Demografia, mercado de trabalho e imigração de substituição: tendências,
políticas e prospectiva no caso português
Introdução
A generalidade dos países europeus encontra-se actualmente perante um acentuado
processo de envelhecimento demográfico. Na sua origem encontra-se a conjugação,
ao longo das últimas décadas, do aumento sustentado da esperança média de vida
com o declínio da fecundidade para mínimos históricos. Em termos estritamente
demográficos, estas duas últimas tendências têm-se traduzido, e continuarão a
traduzir-se, no aumento dos índices de dependência total e de idosos, sendo
ainda provável que, num horizonte temporal mais ou menos distante, conforme os
casos, conduzam também a uma diminuição em termos absolutos da população
autóctone da generalidade dos países europeus. No que se refere aos efeitos
sobre o bem-estar económico e social das populações, as potenciais
consequências nefastas destes processos prefiguram-se de uma forma acentuada
como realidades inevitáveis. No cenário correspondente à manutenção da
trajectória recente das diversas variáveis relevantes, serão cada vez mais
fortes as pressões sobre as despesas pública e privada (nomeadamente ao nível
dos sistemas de segurança social) e, de uma forma mais geral, impor-se-á uma
transformação radical dos mecanismos sociais de participação nas esferas da
produção e do consumo.
Em face destas perspectivas, impõe-se naturalmente a procura e discussão de
soluções se não com vista à eliminação do problema (objectivo irrealista face
à dimensão e inércia dos processos), pelo menos no sentido da mitigação das
suas consequências. Porém, as possíveis respostas à disposição das sociedades
europeias não são muitas, sendo ainda mais reduzidas as que se apresentam como
susceptíveis de mobilização eficaz.
Neste contexto, o recurso à chamada imigração de substituição, mediante a
qual contingentes crescentes de imigrantes com uma estrutura etária e níveis de
actividade mais favoráveis compensariam o envelhecimento da população
autóctone, tem sido sugerida como uma das componentes possíveis da resposta ao
problema. Porém, está longe de ser pacífica: para além da inevitável reacção
xenófoba que inevitavelmente suscita, essa possível solução é também posta em
causa em virtude tanto dos custos que acarreta como da sua insuficiência face à
magnitude dos processos demográficos em causa (United Nations, 2000).
É certo que quaisquer decisões em relação às possíveis soluções a adoptar
assumem fundamentalmente um carácter não técnico, mas político. Estão em causa
as preferências colectivas das populações europeias em relação às
características futuras das suas sociedades. Assim, tais escolhas deverão caber
democraticamente a essas mesmas populações e não a quaisquer especialistas que,
de forma tecnocrática, procurem revestir as suas preferências de uma aura de
inevitabilidade. Porém, tais decisões não poderão ser tomadas de forma
verdadeiramente consciente e democrática se não assentarem num conhecimento tão
rigoroso e alargado quanto possível dos processos em causa. Qual é a actual e
previsível magnitude do problema? Quais as suas consequências? Quais as
possíveis soluções? Quais as vantagens e desvantagens de cada uma dessas
soluções? De que forma é que as características dos stocks e fluxos migratórios
no passado recente permitem perspectivar a imigração de substituição como
solução parcial? Finalmente, que lições podem ser retiradas da experiência
passada em matéria de imigração e integração, de modo a maximizar as vantagens
e minimizar as desvantagens da imigração de substituição como possível solução
para o problema do envelhecimento demográfico?
Este artigo pretende ser um contributo para a discussão e esclarecimento das
questões acima enunciadas. Na primeira secção passa em revista de forma sumária
as tendências demográficas que estão na origem do envelhecimento demográfico em
Portugal, apresenta e discute os resultados de dois conjuntos de projecções
demográficas para as próximas décadas e refere algumas das previsíveis
consequências sociais e económicas associadas aos resultados dessas projecções.
Na secção seguinte procura identificar de forma exaustiva as soluções possíveis
para os problemas associados ao envelhecimento demográfico e discutir as
limitações, vantagens e desvantagens de cada uma dessas soluções. Dadas as
limitações e/ou desvantagens associadas a cada uma das soluções apresentadas, a
secção que se segue incide em particular sobre a imigração de substituição como
solução parcial. Referem-se e discutem-se as principais tendências e
características do regime migratório português, as políticas de imigração e
integração adoptadas no passado recente, bem como os seus sucessos e
insucessos, e as implicações que daí advêm para a eventual adopção de uma
política de resposta ao envelhecimento assente na imigração de substituição.
Finalmente, enunciam-se as principais conclusões.
Tendências e projecções demográficas e suas principais consequências
Na origem dos processos de envelhecimento demográfico por que passa actualmente
a sociedade portuguesa encontram-se dois processos distintos (ainda que
relacionados entre si), análogos aos verificados em muitos outros países
industrializados: o declínio das taxas de mortalidade específicas, que se
reflectem no aumento da esperança média de vida à nascença (EVN), e a
diminuição da fecundidade, expressa no declínio do índice sintético de
fecundidade (ISF). Tanto num caso como no outro, a mudança verificada ao longo
do último meio século pode ser considerada impressionante: entre 1960 e 2005, a
EVNaumentou cerca de quinze anos tanto para os homens como para as mulheres e o
ISF, que (ainda que de forma menos exacta) pode ser interpretado como o número
médio de filhos por mulher, registou um decréscimo de 3,1 para 1,4, tendo
descido abaixo do valor habitualmente considerado o limiar de substituição de
gerações (2,1 em 1983). Os gráficos n.os 1 e 2 ilustram as trajectórias destes
dois indicadores em Portugal entre 1960 e 2005.
Esperança média de vida à nascença, homens e mulheres (Portugal, 1960-2005)
[gráfico n.º 1]
Índice sintético de fecundidade (Portugal, 1960-2005)
[gráfico n.º 2]
Este tipo de regime demográfico resulta quase inevitavelmente em processos de
envelhecimento demográfico de forma mais ou menos imediata e de declínio
populacional habitualmente num horizonte temporal mais alargado, em virtude
da chamada inércia demográfica. Na verdade, enquanto o declínio da fecundidade
e o aumento da esperança de vida concorrem no sentido da intensificação do
envelhecimento (pela base e pelo topo), estes dois processos actuam em sentido
contrário no que se refere ao declínio populacional. Num contexto de aumento
significativo da esperança média de vida, o declínio demográfico decorrente de
níveis de fecundidade abaixo do limiar de substituição de gerações[1] apenas se
faz sentir com algumas décadas de desfasamento em relação ao início do processo
de envelhecimento. No caso português, este declínio demográfico pode ser
considerado praticamente inevitável, embora seja ainda incerto o horizonte
temporal no qual se fará sentir.
A quantificação prospectiva destas tendências pode ser efectuada com recurso a
projecções demográficas, habitualmente assentes na elaboração de diferentes
cenários em matéria de fecundidade, mortalidade e saldos migratórios futuros.
