Mudanças na imigração: uma análise das estatísticas sobre a população
estrangeira em Portugal, 1998-2001
O novo regime legal das autorizações de permanência, que entrou em vigor em
2001, veio dar visibilidade estatística a um conjunto de mudanças na imigração,
entre as quais se destaca o rápido desenvolvimento de um novo fluxo da Europa
do Leste e a aceleração do oriundo do Brasil. Sobrepondo-se à imigração
africana, estes fluxos traduziram-se, desde logo, num crescimento abrupto da
população estrangeira total. Em 31 de Dezembro de 2001, viveriam em situação
regular em Portugal 335 mil estrangeiros (contra 190 mil registados em 1999), o
que representava 3,3% da população total do país. Destes, cerca de 216 mil
teriam autorização de residência, beneficiando os restantes do novo estatuto de
autorização de permanência.1
Evolução e estrutura da população estrangeira com autorização de residência
A última informação estatística disponível sobre a população estrangeira com
autorização de residência é relativa a 1999, no que respeita à população total,
e 1998, no que respeita aos activos com profissão.
2 Com base nos dados sobre entradas e saídas de estrangeiros é no entanto
possível estimar a população com autorização de residência em finais de 2001 em
cerca de 216 mil indivíduos, maioritariamente originários de África, 47,6%, e
da Europa, 30,2% (ver quadro_1).3
Se considerarmos que não houve alteração na taxa de actividade (conhecida para
1998), deverão ser cerca de 110 mil o número de activos estrangeiros com
autorização de residência.
Uma caracterização mais pormenorizada da evolução e estrutura da população
estrangeira com autorização de residência exige o recurso às estatísticas
finais do SEF, de 1999 e 1998 (o que não se afigura problemático dada a
relativa estabilidade dessa estrutura ao longo de toda a década de 90).
Analisando a série dos dados relativos às autorizações de residência, verifica-
se que o número de estrangeiros tem crescido de forma sustentada, desde 1975, a
uma taxa média anual acima dos 7% (ver figura_1). Nas décadas de 80 e 90, a
evolução da imigração caracterizou-se por uma consolidação da imigração
africana e, simultaneamente, por uma diversificação das origens da população
estrangeira através da reanimação ou emergência de outros fluxos: reanimação
(transformada) da imigração europeia e brasileira e emergência de pequenos
fluxos de imigração indiana e chinesa.
O recente crescimento da imigração do Leste europeu ainda não está traduzido
nas estatísticas sobre a população estrangeira com autorização de residência
(ver, mais adiante, secção sobre autorizações de permanência e novos fluxos
imigratórios).
Em 1999, os estrangeiros com autorização de residência eram maioritariamente
originários dos países com os quais Portugal manteve ou mantém relações mais
intensas (ver quadro_2): 27% da União Europeia, 20% dos países de destino
tradicional da emigração portuguesa, em particular do continente americano, e
44% dos países africanos de língua oficial portuguesa. São seis as
nacionalidades representadas por mais de 10 mil residentes, somando no seu
conjunto 63% dos estrangeiros: cabo-verdiana (23%), brasileira (11%), angolana
(9%), guineense (7%), britânica (7%) e espanhola (6%).
A maioria dos estrangeiros com autorização de residência vivia na área
metropolitana de Lisboa, sendo o Algarve a segunda região de atracção (ver
quadro_2). Este padrão varia, no entanto, em função da nacionalidade: os
estrangeiros oriundos dos PALOP estão concentrados nos distritos de Lisboa e
Setúbal; os estrangeiros europeus distribuem-se de forma equilibrada entre
Lisboa e Faro, havendo mesmo mais holandeses e ingleses a residir no Algarve do
que na capital; os originários das Américas concentram-se, com a progressiva
excepção dos brasileiros, nas regiões do país que estiveram na origem da
emigração portuguesa para aquele continente (por exemplo, os venezuelanos em
Aveiro e na Madeira, ou os canadianos nos Açores).
Estas variações são indicadoras de diferentes tipos de migrações: imigração
laboral, no caso dos originários dos PALOP, que por isso se fixam nas zonas
urbanas sem bacia regional de recrutamento de mão-de-obra barata para os
sectores em expansão da construção e obras públicas; imigração profissional, de
técnicos e empresários no que se refere à imigração europeia, em especial
comunitária; e, por fim, combinação entre fluxos de retorno e de imigração no
caso dos originários do continente americano.
