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Representação, Deliberação e estudos legislativos

Introdução O presente artigo aborda a relação entre representação e deliberação, problematizando a forma como esses temas vêm sendo tratados no campo dos estudos legislativos. Apesar de o tema da deliberação vir recebendo grande atenção na teoria democrática contemporânea, ele tem sido negligenciado pelos estudiosos do Poder Legislativo. Da mesma forma, os estudiosos da democracia deliberativa apenas secundariamente focam a dimensão da deliberação no contexto das instituições representativas clássicas, como os parlamentos. Esse fato deixa uma lacuna na teoria democrática contemporânea quando se considera que a deliberação é um elemento crucial da democracia e uma dimensão componente do processo legislativo ao lado de outras formas de interação política e de métodos de tomada de decisão. Além disso, parece consagrar a ideia de que os parlamentos, da forma como se estruturam nas democracias contemporâneas, não são uma arena propícia à deliberação.

A deliberação é entendida aqui como processo de argumentação e troca de informações por meio do qual os participantes podem convencer e persuadir os outros sobre a desejabilidade e a viabilidade de uma proposta. Embora os parlamentos tenham passado por expressivas modificações em seu formato, organização e procedimentos, várias das regras atualmente em vigor, na maioria das casas legislativas, existem porque se concebe esse corpo como um órgão colegiado e deliberativo, no sentido aqui proposto.

Neste artigo sustenta-se o argumento de que o modelo informacional de organização legislativa apresenta importantes nexos com o tema da deliberação.

Não se trata de um insight original, uma vez que outros autores já haviam apontado a existência de pontos de encontro entre ambas as dimensões (Krehbiel, 1991; Limongi, 1994). Entretanto, até o momento, na ciência política, são poucos os estudos que buscaram abordar essas convergências de maneira sistemática. O objetivo deste trabalho é avançar no desenvolvimento desse argumento mostrando que o modelo informacional pode se converter em uma alternativa viável para apreender a dinâmica deliberativa da política parlamentar, possibilitando compreender como o debate toma parte do processo decisório no âmbito do parlamento e quais são as condições que favorecem uma deliberação informada.

Na primeira seção discute-se a distinção entre deliberação, negociação e agregação. Na segunda, é mostrado como, nos primórdios do governo representativo, deliberação e representação eram elementos indissociáveis, e uma especificidade do parlamento era justamente seu caráter deliberativo. Na terceira seção, analisam-se as teorias positivas de organização legislativa e as razões pelas quais elas relegaram a um segundo plano o tema da deliberação.

Na quarta seção, discutem-se as relações entre deliberação, representação e estratégia, buscando mostrar a possibilidade de compatibilizar esses elementos em uma abordagem sobre a deliberação parlamentar. Na quinta, mostra-se que o modelo informacional de organização legislativa apresenta importantes nexos com o tema da deliberação sendo, por isso, uma referência teórica e analítica para a sua investigação no âmbito do parlamento. Na sexta seção, são apresentadas sugestões para o esboço de um modelo analítico focado na investigação da dimensão deliberativa dos processos decisórios nas casas legislativas. Por último, são apresentadas as considerações finais.

Deliberação, negociação e agregação No presente artigo a deliberação1 é entendida, no contexto do parlamento, como um processo de argumentação em torno de políticas e resultados, pelo qual os legisladores podem formar e transformar as preferências uns dos outros e do público em geral. Tal ideia não pressupõe que os legisladores estejam comprometidos com a busca do interesse público ou que a deliberação sempre resultará em consenso ou transformação de preferências. A ênfase está no processo deliberativo e não em seus resultados.2 Como afirma Elster (1998), nas sociedades democráticas, a maioria dos processos de tomada de decisões políticas combina três métodos distintos: argumentação, barganha e voto. Um dos maiores obstáculos para se abordar o tema da deliberação no contexto do parlamento e que, certamente, tem desencorajado abordagens a respeito, consiste nas dificuldades para se distinguir a negociação e a barganha da deliberação propriamente dita. No nível conceitual, essa distinção é mais clara.

A deliberação distingue-se da negociação e da barganha pelo fato de que estas últimas, em geral, não têm como objetivo o convencimento, a formação e a transformação de preferências. A negociação, na maioria das vezes, resume-se a acordos por meio dos quais nenhuma das partes se dispõe a alterar seus pontos de vista ou objetiva alterar a opinião de outros. O acordo, neste caso, resulta menos do convencimento e mais de concessões feitas em relação a determinadas matérias e durante um limitado período de tempo, influenciado pelo poder de barganha de cada uma das partes. O fator intertemporal é importante porque negociações só se tornam críveis se tomadas em um contexto no qual as concessões feitas hoje possam ser retribuídas amanhã (Sartori, 1994).

