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A democratização silenciosa: a cooperação parlamentar portuguesa nos países lusófonos ARTIGO

A democratização nos países de língua oficial portuguesa não se iniciou com a revolução democrática portuguesa. As dinâmicas internacionais (Whitehead, 2001) e as motivações políticas internas, tiveram um grande impacto na formação de regimes de partido único e no fechamento destes sistemas políticos (Guedes, 2007; Lobo e Neto, 2009). Com a queda do muro de Berlim, as transições democráticas nestes países foram de tipo pactadas, com a elite política a ter um papel negocial nos novos termos democráticos (Costa, 2013; Guedes, 2007; Lobo e Neto, 2009). É no Brasil que se inicia esta dinâmica após concessões do regime militar e participação livre de partidos nas eleições para a constituinte (Linz e Stepan, 1996). Também na África lusófona, os regimes de partido único iniciam transições democráticas (Azevedo, 2011; Bratton e Walle, 1997; Costa, 2013; Guedes, 2007; Lobo e Neto, 2009). Com exceção da Guiné- Bissau e ainda com reservas em relação a Angola (Pereira, 2013), as transições democráticas nestes países parecem ter terminado com a consolidação do sistema partidário e o estabelecimento do sistema semipresidencial (Azevedo e Nijzink, 2007; Moestrup, 2007; Guedes, 2007; Lobo e Neto, 2009). O caso de Timor Leste, após o processo de independência, e apesar da alternância de partidos no governo, demonstra ainda sinais de instabilidade institucional (Mendes e Leach, 2010).

Estas democracias passaram por um período de aprendizagem institucional, no qual os parlamentos não são exceção. Também na relação com o executivo, os parlamentos tiveram de se dotar de capacidade de fiscalização e feitura de leis. No entanto, estes parlamentos apresentam carências organizacionais, o que lhes impede de preencher as exigências colocadas pelo sistema político e pela constituição (Azevedo, 2009; Guedes, 2007). Neste sentido, a cooperação parlamentar da Assembleia da República tem o objetivo de dotar estes parlamentos de capacidades técnicas e políticas por forma a reforçar o seu papel constitucional de fiscalização e feitura de leis (Paixão, 2008).

MÉTODO

O presente artigo parte de um estudo realizado entre janeiro e julho de 2008 no Gabinete de Relações Internacionais e Protocolo da Assembleia da República.

Analisa apenas dados até 2008-2009, por forma a contextualizar as entrevistas realizadas nesse mesmo período e por questões de delimitação. O autor desenvolve uma abordagem indutiva (Blaikie, 2010; George e Bennett, 2005), tendo em atenção os atores envolvidos na cooperação parlamentar.

Realizaram-se 16 entrevistas semiestruturadas (Anexo_1), a seis deputados e dez funcionários parlamentares, mantendo-se o anonimato dos mesmos. Paralelamente, utilizou-se observação não participante, feita intensamente durante o período de recolha e envolvendo reuniões de trabalho, grupos de encontro e observação de atividades quotidianas (Anexo_2). Enquanto fontes secundárias utilizaram-se documentos oficiais e dados estatísticos dos serviços do Parlamento.

DEMOCRATIZAÇÃO E COOPERAÇÃO INTERNACIONAL

Com o número crescente de processos de transição, as democracias consolidadas e as organizações internacionais aliaram-se num esforço de globalização democrática (Magalhães, 2008). Neste contexto, a cooperação internacional tem assumido um peso crescente com a socialização institucional, o apoio financeiro e outras medidas de caráter técnico e político (Burnell, 2000; ­Bjornskov, 2013).

Tal como argumenta Whitehead (2001), os fatores internacionais têm uma importância acrescida nas transições democráticas. Ao mesmo tempo, e atendendo a diferenças nos processos de transição democrática, outros fatores como a pluralidade étnica, a dependência económica, os partidos e o concerto das elites, têm sido referidos como fatores na capacitação institucional de democracias recentes (Best e Higley, 2010; Ferro, 2008).

Nesta linha, o estudo da democratização em África e na Ásia (Bratton e Walle, 1997; Diamond e Plattner, 1996; Macuane, 2000; O'Donnell, 2001) tem perscrutado a pluralidade de fenómenos da democracia. Paralelamente, tem-se reacendido o debate acerca da construção do Estado (Mazzuca, 2010), suscitado pelas exigências dos processos de transição democrática em países onde até agora o Estado era quase inexistente, com uma população extremamente pobre (O'Donnell, 2001) e centrado numa elite autoritária (Best e Higley, 2010).

