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Empresariado, regime político e democracia: Brasil, anos de 1990

Introdução Embora o estudo da relação entre empresariado e democracia no Brasil não seja propriamente novidade entre os pesquisadores, muito ainda há que ser analisado.

Nos trabalhos clássicos sobre o empresariado (Cardoso, 1964; Martins, 1968; Schmitter, 1971; Diniz, 1978; Boschi, 1979), esse tema é tratado no âmbito do debate sobre o papel e a posição política deste grupo no processo de desenvolvimento econômico. Outros estudos dedicam-se ao comportamento dos empresários na transição do regime autoritário de 1964 para a democracia (Cruz, 1992, 1995; Cardoso, 1993; Codato, 1997). As análises voltadas para as instituições representativas do empresariado nem sempre tomam a relação com as experiências democráticas no Brasil como centro da reflexão, privilegiando o processo de definição da política econômica (Minella, 1988; Diniz e Boschi, 1993; Leopoldi, 2000). Estudos mais recentes começam a considerar as implicações desta relação sobre o desenvolvimento e o futuro da democracia no Brasil dos dias de hoje (Diniz, 1997; Diniz e Boschi, 2000). Assim, a partir dessa rápida análise da literatura sobre o tema, pode-se observar que o problema do papel do empresariado no funcionamento da democracia tendeu a ficar em segundo plano e que, em geral, os trabalhos privilegiam o setor industrial.1 A questão que pretendemos tratar é a articulação entre os padrões de ação política do empresariado e o arranjo político-institucional, ou seja, o regime político, no contexto da democracia, tomando por referência o Brasil no período entre 1984 e 1994. Essa perspectiva permite analisar não apenas os momentos de ação concreta, bem-sucedidos ou não, como também os momentos de inação do empresariado em relação ao funcionamento da democracia. Dessa forma, o eixo da análise da ação política do empresariado detém-se sobre seu processo de organização e representação política e sua relação com o arranjo político- institucional vigente. Trata-se também de uma estratégia analítica, uma vez que estudamos o comportamento político do empresariado ante as instituições políticas como algo fundamental para a compreensão das particularidades de sua ação coletiva e de sua constituição como agente político. Privilegiamos, pois, mais as formas de articulação entre o empresariado e a democracia do que o seu comportamento no que diz respeito à política econômica, como é mais usual na literatura.