Diferentemente da negociação, a persuasão e o convencimento distinguem-se pelo emprego da fala e do uso de argumentos racionais e razoáveis. Racionais, porque a deliberação, geralmente, se caracteriza pela discussão em torno da relação entre meios e fins (Przeworski, 1998). Razoáveis, porque em um contexto de democracia e pluralismo político, os indivíduos, ainda que não sejam indiferentes aos seus valores e interesses, são constrangidos pela necessidade de coordenar seu interesse particular com outros interesses e valores e com o benefício de um número maior de pessoas.3 A deliberação também se distingue da agregação de preferências porque, se na primeira, o que conta são as razões apresentadas em sustentação às propostas, na segunda, o que vale é o número dos que as apoiam ou as rejeitam. Na prática, porém, não é tão simples distinguir essas três formas de interação, principalmente a negociação da deliberação. A possibilidade de tal distinção e os ganhos analíticos dela decorrentes são questões a serem exploradas.

Acredita-se que negociação e deliberação apresentam atributos bastante específicos e, em alguma medida, observáveis e passíveis de serem captados por esquemas analíticos e classificatórios adequados.

Deliberação e representação Nas concepções originais sobre a democracia representativa e o parlamento, deliberação e representação eram dimensões estreitamente associadas. O governo representativo não era compreendido unicamente como uma maneira de operacionalizar a democracia nas sociedades complexas, mas como uma forma superior de governo popular. Para os contemporâneos do advento do governo representativo, a representação funcionaria como um filtro através do qual seria possível refinar e ampliar as perspectivas do público, permitindo aos legisladores o distanciamento necessário para fugir das tentações imediatistas e do particularismo (Hamilton et al., 1984).

Aqueles que pensavam a democracia representativa nos séculos XVIII e XIX4 acreditavam que os representantes eleitos não eram simples transmissores das vontades dos cidadãos e que, uma vez no parlamento, eles não deveriam afirmar vontades já formuladas por seus eleitores, mas deliberar e votar livremente de acordo com o seu próprio julgamento. A assembleia, como um órgão colegiado, era vista como a melhor oportunidade para a deliberação (Manin, 1995).

Manin argumenta que uma evidência da associação original entre o parlamento e o debate é o fato de a ideia do mandato imperativo nunca ter sido colocada em prática. Além disso, segundo o autor, a associação do governo representativo à ideia de governo do debate foi algo que se deu mais na prática do que na teoria. Para os fundadores do governo representativo, para os quais não fazia sentido que a representação fosse realizada por um único indivíduo, o surgimento da assembleia era natural e, por conseguinte, do debate. O elo que levava da assembleia representativa ao governo deliberativo era o princípio da igualdade política que, nos séculos XVIII e XIX, começava a se impor sobre a origem, a riqueza e o status.

Os fundadores do governo representativo não devem, no entanto, serem interpretados de forma idealizada, pois, em sua maioria, defendiam o sufrágio restrito e tinham uma visão elitista da política. Em geral, os pensadores da época acreditavam que o processamento dos conflitos sociais deveria ficar a cargo de homens patrióticos, cuja educação e origem nobre os tornavam aptos a julgar com maior distanciamento e moderação.5 De fato, a ênfase sobre a dimensão deliberativa esteve mais tradicionalmente associada ao pensamento conservador do que à tradição democrática.

Acredita-se, no entanto, ser possível e desejável recuperar alguns elementos do pensamento daqueles autores ' sobretudo a estreita relação entre representação e deliberação ' em um marco de pluralismo e igualdade política. No contexto das democracias contemporâneas, a importância da deliberação repousa, não sobre os atributos pessoais daqueles que deliberam, mas sobre o contexto do órgão colegiado que oferece aos representantes melhores condições do que as que são oferecidas aos cidadãos, para identificar seu "melhor interesse" e os meios mais adequados para a sua consecução.6

Deliberação e estudos legislativos A ideia, cara aos teóricos do governo representativo, de que seria possível, no contexto do parlamento, buscar soluções para os problemas da coletividade mediante o debate racional não sobreviveu ao século XX e às transformações ocorridas na política democrática. Com a expansão do sufrágio e o surgimento dos partidos políticos de massa, alguns autores passaram a questionar o caráter deliberativo do parlamento (Manin, 1995). Para Weber (1982), no início do século XX, a política tomava a forma de uma luta partidária por votos e cargos, na qual o debate em torno de ideias e programas havia ficado para segundo plano. Schumpeter (1961), por sua vez, empreendeu uma dura crítica à ideia de que os cidadãos ou seus representantes fossem capazes de, por meio do debate racional, encontrar soluções para os problemas coletivos ou chegar a decisões que pudessem ser consideradas racionais.