O apoio internacional ao estabelecimento de instituições democráticas acontece no plano da socialização institucional e da aprendizagem ­democrática, através de pressões políticas dos Estados e dos organismos internacionais e transnacionais. A literatura tem-se dividido entre o regime-building (Transey, 2009), o peace-building (Peou, 2007) e a cooperação para a democracia (Burnell, 2000). Estudos de caso como o de Timor Leste (Ferro, 2008; Mendes, 2006; Mendes e Leach, 2010) têm sido citados como paradigmáticos de diferentes tipos de resultados no que concerne a transições democráticas (Mainwaring e Share, 1986). Demonstram também o poder de socialização das organizações internacionais na feitura de leis, criação e estabelecimento de instituições, formas de trabalho e apoio financeiro.

Durante a democratização, os processos de socialização concorrem para a consolidação de discursos entre os diferentes atores, reproduzindo modelos de apropriação e normas democráticas. Como propõe Lijphart (1991, 1999) a escolha de um modelo constitucional não é um mero acaso pois tem influência na forma como o sistema se comporta, evolui e se consolida. Os modelos constitucionais têm sido referidos como modelos culturais, caso aplicável no modelo semipresidencialista português que tem sido utilizado como forma de sistema de governo no espaço lusófono (Lobo e Neto, 2009). Esta lógica seguiu o que representou o modelo de Westminster para os sistemas parlamentares ou o modelo norte-americano para os sistemas presidencialistas (Moestrup, 2007; Lijphart, 1999; Sundquist, 1992).

Neste sentido, os processos de democratização e os projetos de cooperação internacional devem tomar em conta as especificidades da construção do Estado e das instituições. Um dos exemplos citados tem sido a concentração de poderes nos executivos, reforçados pelo financiamento da cooperação internacional (Boone, 1996; Burnell, 2000; Bjornskov e Schröder, 2013), o que impede a autonomização de outras instituições democráticas. É neste âmbito que a cooperação parlamentar tem intervindo na criação e autonomização institucional dos parlamentos lusófonos.

COOPERAÇÃO PARLAMENTAR E TRANSFERÊNCIA INSTITUCIONAL

As regras institucionais recriam uma determinada realidade, definindo oportunidades e constrangimentos (North, 1990; Peters, 2005). Deste processo socializante por aprendizagem resultam alterações nas instituições e nos indivíduos. Esta perspetiva permite compreender a interdependência entre instituições e a forma como estas alteram e constroem o discurso de grupos e indivíduos (March e Olsen, 2005). A lógica de apropriação proposta pelo neo- institucionalismo define que as regras apropriadas encontram-se institucionalizadas em práticas sociais e consolidam-se através de processos de aprendizagem que garantem a estabilidade organizacional, mas que se podem insurgir contra princípios democráticos através de dinâmicas rígidas e ineficientes (March e Olsen, 2005; Peters, 2005).

Neste contexto, os processos de mudança operam-se através da importação institucional, da transferência de práticas, normas e valores institucionais (Seidler, 2014). A literatura sobre transferência ou importação institucional tem-se focado na transplantação de normas legais ou ainda nos processos de transição democrática e de escolhas institucionais (Mamadouh, De Jong e Lalenis, 2003). Uma das formas de que se reveste este processo é o que Di Maggio e Powell (1983) definem como isomorfismo, ou seja, o processo pelo qual as organizações tendem a tornar-se similares num determinado setor por forma a repetir exemplos de sucesso que lhes permitam melhorar a sua performance. Para os autores, este processo decorre de forma coerciva, mimética e normativa. O isomorfismo coercivo acontece ora porque certas organizações exercem pressão formal ou informal sobre a organização em causa, ora através de expetativas culturais. O isomorfismo mimético acontece por força da incerteza, o que leva as organizações a adotar soluções de modelagem através de inovações por forma a melhorar a sua legitimidade e as condições de trabalho. Finalmente, o isomorfismo normativo reveste-se por um processo de profissionalização de uma determinada classe que define as condições e os métodos de trabalho, estabelecendo uma base cognitiva de legitimação na busca da sua autonomia (Di Maggio e Powell, 1983, p. 152). O isomorfismo normativo apresenta também uma rede de profissionais que trocam informações e que são premiados ao exibir similitudes na sua atuação.

No campo da transferência institucional tem-se elaborado acerca do transplante legal ou da transferência de instituições democrato-liberais em períodos pós- coloniais ou pós-autoritarismo (Seidler, 2014). Os efeitos desta transferência têm sido maioritariamente ineficientes a menos que as normas sejam adaptadas ao contexto local ou que exista algum tipo de familiaridade. Um dos grandes problemas com este processo é o facto de ser comummente aceite que a importação de normas formais não suplanta as normas informais culturalmente enraizadas, exigindo-se por isso uma adaptação do framework institucional que é importado face às condições domésticas (Mamadouh etal., 2003; Seidler, 2014). Segundo Seidler (2014), o processo de transferência institucional é determinado (1) pela quebra nas práticas estabelecidas através de uma adaptação cultural pós- independência ou no processo de democratização; (2) pelo nível de adaptação contextual das instituições importadas; (3) pelo nível de familiaridade das normas; e (4) pela constituição endógena de uma nova cultura e ética de trabalho. No entanto, é também no improviso do trabalho quotidiano das instituições que podem ocorrer mudanças institucionais motivadas por uma reorientação dos atores e pelo uso adaptativo de novas práticas, na partilha de compromissos e no contacto entre indivíduos e organizações (Smets, Morris e Greenwood, 2012).

