Democracy from Above. Regional Organizations and Democratization
Jon C. Pevehouse, Democracy from Above. Regional Organizations and
Democratization, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, 6 figuras e 24
tabelas, 248 (mais xiv) páginas, hardcover.
É sobejamente reconhecido que a democratização foi feita por vagas, no sentido
em que determinados conjuntos de países sofreram transições de regimes mais ou
menos em simultâneo. É também reconhecido que a democratização ocorreu de forma
aglomerada, isto é, os países que experimentaram transições de regime situavam-
se frequentemente junto de outros que estavam a atravessar o mesmo processo. As
vagas põem em evidência a importância do tempo como factor causal, enquanto os
aglomerados sublinham a importância da geografia.
Este livro debruça-se sobre esta última: o seu principal objectivo é demonstrar
a importância da geografia, ou melhor, da geografia institucionalizada.
Diz-se às vezes que um bom indicador da probabilidade de um qualquer país ser
uma democracia é a sua distância de Bruxelas. Não se quer com isto dizer que os
flamengos ou os valões sejam portadores de uma doença contagiosa que venha
espalhar o vírus democrático à sua volta. O chavão refere-se antes à correlação
entre geografia e regime político, que, provavelmente, se deve a um artefacto
internacional recente: a União Europeia (UE). Contudo, a UE não é apenas mais
uma organização regional, mas o caso mais desenvolvido e possivelmente único
de integração regional. É de notar a total ausência de referências a
processos de integração no livro de Jon Pevehouse. A sua argumentação diz
respeito a organizações regionais internacionais, independentemente de serem de
cariz defensivo ou económico e independentemente do grau de vinculação dos seus
acordos constitutivos. O que propõe, essencialmente, é que as organizações
regionais podem facilitar as transições para a democracia, assim como a
sobrevivência da democracia; e a variável determinante aqui não é o tipo de
organização, mas a sua densidade democrática. Com este conceito, Pevehouse está
a referir-se à percentagem de membros permanentes que são democráticos.
As dimensões internacionais da democratização foram relativamente descuradas no
seminal e inovador livro editado em 1986 por O'Donnell, Schmitter e Whitehead.
Aos poucos acabaram por reconhecer esta lacuna, procedendo a investigações
suplementares que permitissem abordar um tema que depois do fim da guerra fria
ganhou uma visibilidade acrescida. A réplica mais elaborada foi um livro
editado por Whitehead em 1996 e aumentado em 2001. Nele, os capítulos escritos
pelo editor e por Philippe Schmitter propunham quatro mecanismos mediante os
quais os processos internacionais podiam afectar as transições domésticas:
contágio, controlo, consentimento e condicionalismo. O único que se referia
especificamente aos factores regionais era o contágio, enquanto os outros eram,
por assim dizer, geograficamente cegos.
Pevehouse vai agora um pouco mais longe. No seguimento dos seus trabalhos
anteriores, publicados ao longo dos últimos cinco anos sobretudo em revistas
especializadas de topo, argumenta que as organizações internacionais podem
exercer e exercem uma influência importante sobre os processos de
democratização dos seus países membros. Para poder provar esta influência tem
de mostrar que os efeitos atribuídos às organizações regionais não se devem nem
ao contágio automático nem à exclusiva acção das grandes potências regionais.
Além disso, precisa de demonstrar que não são de esperar efeitos semelhantes de
organizações globais, tais como as Nações Unidas, ou de instituições
financeiras internacionais, tais como o FMI. Fá-lo recorrendo a uma estratégia
que combina métodos quantitativos e qualitativos. Primeiro efectua diversos
testes estatísticos para mostrar que as organizações regionais estão associadas
tanto a transições democráticas (mudança de regime) como à consolidação
democrática (sobrevivência do regime). Fazendo um controlo das variáveis
contextuais e testando também hipóteses rivalizantes, encontra um elevado grau
de correlação entre a pertença ou adesão a uma organização regional e a
primeira etapa de uma transição, designadamente a liberalização. A correlação
também se verifica fortemente quanto à consolidação, mas não é tão expressiva
na segunda fase de uma transição, nomeadamente na finalização (em que se passa
de uma democracia parcial para uma democracia total). A segunda estratégia
consiste em levar a cabo um conjunto de casos de estudo com o objectivo de
desvendar os mecanismos causais que se encontrem por detrás desta relação
estatística. Com esse fito, o autor selecciona seis casos na Europa e na
América Latina: Grécia, Guatemala, Hungria, Paraguai, Peru e Turquia. A
ausência de casos africanos ou asiáticos é justificada como um corolário desta
teoria: como estes continentes apresentam poucas organizações regionais e
aquelas que existem possuem pouca densidade democrática, não se espera que
tenham uma influência sistemática sobre os seus países membros.