Neste artigo recorremos a dois conjuntos distintos de projecções que entre si
abarcam um conjunto bastante alargado de cenários: as elaboradas pelo INE para
o período de 2000-2050 (INE, 2004a) e as elaboradas pelo Central European Forum
for Migration Research (CEFMR) para o período de 2004-2054 (Bijak e
Kupiszewski, 2007). Os gráficos n.os 3 e 4 apresentam os resultados desses dois
conjuntos de projecções no que se refere à evolução da população residente
total de Portugal. Como é possível verificar, os resultados das projecções do
INE implicam um declínio acentuado da população residente mesmo no cenário
elevado (que corresponde a uma forte, e decerto improvável, recuperação da
fecundidade). No cenário baixo, correspondente a saldos migratórios modestos
e à continuação do declínio da fecundidade, a população total residente em
Portugal situar-se-á em 2050 em cerca de 7 500 000 habitantes (por contraste
com os mais de 10 500 000 da actualidade). Já as projecções do CEFMR permitem
esperar um menor decréscimo ou até um aumento da população residente
durante o período em análise: em dois dos cenários considerados (status quo e
fecundidade elevada), a população residente em 2054 é superior à registada na
actualidade. Como é evidente, as diferenças entre os resultados dos dois
conjuntos de projecções resultam necessariamente de diferenças ao nível das
hipóteses colocadas quanto à evolução futura das componentes demográficas
fundamentais (fecundidade, mortalidade e saldo migratório). O leitor é remetido
para INE (2004a) e Bijak e Kupiszewski (2007) para uma apresentação detalhada
das hipóteses consideradas em cada cenário, mas bastará aqui referir que os
cenários mais populosos das projecções do CEFMR resultam no essencial da
assunção de hipóteses francamente mais optimistas em matéria de saldos
migratórios futuros as quais, dentro do período em análise, permitem
compensar a (ainda assim inevitável no longo prazo) tendência natural para o
declínio demográfico.
População residente, Portugal, projecções INE 2010-2050, cenários base,
baixo e elevado
[gráfico n.º 3]
População residente, Portugal, projecções CEFMR 2004-2054, cenários
desenvolvimento, fecundidade elevada, estagnação estatus quo
[gráfico n.º 4]
Se estes dois conjuntos de projecções se apresentam como algo contrastantes no
que diz respeito à evolução futura da população residente (pelo menos no
período em análise), isso já não sucede no que se refere ao envelhecimento
demográfico (quadro n.º 1). Mesmo no mais optimista dos cenários em análise
(cenário elevado do INE), o índice de dependência de idosos[2] (IDI) regista
um aumento de 24,2% em 2001 para 53,7% em 2050. Em qualquer dos cenários
alternativos considerados por qualquer dos dois conjuntos de projecções, esse
aumento é ainda maior. Tendo em conta que estes sete cenários cobrem um
conjunto muito alargado de possibilidades alternativas de evolução futura em
termos de fecundidade, mortalidade e saldo migratório, a constatação da
inevitabilidade de um muito acentuado processo de envelhecimento demográfico em
Portugal torna-se bastante consensual.
Índice de dependência de idosos em 2001 e projecções 2050/2054, segundo os
cenários elaborados pelo INE/CEFMR
(em percentagem)
[quadro n.º 1]
Tal como a própria designação do indicador indica, o aumento previsível do IDI
reveste-se de especial importância na medida em que traduz um agravamento do
peso relativo dos idosos dependentes e está tipicamente associado a problemas
de sustentabilidade dos sistemas de segurança social. Porém, o envelhecimento
demográfico apresenta ainda outras dimensões (Ribeiro, 2000), ilustradas nos
quadros n.os 2 e 3.
Rácio (40-64)/(15-64)*100 em 2001 (INE) e projecções 2050/2054, segundo os
cenários elaborados pelo INE/CEFMR
(em percentagem)
[quadro_n.º_2]
Rácio (80+)/(65+)*100 em 2001 (INE) e 2050/2054, segundo os cenários elaborados
pelo INE/CEFMR
(em percentagem)
[quadro n.º 3]
O quadro n.º 2 ilustra o aumento do peso relativo dos adultos mais velhos
(40-64) dentro do grupo dos indivíduos (15-64) em cada um dos cenários em
análise. Por sua vez, o quadro n.º 3 revela, em cada um desses cenários, a
evolução do peso relativo dos indivíduos com 80 ou mais anos de idade dentro do
grupo dos indivíduos com mais de 65 anos. Como pode ser observado, ambos os
indicadores registam um forte aumento ao longo do próximo meio século em
qualquer dos cenários considerados. Consequentemente, também o envelhecimento
da população activa e o envelhecimento da população idosa podem ser
considerados altamente prováveis em Portugal.
As consequências destes três tipos de envelhecimento, para mais tendo em conta
as suas previsíveis ordens de grandeza, podem agora ser enunciadas. O aumento
do índice de dependência de idosos está tipicamente associado a um aumento da
pressão colocada sobre a população activa no sentido de assegurar o sustento
dos idosos dependentes através de mecanismos de solidariedade públicos ou
privados. No caso dos mecanismos públicos de redistribuição, estão em causa
tanto a sustentabilidade do sistema de segurança social como a necessidade de
reafectação da despesa pública (no sentido do aumento das despesas mais
associadas às pessoas idosas); no que diz respeito aos mecanismos privados,
estão em causa os contratos implícitos de solidariedade intergeracional,
nomeadamente no seio das famílias. Num caso como no outro, a amplitude das
mudanças que se avizinham permite prever a necessidade de transformações
profundas, que certamente não estarão isentas de conflitualidade. Por sua vez,
o envelhecimento da população activa (quadro n.º 2) é tipicamente problemático
na medida em que pode estar associado a uma menor capacidade média para a
aquisição de novas competências situação especialmente grave num contexto em
que todos os aumentos de produtividade serão poucos para acomodar o aumento dos
níveis de dependência. Finalmente, o envelhecimento da população idosa (quadro
n.º 3) assume-se como particularmente problemático na medida em que põe em
causa a possibilidade de fomento do envelhecimento activo e permite antever um
aumento da prevalência das situações mais graves (e onerosas) de dependência.
As soluções teoricamente possíveis: limitações, vantagens e desvantagens
Para identificar as possíveis formas de mitigar as consequências futuras do
processo de envelhecimento populacional atrás analisado importa começar por
assinalar que esta é uma questão não só demográfica como económica, social e
política. Ainda que na raiz do problema estejam processos demográficos, as suas
consequências dependerão sobretudo da forma como a sociedade portuguesa se vier
a organizar para assegurar níveis de produção e mecanismos de distribuição
capazes de prover à população empregada e aos diversos grupos de dependentes.
