e na agenda da saúde
sexual e reprodutiva.
Finalmente, a utilização de quadros interpretativos estratégicos aceitáveis,
nomeadamente, a não utilização de um discurso feminista nem de direitos das
mulheres, a cautela discursiva, foi uma tática utilizada pelas representantes
das mulheres portuguesas na apresentação das suas propostas e reivindicações,
num ambiente sociopolítico pouco recetivo a quadros interpretativos feministas
(Abranches e Ferreira, 1986; Monteiro, 2011; Tavares, 2008). Como referem
Emilie Hafner- Burton e Mark Pollack (2002), para terem sucesso os
"quadros interpretativos" devem "ressoar" ou encaixar
nos anteriores, com os quais o sistema e seus atores já operam; de outra forma
eles serão rejeitados pelas elites, e verão provavelmente fecharem-se-lhes as
portas do processo político. A estratégia é a de usar linguagem que ajuda a
enquadrar estrategicamente a igualdade de mulheres e homens nos quadros
interpretativos que ressoam positivamente à classe política e sociedade em
geral, no que Mieke Verloo (2001) designa de "frame extension" ou
"frame bridging" capaz de seduzir político/as e funcionário/as
público/as, aproximando- se da sua linguagem, dos seus objetivos e valores. Mas
como a própria Verloo alerta, esta cedência a uma estratégia de sedução, neste
caso através da utilização de um discurso mais "aceitável" e menos
sexualizado é um processo perigoso, por tecnocratizar e esvaziar a leitura
feminista das desigualdades (Lombardo e Meier, 2006; Verloo, 2001).
Comentários finais
A análise crítica dos quadros interpretativos das políticas de conciliação nos
três primeiros Planos Nacionais para a Igualdade permite-nos concluir pela
dessexualização da problemática no desenho dos mesmos. O problema da
conciliação é representado sem que a questão da desigualdade entre homens e
mulheres seja assumida como fundamental no modelo de organização social sobre o
qual se quer intervir. Prevalece uma conceção familista, na qual o problema
demográfico predomina na argumentação justificativa das medidas.
A análise revela também características já apontadas noutros estudos em matéria
das políticas de conciliação de forma mais genérica: serem desenhadas a pensar
em nichos específicos de trabalhores/as (sobretudo, mulheres com crianças
pequenas); não questionarem os valores tradicionais de carreira, especialmente
a ideia abstrata de trabalhador/a ideal (Santos, 2010). Desvenda, ainda, uma
relação estreita com visões tradicionais do masculino e feminino e escasso
compromisso com o combate à estereotipia de género. As estratégias dos Planos
foram essencialmente de políticas soft, baseadas em medidas de formulação vaga
e pouco vinculativas dos atores implicados na sua implementação.
Este artigo enuncia quatro fatores explicativos para este desenho das políticas
de conciliação nos Planos para a Igualdade: 1) a exclusão de vozes que poderiam
dar um sentido mais sexualizado às políticas; 2) a influência da UE na
determinação das políticas nacionais; 3) a reduzida mobilização social em torno
da questão da conciliação; 4) a prevalência de um discurso moderado, e não
sexualizado, como estratégia de aceitação num ambiente sociopolítico
resistente.
A análise aqui apresentada revela as fragilidades dos Planos para a Igualdade,
no domínio analisado, enquanto instrumentos de política de mainstreaming. Ao
apresentarem quadros interpretativos dessexualizados, as medidas sobre
conciliação invisibilizam um modelo de organização social patriarcal. Fazem-no,
essencialmente, pelo mimetismo relativamente a enunciações políticas europeias
e porque não ecoam as vozes representativas das mulheres a que se dirigem.