Concentremo-nos primeiro nos testes estatísticos. As variáveis são definidas de
forma precisa, são conduzidas meticulosamente, utilizam duas bases de dados
distintas (Polity98 e Gasiorowski, 1996), de forma a poderem fazer uma dupla
verificação, e consideram todas as hipóteses alternativas imagináveis. Além do
mais, os resultados são consistentes e quase sempre significativos. A impressão
com que o leitor fica é a de que não há grande objecção a levantar à tese do
autor. O problema é que para construir o seu caso Pevehouse expõe as fraquezas
de análises estatísticas semelhantes às que usa para basear o seu argumento.
Por exemplo, os regimes militares serão mais propensos à ruptura do que os
regimes pessoalistas de partido único (como Guedes afirma ter provado) ou será
ao contrário (como conclui Gasiorowski com a concordância de Pevehouse)? Na
mesma veia, será o nível de desenvolvimento um bom indicador da democratização
(como afirmam Epstein, Bates, Goldstone, Kristensen e O'Halloran) ou não (como
argumentam Przeworski, Álvarez, Cheibub e Limongi)? Mais estreitamente
relacionado com o tópico do livro, será a experiência passada com a democracia
um bom prenúncio da probabilidade de completar a transição (como defendem Linz
e Stepan e a base de dados Polity98) ou não (como sustentam Przeworski et al. e
a base de dados Gasiorowski)? Por último, será que uma grande diversidade
etnolinguística tem pouca influência no processo de conclusão (como sustenta
Pevehouse) ou uma influência negativa (como sustentam Linz e Stepan)? Estes
exemplos levantam a questão extremamente incómoda da fiabilidade das séries de
dados disponíveis e de saber em que medida os métodos estatísticos actuais são
apropriados para este tipo de investigação.
Os casos de estudo abrem a caixa preta da «alta correlação» e conduzem o leitor
aos processos causais que lhe estão subjacentes. O facto de esta parte da
investigação se basear exclusivamente em factores secundários pouco afecta a
força do argumento, já que não se pretende provar a associação, mas ilustrar as
causas subjacentes. Pevehouse propõe dois conjuntos de mecanismos, um para
explicar as transições e o outro a consolidação. Avançam-se inicialmente três
mecanismos de transição: pressão dos outros membros da organização regional,
efeitos de aquiescência e legitimação de um regime interino. Há que notar que
os efeitos de aquiescência têm dois aspectos: compromisso de escolha, mediante
o qual a elite governativa procura assinalar o seu compromisso com a
democratização ancorando o seu país a uma conjuntura institucional credível, e
a socialização, pela qual os agentes domésticos são «reeducados» nas virtudes
da democracia pelos seus congéneres regionais. Depois de analisar os casos da
Hungria, Peru e Turquia, acrescenta-se um mecanismo adicional a esta lista:
apoio financeiro, verificado no caso húngaro. Até aqui nada a objectar: a maior
parte dos mecanismos enunciados por Pevehouse assemelha-se aos propostos por
Whitehead e Schmitter: pressão e apoio podem ser entendidos como
condicionalismo, enquanto a aquiescência se assemelha claramente ao
consentimento. Pode igualmente equacionar-se a legitimação com o contágio.
Contudo, a inovação introduzida por este livro é mais analítica do que
conceptual: mostra que estes mecanismos actuam a nível regional, e não a um
nível superior global ou inferior bilateral.