Neste sentido, é útil começar por enunciar a seguinte identidade, que traduz
uma forma de entender o valor total criado na nossa sociedade:
Produto total = (produto total/n.º total de horas de trabalho
realizadas) * (n.º total de horas de trabalho realizadas/n.º total de
trabalhadores empregados) * (n.º total de trabalhadores empregados/
população activa) * (população activa/população residente) *
população residente
Ou, o que é equivalente:
Produto total = produtividade do trabalho * tempo médio de trabalho *
(1 taxa de desemprego) * taxa de actividade[3] * população
residente
O que esta expressão indica é que o produto per capita (que tem um significado
económico muito mais relevante do que o valor absoluto do produto total) é uma
função multiplicativa de quatro variáveis: taxa de actividade, taxa de
desemprego, número médio de horas de trabalho realizadas por trabalhador e
produtividade do trabalho.
O problema do envelhecimento pode agora ser analisado nestes novos termos (que,
note-se, ainda não têm em conta a questão distributiva), na medida em que
corresponde ao risco de uma redução do produto per capitacomo resultado directo
(i) da forte probabilidade de um acentuado declínio da taxa de actividade por
causas demográficas e (ii) da possível deterioração da produtividade do
trabalho em resultado do envelhecimento da população activa.
Porém, mais do que concebermos o problema do envelhecimento desta forma, a
proposta deste artigo consiste em recorrer às quatro variáveis constantes da
identidade atrás referida para entre elas procurarmos as possíveis variáveis
instrumentais a mobilizar para dar resposta a esse mesmo problema. Olhemos
então cada uma delas mais de perto, de modo a identificarmos as suas possíveis
vantagens, desvantagens e limitações.
Taxa de actividade
De uma forma geral, a taxa de actividade exprime a relação entre o número de
pessoas disponíveis para trabalhar (isto é, empregadas ou desempregadas à
procura de emprego) e a população total. Como é evidente, esta relação
quantitativa é fortemente condicionada pela estrutura demográfica: é raro (e,
em princípio, ilegal) que jovens com menos de 15 anos de idade se contem entre
os activos, como é também relativamente comum que os indivíduos com mais de 65
anos de idade se encontrem aposentados. É exactamente por estas duas idades
corresponderem de alguma forma à entrada e saída do mercado de trabalho que os
índices de dependência (de jovens, de idosos e total) as consideram na
definição dos diversos grupos de dependentes e activos potenciais. No entanto,
esta correspondência está longe de ser perfeita. Como é visível no quadro n.º
4, é no grupo com idades entre os 25 e os 54 anos que as taxas de actividade
são mais elevadas, verificando-se fugas muito consideráveis para a
inactividade tanto entre os adultos jovens (15-24, fundamentalmente devido à
continuação do percurso escolar) como entre os adultos mais velhos (55-64, no
essencial devido à aposentação precoce). Quer isto dizer que eventuais
aumentos da taxa de actividade com recurso às franjas da idade tipicamente
activa se encontram constrangidas por outros mecanismos e estruturas sociais.
Se atentarmos na comparação, em 2005, entre a situação em Portugal e na UE25
como um todo, verificamos que as taxas de actividade em Portugal são já
bastante elevadas, nomeadamente (i) entre as mulheres, em especial com mais de
25 anos (em parte reflexo da pressão no sentido da entrada da mulher no mercado
de trabalho aquando do período de emigração massiva e guerra colonial) e (ii)
entre os adultos mais velhos (55-64), reflexo de uma idade média de aposentação
bastante superior à média europeia (63,1 anos em 2005, contra 60,9 na UE25). É
apenas entre os adultos mais jovens (15-24) que Portugal se encontra aquém da
média europeia.
Taxas de actividade por grupos etários, homens, mulheres e total (Portugal e
UE-25, 2005)
[quadro n.º 4]
Se olharmos para estes dados numa perspectiva instrumental isto é, com o
objectivo de identificar quais os grupos etários nos quais se poderá apostar
de modo a aumentar a taxa de actividade global e utilizarmos os valores
europeus como referência, chegamos às seguintes conclusões: (i) a margem de
aumento da taxa de actividade entre os adultos mais velhos e os idosos é desde
já francamente mais reduzida do que na UE25 como um todo, dada a idade de
reforma mais tardia. Ainda que as medidas conducentes ao fomento do
envelhecimento activo sejam sempre recomendáveis num contexto de
envelhecimento, será difícil esperar resultados espectaculares, uma vez que, no
caso português, a actividade já é muitas vezes prolongada para além dos 65 anos
(certamente mais do que na Europa em geral); (ii) as taxas de actividade entre
as mulheres (entre outros aspectos, fortemente relacionadas com o calendário
reprodutivo) são também mais elevadas do que na UE25, o que poderá ser
surpreendente, tendo em conta a relativa insuficiência das infra-estruturas de
apoio à maternidade e paternidade. Assim, por mais que as medidas de apoio à
conciliação entre a vida pessoal, familiar e profissional sejam meritórias em
si mesmas, também aqui será difícil esperar uma evolução muito significativa,
ainda que possamos considerar que o diferencial existente entre os homens e as
mulheres dos diversos grupos etários tem condições para ser colmatado através
de medidas adequadas; (iii) entre os adultos jovens (15-24) de ambos os sexos
parece haver bastante margem de progressão, sobretudo tendo como referência os
valores europeus. Para tal, é necessário o desenvolvimento de estruturas e
incentivos de apoio à conciliação entre o início da vida profissional e a
continuação da aquisição de conhecimentos e competências, sob pena de o efeito
sobre a taxa de actividade ser compensado negativamente pelo efeito sobre a
produtividade do trabalho.
Para além da actuação sobre as variáveis que determinam a taxa de actividade de
cada sexo ou grupo etário específico, a mobilização da taxa de actividade como
estratégia de combate ao envelhecimento pode também assentar na tentativa de
actuação sobre a própria estrutura etária da população. Nesse sentido, são
essencialmente duas as estratégias possíveis: políticas de incentivo à
natalidade e a chamada imigração de substituição. A primeira estratégia pode
assentar numa variedade de instrumentos, de que os mais conhecidos serão os
incentivos financeiros directos e a criação ou reforço das infra-estruturas de
apoio à maternidade e paternidade. Porém, a experiência europeia sugere que é
extremamente difícil, e extremamente oneroso, influenciar os padrões de
fecundidade de forma sensível. De entre os instrumentos à disposição, sugere
também que o reforço das infra-estruturas de apoio (creches próximas e
gratuitas, serviços de pediatria gratuitos e acessíveis, etc.) é,
provavelmente, mais eficaz do que a atribuição de incentivos monetários
directos.