Os dados sobre profissões dos activos estrangeiros com autorização de
residência confirmam estas ilações. No quadro_3 pode verificar-se, por um lado,
o predomínio das actividades qualificadas entre os imigrantes da União Europeia
(41% são profissionais técnicos e científicos e 14% dirigentes e quadros
administrativos) e, por outro, a primazia absoluta das ocupações
desqualificadas na indústria e construção entre os originários dos PALOP (79%
dos activos com estas nacionalidades). Merece ainda referência o peso das
actividades comerciais entre os moçambicanos, indianos e chineses residentes em
Portugal.
Autorizações de permanência e novos fluxos imigratórios
Com o novo regime legal das autorizações de permanência, que teve início em
2001, tornou-se visível a recente emergência e rápido desenvolvimento de um
novo fluxo imigratório da Europa do Leste, bem como a aceleração do crescimento
da imigração brasileira (ver quadro_4). Estes factos alteram profundamente a
hierarquia das origens da população imigrada consolidada nas duas últimas
décadas, tendo nomeadamente como consequências (i) a subida dos ucranianos para
o 2.º lugar dessa hierarquia e (ii) a aproximação entre o número de brasileiros
e cabo-verdianos.
Estas conclusões, a que se chega combinando (e somando) os dados relativos às
autorizações de permanência e às autorizações de residência, devem ser, no
entanto, interpretadas com alguma cautela. De facto, dado o curto período de
vigência do novo regime legal, é ainda impossível avaliar se estamos perante
situações equiparáveis em termos de fixação no território. Os dados relativos
às autorizações de permanência merecem um segundo comentário: não sendo
possível, sem estudos adicionais, conhecer a distribuição por anos das entradas
dos imigrantes a quem foram concedidas aquelas autorizações, também não é
possível refazer ainda a série temporal da imigração.
Pode, no entanto, estimar-se o valor mais provável das entradas reais de
estrangeiros ao abrigo do novo regime legal durante o ano de 2001. De facto,
analisando a distribuição mensal das concessões de autorizações de permanência
em 2001, observa-se uma concentração de ocorrências entre Fevereiro e Maio,
seguida de uma descida até Agosto e de uma ligeira subida entre Setembro e
Novembro. É muito provável que os valores mais elevados observados no início do
ano correspondam à acumulação de regularizações de situações vindas do passado.
Linearizando, retrospectivamente, a curva ascendente observada entre Setembro e
Novembro, conclui-se que pelo menos 37% (cerca de 44 mil ocorrências) do total
de autorizações de permanência concedidas em 2001 terão correspondido a
regularizações de situações de imigração anterior e não à entrada no país de
novos imigrantes durante aquele ano (ver figura_2). Esta estimativa pecará,
eventualmente, por defeito: recorde-se que, antes do início da entrada em vigor
do novo regime legal, foram divulgadas estimativas pela imprensa portuguesa
segundo as quais, no último trimestre de 2000, o número de imigrantes do Leste
seria já da ordem dos 100 mil.
Os dados disponíveis sobre a concessão de autorizações de permanência permitem
ainda salientar, desde já, uma das características mais notórias dos novos
fluxos imigratórios: a sua menor concentração geográfica na área metropolitana
de Lisboa, quando comparada com a imigração nos anos 80 e 90 ao abrigo do
regime corrente das autorizações de residência (ver quadro_5).
Esta maior dispersão geográfica da nova imigração, devida sobretudo aos fluxos
com origem no Leste europeu (ver quadro_6), bem como o seu muito rápido
crescimento, não são compatíveis com as dinâmicas clássicas de constituição de
fileiras migratórias suportadas por redes de migrantes territorialmente
concentradas. Como é revelado por estudos noutros países, esta configuração é
indiciadora do que tem sido uma característica dos novos fluxos de migrações
laborais a partir dos anos 80: a sua constituição por via de um recrutamento
organizado mais do que pela lenta acumulação de percursos autoconstruídos
(Salt, 1987; Castles, 2000).