Esta pesquisa contempla duas entidades representativas do empresariado paulista, a Associação Comercial de São Paulo (ACSP) e a Federação do Comércio do Estado de São Paulo (FCESP).2 Trata-se de entidades de naturezas distintas ' uma civil e outra sindical ' que articulam segmentos de vários setores das atividades empresariais, sobretudo os de pequeno e médio porte e, em especial, os do comércio.3 Essas entidades são originárias de outros momentos históricos, de outras conjunturas econômicas e foram estabelecidas no contexto de diferentes regimes políticos. A ACSP, fundada em 1884, é uma associação civil de direito privado, portanto, não-sindical. Sua receita não contempla nenhum tipo de contribuição compulsória, sendo a filiação voluntária e aberta a empresas de todos os setores da economia. Na década de 1990, entre os associados predominavam as pequenas e médias empresas do comércio e dos serviços. No final dessa década, o quadro de associados não mudou: 60% do setor de comércio, 20% de indústria e 20% de serviços e profissionais liberais. Quanto aos interesses articulados pela ACSP, desde os anos de 1980 a defesa da pequena e média empresa era a sua principal bandeira de luta. No entanto, pelo fato de agregar, seja no seu quadro social, seja na sua diretoria, empresários e representantes de entidades ligadas a diversos setores e segmentos da economia nacional, os interesses por ela defendidos e sua ação política refletiam tal diversidade. Nos anos de 1990, a Associação se definia, de um lado, como uma empresa prestadora de serviços e, de outro, como uma "escola de civismo" e um espaço de formação de lideranças empresariais.4 Além disso, é também uma empresa prestadora de serviços relacionados a informações sobre crédito ao consumidor.5 A FCESP, por sua vez, é uma entidade que congrega os sindicatos do comércio e do setor de serviços do estado de São Paulo, criada em 1943 e regulada pelos moldes oficiais do sindicalismo brasileiro. Em relação à sua composição, no final dos anos de 1990, o número de sindicatos filiados girava em torno de 130, cuja maioria consistia de pequenos varejistas, em especial de cidades do interior.6 Quanto aos interesses presentes e atuantes na FCESP nesse período, houve uma intensificação da defesa das micro, pequenas e médias empresas. Os atacadistas vinham perdendo importância política e administrativa desde o final dos anos de 1960 (Costa, 1998), mas, apesar de bastante enfraquecidos em função do avanço dos supermercados na economia nacional e do varejo no interior da entidade, não deixaram de ocupar espaço na FCESP. Os exportadores e importadores também tinham seus interesses contemplados. Se nos anos de 1970 a elite dos grandes empresários controlava a entidade, passada uma década, os diretores eram empresários bem-sucedidos em setores de menor porte. Esse processo foi considerado pela Federação uma "democratização" do seu processo decisório interno.7 O comportamento político das organizações empresariais aqui analisadas não está sendo tomado como o elemento determinante das formas institucionais do Estado e, portanto, um fator decisivo para a compreensão das características do regime político. Vários outros agentes ' forças sociais, instituições e fatores históricos nacionais e internacionais ' são relevantes no complexo processo de constituição do arranjo político-institucional. Não estamos discutindo se o empresariado é ou não o condutor da construção das instituições políticas ou do processo decisório. O impacto do comportamento do empresariado sobre o regime político democrático não é aqui considerado meramente no sentido de comprovar ou contestar se determinado grupo estabeleceu, dirigiu ou controlou o processo de retomada e de funcionamento das instituições democráticas na história recente do Brasil. Quando destacamos a importância do empresariado no processo de retomada das instituições democráticas, reportamo-nos à necessidade de se analisar objetivamente qual foi o comportamento deste grupo social em face do arranjo político-institucional democrático. Ainda que existam outros grupos e forças sociais igualmente importantes, a análise proposta é fundamental devido à relevância que, em princípio, o empresariado teria sobre as formas do funcionamento concreto da política e do Estado no capitalismo. O que está em questão não é simplesmente o poder, ou a falta dele, por parte do empresariado na sociedade brasileira, mas a importância de seu comportamento na dinâmica política e institucional dessa sociedade, e vice-versa. Daí, nossa preocupação com o comportamento dos empresários ante as instituições e os processos característicos da ordem democrática, mais especificamente, a relação entre os poderes Executivo e Legislativo, entre os poderes federal, estadual e municipal e o papel dos partidos e das formas de representação política das forças sociais sobre o Estado.

Enfim, pretendemos avaliar se esse grupo contribuiu de forma positiva ou negativa para a alteração ou a preservação de certos aspectos institucionais da democracia no Brasil no período em questão. Daí o interesse em estudarmos os padrões de ação política do empresariado e a sua relação com a institucionalização da política em um contexto democrático. A problematização do comportamento das entidades aqui consideradas permite-nos analisar alguns aspectos da forma pela qual se estabeleceu a relação entre o empresariado organizado e o regime democrático pós-1988. Este é o nosso objetivo fundamental.

Observar como a ACSP e a FCESP atuavam em face das instituições do regime democrático permite, dentro de certos limites, fazer uma comparação entre esta postura e algumas características da ordem institucional. O comportamento das entidades pode ser favorável, desfavorável ou indiferente a certas particularidades do regime político, interferindo pela presençae pela ausência, ou seja, pela ação ou inação no processo de institucionalização da política, entendida como o processo de constituição e de funcionamento, as particularidades e as prerrogativas das instituições que caracterizam o regime político. Além disso, mesmo sem constituir o foco central desta análise, tal estudo permite também apreender certos padrões de ação política por parte das forças políticas que ocupavam o Estado, ou seja, o Governo, em relação aos empresários e ao próprio arranjo político-institucional.