No longo prazo, a retoma da fecundidade para níveis acima do limiar de
substituição de gerações constitui a principal forma de evitar um processo
crónico de envelhecimento demográfico, pelo que não podem deixar de ser
saudadas quaisquer medidas bem estudadas e dirigidas de incentivo à natalidade
(particularmente quando visem atenuar as restrições materiais com que os
possíveis pais se defrontem nas suas opções livres, mais do que influenciar a
sua estrutura de preferências). Porém, não podemos deixar de considerar que:
(i) a consolidação de padrões de fecundidade pós-modernos na generalidade dos
países europeus (e não só) é tão forte e disseminada que, pelo menos à luz da
perspectiva actual, parece fortemente irrealista pensar que a solução para o
envelhecimento poderá passar pelo regresso da fecundidade aos níveis de algumas
décadas atrás; (ii) por outro lado, mesmo que bem sucedidos, os esforços no
sentido da retoma da fecundidade possuem uma desvantagem e limitação
transitórias, que estão associadas ao desfasamento que lhes está associado:
durante os primeiros quinze anos após os seus efeitos se fazerem sentir, as
crianças adicionalmente nascidas são elas próprias dependentes, contribuindo
para aumentar os índices de dependência de jovens e total (só após pelo menos
quinze anos em média, mais é que esse jovens se juntam à força de
trabalho).
O recurso à imigração de substituição é também uma política de resposta ao
envelhecimento demográfico assente na mobilização da taxa de actividade: os
fluxos migratórios apresentam tipicamente uma estrutura etária mais favorável
à actividade do que a das populações de acolhimento, para além de também se
caracterizarem normalmente por taxas de actividade específicas (por sexo e
grupo etário) mais elevadas. Para além disso, os próprios níveis de fecundidade
das populações imigrantes são muitas vezes mais elevados do que os das
populações autóctones: no caso português, por exemplo, o ISF em 2001 entre as
mulheres de nacionalidade estrangeira era de 2,4, contra os 1,5 então
verificados entre as mulheres portuguesas (Rosa, Seabra e Santos, 2004)[4]. Por
esse motivo, pode considerar-se que a imigração de substituição tem um impacto
tanto directo quanto indirecto sobre a taxa de actividade através da estrutura
etária, pelo que não pode deixar de ser considerada uma das mais importantes
estratégias de combate ao envelhecimento demográfico.
Ainda assim, os mais cépticos defendem que a imigração não pode resolver os
problemas demográficos (Coleman, 1992 e 2002; Lutz e Scherbov, 2006), alegando
habitualmente três argumentos. O primeiro é que os próprios imigrantes acabam
por envelhecer, pelo que a prazo se juntarão também ao contingente de
dependentes. Ora, sendo certo que em muitos casos assim é, é também certo que
muitos imigrantes acabam por regressar aos seus países de origem, como sucedeu,
em Portugal, com a recente vaga de imigração da Europa de Leste. Pelo menos
para já, não há dúvida de que as estruturas etárias das comunidades
estrangeiras residentes em Portugal são muito mais jovens e menos dependentes
do que a da população autóctone (Rosa, Seabra e Santos, 2004).
O segundo argumento tem a ver com os custos envolvidos: para além dos custos e/
ou vantagens (consoante a perspectiva seja mais conservadora ou mais
cosmopolita) associados à mudança e miscigenação cultural, é certo que a
adopção de uma estratégia de imigração de substituição em grande escala envolve
necessariamente encargos relativamente onerosos com medidas de apoio à
integração (de modo a maximizar as vantagens da imigração e a reduzir a
conflitualidade social). Porém, não deve assumir-se que estes custos reduzem
necessariamente a atractividade desta estratégia. Almeida (2003), por exemplo,
demonstrou que os imigrantes têm proporcionado uma receita líquida positiva ao
Estado português. Ora, a este efeito positivo sobre o sector públicoda economia
há ainda que adicionar o efeito económico expansivo sobre o sector privado. Há,
por isso, decerto margem para acomodar uma política de incremento da imigração,
acompanhada por um maior investimento em medidas que minimizem não só o risco
de integração problemática, como também o alastramento de sentimentos
xenófobos.
Finalmente, o terceiro inconveniente associado à imigração de substituição tem
a ver com a dimensão dos fluxos migratórios que se estima serem necessários
para contrabalançar a magnitude do processo de envelhecimento demográfico em
curso. Este argumento foi avançado de forma seminal no mesmo estudo das Nações
Unidas em que a noção de imigração de substituição foi divulgada (United
Nations, 2000), no qual se estimou que apenas fluxos migratórios acumulados
próximos dos 700 milhões de imigrantes permitiriam manter constante o índice de
dependência de idosos na Europa ao longo do período de 1995-2050 (número que
contrasta com os 400 milhões de habitantes da Europa no início desse período).
Num exercício semelhante para o caso português, Rosa, Seabra e Santos (2004)
estimaram que seria necessário um saldo migratório positivo anualna ordem dos
188 000 indivíduos entre 2001 e 2021 para que o índice de dependência de idosos
no final desse período fosse idêntico ao verificado no início do período
valor certamente impensável em vista da experiência histórica.
Este raciocínio é, porém, algo falacioso: a magnitude que necessariamente teria
de assumir uma resposta assente no recurso exclusivo a esta solução decorre
directamente da extensão do processo de envelhecimento em curso, sendo
igualmente verdade no caso de qualquer outra solução alternativa. O facto de
uma estratégia não ser suficiente como resposta única não implica que essa
mesma estratégia não seja eficaz como resposta parcial e certamente a
imigração de substituição não se encontra constrangida por limitações
estruturais análogas à da maioria das soluções alternativas (como o
envelhecimento activo ou as discutidas nas próximas páginas).
Taxa de desemprego
Uma vez que a população activa é igual à soma do número total de trabalhadores
empregados com o número total de desempregados, o nível de produção total
alcançado será, para uma mesma população activa eceteris paribus, tanto maior
quanto menor for a taxa de desemprego. Nesse sentido, o combate ao desemprego,
para além de ser um objectivo político fundamental em si mesmo, assume uma
importância reforçada num contexto de envelhecimento e agravamento dos índices
de dependência. No caso português, é curioso verificar que tanto a taxa de
emprego (de 67,5% para 67,9%) comoa taxa de desemprego (de 4,5% para 6,7%)
registaram aumentos entre 1999 e 2004, o que se deve ao aumento verificado ao
nível da taxa de actividade. Num contexto de forte reestruturação produtiva,
existem sempre fortes pressões estruturais no sentido do aumento do desemprego
tal como ilustrado pela sobrerrepresentação, entre os desempregados, dos
trabalhadores anteriormente empregados nos sectores da indústria e construção
(OEFP, 2006). Naturalmente, tal constatação não implica que o desemprego não
deva ser activamente combatido quer nas suas consequências económicas (através
do apoio à reconversão e requalificação dos trabalhadores), quer nas suas
consequências sociais (através de uma rede de protecção solidária, eficaz e
abrangente). Porém, o facto de a taxa de desemprego em Portugal ao longo da
última década (para uma taxa de actividade superior, note-se) ser
sistematicamente inferior e mais volátil do que a sua congénere europeia
(gráfico n.º 5) sugere que o mercado de trabalho português pode ser já
considerado muito flexível em termos relativos pelo que, ainda que deva
constituir parte da solução para o problema do envelhecimento (e um objectivo
prioritário em si mesmo), o combate ao desemprego dificilmente poderá produzir
resultados minimamente comparáveis à dimensão do problema.