No caso da cooperação parlamentar, esta encontra-se seriamente constrangida pelas dificuldades do processo de transferência institucional (Costa e Latek, 2001). A cooperação parlamentar tem como objetivo o reforço da fiscalização parlamentar com a capacidade de detetar e prevenir abusos do executivo, proteger os direitos dos cidadãos, verificar o uso de dinheiros públicos, monitorizar os objetivos das políticas públicas e aumentar a transparência dos governos (Yamamoto, 2007). Desde a década de 1990 que a ideia de reforçar os poderes dos parlamentos nacionais tem passado pela cooperação interparlamentar iniciada por instituições parlamentares internacionais como a União Interparlamentar e as Assembleias Regionais, que se multiplicaram com o fim da guerra fria (Cofelice e Stavridis, 2014) ou com o exemplo da estratégia de increase mutual powers do parlamento europeu na sua relação com os parlamentos nacionais (Fraga, 2008; Miklin, 2013). No entanto, os diferentes settings institucionais e culturas políticas, as rivalidades institucionais ou a heterogeneidade de interesses dificultam o processo de transferência de normas parlamentares (Costa e Latek, 2001).

No quadro da ajuda internacional a parlamentos de Estados em processos de democratização, tem-se enfatizado o papel preponderante do sistema de checks and balances para o controlo dos recursos. Tal como consideraram Boone (1996) e Svensson (1999), os fatores que impedem a boa aplicação dos recursos da cooperação nesses países são a partilha de poder e o grau de liberdade política e cívica. Desta forma, a cooperação parlamentar procura aproveitar oportunidades institucionais que se baseiem no sistema político recetor da ajuda, bem como na evolução contextual das relações institucionais. Vejamos como isso se processa no caso da Assembleia da República.

O CASO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA

A cooperação parlamentar portuguesa tem tido um papel na autonomização dos parlamentos dos PLOP desde meados da década de 1990. Os problemas inicialmente colocados pelo multipartidarismo, depois do autoritarismo de partido único (Salih, 2003), assentam no parlamento. Não só é importante a aprendizagem que resulta da participação dos partidos no governo como também se torna essencial que os partidos na oposição sejam capazes de utilizar ferramentas legais. Neste sentido, os maiores problemas que os parlamentos de democracias recentes enfrentam prendem-se com o fenómeno da partilha de poder (Leston-Bandeira, 1998; Moestrup, 2007), o que indica uma necessidade emergente de autonomização do sistema parlamentar.

Neste sentido, a Assembleia tem servido como veículo de ajuda à consolidação dos parlamentos lusófonos através de um processo isomórfico favorecido pela familiaridade cultural linguística e político-institucional. A cooperação parlamentar tem-se dividido em cooperação técnica ' entre técnicos parlamentares ' e cooperação política ' entre deputados e grupos parlamentares (Assembleia da República, 2002; Paixão, 2008). Para ambos tem-se recorrido a processos de isomorfismo mimético e normativo que institucionalizam métodos de trabalho e estabelecem redes entre profissionais de diferentes áreas parlamentares. A cooperação acontece nos planos bilateral e multilateral, permitindo a deslocalização dos meios e o uso de técnicas legais e administrativas. Paralelamente, os técnicos envolvidos na cooperação utilizam práticas adaptativas de improviso que permitem a introdução de novas normas.

Como a cooperação internacional teve ao longo dos últimos anos um papel fundamental na democratização dos países em vias de desenvolvimento, a cooperação parlamentar veio colmatar a falta de apoio na consolidação dos sistemas parlamentares (Assembleia da República, 2002; Paixão, 2009). Este processo de transferência desenvolve-se nas áreas especializadas dos serviços parlamentares, por funcionários parlamentares experientes (Assembleia da República, 2002, 2006). Ao longo das últimas décadas, a cooperação internacional tem abarcado uma série de ferramentas e meios que, a par do multilateralismo, têm reforçado os processos de democratização (Boone, 1996; Svensson, 1999; Burnell, 2000; Ferro e Ribeiro, 2004). Neste sentido, a cooperação tem envolvido a socialização democrática das instituições através do ensino de ferramentas técnicas e políticas (Hopmann, 2010). Grande parte da cooperação tem sido desenvolvida por agências e organizações internacionais que compreendem seis tipos de ação: diplomática, controlo e inquérito, coercitiva, pacificação interna, assistência e administração (Ferro e Ribeiro, 2004, pp.