Essa visão influenciou perspectivas posteriores a respeito da democracia e do processo legislativo, nas quais a preocupação com a dimensão deliberativa da política parlamentar esteve ausente. Tal preocupação só foi retomada recentemente a partir dos trabalhos de Jürgen Habermas. Por influência de seus escritos, o tema da deliberação passou a ser exaustivamente tratado no seio do que se convencionou chamar de teoria deliberativa da democracia (Gutmann e Thompson, 1996; Habermas, 1997; Cohen, 1997; Bohman, 1997; Young, 1997; Avritzer, 2000).7 Entretanto, a revalorização do elemento argumentativo não motivou, por parte desses mesmos estudiosos, o interesse em investigar a deliberação no contexto das instituições representativas formais, sobretudo nos parlamentos. Embora os autores reconheçam a indispensabilidade da representação nas sociedades contemporâneas para se operacionalizar a democracia, na prática, a maioria dos estudos sobre deliberação democrática foca sua atenção e tem como objetos primordiais as instituições participativas, formais ou informais, situadas fora do sistema político, na esfera pública.

Esse fato, provavelmente, está relacionado com o diagnóstico habermasiano de que o sistema político seria uma esfera "colonizada", caracterizada por relações verticais e hierarquizadas, o que levaria os teóricos deliberativos a crer que o parlamento não seria uma arena propícia à deliberação (Habermas, 1997; Avritzer, 1996). Restaria, então, às arenas de participação ampliada da esfera pública o papel de produzir, via deliberação, um poder gerado comunicativamente, fonte de legitimidade das decisões tomadas pelos agentes públicos (Habermas, 1997). Assim, privilegia-se o tema da deliberação, mas negligencia-se a arena parlamentar.

As teorias positivas de organização legislativa8 que são, hoje, as referências principais nos estudos legislativos, ao contrário, privilegiam a arena parlamentar como objeto de estudo, mas negligenciam a dimensão deliberativa. Os três modelos de organização legislativa ' distributivista, informacional e partidário ' apesar de suas diferenças, compartilham a premissa de que os legisladores buscam atingir seus objetivos ' primordialmente a sua reeleição ' ao menor custo possível (Shepsle e Weingast, 1987; Weingast e Marshall, 1988; Gilligan e Krehbiel, 1987; Krehbiel, 1991; Cox e McCubins, 1993). No contexto norte-americano, onde há uma forte identificação entre o representante e seus eleitores, geograficamente concentrados em distritos uninominais, perseguir a reeleição quase sempre significa perseguir benefícios concentrados para suas respectivas bases eleitorais (Shepsle e Weingast, 1987; Weingast e Marshall, 1988). Nas três abordagens, considera-se que, deixados à própria sorte, os parlamentares empenhar-se-ão na busca de ganhos distributivos que os beneficiem individualmente. Entretanto, considerando-se o papel das instituições na produção de incentivos e na formatação das estratégias individuais, afirma-se que será a organização legislativa que definirá a forma como os legisladores perseguirão aquele objetivo.9 Na abordagem distributivista, as preferências são vistas como formatadas exogenamente ao processo político e os parlamentares, como seus simples vetores (Mayhew, 1974). Não se leva a sério a possibilidade de que, no contexto de um órgão colegiado, os parlamentares possam transformar suas preferências, por meio da deliberação, e chegar a novas conclusões sobre quais seriam os melhores interesses dos cidadãos. Nessa vertente, atribui-se papel central às comissões.

Entretanto, essa importância não decorre do fato de que, sendo colegiados menores, nos quais é possível a interação face a face, as comissões seriam mais propensas à deliberação. Diferentemente, as comissões são vistas como espaços de aquisição de ganhos de troca pelos parlamentares (Shepsle e Weingast, 1987; Weingast e Marshall, 1988). Funcionando como espécies de comitês (Sartori, 1994), as comissões possibilitariam aos legisladores realizarem acordos intertemporais, nos quais todos teriam a expectativa de ganhos em algum momento.

Para o modelo partidário, as comissões também são instâncias centrais, mas apenas como meios pelos quais os partidos políticos, sobretudo o majoritário, podem exercer controle sobre a agenda e o ritmo da produção legislativa de modo a aprovar políticas coerentes com suas preferências (Cox e McCubbins, 1993).