Taxa de desemprego em Portugal e na UE-25 (1999-2005)
[gráfico n.º 5]
Tempo médio de trabalho
Para uma mesma taxa de actividade e uma mesma taxa de desemprego, o produto
total será, ceterisparibus, tanto maior quanto maior for o número médio de
horas de trabalho anuais realizadas por trabalhador. O valor deste indicador em
Portugal, em 2005, correspondeu a 1685 horas de trabalho, acima (por exemplo)
da França (1535), Reino Unido (1672) e Alemanha (1435) e abaixo da Itália
(1791), Espanha (1769), Estados Unidos (1804) e Coreia do Sul (2053). Assumindo
que o valor deste último país possa ser encarado como um valor de referência
teórico, haveria certamente margem para o incentivo ao aumento do tempo médio
de trabalho como parte de uma estratégia de resposta ao envelhecimento
demográfico em Portugal. Porém, há que ter em conta que: (i) tal solução
implica, obviamente, custos em termos de bem-estar, na medida em que reduz o
tempo disponível para o lazer e para a vida pessoal e familiar; (ii) as horas
marginalmente adicionadas ao tempo médio de trabalho caracterizam-se
habitualmente por uma menor produtividade média; (iii) a redução do tempo
disponível para a vida pessoal e familiar tende a ter um efeito negativo sobre
a fecundidade, por um lado, e sobre a aquisição de competências, por outro. Por
todos estes motivos, é necessário salientar que esta solução se caracteriza
pela ocorrência de efeitos compensatórios negativos que, até certo ponto, põem
em causa a sua eficácia. Isso não quer dizer que, num contexto de
envelhecimento, a adopção de medidas tendentes a incentivar a opção livre por
parte dos trabalhadores, no sentido de trabalharem mais horas caso essa seja a
sua preferência, não deva ser activamente prosseguida. Na verdade, num contexto
de decréscimo da população empregada (logo, de aumento do rácio capital/
trabalho), é de esperar que o aumento automático da produtividade do trabalho
se traduza até certo ponto num aumento dos salários, pelo que um tal aumento do
tempo médio de trabalho terá até tendência a acontecer espontaneamente. Ainda
assim, mesmo um aumento deste indicador para níveis semelhantes aos actualmente
registados nos Estados Unidos (+7%) implicaria consequências sociais bastante
profundas, pelo que parece inevitável concluir que também esta possível
solução se encontra estruturalmente constrangida.
Produtividade do trabalho
O aumento da produtividade do trabalho é, naturalmente, um objectivo político
importante em si mesmo. Depende não só das competências e conhecimentos dos
trabalhadores, como também das competências e conhecimentos dos gestores
intermédios e de topo, do rácio capital/trabalho (intensidade capitalística) e
do padrão de especialização produtiva. Não há dúvida de que, nesta matéria, é
muita a margem de progressão da economia portuguesa (quadro_n.º_2). Porém, como
será quase desnecessário assinalar, esta opção não é facilmente mobilizável.
Com ou sem envelhecimento, presume-se ser este um objectivo sempre prosseguido,
mas raramente alcançado nos parâmetros pretendidos. Ainda assim, de uma forma
algo simplista, é possível considerar que o aumento da produtividade do
trabalho pode ser levado a cabo através do fomento da aquisição de competências
por parte de trabalhadores e gestores, de incentivos estratégicos à reconversão
do padrão de especialização produtiva e de apoios ao investimento.
Naturalmente, partilhamos a visão segundo a qual tais medidas, aliás
classicamente adoptadas pela generalidade dos países industrializados, devem
ser prosseguidas e melhoradas tanto em quantidade como em qualidade. Esta
conclusão sai apenas reforçada pelo espectro do processo de envelhecimento
demográfico em curso. Porém, há que ter em conta as limitações estruturais que
caracterizam a actuação do Estado nesta matéria, sendo raros e bastante
idiossincráticos (particularmente num contexto de reestruturação produtiva
mundial) os exemplos europeus de crescimento excepcionalmente acelerado da
produtividade. Por outro lado, a afectação dos ganhos de produtividade à
mitigação das consequências nefastas do envelhecimento demográfico tem
necessariamente de operar por via de mecanismos de redistribuição. Nesse
sentido, podemos considerar provável que, a traduzir-se num aumento
significativo da carga fiscal média, esta solução depare com fortes
resistências políticas.
Em suma, a magnitude do processo de envelhecimento demográfico em curso é tal
que é impossível identificar uma única solução mágica para os problemas que
lhe estão associados. Através da identidade apresentada no início desta secção,
é possível constatar que as soluções possíveis podem ser enunciadas em termos
de quatro variáveis: taxa de actividade, taxa de desemprego, tempo médio de
trabalho e produtividade do trabalho. Cada uma destas possibilidades
instrumentais apresenta as suas limitações específicas: as taxas de actividade
específicas em Portugal são já relativamente elevadas face à média europeia,
com excepção dos adultos jovens; a retoma da fecundidade só produz efeitos a
longo prazo e é pouco sensível à actuação política; a imigração de substituição
envolve encargos com políticas e medidas de integração; a taxa de desemprego
tem apresentado valores relativamente baixos face à média europeia, pelo que,
particularmente num contexto de reestruturação, dificilmente poderá ser muito
mais reduzida; o número médio de horas de trabalho é já relativamente elevado
em termos europeus, sendo que o seu aumento para níveis norte-americanos ou
coreanos implicaria profundas mudanças sociais e culturais, para além de um
considerável impacto negativo sobre o bem-estar dos trabalhadores; por fim, o
recurso aos avanços em termos de produtividade do trabalho, para além de
constituir um desafio em si mesmo, comporta riscos consideráveis de tensão
política e conflitualidade social.