A escolha dessas duas entidades regionais deve-se, em primeiro lugar, ao seu papel relevante entre as entidades do mesmo setor e de outras regiões.

Diferentemente da indústria, até os anos de 1990 o comércio paulista, tanto por intermédio da ACSP como da FCESP, ocupava a direção das confederações desse setor. Em segundo lugar, além da importância econômica do estado de São Paulo, há o fato de que a dimensão regional é uma característica do próprio regime político e do corporativismo no Brasil. Portanto, tal dimensão continua sendo, até os dias de hoje, essencial no processo político brasileiro, o que se reflete também na organização política do empresariado e nos seus padrões de ação política.

A seguir, procuramos fundamentar a constatação de que, apesar de algumas tentativas, as entidades analisadas não conseguiram superar os obstáculos inerentes à situação econômica, social e política dos grupos sociais que atuavam por meio delas, de forma que lhes permitissem enfrentar com mais intensidade e eficácia o problema da institucionalização da democracia e interferir decisivamente na constituição e nas formas de funcionamento das instituições políticas no processo de retomada dos procedimentos democráticos a partir do final dos anos de 1970. É justamente este aspecto que caracteriza a relação entre empresariado e regime político, ou seja, um certo tipo de presença e, principalmente, de ausência.

Estratégias e táticas do empresariado O estudo da ação coletiva do empresariado a partir do seu comportamento em relação às instituições do regime político democrático pode ser muito interessante, já que a defesa dos interesses e a intervenção no dia-a-dia e nas linhas gerais da política econômica passam decisivamente pelas instâncias políticas, sejam elas mais burocratizadas e insuladas, sejam abertas e pluralistas.8 Ademais, a análise da concepção de política, de democracia e de regime democrático permite verificar o âmbito no qual os próprios empresários enquadravam sua ação política. Isto é fundamental quando a referência é o regime político, pois revela o momento em que o agente econômico avalia as instituições políticas democráticas e, diante delas, define os parâmetros de seu comportamento.

Observamos que os interesses articulados pelas entidades analisadas são prioritariamente os das pequenas e médias empresas ligadas ao mercado interno, sobretudo do comércio, apesar da presença de outros setores e segmentos.9 Isto mostra que os padrões de ação política se referem, ainda que não exclusivamente, às particularidades e às dificuldades do processo de representação política desse tipo de empresário.10 A análise dos padrões de ação política do empresariado pode ser feita a partir de dois níveis, totalmente inter-relacionados. De um lado, os padrões específicos da ação concreta, ou seja, os procedimentos e mecanismos utilizados, as estratégias. Estas podem ser percebidas mais claramente nos aspectos organizacionais relativos à ação política das entidades e se referem ao modo cotidiano como cada entidade utiliza as instituições do regime político na defesa de seus interesses. De outro lado, existem os padrões gerais, que podem ser apreendidos a partir das concepções de política e de democracia. Os valores, as avaliações e os objetivos mais fundamentais da ação política contribuem, portanto, para a compreensão das diretrizes desta ação; enfim, trata-se das táticas .11 Em relação às estratégias, a análise dos documentos das entidades mostram que estavam mais atentas para a modernização, a eficácia e a profissionalização de aspectos relativos ao gerenciamento, à administração e ao processo decisório interno do que para aquilo que dizia respeito aos mecanismos de sua ação política. O cotidiano era marcado pela articulação entre formas impessoais ' correspondências e ofícios, por exemplo ' e contatos pessoais ' audiências e convites, entre outros. A imprensa era utilizada como meio de ação, mas se privilegiava os próprios órgãos de comunicação e divulgação. Além disso, mesmo quando havia um descontentamento muito grande, pode-se observar certa reverência e cuidado com o tratamento dirigido às autoridades.12 Enfim, percebe-se claramente uma continuidade nessas formas de ação concreta e cotidiana antes e depois de 1988. O fato de o regime autoritário de 1964 ter preservado o funcionamento do Legislativo, nos três níveis, e até mesmo a existência de partidos e eleições fez com que o contato com parlamentares e a pressão sobre o Legislativo não fosse propriamente novidade para as entidades, em especial para a FCESP, após a retomada das instituições democráticas. Isso enfatiza a importância da outra dimensão da ação política: as táticas.