Obviamente, as teorias positivas de organização legislativa são bem mais complexas do que pode parecer aqui. O que interessa notar é que, tanto para a visão distributivista como para a partidária, a deliberação parece não desempenhar qualquer papel no processo legislativo. Os métodos de tomada de decisão aqui considerados são a barganha (entre parlamentares individuais e lideranças e entre os líderes e os liderados) e o voto.

Embora as teorias positivas de organização legislativa não se baseiem em uma reflexão profunda sobre a natureza da representação democrática, pode-se afirmar que elas compartilham a premissa de que a forma como os parlamentos contemporâneos encontram-se organizados reserva muito pouco espaço para a deliberação. Este ponto é desenvolvido por Gardner (2005) em uma reflexão sobre a relação entre deliberação e representação, tendo como parâmetro o Congresso norte-americano. O autor afirma que, embora os idealizadores das instituições representativas norte-americanas atribuíssem grande importância à deliberação, ter-se-ia consolidado, ao longo do tempo, uma forma de organização legislativa baseada em uma concepção pluralista da representação de interesses que consagra a visão dos representantes como delegados de interesses específicos. Dessa forma, segundo o autor, para servir aos seus propósitos democráticos e representativos, ter-se-ia comprometido a dimensão deliberativa do Congresso.

As características organizacionais centrais do Congresso norte-americano ' compartilhada por outras casas legislativas ao redor do mundo ' violariam, segundo o autor, algumas das condições propaladas pela literatura como fundamentais à deliberação, entre elas a autonomia dos legisladores e a igualdade entre os participantes do processo (Cohen, 1997; Gardner, 2005). No contexto do parlamento, os legisladores estariam constrangidos pelos vínculos com sua constituency, cabendo a eles desempenharem o papel de delegados e advogados de interesses locais, não havendo, portanto, incentivo ou abertura para a persuasão mútua. O problema consistiria em agregar vontades previamente definidas.

Além disso, as regras e os procedimentos de organização legislativa violariam o princípio da igualdade, que também seria crucial em uma arena deliberativa. A necessidade de dividir e coordenar o trabalho em uma casa legislativa de grandes proporções teria gerado uma forte hierarquia pautada em uma divisão desigual de recursos e prerrogativas entre líderes e liderados, plenário e comissões (Gardner, 2005). Os representantes seriam iguais somente no tocante ao voto, mas desiguais em relação a uma série de outros recursos, entre eles, a informação, tão crucial em um processo deliberativo.

Como já afirmado, embora algumas das transformações ocorridas no formato da democracia representativa tenham contribuído para a restrição dos espaços de discussão no interior do parlamento, não se pode afirmar categoricamente que o debate não desempenhe papel importante na política parlamentar ou que o Legislativo não seja uma arena propícia à deliberação. A narrativa política cotidiana evidencia com bastante clareza que o debate é parte do processo político (Elster, 1998; Gambetta, 1998). Ao propor um projeto de lei, governos, partidos e legisladores individuais também apresentam as razões que justificam sua necessidade, importância e viabilidade. Não raro, esses atores vêm a público justificar suas posições perante a sociedade, quando, então, o debate extrapola os muros do parlamento, alcança a grande mídia e, em alguns casos, os grupos de interesse e os cidadãos comuns.

As teorias que pressupunham que as preferências individuais fossem dadas e, portanto, que o processo político consistiria em sua simples agregação, como é o caso dos modelos econômicos de democracia (Downs, 1999), há muito foram questionadas e de forma bastante eloquente. Essa premissa, herdada da economia, mostrou-se insustentável na ciência política (Jones, 1994). Mayhew (2006), em trabalho recente, reformulou seu ponto de vista original reconhecendo que o exercício da representação no parlamento possui feições bem mais complexas, não podendo ser reduzido à simples perseguição de vontades formuladas fora da arena política. Este ponto também é sustentado por March (1986), Przeworski (1995), Elster (1994, 1997) e Jones (1994), que compartilham da visão de que "é razoável que os indivíduos mudem suas preferências como resultado de sua mútua comunicação" (Przeworski, 1995, p. 25) e de que "preferências políticas não podem ser tomadas como fixas, porque muito do processo político consiste na persuasão sobre cursos de ação preferidos" (Jones, 1994, p. 33, tradução nossa).10 Observa-se um intenso interesse em compreender como se formam as preferências e os valores dos cidadãos no campo dos estudos sobre comportamento eleitoral e sobre como suas preferências são afetadas pela exposição a novas informações e experiências (Jones, 1994). No campo dos estudos legislativos, entretanto, pouca atenção tem sido dada à forma como as preferências políticas dos legisladores se formam e se transformam ao longo do processo político.