Outra característica importante destes novos fluxos é a maior diversificação
dos sectores do mercado de trabalho em que se inserem os imigrantes (ver
quadro 7). Nomeadamente, é visível alguma presença de trabalhadores do Leste
europeu na agricultura e na indústria transformadora, bem como um crescimento
da presença de brasileiros e chineses nas actividades comerciais, da hotelaria
e da restauração. Com algumas excepções (caso da imigração de angolanos e,
sobretudo, de brasileiros e chineses), foi no entanto o sector da construção
aquele que suscitou uma maior procura de mão-de-obra estrangeira.4
A quase totalidade dos trabalhadores imigrados com autorização de permanência
têm um vínculo precário com as empresas contratantes (apenas 2,6% têm contratos
sem termo), não sendo significativas as variações por nacionalidade (ver quadro
8). Se esta precariedade é formalmente consistente com a curta duração das
autorizações de permanência, isso não significa, porém, que os trabalhadores
estrangeiros abrangidos por este regime de trabalho se autodefinam
necessariamente como imigrantes temporários. A experiência do guest-worker em
todos os países europeus no pós II Guerra Mundial acabou, sistematicamente, com
a fixação da maioria dos estrangeiros assim recrutados (Castles, 2000: 63-78).
A institucionalização de modalidades precárias de contratação de imigrantes
definidos como temporários desembocou por isso na segmentação do mercado de
trabalho em função do critério da nacionalidade, com a consequente acumulação
de dificuldades à assimilação dos imigrantes.
Mesmo quando foi possível aplicar incentivos ao regresso de imigrantes, os
resultados dessa operação foram superados pelos resultados dos processos de
reunificação familiar. Ora, é necessário ter em conta que todos os estrangeiros
com autorização de permanência são activos com emprego, ao contrário do que
acontece com os estrangeiros com autorização de residência (cerca de 50% de
inactivos). Desta forma, o número de activos estrangeiros praticamente
duplicou, apesar de os detentores de uma autorização de permanência
representarem apenas 35% do total de estrangeiros residentes no país. Estamos
por isso perante uma população imigrada basicamente masculina e jovem (ver
quadro_9), que crescerá substancialmente nos próximos anos apenas por via de
processos de reunificação familiar, formais ou informais (note-se, aliás, que a
menor relação de masculinidade entre imigrantes de nacionalidades há mais tempo
presentes em Portugal poderá indiciar uma utilização deste novo mecanismo legal
para efeitos práticos de reunificação familiar). Em síntese, a dimensão
atingida pelos novos fluxos migratórios permite já o eficaz funcionamento de
cadeias informais de auto-recrutamento, e o perfil demográfico dos novos
imigrantes indica uma mais que provável concretização, a curto prazo, dessa
possibilidade.
Interpretação e contextualização
Até à recente emergência dos movimentos com origem na Europa do Leste (e
crescimento dos oriundos do Brasil), a imigração em Portugal caracterizava-se
pela coexistência de fluxos migratórios laborais e profissionais com origens
distintas: a maioria dos imigrantes que ocupava postos de trabalho qualificados
era oriunda da UE (52% em 1998), enquanto mais de três quartos dos operários
estrangeiros eram nacionais dos PALOP (77% em 1998). Com a nova imigração do
Leste e o crescimento da do Brasil cresce o peso relativo da imigração laboral
e diversifica-se a participação de mão-de-obra estrangeira em novos sectores e
novas regiões em que a sua presença era, ainda num passado recente,
irrelevante.
Este crescimento e diversificação da imigração são explicáveis pela conjugação
de factores externos e internos.
No plano externo, deve ser destacada a pressão emigratória nos países de origem
dos migrantes (PALOP, Brasil, Europa do Leste), bem como as dinâmicas induzidas
pela integração europeia. Em primeiro lugar, a integração facilitou a
mobilidade intracomunitária da mão-de-obra, o que, dados os diferenciais
salariais, foi crucial para o novo arranque da emigração, em meados dos anos
80, de activos desqualificados portugueses para países como a Alemanha
(Peixoto, 1999). Em segundo lugar, a disponibilização de fundos comunitários
para a construção de infra-estruturas esteve na origem de uma crescente procura
de trabalhadores desqualificados. Em terceiro lugar, a integração acelerou a
internacionalização da economia portuguesa e a deslocalização de capitais
estrangeiros para o país, factor decisivo para a consolidação das imigrações
profissionais (da Europa ocidental e dos EUA). Por último, a importância
simbólica da integração europeia e a consequente revalorização da imagem
externa do país traduziu-se na construção de novas procuras migratórias, facto
que, já analisado em estudos sobre a imigração brasileira, poderá,
eventualmente, ser importante para explicar o rápido crescimento recente da
procura imigratória com origem no Leste europeu.