Mesmo considerando que os documentos das entidades13 não registravam todos os aspectos do funcionamento da entidade e do comportamento dos seus membros, o que se observa é que, em primeiro lugar, no período autoritário ou durante a transição política, a ACSP e a FCESP tinham seus meios e canais para atuar em defesa do empresariado, mas não mostraram interesse ou capacidade de atuar em relação à alteração do arranjo político institucional, ou seja, o funcionamento do regime político. Suas ações se concentravam nas questões da política econômica e não no processo decisório. Em segundo, no período democrático, as entidades não pareciam ver no arranjo institucional um aspecto decisivo para construir um ordenamento do processo decisório em que seus interesses pudessem ser considerados de outra forma.

Os aspectos organizacionais das entidades revelam algumas características interessantes do seu comportamento político cotidiano, embora não permitam explicar os padrões de ação política dos empresários nelas organizados (Costa, 2003b). Se ACSP e FCESP são entidades de natureza, história e funcionamento distintos, o que explicaria a semelhança de seus padrões de ação política? Em suma, as formas da ação política da ACSP e da FCESP não sofreram alterações significativas no período entre a fase final do regime autoritário e funcionamento regular das instituições democráticas, o que reforça a necessidade de analisar o conteúdo destes procedimentos. Daí a importância da questão dos padrões gerais de ação política, ou seja, das táticas.

Em primeiro lugar, essas entidades tenderam a apoiar as autoridades que a cada momento ocuparam o governo, uma vez que tal comportamento era considerado "civismo". Isso revela a dificuldade que tinham de se opor abertamente ao poder nos níveis federal, estadual e municipal, mesmo quando o descontentamento, ainda que não manifesto, era grande. Além disso, procuravam evitar mobilizações que envolvessem a população ou até mesmo o próprio empresariado, como mostram as raras participações dessas organizações empresariais em ações coletivas que implicassem a manifestação de um grande número de pessoas como forma de pressão, o que é mais comum entre os trabalhadores e os movimentos populares.

Em segundo lugar, ao analisarmos as táticas da ACSP e da FCESP, mesmo considerando as diferenças entre essas organizações, observa-se que agiam como se os problemas fossem quase que exclusivamente econômicos e as dificuldades pudessem ser resolvidas simplesmente por uma gestão competente e eficaz. Isso se manifestava na primazia e na necessidade das entidades em recorrer a uma "ideologia"' a da "livre-iniciativa" ' como grande bandeira política e justificativa para suas ações políticas.14 Enfim, procurava-se transformar as questões relativas ao processo decisório em questões estritamente econômicas e de estilo de gerenciamento da coisa pública.

Ao analisarmos os documentos das entidades, constatamos um número bastante reduzido de discussões a respeito do arranjo institucional do regime democrático brasileiro, se comparado ao debate relativo ao cotidiano da política econômica e da vida empresarial. Além disso, essas discussões raramente resultavam em ações que pressionassem o governo a alterar o funcionamento, a natureza das instituições democráticas e o processo decisório, inclusive aquele referente à política econômica.

Em momentos decisivos para a redefinição das bases legais do funcionamento do Estado, como a Revisão Constitucional, de 1993, e a Reforma Constitucional, de 1995, havia um reconhecimento difuso da importância de certas questões político-institucionais, mas as ações adotadas pelas entidades tenderam a se restringir a aspectos relativos à ordem econômica. Foi em torno desta dimensão que se tratou da questão da governabilidade. A sociedade era pensada quase que exclusivamente do ponto de vista de sua estrutura econômica, e portanto a discussão em torno da reforma do Estado restringia-se ao problema do "peso" de sua estrutura burocrática e à necessidade de mudanças nas áreas tributária, previdenciária e administrativa, como forma de reduzir o tamanho do Estado e conduzir sua ação para investimentos na área social.15 O caráter predominantemente econômico presente no debate e nas posições assumidas pode ser explicado pela própria natureza dos representados, cuja dimensão econômica é fundamental, e pelo fato de essas entidades serem, em maior ou menor intensidade, empresas, no sentido de que ambas, ainda que em grau diferente, deviam oferecer serviços, gerenciar receitas e despesas, contratar e administrar funcionários etc. Mas esta predominância das questões econômicas deve-se também ao fato de que há uma determinada visão acerca da política e, principalmente, acerca do próprio papel político do empresariado.