Assim, o tema da deliberação parlamentar, que diz respeito justamente a como isso ocorre, tem sido relegado a um segundo plano, o que leva a pensar que exista uma disjunção entre as ideias de deliberação e representação ou entre deliberação, negociação e agregação.

Pode-se apontar pelo menos duas razões que auxiliam a explicar a persistência dessa lacuna. Em primeiro lugar, pode-se argumentar que alguns pressupostos da escolha racional ' atores racionais movidos exclusiva ou primordialmente pelo auto-interesse e por preferências dadas e fixas ' parecem não se coadunar com a noção de deliberação, na qual os participantes se abrem para a persuasão mútua.

Nesse entendimento, a premissa do comportamento maximizador e o forte componente estratégico da escolha racional estariam em conflito com a ideia de um procedimento deliberativo por meio do qual os atores formam e transformam suas preferências com base na troca de argumentos razoáveis. Criar-se-ia aqui uma oposição entre uma perspectiva realista que pretende abordar os problemas políticos da forma como eles se manifestam e uma abordagem mais normativa comprometida, ao mesmo tempo, com a crítica dos processos políticos nos moldes em que ocorrem nas democracias contemporâneas e com a elaboração de prescrições sobre como esses processos deveriam ocorrer.

De fato, grande parte dos adeptos da escolha racional mostra-se bastante cética em relação à possibilidade de que a deliberação venha a se tornar uma dimensão importante no processo político. Vários autores consideram que, mesmo na presença de incentivos adequados, é pouco provável que os indivíduos se disponham a resolver suas diferenças por meio de um processo deliberativo ou que este realmente tenha impactos significativos sobre os resultados políticos (Przeworski, 1998; McCubbins e Rodriguez, 2006).

Em segundo lugar, pode-se dizer que o instrumental metodológico característico da escolha racional limita sua capacidade de lidar com o aspecto dinâmico da política parlamentar, incluindo aí a dimensão deliberativa. Os estudos informados por essa abordagem assumem como premissas que os indivíduos possuem preferências delimitadas, são capazes de hierarquizar essas preferências e agem, estrategicamente, no sentido de alcançar seus objetivos. Tal perspectiva se caracteriza por uma deliberada simplificação da realidade social, de modo que se possa abordar, na forma de dilemas e de métodos com alto nível de formalização (técnicas de modelagem, por exemplo), uma série de situações nas quais esteja presente algum problema de ação coletiva (Morrow, 1994). Se, de um lado, esses pressupostos e técnicas permitem ganhos em capacidade de generalização e maior rigor lógico, de outro, impõem uma série de restrições à realidade que limita a capacidade dessa abordagem para a compreensão do processo legislativo em toda a sua dinâmica, sobretudo no que se refere à formação e à transformação endógena de preferências, que não resulte simples e unicamente de negociação, de cálculo ou de adaptação (Tsebelis, 1998).

Tais colocações poderiam levar à conclusão de que a abordagem da escolha racional e as perspectivas analíticas dela derivadas não seriam referências profícuas para o estudo da deliberação. Neste artigo, no entanto, sustenta-se posição diferente. Esse argumento será desenvolvido nas próximas seções quando se buscará mostrar que a teoria informacional de organização legislativa pode ser um interessante ponto de partida para o estudo da deliberação parlamentar.

Deliberação, representação, interesses e estratégia Neste artigo não se compartilha de alguns pressupostos defendidos pelos "teóricos deliberativos" (Habermas, 1997; Bohman, 1997; Cohen, 1997; Gutmann e Thompson, 1996; Avritzer, 2000), entre eles, o de que a deliberação seria a única forma de justificação política nas sociedades democráticas ou de que os resultados de decisões tomadas mediante deliberação seriam sempre superiores, mais racionais ou mais legítimos do que os resultados originados de outras formas de decisão.11 Não se ignora que o processo deliberativo possa ser dificultado por obstáculos tais como a pressão do tempo e a necessidade de tomar decisões de forma rápida, a desigualdade entre os atores que participam do processo, o uso da hipocrisia por parte daqueles que, reconhecendo não ser suficiente sustentar uma proposta com base em razões pessoais ou estreitas, buscam travestir de interesse geral seus interesses particulares (Przeworski, 1988; Elster, 1997). Deve-se considerar, ainda, que a deliberação, da mesma forma que pode favorecer a construção de consensos e acordos, também pode levar a uma exacerbação do conflito e ao agravamento do dissenso (Johnson, 1998).