Como referimos no início desta comunicação, qualquer decisão quanto à
combinação de respostas a adoptar é uma questão política: cabe aos portugueses
avaliar de forma informada os custos e benefícios associados a cada uma das
opções e decidir democraticamente qual o pacote de políticas que melhor traduz
as suas preferências. Porém, é certo que essa opção se encontra constrangida
por limitações que nem sempre são suficientemente assinaladas. Nesse sentido,
parece-nos inevitável que o conjunto de soluções a adoptar terá de prever, em
proporções a decidir democraticamente, o recurso a três linhas de acção
fundamentais (dado que as restantes se encontram muito limitadas por diversos
factores estruturais): (i) medidas de incentivo à fecundidade, fundamentalmente
assentes no reforço das infra-estruturas de apoio à conciliação entre a vida
pessoal, familiar e profissional, na medida em que a retoma da fecundidade para
níveis mais próximos do limiar de substituição de gerações é, no longo prazo, a
principal forma de evitar o risco de um processo de envelhecimento crónico
(ainda que as expectativas em relação à eficácia de tais medidas devam ser
modestas); (ii) medidas de incentivo ao aumento da taxa de actividade
específica entre os adultos jovens, nomeadamente através de incentivos à
conciliação entre o percurso escolar e o início da vida profissional, uma vez
que este é o único grupo no qual Portugal apresenta valores abaixo da média
europeia (logo, mais margem de progressão); (iii) o recurso à imigração de
substituição, uma vez que esta é a única variável instrumental que não se
encontra constrangida por limitações estruturais, pois os custos sociais que
lhe estão associados não constituem uma restrição activa, na medida em que os
imigrantes têm representado uma receita líquida positiva para o Estado
português e, por maioria de razão, um contributo positivo para a economia
portuguesa como um todo.
Tendo em conta a especificidade da imigração de substituição como solução
parcial o seu carácter não suficiente, mas singularmente isento de restrições
estruturais activas , importa olhar mais de perto para as tendências recentes
dos fluxos migratórios de e para Portugal, bem como para as políticas adoptadas
nessa matéria, de modo a retirar algumas ilações sobre a possível futura
adopção desta estratégia no contexto do processo de envelhecimento demográfico
actual e futuramente em curso.
Tendências migratórias e políticas de imigração e integração em Portugal: a
experiência recente
Esta secção visa apresentar e discutir as tendências e políticas migratórias em
Portugal no contexto do problema demográfico atrás apresentado. Sendo certo que
qualquer resposta política baseada, ainda que parcialmente, na imigração de
substituição deverá assentar na promoção de saldos migratórios positivos e
sustentados, e considerando que Portugal continua a apresentar um regime
migratório misto (em que coexistem fluxos de imigração e emigração
substanciais), importa ter em conta as tendências verificadas ao nível da
imigração e da emigração. Para concluir esta secção passar-se-ão em revista as
principais fases e momentos fundamentais das políticas de imigração e
integração adoptadas no passado recente, à luz dos seus objectivos declarados e
da sua eficácia.
Imigração
A afirmação de Portugal como destino significativo de fluxos migratórios está,
no essencial, associada a dois momentos fundamentais da sua trajectória
histórica: o processo de democratização e descolonização resultante da
revolução de 25 de Abril de 1974 e a adesão à União Europeia (então CEE) em
1986. Na sequência do primeiro, acolheu centenas de milhares de retornados
oriundos das ex-colónias (um processo marcante e muito significativo, mas
historicamente circunscrito) e, mais significativamente, tornou-se um
importante pólo de atracção no contexto de um sistema migratório pós-colonial.
Na sequência do segundo, a modernização e internacionalização da economia
portuguesa criaram as condições para a progressiva reconversão do mercado de
trabalho em moldes mais próximos dos das economias capitalistas mais avançadas
nomeadamente no que se refere à estruturação do mercado de trabalho por
segmentos, em que o chamado mercado de trabalho secundário se assume como
repulsivo da população autóctone e especialmente atractivo para trabalhadores
estrangeiros (Berger e Piore, 1980). As principais vagas migratórias para
Portugal podem, assim, ser analisadas nesta perspectiva histórica dos fluxos
de imigrantes menos qualificados oriundos das ex-colónias africanas aos
(quantitativamente menos significativos) fluxos de imigrantes altamente
qualificados oriundos de outros países europeus no contexto da
internacionalização da economia portuguesa.
Mais recentemente, num contexto de crescente globalização do mercado de
trabalho, de desenvolvimento das redes transnacionais de auxílio à imigração e
de diminuição das restrições à mobilidade no seio da União Europeia, o padrão
geográfico da imigração complexificou-se. Em particular, isso concretizou-se
aquando das duas principais vagas de imigração brasileira (a primeira, a partir
de 1980, mais qualificada e menos numerosa; a segunda, a partir da viragem do
milénio, menos qualificada e mais numerosa), da vaga de imigração a partir da
Europa de Leste (ao longo da última década e caracterizada por elevados níveis
de desperdício de competências, bem como por uma notável capacidade de
ajustamento pró-cíclico à conjuntura económica) e, de uma forma geral, da
diversificação generalizada das origens geográficas (com uma presença crescente
de imigrantes oriundos da China e da Ásia do Sul). No quadro n.º 5 apresenta-se
a distribuição por nacionalidades da população estrangeira legalmenteresidente
em Portugal em 2005, a qual ilustra bem o efeito acumulado das dinâmicas
referidas neste parágrafo.
Estimativa da população estrangeira legalmente residente em Portugal em 2005
(ARs + APs + VLDs[5])
[quadro n.º 5]
A participação dos estrangeiros no mercado de trabalho português é
significativamente mais polarizada do que a dos trabalhadores autóctones: os
primeiros encontram-se sobrerrepresentados tanto nos segmentos mais
qualificados quanto nos menos qualificados do mercado de trabalho (Baganha,
Ferrão e Malheiros, 2002; Baganha, Góis e Pereira, 2005; Peixoto, 2002). Essa
sobrerrepresentação é, porém, geograficamente diferenciada: enquanto os
imigrantes africanos, da Europa de Leste e a segunda vaga de imigrantes
brasileiros se encontram principalmente no mercado de trabalho secundário, os
imigrantes europeus, norte-americanos e a primeira vaga de imigrantes
brasileiros estão fundamentalmente presentes no mercado de trabalho primário,
enquanto empresários, em cargos de gestão e direcção ou em profissões técnicas
ou científicas liberais.
Em vista de realidade da inserção dos trabalhadores estrangeiros na economia
portuguesa ao longo dos últimos anos, é possível argumentar que os principais
problemas que se têm colocado a um mais pleno e harmonioso aproveitamento do
potencial contributo dos imigrantes para a economia portuguesa são: (i) o
problema da exploração a que são sujeitos muitos desses trabalhadores em
virtude da sua maior vulnerabilidade; (ii) a questão do trabalho informal, que
implica uma perda de receita fiscal para o Estado português, direitos laborais
inferiores para os trabalhadores em causa e a percepção por parte dos
trabalhadores nativos de que os imigrantes constituem uma fonte de concorrência
desigual; (iii) o desperdício de competências associado aos obstáculos e
telhados de vidro formais e informais que se colocam aos trabalhadores
estrangeiros, designadamente devido a situações de discriminação e às
dificuldades que continuam a existir em termos do reconhecimento e validação de
competências. A ideia de uma concorrência significativa entre os trabalhadores
imigrantes e os trabalhadores nacionais nos segmentos menos qualificados do
mercado de trabalho não é, na verdade, sustentada pela evidência empírica: de
uma forma geral, as profissões e sectores mais procurados pelos imigrantes têm
sido aqueles que os trabalhadores portugueses nativos têm vindo a rejeitar cada
vez mais. Assim, parece-nos lógico concluir que a experiência recente da
inserção dos trabalhadores imigrantes no mercado de trabalho português permite
advogar, como principal medida política, o prosseguimento determinado de uma
política mais eficaz de igualdade de oportunidades tanto no combate ao
trabalho informal como na remoção das barreiras formais (por exemplo, o
reconhecimento de qualificações) e informais (como o combate à discriminação) a
essa mesma igualdade.