180-181). Pela sua natureza, a cooperação parlamentar não pode ser incluída em nenhuma destas tipologias pois envolve transversalmente três delas: diplomática, assistência e administração. Enquanto a ação diplomática tem um caráter político (Sorour, 1997), as ações de assistência e administração possuem um caráter técnico (Perelli, 2007; Paixão, 2009).

DIPLOMACIA PARLAMENTAR

A ação diplomática tem sido desenvolvida pelos presidentes dos parlamentos e por deputados. No caso da Assembleia da República Portuguesa (ARP), o presidente da Assembleia (PAR) é a alta figura representante do parlamento, cabendo-lhe funções administrativas e políticas.1 Segundo o artigo 16.º do Regimento da Assembleia, o presidente chefia e monitoriza as relações externas, desenvolve encontros bilaterais e multilaterais, desloca-se ao estrangeiro a convite de outros presidentes, promove, aprova a constituição de delegações parlamentares, aprova os protocolos firmados com outros parlamentos nacionais e ainda detém iniciativa política quanto ao conteúdo dos documentos a aprovar em variados setores das relações externas da Assembleia.

No período observado, a maior parte das atividades desenvolvidas por Jaime Gama foram de caráter diplomático e protocolar (Anexo_3). Entre as atividades de relações externas listadas na agenda, cerca de 77%, são do âmbito da diplomacia parlamentar (receção de homólogos, líderes políticos, representantes de Estados e visitas bilaterais). Já as iniciativas políticas no âmbito da cooperação parlamentar (visitas de estudo, assinatura de protocolos e programas de cooperação) ocupam cerca de 14% da agenda. O seu trabalho, mesmo quando desenvolvido no campo da cooperação, é quase sempre de natureza política e negocial; isto é visível nos encontros com os presidentes dos Parlamentos da Guiné-Bissau2 e de Timor Leste3 que antecederam a assinatura de novos protocolos de cooperação, ou na receção formal a delegações de deputados estrangeiros em visita de estudo, como foi o caso do encontro com deputados cabo-verdianos4 ou angolanos.5 No caso dos deputados, as atividades diplomáticas compreendem a participação em fora internacionais ' delegações internacionais6 ' e os encontros bilaterais ' Grupos Parlamentares de Amizade. As delegações têm como intuito a participação de deputados portugueses em assembleias parlamentares de organizações internacionais (Soares, 2007). Estas são constituídas por deputados eleitos pelo conjunto dos parlamentares, em sistema de lista fechada ( ) segundo o método proporcional (Paixão, 2008, p. 310).

Já os grupos de amizade7 são associações de parlamentares de dois países ( ) com o objetivo de estreitar as relações bilaterais, de incrementar o diálogo parlamentar e troca de informações, de acompanhar iniciativas concretas no campo da cooperação ou de relacionar-se com outras entidades do país em causa (Paixão, 2008, p. 316). A observação de três reuniões8 durante o período de investigação e as entrevistas feitas a deputados9 permitem concluir que estes encontros funcionam como grupos de influência e informação com participação de entidades e pessoal diplomático. No entanto, a mudança de legislatura demonstra o caráter ad-hoc de muitos destes grupos que não voltam a reunir-se ou perdem dinâmicas desenvolvidas na legislatura anterior.10 Como referiram os entrevistados11, a diplomacia parlamentar sofreu alterações de caráter administrativo, político e técnico durante os mandatos de Almeida Santos (1995- 2002), Mota Amaral (2002-2005) e Jaime Gama (2005-2011), dependentes de condicionantes orçamentais, da legislatura e da personificação do cargo.

ASSISTÊNCIA TÉCNICA

A assistência técnica aos parlamentos tem sido administrada pelo GARIP. Este serviço é composto por duas divisões: a de relações internacionais e a de protocolo. Cada divisão é orientada por um chefe de divisão e estes respondem diretamente ao diretor de serviço, a quem compete supervisionar e coordenar.

Por sua vez, o diretor de serviço reporta as informações necessárias ao secretário-geral para uma melhor cooperação entre os serviços do parlamento.

O dever de sigilo e transparência dos funcionários e o caráter técnico dos serviços obriga a que todo o trabalho de acompanhamento especializado não contenha teor político.12 Para Nuno Paixão (2008), compete aos serviços dinamizar e apoiar tecnicamente as atividades internacionais da Assembleia, preferencialmente assessoria especializada às deslocações do Presidente, das delegações permanentes e aos grupos de amizade, bem como no âmbito da cooperação técnica parlamentar.