Também vale enfatizar que a noção de interesses, quando aqui utilizada, não possui conotação negativa. Não se parte da ideia de que os interesses sempre representam pontos de vista estreitos ou uma motivação egoística. Toma-se o termo interesse em sua acepção mais simples que denota as preferências, os desejos e os objetivos de um ator. Assim como a perspectiva da escolha racional, reconhece-se que os benefícios políticos são limitados e os atores possuem preferências diversas, às vezes, irreconciliáveis. Nesse sentido, a dimensão competitiva sempre será um aspecto relevante do processo político.

Acredita-se haver várias razões que tornam a deliberação um elemento importante do processo legislativo a ser investigado e compreendido. Em primeiro lugar, reconhece-se que a democracia, em seus diversos moldes, quase sempre esteve associada à ideia do debate. A própria democracia representativa, como já afirmado, nasceu embebida nessa ideia que, por sua vez, sustenta-se no princípio da igualdade política.

Outra razão consiste em considerar que a deliberação, ao permitir que cidadãos e representantes troquem ideias e informações, que interesses e pontos de vista sejam confrontados, funciona como uma ferramenta que pode aperfeiçoar a representação (Elster, 1998, p. 13).12 Primeiro e mais simples, levando os representantes a tomarem decisões mais informadas e mais conducentes aos fins desejados. Não é trivial, em se tratando de um regime democrático, saber como o parlamento delibera sobre políticas, quão bem informados são os parlamentares quando tomam decisões políticas e quais são as condições que favorecem a deliberação informada (Mucciaroni e Quirk, 2006).

Acredita-se que aparentes disjunções entre representação e deliberação observadas em determinadas abordagens sobre o processo político ocorrem, na realidade, por estas abordagens tomarem como ponto de partida uma visão estreita sobre o que seja o ato de representar.

Tome-se, por exemplo, o livro The voice of people de James Fishkin (1995), no qual o autor vale-se do enredo de um filme chamado Magic townpara abordar o tema da deliberação política. No filme, descobre-se que uma cidade fictícia do meio-oeste norte-americano constituía uma amostra representativa da população do país, passando a ser usada por um instituto de pesquisas para a realização de surveys a custos menores. Ao tomarem conhecimento desse fato, os moradores da cidade passam a se preocupar cada vez mais com as opiniões que emitirão e começam a se informar mais detidamente sobre os temas sobre os quais são convidados a opinar. Dedicando-se a um processo de deliberação, os moradores começam a formar novas opiniões e, aos poucos, como se poderia esperar, suas opiniões deixam de espelhar o que pensa o cidadão norte-americano comum. Como assinalam Anastasia e Inácio, "o debate e a deliberação pública acarretaram alterações nas definições dos cidadãos relativamente a quais eram e onde estavam os seus melhores interesses" (2006, mimeo.).

Tomando a cidade como uma metáfora do parlamento, se é levado a pensar que à medida que os representantes começaram a deliberar e a se informar sobre diversos temas, sua opinião começou a se afastar das preferências e das opiniões dos cidadãos que eles representavam. Partindo-se de uma visão do parlamentar como vetor de vontades formuladas exogenamente à arena política, como o faz a teoria distributivista, poder-se-ia concluir que a deliberação acarretou um problema para a representação. Por outro lado, considerando-se que o ato de representar consiste também e, talvez, sobretudo, em formular vontades a partir das preferências manifestas pelos eleitores, poder-se-ia concluir justamente o contrário: que a deliberação aperfeiçoou a representação! Portanto, a forma como se compreende a representação tem implicações diretas para se pensar suas relações com a deliberação. Ao se considerar, como o fazem, por exemplo, Pitkin (1967) e Manin (1995), que a representação não se materializa nas características dos representantes ou em sua identificação descritiva com os representados, mas, no comportamento dos legisladores e no contexto em que a representação se realiza, têm-se uma noção de representação perfeitamente compatível com a ideia de deliberação (Gardner, 2005).

Mas, por que os parlamentares, em vez de simplesmente se dedicarem a um jogo de construção de acordos por meio de trocas intertemporais de apoio, se empenhariam a resolver o desacordo mediante a discussão? Tem sido comum em várias democracias contemporâneas encarar as deliberações ocorridas no parlamento mais como um jogo de cena, um "jogar para a plateia" sem sentido prático, uma vez que as decisões já estariam predeterminadas por acordos feitos entre os partidos ou por compromissos assumidos com o governo. Embora esta seja uma possibilidade concreta, ela não diz tudo sobre a política parlamentar.

Afinal, a consolidação dos procedimentos democráticos é um processo que, em seu desenrolar, torna a justificação das decisões políticas um ingrediente fundamental. Nesse processo, os representantes mobilizam a sociedade e buscam moldar opiniões sobre quais seriam os melhores resultados e as melhores políticas. E claro, não se trata de um processo de mão única. Os atores políticos também são influenciados pelos valores, identidades, opiniões e pelas preferências dos diferentes grupos da sociedade.