No plano interno, devem sobretudo destacar-se as consequências do progressivo
esgotamento das reservas internas de mão-de-obra num contexto de crescimento
económico
. Em primeiro lugar, o recrudescimento da emigração,
5 sobretudo de activos jovens desqualificados, facilita a procura da sua
substituição por imigrantes, procura essa satisfeita inicialmente pela migração
dos PALOP e hoje alargada aos imigrantes do Leste, transformando Portugal num
país onde se combinam, de modo singular, emigração e imigração (Pires, 1999;
Machado, 1997). Em segundo lugar, o rápido decréscimo e a manutenção em baixa
da taxa de fertilidade, hoje praticamente igual à média da UE, dificultando a
substituição de gerações, acentuam a tendência para procurar no exterior os
recursos que escasseiam internamente. Em terceiro lugar, a acelerada
feminização da população activa (cuja taxa é hoje superior à média da UE) e a
baixa taxa de desemprego (praticamente metade da da UE) tornam difícil o
recrutamento de novos trabalhadores entre a população em idade activa.6
Os dados estatísticos sobre o recente crescimento da imigração, com a
emergência de novos fluxos (Leste) e a intensificação dos tradicionais (PALOP
e, sobretudo, Brasil), têm pois que ser analisados tendo em conta o facto de
Portugal ser hoje, no contexto europeu, um dos países com menor proporção de
estrangeiros na população residente (mesmo procedendo à soma das autorizações
de residência e de permanência) e, simultaneamente, com um maior esgotamento
das reservas do seu mercado de trabalho interno (ver quadro_10).
Sobre a política de imigração
A situação descrita permite antecipar a continuação do crescimento da imigração
nos anos mais próximos. Em primeiro lugar, não será possível sustentar as
necessidades de mão-de-obra sem recurso à imigração. Em segundo lugar, não é
também plausível uma alteração drástica, a curto prazo, dos factores de
repulsão nos principais países de origem dos imigrantes. Por fim, o crescimento
rápido, nos últimos anos, de uma imigração predominantemente masculina e em
idade activa jovem constituiu uma base de autocrescimento muito forte dos novos
fluxos imigratórios.7
Aquele potencial de autocrescimento será ainda reforçado caso se mantenham as
actuais estratégias de recrutamento activo de trabalhadores estrangeiros por
empregadores nacionais, contribuindo eventualmente mais para generalizar formas
não reguladas de contratação do que para suprir carências absolutas de mão-de-
obra. Ora, quanto menores forem os custos salariais directos e indirectos de
uma mão-de-obra imigrante desprotegida nos domínios social e laboral, maior
será a tendência para o recrutamento activo dessa mão-de-obra.
Tendo em conta estas dinâmicas, a eficácia de políticas de imigração visando
regular os actuais fluxos depende da capacidade de o estado actuar sobre os
factores de crescimento desses fluxos que podem ser minimamente controlados à
escala nacional o funcionamento do mercado de trabalho e o alargamento dos
direitos dos estrangeiros. Políticas centradas sobre a criação de dispositivos
de limitação das entradas no país só terão resultados a mais longo prazo, pois
dependem do desenvolvimento de mecanismos de colaboração internacional para o
controlo da fronteira externa da UE. Resultados que serão ainda limitados pois
o modelo das democracias liberais, reforçado pela emergência do regime
universal dos direitos humanos, ( ) protege os direitos dos imigrantes,
minando a capacidade dos estados para controlarem a imigração (Massey, 1999:
314) por via do accionamento de procedimentos administrativos expeditos de
expulsão. O desfasamento entre os objectivos proclamados das políticas
restritivas de entrada e a ineficácia dos controlos administrativos de entrada
e expulsão (Cornelius, Martin e Hollifield, 1994) tem resultado, em todos os
países desenvolvidos democráticos, num crescimento da imigração irregular,
propiciador de uma segmentação acrescida do mercado de trabalho, o qual, por
sua vez, se constitui em factor de atracção de mais mão-de-obra imigrante.
A regulação do mercado de trabalho, e em particular dos modos de recrutamento
de mão-de-obra estrangeira, constitui por isso uma condição fundamental para o
controlo dos fluxos de imigração sendo, simultaneamente, elemento essencial
para o desenvolvimento de políticas efectivas de integração dos imigrantes.
Notas
1 Este texto constitui uma versão ligeiramente reformulada do capítulo A
imigração em Portugal do Relatório sobre Oportunidades de Trabalho em Portugal
em 2002, coordenado pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP).