A assistência parlamentar tem sido gerida pelo gabinete através de duas figuras legais: o protocolo e o programa de cooperação. A Assembleia serve-se destes para implementar um sistema de assistência continuada e desenhado especificamente para cada um dos parlamentos recetores. Os protocolos comprometem por tempo indeterminado os dois parlamentos a estabelecer parcerias e a fomentar atividades de cooperação. São assinados pelo presidente da Assembleia e preveem o reforço das capacidades legislativas e da administração técnica parlamentar. Já os programas são subsidiários dos protocolos, uma vez que descrevem o planeamento de atividades. Estas atividades levam ao entrosamento e à multiplicação de aprendizagens entre os serviços parlamentares, cabendo a cada um comunicar e ensinar técnicas de trabalho ao serviço do parlamento recetor. Os programas são avaliados in loco pelos técnicos em missões de avaliação. Estas fornecem informação sobre a aplicação dos programas e a configuração de novos. Para o período observável, os protocolos e programas de cooperação em vigor demonstram a fraca consolidação e o caráter ad-hoc dos programas de cooperação, mantendo-se em vigor apenas os protocolos.

A assistência tem desenvolvido ações em diferentes áreas especializadas dos serviços parlamentares. Como ilustram duas entrevistas realizadas a técnicos parlamentares, dinâmicas como a informatização ou o ensino de técnicas de arquivo nos parlamentos lusófonos demonstram um processo de isomorfismo mimético-normativo com o caráter alargado do tipo de ajuda parlamentar, a troca de experiências e know-how ou a gestão de diferenciados core businesses que ajudam a democratizar o acesso à informação legislativa.13 Também a assistência política tem-se desenvolvido através dos grupos parlamentares de amizade no reforço da cooperação através do desenvolvimento de acções concretas ( ) que envolveram a doação dos mais diversos materiais ( ) visitas ( ) ou a realização de seminários e conferências (Paixão, 2008, p.

316).

A cooperação parlamentar bilateral tem evoluído, por questões de opção estratégica e orçamental, no sentido da formação e visitas de estudo entre ­serviços parlamentares.14 Se analisarmos o orçamento da cooperação ­parlamentar entre 1998 e 2007 verificamos que se manteve em números absolutos, mas não em números relativos, ou seja, os gastos da cooperação parlamentar face ao universo total dos gastos/ano do parlamento têm diminuído. Essa diferença nota-se entre 2004 e 2005, em que a cooperação passou de cerca de 1,02% para metade, ou seja, 0,56%. Desde aí que, não sendo uma prioridade orçamental, a representação relativa dos números da cooperação passou a estar na ordem dos 0,5%.

O estabelecimento destes serviços nos parlamentos lusófonos serve o propósito de dotar as instituições de maior autonomia através da capacitação técnica.

Neste sentido, os vários serviços do parlamento têm participado em grupos de trabalho que pretendem melhorar a capacidade de resposta de cada serviço parlamentar homólogo. Para além da capacitação material dos parlamentos lusófonos, os serviços do parlamento participam em ações de formação, estágios e visitas de estudo que têm como intuito a formação técnica e a troca de informações (Assembleia da República, 2007a).

A assistência fornecida aos parlamentos lusófonos tem possibilitado a troca de know-how e a gradual socialização de práticas parlamentares que concorrem para a autonomização do parlamento recetor. O propósito central dos programas de cooperação bilateral juntamente com os antigos cursos de formação interparlamentar15 é o de estabelecer uma rede de conhecimentos administrativos, o que acompanha a institucionalização do paradigma constitucional português no espaço lusófono. Assim sendo, a perceção de como o parlamento deve funcionar baseia-se, por um lado, no sistema político em que este se insere e, por outro, na transferência de normas e métodos de trabalho (Assembleia da República, 2006).

ADMINISTRAÇÃO

Desde a experiência timorense que as Nações Unidas iniciaram as operações de construção de Estados (Mendes e Leach, 2010) ou laboratórios de experiência de governação (Gorjão, 2004, p. 1045). Estas missões de administração estão dotada[s] de responsabilidade global pela administração do território e de poderes para exercer toda a autoridade legislativa e executiva incluindo a administração da justiça (Gorjão, 2004, p. 1044).

Esta forma de administração foi também tentada no âmbito da cooperação parlamentar, envolvendo a edificação e institucionalização de parlamentos e práticas legislativas em Timor-Leste, a partir do apoio ao proto-parlamento e à Assembleia Constituinte. Ações de edificação e administração de parlamentos que preparam a institucionalização de sistemas legislativos são, tal como as missões de assistência, formas de importação institucional para a implementação de sistemas parlamentares. Neste âmbito, o parlamento português ­participou em ações de apoio a órgãos-chave no estabelecimento de assembleias constituintes e no processo de transição e consolidação de práticas de atividade parlamentar através da permanência de técnicos financiados por organismos internacionais.

A COOPERAÇÃO COM OS PARLAMENTOS DE ANGOLA, CABO VERDE, GUINÉ-BISSAU E TIMOR- LESTE

Três parlamentos alvo da cooperação parlamentar portuguesa foram amplamente descritos e analisados pelos entrevistados: Cabo Verde, Guiné-Bissau e Timor- Leste. Como veremos, estes casos correspondem a níveis diferentes de integração e consolidação das normas de trabalho parlamentar, bem como a exemplos de que a efetividade da cooperação e da transferência institucional dependem do contexto e de condicionantes de familiaridade.