Além disso, como argumentam Mucciaroni e Quirk (2006), os parlamentares podem usar o debate como estratégia para persuadir seus pares dos méritos substantivos de uma proposta ou posição política, para mobilizar apoio e reduzir a oposição dos eleitores em torno de uma decisão, para reivindicar crédito político por suas posições e para fortalecer sua credibilidade e sua reputação como especialistas. Esses diferentes usos, é claro, diferenciam os processos deliberativos e, nesse artigo, o foco recai sobre o primeiro tipo.

Afinal, a persuasão é a estratégia que apresenta menores custos se o parlamentar possui informação ou tem fácil acesso a ela. É razoável supor que os parlamentares lancem mão desse recurso quando observam a possibilidade de sucesso. A tendência em considerar que os parlamentares se restringem ou priorizam a negociação e a barganha é um resultado da premissa questionável de que suas preferências são dadas e fixas e de que os parlamentares, em sua grande maioria, não se mostram dispostos a serem persuadidos.

Deve-se considerar também que, se há uma associação entre a troca de informações e o processo deliberativo, é coerente afirmar que a preocupação com a crescente complexidade envolvendo a elaboração e a implementação de políticas públicas pode levar os legisladores a atribuírem maior valor à troca de informações no processo decisório.

Esse ponto é defendido por Reis para quem é possível distinguir a ação racional pelo grau de abertura do ator. Segundo ele, a ação racional de um sujeito autônomo, cujas ações se compõem de intencionalidades e visam à eficácia, não se confunde com a busca cega de fins definidos previamente a partir de um foco de identidade. O autor argumenta que a fidelidade a certos objetivos, se é um componente da ação racional, deve ser equilibrada por outros requisitos, tais como a abertura, a disposição de comunicar e intercambiar e de "permitir que a informação presumida seja intersubjetivamente controlada como condição de sua "objetividade" (2000, p. 65). Assim torna-se possível falar em "graus de racionalidade" dependentes do "volume de informações processadas" (Idem, ibidem). Os constrangimentos impostos à ação dos representantes políticos, seja pelos incentivos gerados pelo método eleitoral, seja pelo pertencimento a um partido político, assemelham-se aos constrangimentos impostos a todo e qualquer indivíduo na esfera societária. Se eles distribuem incentivos, limitam estratégias, cursos de ação e moldam preferências, eles não as determinam, caso em que o atributo da incerteza inerente à democracia se encontraria ameaçado.

Uma questão de fundo nesse debate refere-se à forma pela qual a deliberação se combina às ideias de estratégia e de cálculo, se tais dimensões são compatíveis entre si ou, ao contrário, excluem-se mutuamente. Como mostra Riker (1986), a deliberação, entendida como debate envolvendo troca de argumentos, é parte fundamental do processo decisório. Entretanto, ela está estreitamente ligada a um esforço por controlar os procedimentos, a forma e o ritmo por meio dos quais a decisão é tomada e está sujeita à desigualdade de recursos entre os atores políticos. A decisão por deliberar, nesse sentido, pode expressar, muitas vezes, uma escolha estratégica. Portanto, o cálculo e a estratégia não seriam característicos apenas dos processos de negociação, barganha e agregação de preferências, nos quais um ator busca manipular as condições e os procedimentos de decisão a seu favor contando com os recursos de que dispõe, mas, seria, também, um componente da própria deliberação. Nesse caso, um dos recursos fundamentais seria justamente o controle de informações ou o acesso facilitado a elas.

Modelo informacional de organização legislativa Seguindo os trilhos da abordagem neo-institucionalista, é razoável considerar que alguns tipos de organização legislativa podem ser mais conducentes do que outros à deliberação. Acredita-se que, dos três modelos de organização legislativa, o que oferece recursos para se pensar a dimensão da deliberação no processo legislativo é o modelo informacional. Como já afirmado, o próprio Krehbiel reconhece a existência de nexos entre o modelo informacional e a dimensão do debate, mas não avança na sua teorização. Segundo o autor, "as teorias informacionais são prudentes ao não assumir que deliberação e discussão ocorram [...]. Elas apenas caracterizam a escolha de maneira tal que o jogo político contenha um componente de bem comum que, por definição, todos os atores políticos valorizam" (1991, p. 73, tradução nossa). Entretanto, uma questão bastante semelhante a que motiva este artigo também é colocada pelo autor, que se pergunta sob que condições se pode esperar que o processo legislativo contenha uma boa dose de deliberação e se é possível encontrar, no mundo real, legislaturas desenhadas de tal modo que aquelas condições sejam satisfeitas (Idem, ibidem) A incerteza é um dos postulados básicos do modelo informacional (Gilligan e Krehbiel, 1987; Krehbiel 1991); a ideia de que, uma vez eleitos, os legisladores veem-se em um ambiente onde a informação é um recurso escasso e desigualmente distribuído e, para adquiri-la, é necessário empregar tempo e esforço que poderiam ser mobilizados na perseguição de outros fins. Desse modo os legisladores encontram-se numa situação de incerteza quanto à relação entre as políticas e seus prováveis resultados.