Emigração
Portugal é desde há muito um país de emigração. Nos últimos anos, infelizmente,
as fontes estatísticas não têm permitido captar com rigor todos os movimentos e
a produção científica tem-lhe concedido uma atenção muito inferior à atribuída
à imigração. Por isso, existem lacunas na avaliação da sua importância actual.
Apesar disso, sabe-se que os fluxos de saída têm mantido um volume considerável
e que as suas características fundamentais sofreram uma alteração significativa
(Peixoto, 2007). Ao longo da maior parte do século xx, a vasta maioria dos
emigrantes portugueses eram emigrantes permanentese tinham como destinos
principais o continente americano, a França, a Suíça e a Alemanha. A partir da
década de 80, porém, a emigração temporáriaultrapassou gradualmente a emigração
permanente em termos quantitativos, representando em 2002 cerca de 75% dos
fluxos de saída (INE, 2004b). Nos últimos anos para os quais existem dados
disponíveis (no início da presente década), o número anual de emigrantes
temporários oscilou em torno dos 20 000. Os principais destinos continuaram a
incluir a França, a Suíça e a Alemanha (entre outros motivos, devido ao efeito
da inércia associada à constituição de redes migratórias), mas a Espanha e o
Reino Unido emergiram também como destinos significativos. É certo que muitos
dos fluxos de emigração temporária são, na verdade, emigração permanente
disfarçada (Baganha e Peixoto, 1997); é a existência de regras mais estritas
para a entrada que leva a que muitos dos emigrantes tenham de adoptar uma
estratégia inicial daquele tipo. Mas existe evidência, por vezes apenas
documental, de que uma fracção significativa dos movimentos é genuinamente
temporária. Alguns dos percursos concluem-se com um regresso definitivo a
Portugal, enquanto outros apresentam ciclos de saídas renovadas.
A análise do que sabemos acerca destes fluxos permite-nos afirmar que este novo
regime da emigração portuguesa reflecte, no fundo, a sua assunção de um
carácter mais contemporâneo, em que a mobilidade internacional é encarada como
uma estratégia de mobilidade social, económica e profissional ascendente, em
alguns casos envolvendo um período relativamente curto do ciclo de vida. A
facilidade de circulação no espaço da UE pode também reforçar este tipo de
movimentos. Ainda que tanto a emigração temporária, no caso de ser prolongada,
quanto a permanente contribuam negativamente para o saldo migratório logo,
podendo ser consideradas contrárias ao objectivo subjacente à adopção de uma
estratégia assente na imigração de substituição , o carácter crescentemente
temporário da emigração portuguesa permite rejeitar alguns dos receios que lhe
poderiam estar associados. Apesar de ser necessário desenvolver mais
investigação sobre os contornos dos fluxos de saída actuais, é possível admitir
que, em termos líquidos e de médio-longo prazo, a perda de população é,
provavelmente, pouco significativa e que, no curto prazo, a emigração
temporária pode até funcionar como um mecanismo bastante eficaz de ajustamento
à conjuntura económica.
Políticas de imigração e integração
Tal como assinalado por Baganha, Marques e Fonseca (2000), Baganha e Marques
(2001) e Baganha (2005), as primeiras medidas sistemáticas tomadas por governos
portugueses com vista à regulação da imigração remontam ao início da década de
90 do século xx. Isso não será surpreendente, se tivermos em conta a
trajectória histórica da implantação do regime migratório português atrás
referida.
Assim, foi no contexto da crescente atractividade de Portugal como destino
migratório que o governo PSD (no poder em 1992-1993) levou a cabo uma campanha
de regularização extraordinária (no âmbito da qual foram concedidas 39 166
autorizações de residência), acompanhada por um discurso no sentido da
restrição da imigração futura. Porém, se o proteccionismo declarado era um dos
objectivos dessa mudança de orientação política, tal não veio a verificar-se de
facto. Na verdade, o que se seguiu foi um aumento dos fluxos, particularmente
com origem nos PALOP e para ocupar empregos no sector florescente da construção
civil. A constatação deste resultado levou à realização de uma segunda campanha
de regularização extraordinária em 1996 (no âmbito da qual foram concedidas
cerca de 31 500 novas autorizações de residência) por parte do novo governo PS.
Mais uma vez, porém, esta campanha de regularização não impediu a subsequente
formação de um numeroso contingente de imigrantes irregulares, a que o governo
respondeu, por sua vez, com uma nova campanha de regularização extraordinária
disfarçada: a criação do mecanismo legal das autorizações de permanência, ao
abrigo do qual foram concedidos títulos legais de permanência a 183 333
cidadãos estrangeiros entre 2001 e 2004.
2001 foi também o ano em que a política de imigração deixou de ser
completamente passiva para passar a procurar regular activamente os fluxos,
nomeadamente através da determinação anual do número de vagas a preencher por
trabalhadores estrangeiros em cada sector do mercado de trabalho, com base num
relatório anual elaborado pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional
(IEFP). Esta tentativa de regulação burocrática dos fluxos revelou-se mal
sucedida: em 2004, por exemplo, este relatório determinou a abertura de 8500
vagas, mas, ao mesmo tempo que apenas 899 vistos de trabalho eram concedidos
nesse âmbito[6], milhares de trabalhadores irregulares continuaram a entrar no
país para oferecer o seu trabalho. Entretanto, o governo de centro-direita que
subiu ao poder em 2003 voltou a assumir uma postura mais proteccionista através
da abolição das autorizações de permanência. Porém, a pressão do mercado de
trabalho continuou a revelar-se mais forte do que os mecanismos de regulação
dos fluxos, pelo que, mais uma vez, o resultado foi não tanto a redução da
imigração quanto um novo aumento da imigração irregular. Finalmente, a última
grande mudança em termos das políticas de regulação da imigração aconteceu com
a subida ao poder do novo governo PS, em 2005, o qual aboliu o mecanismo de
quotas sectoriais (instituindo um contingente global no seu lugar) e facilitou
a entrada física no país por parte dos candidatos à imigração detentores de uma
declaração de interesse por parte de um potencial empregador. Até certo ponto,
a nova lei continua a ser proteccionista (veja-se o contingente global e a
cláusula de preferência nacional e comunitária), mas é certamente mais liberal
do que as políticas anteriores.