ASSEMBLEIA NACIONAL DE CABO VERDE

Cabo Verde tem apostado no fomento de programas de ajuda que permitiram uma estabilidade que contrasta com a falta de recursos e infraestruturas (Costa, 2013; Resende-Santos, 2013). O início da transição democrática nos finais da década de 1980 motivada por fatores internacionais teve um cunho constitucionalista português, bastante visível na constituição de 1992. Os especialistas cabo-verdianos e portugueses têm-se dividido quanto à classificação da natureza do sistema de governo, no entanto todos concordam que este é semipresidencial com pendor parlamentarista (Canas e Fonseca, 2007). Um dos fatores apontados para a rápida e harmoniosa consolidação democrática é a do arranjo constitucional que permite a institucionalização de uma relação equilibrada e interdependente entre os órgãos do poder. A fiscalização parlamentar está bem presente no caso do parlamento cabo-verdiano, que detém ainda vasta competência legislativa. Ao mesmo tempo, este arranjo institucional permitiu a rotatividade dos partidos no executivo, trazendo uma aprendizagem democrática (Meyns, 2002).

A cooperação internacional teve um papel essencial na formatação do sistema cabo-verdiano e na transição democrática (Costa, 2013). Esta permitiu uma maior autonomização do parlamento e o afastamento de derivas presidencialistas, tornando o parlamento um foco de socialização e aprendizagem democráticas (Costa, 2013; Guedes, 2007). Estas são facilitadas pela relação com o executivo, fator essencial numa fiscalização parlamentar efetiva. É neste cenário institucional que a cooperação parlamentar portuguesa tem fomentado ações de formação de pessoal técnico para o reforço operacional da lei orgânica. Para uma efetiva fiscalização e controlo das atividades governativas e para um funcionamento ótimo do parlamento, a Assembleia da República e a Assembleia Nacional têm negociado desde 1995 protocolos e programas de cooperação para o empoderamento de técnicos dos serviços parlamentares. A esse protocolo seriam acrescentados dois aditamentos, um de 1997, em que é estabelecida a Comissão Mista Permanente, e o de 2002 (Assembleia da República, 2008c). Criada em 1997 e revista em 2002, tinha como intuito estabelecer uma plataforma de reuniões onde se discutisse e avaliasse a cooperação parlamentar luso-cabo-verdiana entre deputados e funcionários de ambos os parlamentos. No entanto, esta reuniu apenas uma vez em janeiro de 2003, em Lisboa. É, aliás, entre 2001 e 2003 que se executa o programa de cooperação com visitas de estudo de equipas de funcionários portugueses à Assembleia Nacional para ações de formação em várias áreas dos serviços parlamentares, bem como visitas de funcionários cabo-verdianos a Lisboa para aprendizagens on job, conferências e formações. Após 2003 são interrompidos os programas de cooperação, e em 2005 é feita uma missão de diagnóstico pelo gabinete de relações internacionais e protocolo para identificar as necessidades dos serviços parlamentares (Assembleia da República, 2005b). A tentativa de relançamento da cooperação bilateral para o período 2007-2009/10 com os pedidos de ajuda feitos pelo parlamento cabo-verdiano encontraram eco no novo protocolo assinado em 2008 e nos programas de cooperação bienais de 2009-2011 e 2012-2014.

Para o período observado, entre 18 e 22 de fevereiro de 2008 deslocou-se uma delegação da ANCV composta por dois deputados e pelo conselheiro jurídico do presidente do parlamento. Os objetivos da visita foram a recolha de informações acerca do sistema de proteção de dados da Assembleia da República, o sistema eleitoral português e a modernização administrativa. A reunião entre a delegação e a Comissão Nacional de Eleições centrou-se na discussão acerca das possíveis alterações ao sistema eleitoral cabo-verdiano, especialmente nos tipos de financiamento dos partidos e na integração do voto dos círculos de emigração. O tipo de aprendizagem acontece no plano homólogo e acompanha as discussões políticas e as necessidades administrativas da Assembleia Nacional.

Um dos membros da delegação não deixou de frisar que A experiência portuguesa será sempre a nossa mãe, a mãe de todas as convenções16, reforçando a importância dada ao tipo de aprendizagem política e administrativa que concorre para a socialização democrática das instituições e dos atores, bem como à familiaridade dos possíveis processos de importação institucional.

ASSEMBLEIA NACIONAL POPULAR DA GUINÉ-BISSAU

A Guiné-Bissau tem sido citada pela comunidade internacional como um caso de Estado falhado (Ferro, 2008). Esta condição advém da instabilidade política fomentada pela constante revolta dos militares e da dependência do executivo face a estes últimos (Kosta, 2007).