Agradeço ao Presidente do IEFP a autorização para publicar esta versão, bem
como os dados incluídos em anexo.
2 O SEF divulga ainda, directamente ou através do INE, dados anualisados sobre
concessões e cessações de autorizações de residência. O tempo médio de cerca de
dois anos no apuramento das cessações traduz-se num atraso de igual duração na
publicação dos dados definitivos de stock sobre os estrangeiros com autorização
de residência. Os dados provisórios que o SEF vai entretanto disponibilizando
pecam normalmente por excesso, dado estarem só parcialmente contempladas as
cessações das autorizações de residência. Como a relação entre concessões e
cessações varia consoante a nacionalidade, em função do carácter mais
definitivo ou temporário da imigração prevalecente em diferentes categorias
socioprofissionais de imigrantes, aquele excesso está desigualmente
distribuído: por exemplo, em 1999 o número de novas concessões foi sete vezes
superior ao das cessações na imigração da UE e 13 vezes superior na imigração
dos PALOP.
3 A estimativa apresentada apenas se refere à população total com autorização
de residência em função da origem por continentes, por duas razões: em primeiro
lugar, o facto de os números envolvidos serem estatisticamente pequenos para
algumas nacionalidades e categorias socioprofissionais de origem desaconselhava
a utilização de um nível elevado de desagregação que potenciaria o erro de
estimação; em segundo lugar, o facto de o SEF e o INE não apurarem as cessações
por profissões inviabilizou a realização de estimativas sobre a estrutura
profissional da população estrangeira activa com autorização de residência.
Tendo em conta estas limitações, estimou-se a população estrangeira com
autorização de residência em 2001, total e por continentes de origem, somando
aos dados de stock de 1999 as novas concessões relativas a 2000 e 2001 (para
este último ano considerando que as concessões atribuídas até 31 de Novembro
representavam 11/12 do total) e subtraindo as cessações estimadas em função da
relação (conhecida) entre concessões e cessações em 1999 (não se utilizando
valores dessa relação para anos anteriores devido ao seu enviezamento pelos
resultados do processo de regularização extraordinária de estrangeiros de 1996/
97).
4 O peso do sector da construção é bem superior ao evidenciado no quadro 7. Os
dados da IGT sobre o cruzamento entre as profissões dos trabalhadores que
solicitam o registo do seu contrato de trabalho para se candidatarem à obtenção
de uma autorização de permanência, e os sectores de actividade das empresas com
que esse contrato é celebrado, revelam que 31% dos trabalhadores dos serviços
são serventes da construção civil e pedreiros e 12% são operários não
especializados. É provável que tal aparente absurdo resulte simplesmente do
facto de as empresas contratantes desenvolverem a sua actividade principal
noutros sectores (por exemplo, no sector imobiliário ou na contratação de mão-
de-obra temporária) que não aqueles em que empregam os trabalhadores
contratados.
5 Maria Ioannis Baganha (2001: 150) estima que, actualmente, o volume da
emigração ultrapassará já as 100 mil saídas anuais.
6 A fragilidade das estratégias de resposta às necessidades de mão-de-obra que
passem pela incorporação de novos trabalhadores recrutados entre a população em
idade activa, é ainda reforçada pelo facto de não ser possível aumentar a
incorporação de jovens no mercado de trabalho caso se queira dar resposta às
necessidades de qualificação da população. De facto, responder a essas
necessidades implicaria aumentar o número de anos de escolaridade média dos
jovens e, portanto, aumentar a idade média da entrada na vida activa para uma
proporção crescente de portugueses.
7 Note-se, ainda, que a persistência dos actuais fluxos (e, eventualmente, do
seu crescimento) é facilitada não só pela sua reduzida dimensão absoluta em
termos internacionais, como também pelo facto conhecido de, uma vez tendo ganho
massa crítica, os fluxos migratórios serem, em geral, pouco afectados por
eventuais reduções, no curto prazo, dos incentivos que estiveram na sua origem
(Portes, 1999).
Anexo
Quadro A1População estrangeira com contratos registados para obtenção de
autorização de permanência, por distrito e país de origem, 31/12/2001
(Continente)
Quadro A3População estrangeira com contratos registados para obtenção de
autorização de permanência, por país de origem e tipo de contratação, 31/12/2001
(Continente)
Quadro A6População estrangeira com contratos para obtenção de autorização de
permanência, por CAE e classe etária, 31/12/2001 (Continente)