Os mecanismos de consolidação são também inicialmente três: vinculação de
vencedores e vencidos, a legitimação psicológica e custos de audiência e
aliciamento de grupos societais. Após a análise dos casos da Grécia, Paraguai e
Guatemala, um mecanismo adicional é acrescentado à lista: a mudança
institucional, que se verificou no caso da Grécia. O facto de que só nos casos
europeus é que apareceram mecanismos não previstos anteriormente (Hungria e
Grécia) pode sugerir que a União Europeia criou dispositivos de que as outras
organizações regionais não dispõem. O autor alude a esta possibilidade, mas não
a desenvolve. Em qualquer caso, o mecanismo de consolidação mais eficaz
apresentado por estes casos de estudo é a vinculação dos vencidos: este tipo de
condicionamento é um poderoso dissuasor das forças anti-regime, já que qualquer
benefício da organização acabaria se a democracia vacilasse.
Existe, no entanto, um caso que não segue o caminho traçado por esta teoria: a
Turquia. Embora de facto se encaixe no modelo relativamente à transição para a
democracia, ou melhor, à redemocratização, não corresponde quando se trata de
consolidação ou apenas de sobrevivência. O autor encara esta excepção com
frontalidade sugerindo uma série de hipóteses alternativas que poderiam
explicar este desajustamento entre expectativas e resultados. Sobressaem duas:
a importância geo-estratégica e a previsão de ameaça interna. A primeira situa-
se a nível internacional. Diz respeito à avaliação que a organização regional e
os seus estados membros fazem do papel que o país em questão desempenha: se é
considerado crucial para os objectivos da organização, o risco de alienar o seu
novo governo pode comprometer o desejo de preservar o regime democrático. A
segunda situa-se a nível doméstico. Diz respeito à previsão de que os custos de
um golpe, por muito altos que a organização regional possa torná-los, não
suplantam os benefícios que se considera que dela irão advir. Abre-se assim uma
nova via de investigação: Pevehouse explica competentemente como é que as
organizações regionais promovem e protegem a democracia e quaisdelas estão
aptas a fazê-lo; aponta também para a necessidade de conduzir mais
investigações para melhor compreender quando é que intervêm. Em todo o caso,
deve considerar-se que os argumentos realistas definem os limites dentro dos
quais as organizações regionais intervêm e, eventualmente, têm êxito.
Impõe-se agora um comentário final. O autor afirma que «o êxito das
instituições regionais advém da sua capacidade de incentivar, tanto positiva
como negativamente, os actores domésticos», querendo com isto dizer que a
interacção não é feita exclusivamente de cima para baixo. Pelo contrário: as
organizações regionais actuam exercendo influência sobre a avaliação que os
actores domésticos, tanto pró como antidemocráticos, fazem dos custos/
benefícios e funcionando como uma forma onde os vizinhos antigolpe se
manifestam e exercem pressão. Mas podem também ser instrumentalizadas pelos
actores domésticos, que podem usá-las para promover a mudança de regime ou para
aumentar a longevidade democrática. «Democracia superior» constitui por isso
uma imagem forte que não faz justiça ao argumento do livro. É a partir de
dentrodo Estado que a organização superior é chamada a actuar.
Trata-se de um livro bem pensado. Embora tenha sido desenvolvido a partir de
uma tese de doutoramento, é um trabalho maduro que aborda todas as questões que
a sua leitura possa suscitar. O autor nunca perdeu o argumento principal de
vista, ao mesmo tempo que aborda a maior parte das críticas ou hipóteses
contrárias que terá, sem dúvida, encontrado durante a fase de investigação.
Todos os conceitos são cuidadosamente definidos, as hipóteses são claramente
especificadas e a argumentação é estruturada sem falhas. Este livro irá
certamente tornar-se uma obra de charneira por muitos anos para qualquer pessoa
interessada na relação entre democracia e organizações regionais. Além disso,
constituirá um marco para aqueles que consideram que estreitar o fosso entre a
política comparada e as relações internacionais não pode ser adiado por mais
tempo.