Na Guiné-Bissau, o semipresidencialismo encontrou dificuldades por causa das constantes derivas presidencialistas (Elgie, 2005; Kosta, 2007). Face a estas, os militares têm forçado o executivo a abandonar o poder em diversas ocasiões (Azevedo, 2009). Paralelamente, a coabitação entre presidentes e primeiros- ministros tem sido difícil, com uma competição permanente. Por exemplo, entre 2005 e 2008, a Guiné-Bissau teve 15 primeiros-ministros, sendo que a esperança média de vida de um governo foi de 14,5 meses (­Azevedo, 2009, p. 160). Neste cenário a ANPGB poderia parecer fragilizada, com uma concentração dos poderes no presidente. No entanto, e tal como defende ­Azevedo (2009, pp. 167-168), o parlamento tem atuado como contrapeso à intervenção do presidente, como nos casos de Nino Vieira em 1998 e na tentativa de revisão constitucional de 2001 por Kumba Yalá (Azevedo, 2009, p. 160).

O papel da cooperação parlamentar da Assembleia da República na Assembleia Nacional Popular iniciou-se em 1997 com o protocolo de cooperação assinado a 19 de dezembro (Assembleia da República, 2008). No ano seguinte, entre 14 e 22 de janeiro, uma missão técnica deslocou-se a Bissau a fim de acompanhar e apoiar o parlamento na elaboração da nova lei eleitoral. Em abril, e com apoio financeiro e técnico da União Europeia, um técnico superior da Assembleia da República deslocou-se a Bissau a fim de coordenar uma célula de apoio17 que tinha como missão reforçar a democracia através da criação de um centro de informação e formação técnica composta por juristas e economistas aptos a assessorar os funcionários. A falta de recursos técnicos e humanos levou a que os grupos parlamentares e o gabinete do presidente do parlamento passassem a ser assessorados pela célula. No entanto, com o eclodir da guerra civil nesse mesmo ano, a missão parlamentar teve de ser cancelada.

A partir de 1998 o apoio concentrou-se em estágios on job para funcionários guineenses, bem como em apoios financeiros correntes e de emergência. Em 2007, e após pedidos dos presidentes Jaime Gama e Francisco Benante, a Assembleia da República montou uma missão de avaliação das necessidades dos serviços do parlamento guineense. A missão deslocou-se a Bissau de forma a fazer um levantamento das necessidades do parlamento. À partida, cerca de 60% dos deputados não falavam português, sendo que as sessões decorrem em crioulo ao mesmo tempo que os documentos que circulavam no plenário e nas comissões eram redigidos em português. Além disso, observou-se a falta de autonomia financeira e a dependência das transferências do Ministério das Finanças. Na altura da mesma missão, os deputados e funcionários não recebiam salário desde novembro de 2006, o que coloca questões de autonomia política e técnica. Na sua condição de parlamento homólogo, e face ao orçamento da Assembleia da República, não estavam reunidas condições para transferências financeiras. Além do mais, a construção do novo edifício da Assembleia Nacional Popular ficou a cargo do governo chinês, o que colocou entraves pelo uso de sistemas informáticos em língua chinesa, os quais impediam a comunicação em rede, essencial para o debate parlamentar (Assembleia da República, 2007b).

Deste relatório ressaltaram quatro áreas essenciais para a capacitação técnica do parlamento guineense: informatização, formação e capacitação, biblioteca e ensino da língua portuguesa. Neste sentido, a 15 de janeiro de 2008 seria assinado um novo protocolo de cooperação inserido na visita de Francisco Benante a Lisboa. No entanto, os problemas que assolam o país e as constantes intervenções militares têm interrompido a cooperação bilateral entre os dois parlamentos, isolando o parlamento guineense e dificultando a sua autonomia institucional.

PARLAMENTO NACIONAL DE TIMOR-LESTE

A cooperação internacional teve em Timor-Leste um papel preponderante na transição e consolidação da democracia. O estabelecimento da Administração Transitória das Nações Unidas para Timor-Leste em 1999 seguiu a vontade maioritária expressa pelos timorenses no referendo. A falta de infraestruturas de segurança e administração pública foram o mote durante esse período transitório. A pacificação do território através de uma força de peace-keeping foi acompanhada de ações de estabilização financeira e económica e de administração pública (Ferro, 2008; Mendes e Leach, 2010). O mandato das Nações Unidas em Timor-Leste teve uma maior intervenção na área de administração pública (Ferro, 2008; Mendes e Leach, 2010). Aliás, um dos problemas citados pela literatura é o da tardia timorização da administração (Mendes e Leach, 2010), o que causou problemas de transição em instituições para-executivas e para-legislativas.