Naturalmente, a história das políticas de regulação da imigração é bastante
mais complexa do que é aqui possível dar conta. No entanto, esta panorâmica
geral basta para enunciar a conclusão fundamental, segundo a qual quinze anos
de tentativas governamentais de regulação da imigração têm produzido efeitos
muito insatisfatórios. Do ponto de vista dos defensores de políticas mais pró-
imigração, esta insatisfação relaciona-se com o facto de a concessão do
estatuto regular ter sido sistematicamente efectuada a posteriori,o que tem
impedido que cada vaga migratória seja adequadamente recebida com medidas
eficazes de integração, em vez de tender para engrossar as fileiras do trabalho
informal; do ponto de vista dos defensores de políticas mais proteccionistas, o
problema advém da necessária assunção de que cada uma das sucessivas campanhas
de regularização tem constituído um reconhecimento de factoda incapacidade de
controlar os fluxos.
Ao mesmo tempo, e algo paradoxalmente, as políticas de integração em Portugal
têm sido marcadas pela existência de diversas boas práticas de nível
internacional, particularmente a partir de 1995. São disso exemplos a criação e
o trabalho do Alto Comissariado para a Imigração e Minorias Étnicas (actual
ACIDI), a criação de uma rede de centros nacionais e locais de apoio ao
imigrante (CNAIs e CLAIs), iniciativas como o Programa Escolhas, as recentes
mudanças em termos da lei da nacionalidade, a extensão dos direitos à saúde e à
educação aos imigrantes irregulares e aos seus filhos, ou ainda o Plano
Nacional para a Integração dos Imigrantes de 2007. Neste campo, Portugal tem
vindo efectivamente a assumir-se como um exemplo de referência no contexto
europeu, ainda que se possa argumentar que os bons esforços prosseguidos no
sentido do apoio à integração são em grande medida postos em causa pela
enormidade da tarefa, por sua vez decorrente de políticas migratórias
conducentes à irregularidade. Tendo em conta a incapacidade estrutural de
controlo eficaz do acesso ao território português no contexto do Acordo
Schengen (incapacidade essa que afecta igualmente a generalidade dos restantes
estados membros), parece-nos que quaisquer tentativas de regulação burocrática
dos fluxos tenderão sempre a ser contraproducentes, na medida em que não
produzem os resultados proclamados (a redução desses mesmos fluxos) e tendem a
fomentar situações de irregularidade, trabalho informal, discriminação e
xenofobia que apenas dificultam enormemente a tarefa das instituições que têm a
seu cargo a integração dos imigrantes.
As lições que podemos retirar da experiência recente das políticas de imigração
em Portugal sugerem por isso que: (i) a regulação dos fluxos pelo mercado de
trabalho tem habitualmente uma força muito superior à tentativa de regulação
pelo Estado; (ii) consequentemente, os esforços do Estado português deverão
concentrar-se antes na garantia da igualdade de oportunidades, no combate ao
trabalho informal e no acompanhamento estratégico e atempado das vagas
migratórias (aos níveis central e local) de modo a maximizar as vantagens e
minimizar os custos de cada uma dessas vagas; (iii) os próximos passos a dar no
que se refere às muito positivas políticas e práticas de integração adoptadas
na última década em Portugal deverão consistir na sua extensão e integração:
por um lado, através da adopção de políticas de regulação dos fluxos que, em
vez de porem em causa, verdadeiramente contribuam para o objectivo de uma
integração harmoniosa e vantajosa tanto para os imigrantes como para os
autóctones; por outro, através da sua extensão transversal a domínios em que a
questão da integração da população imigrante não é ainda suficientemente
central, tais como o planeamento urbano ou os curricula escolares.
Conclusões
Portugal, à semelhança da generalidade dos países europeus, encontra-se
confrontado com um acentuado processo de envelhecimento demográfico. Embora as
suas consequências já tenham começado a fazer-se sentir, será ao longo das
próximas décadas que este processo assumirá uma magnitude verdadeiramente
avassaladora. Em particular, são inevitáveis (de acordo com a informação
disponível) processos muito significativos de aumento dos níveis de dependência
de idosos, de envelhecimento da população idosa e de envelhecimento da
população activa. Estes processos terão, com grande probabilidade,
consequências nefastas ao nível do bem-estar dos dependentes, da
conflitualidade social, da produtividade do trabalho e da sustentabilidade dos
mecanismos estatais e intrafamiliares de solidariedade inter-geracional.
Urge identificar e implementar medidas que visem responder o mais eficaz e
atempadamente possível a este problema, mas as soluções disponíveis são, como
vimos, poucas e limitadas. Tendo em conta as especificidades do caso português,
é possível concluir, com quase toda a certeza, que: (i) não existe uma
estratégia única de resolução do problema, dada a amplitude do mesmo; (ii) a
combinação de políticas mais realistas e provavelmente eficazes (ainda que
possivelmente insuficientes) terá de assentar no incentivo ao aumento da taxa
de actividade dos adultos jovens, em medidas pró-natalistas (a prazo e com
expectativas modestas) e no recurso à imigração de substituição. Esta última
componente, na medida em que pode ser considerada a única que não se encontra
constrangida por limitações estruturais análogas às de todas as outras
variáveis instrumentais relevantes, assumirá certamente um lugar cada vez mais
central nas discussões em torno deste problema, sobretudo a partir do momento
em que as suas consequências começarem a fazer-se sentir com mais intensidade.
Portugal apresenta um regime migratório misto, em que coexistem fluxos
migratórios de entrada e saída bastante significativos. Uma vez que os fluxos
de saída contribuem para reduzir os saldos migratórios, poder-se-ia considerar
que a emigração portuguesa constitui um obstáculo à adopção de uma política
eficaz de imigração de substituição. Porém, o facto de uma fracção crescente da
emigração actual ser temporária permite rejeitar, pelo menos em parte, essa
consideração: alguns dos fluxos de saída constituem um mecanismo de ajustamento
pró-cíclico à conjuntura, não um mecanismo de perda substancial de população.
Por sua vez, as características dos stockse fluxos da imigração para Portugal
são um reflexo da trajectória histórica do nosso país ao longo das últimas três
décadas. Traduzem também um considerável desequilíbrio de forças entre o
mercado de trabalho e as tentativas de regulação burocrática por parte do
Estado. Com vista à futura maximização dos benefícios e minimização dos custos
económicos e sociais associados à imigração, particularmente num contexto de
mobilização desta estratégia como resposta ao problema do envelhecimento,
parece por isso de recomendar a adopção de políticas de regulação dos fluxos
mais liberais, a par de uma maior ênfase na garantia da igualdade de
oportunidades, no combate ao trabalho informal e na extensão transversaldos
princípios e mecanismos de actuação já consagrados em diversas boas práticas no
domínio da integração.