Segundo essa abordagem, uma vez que os legisladores têm aversão a riscos, a redução da incerteza, sendo um bem coletivo, interessa a todos. Por essa razão, Krehbiel descreve o problema central das legislaturas como a necessidade de incentivar a especialização dos legisladores e o compartilhamento de informação entre eles (isto é, o uso não estratégico da informação) para benefício da legislatura como um todo, sendo esta uma condição para dotar de maior racionalidade as decisões. Dessa forma, os legisladores poderiam tomar suas decisões com base no maior volume possível de informações, oriundas de fontes diversas, sendo capazes de avaliar os diferentes aspectos de uma proposta.

Como assinala Krehbiel (1991), a principal resposta ao problema da incerteza no âmbito da representação política foi a divisão do trabalho em sessões ou comissões. Em princípio, concentrados em um único órgão, os trabalhos legislativos mostravam-se lentos e superficiais. O aumento no volume das atividades legislativas e do grau de incerteza no ambiente político exigiu dos legisladores a criação de um novo formato capaz de dotar de maior funcionalidade, agilidade e qualidade os trabalhos legislativos (Polsby, 1968).13 Outro postulado da abordagem informacional é o majoritário: a ideia de que as decisões tomadas em uma democracia, para serem coerentes com seus princípios balizadores ' soberania popular e igualdade política ', devem ser tomadas com base nas preferências da maioria dos membros de uma legislatura. Assim, segundo Krehbiel, uma legislatura informacionalmente organizada caracterizar-se-ia pela presença de comissões compostas como microcosmos do plenário (proporcionalmente à distribuição dos partidos na casa) por especialistas em suas respectivas jurisdições. O principal critério para a escolha de membros para as comissões seria a expertise, ou seja, a capacitação prévia resultante de seu background profissional, e não a autosseleção como propõem os distributivistas. As comissões seriam heterogêneas e contariam com a presença de membros de polos opostos do espectro ideológico' condição para que operem sobre uma base informacional plural. Somente assim poder-se-ia esperar que o plenário concedesse vantagens legislativas às comissões. Isso porque qualquer consenso alcançado na comissão poderia ser visto como representativo de um consenso possível no plenário ' e como representativo das preferências do legislador mediano.

Assim, diferentemente da abordagem distributivista que enfatiza o papel das comissões como arenas que permitem a obtenção de ganhos de troca, na visão informacional, as comissões são vistas como espaços que permitem compatibilizar a busca individual por ganhos de troca com o interesse coletivo da legislatura em reduzir a incerteza sobre a relação entre políticas e resultados. O resultado agregado da organização legislativa, segundo o modelo informacional, seria o fortalecimento do Poder Legislativo que se tornaria um órgão com maior capacidade de analisar uma multiplicidade de temas e de produzir decisões e políticas mais bem fundamentadas. Por conseguinte, ter-se-ia um maior equilíbrio entre os poderes. Seria razoável esperar, ainda, a formulação de uma agenda mais diversificada e a aprovação de políticas coerentes, simultaneamente com a realização de objetivos individuais e coletivos (Krehbiel, 1991; Gilligan e Krehbiel, 1987).

Os estudiosos que trabalham em uma perspectiva informacional, em geral, não avançam na teorização dos nexos entre uma organização informacional do parlamento e a dimensão da deliberação. Apesar disso, é possível afirmar que as comissões parlamentares, como pensadas pelos teóricos informacionais, se constituem em espaços que oferecem interessantes oportunidades para a discussão e o debate. As comissões criam um contexto decisório no qual são possíveis a interação face a face e a troca de informações e argumentos entre os legisladores. Uma arena onde os representantes podem avaliar os diversos aspectos de uma proposta, levantando seus prós e contras, estimando seus custos e benefícios e seus possíveis efeitos colaterais a partir de uma matriz plural de preferências e informações e do saber especializado de membros e não membros. Resumindo, um espaço no qual os legisladores podem deliberar em vez de simplesmente votar ou barganhar.