A cooperação parlamentar portuguesa assinou protocolos com o Conselho Nacional de Timor-Leste, a Assembleia Constituinte, e finalmente com o Parlamento Nacional18 Com o primeiro a cooperação decorreu de fevereiro a agosto de 2001, através do envio de uma missão composta por três funcionários parlamentares para apoiar o proto-parlamento de Timor-Leste. A missão deu apoio de emergência a diferentes níveis do funcionamento do proto-parlamento e seria mais tarde reforçada pela presença de mais dois funcionários portugueses (Assembleia da República, 2003). O fim do Conselho Nacional coincidiu com as eleições para a Assembleia Constituinte. Para esta transição, dois técnicos da Assembleia da República ficariam em Díli para apoiar a Assembleia Constituinte, com apoio da União Interparlamentar, do PNUD e da Asia Foundation (Assembleia da República, 2005a). O parlamento português e a Assembleia Constituinte assinariam a 14 de fevereiro de 2000 um protocolo de cooperação com a consequente oferta de material informático, documentação especializada, publicações e manuais de práticas parlamentares (Assembleia da República, 2008a).

Finalmente, em maio de 2002, após a formalização da independência e as primeiras eleições legislativas, a Assembleia da República fixou quatro técnicos em Díli, um no apoio parlamentar e comissões, outro na gestão e contabilidade, um terceiro como consultor do PNUD e um quarto enquanto técnico superior (Assembleia da República, 2008b). A institucionalização formal do parlamento timorense levou a que entre 17 e 26 de fevereiro de 2003 fosse feita uma missão de diagnóstico às necessidades do novo parlamento. Nesta foram identificadas as áreas de apoio ao plenário e secretariado às comissões, administrativa e financeira e de biblioteca, documentação e informação parlamentar com necessidades de intervenção. Estas necessidades seriam contempladas nos programas de cooperação 2003-2005 e 2005-2007.

Com a transferência dos poderes para a administração timorense teve início o processo de timorização (Cunha e Vasconcelos, 2009; Ferro, 2008; Mendes e Leach, 2010). Daí que nos novos programas de cooperação tenha surgido a necessidade de contratar técnicos residentes com formação dada pela Assembleia da República. Esta contratação visava respeitar a autonomia timorense, preservando-se recursos humanos autóctones e o parlamento com as suas dinâmicas institucionais próprias.19 De novo, a ação de tipo administrativa feita pelo parlamento português tanto no apoio ao Conselho Nacional como à Assembleia Constituinte teve o intuito de ensinar técnicas de trabalho em contexto parlamentar num sistema semipresidencial recém-criado, assegurando a formação continuada e necessária para o funcionamento do Parlamento Nacional depois da transferência de poderes. Neste sentido, a cooperação parlamentar portuguesa tem também trabalhado em conjunto com outros organismos nacionais de cooperação por forma a garantir formação interdisciplinar.

A COOPERAÇÃO PARLAMENTAR PORTUGUESA ENTRE A TRANSFERÊNCIA INSTITUCIONAL E O ISOMORFISMO

A alteração da estratégia para a cooperação parlamentar, que acompanhou tanto a mudança de presidente da Assembleia como de secretário-geral, trouxe um novo enquadramento às missões e formações. Os cursos de formação interparlamentar foram abandonados após a sua quarta edição em 2008, dando lugar a missões de formação ad-hoc dependentes dos pedidos de apoio dos parlamentos recetores. Tal como considerou um dos funcionários parlamentares,

A visão de formação administrativa teve como intuito a criação de uma academia de formação interparlamentar que promovesse cursos públicos setoriais. Como esta não aconteceu, tem-se promovido um circuito aberto de aprendizagem nos PLOP ( ). Como é óbvio, todas as aprendizagens acontecem num ambiente de tentativa e erro, pois não temos controlo total sobre os efeitos das missões e da formação.20

Também a criação do Fórum dos Parlamentos de Língua Portuguesa foi integrado como Assembleia Parlamentar da CPLP21, tal como acontece com várias organizações internacionais e regionais (Cofelice e Stavridis, 2014). A par deste surgiram também grupos de especialistas de diferentes setores da atividade parlamentar, como a informática ou as bibliotecas e arquivos, com reuniões regulares sobre metodologias de trabalho em contexto parlamentar.22 Nos casos descritos ressalta o facto de a cooperação parlamentar estar dependente de fatores políticos e técnicos que lhe são alheios. Os processos de socialização iniciados pelos diversos programas de aprendizagem demonstram que a cooperação parlamentar depende das legislaturas, dos indivíduos e das redes de contacto estabelecidas. Tal como referiu um dos funcionários, a cooperação parlamentar é um processo de tentativa e erro dependente dos contextos nacionais, das legislaturas e da vontade dos responsáveis políticos.23 Estes fatores estão bem patentes na missão técnica efetuada no parlamento guineense em 1998, chefiada por um funcionário da ARP.24 O contrato de assistência técnica da Comissão Europeia com aval da ARP, tinha como objetivo prestar serviços técnicos de apoio jurídico e económico. No entanto, com o eclodir da crise política de 1998, os técnicos abandonariam a Guiné-Bissau, sem que os efeitos de isomorfismo e aprendizagem tivessem surtido efeito duradouro.