Ressalve-se que não se pretende aqui apontar para uma incoerência imanente às entidades representativas do empresariado. Ou seja, não se pode esperar que, em uma democracia, instituições que se caracterizam exatamente pela ação corporativa ' aqui entendida como aquela que se dá fundamentalmente a partir de interesses econômicos ' sejam o instrumento mais adequado para a definição e a implementação de um projeto político que envolva desde o formato do arranjo institucional do processo decisório até a formulação de uma política de desenvolvimento econômico. E não podemos tomar a ação política de uma determinada instituição como a posição de todo o empresariado, qualquer que seja o momento histórico. Pode-se até compreender a insistência e a relevância que as organizações aqui estudadas davam à idéia da "livre-iniciativa", mais aglutinadora e abstrata do que um projeto nacional de longo prazo. Contudo, isso remete à questão da capacidade e da vontade do empresariado de organizar uma ação efetiva a partir de um elemento mais propriamente político, no sentido de ter como objetivo interferir no funcionamento das instituições políticas, democráticas, no caso. O comportamento da ACSP e da FCESP revela uma dificuldade muito grande de, em um momento de retomada das instituições democráticas, realizar tal empreendimento.

Nesse sentido, a análise da concepção de política e de democracia dessas entidades contribui para compreender os limites em que se dava sua ação. De um lado, apresentavam uma visão negativa em relação à política e aos agentes políticos, em especial aos partidos.16 De outro, ainda que o conteúdo das declarações e das avaliações presentes nos debates internos a respeito do funcionamento da democracia fosse muitas vezes bastante crítico, isso não resultava em uma ação efetiva voltada para o aprimoramento das instituições democráticas, por intermédio dos meios institucionais já disponíveis.

Isso revela a forma pela qual os empresários se viam como agentes políticos. Ou seja, defendia-se um Legislativo mais forte, um Executivo menos fechado, partidos políticos autênticos, a conscientização do eleitor etc., mas as ações relativas à configuração do arranjo político institucional eram bastante acanhadas e sem continuidade.17 As questões político-institucionais não deixaram de ser pensadas, mas se tratava de uma discussão latente, considerada uma extrapolação do "campo empresarial" de ação.18 A ACSP falava da implicação mútua entre "livre-iniciativa" e democracia,19 e a FCESP considerava o sindicalismo por ela praticado uma das bases da democracia.20 Contudo, a preocupação com as formas institucionais do processo decisório no regime democrático era entendida, muitas vezes, como algo que "transcendia o campo empresarial" ou que poderia implicar em "engajamento" político da população ou do próprio empresariado. Reiterando, essas idéias não resultavam, pois, em ações efetivas, como ocorria quando se tratava de assuntos relativos a impostos, taxas etc. Não se trata de desconsiderar as diversas formas, explícitas ou implícitas, da relação entre partidos, políticos e entidades empresariais. Apenas constatamos uma tentativa de obscurecer tais relações, que são normais em qualquer ordem democrática.

A comparação entre a política fiscal e a política institucional é bastante ilustrativa, pois se refere à concepção de política do empresariado presente nessas entidades. Segundo um assessor da FCESP, enquanto não der muito trabalho, a política não receberá tanta atenção quanto a questão fiscal, considerada algo alheio à institucionalização do processo decisório.21 É nesse sentido que se pode compreender a idéia maniqueísta de que seria bom ter um empresário no cargo público ou um parlamentar "amigo", apesar de todas as decepções.22 Não estamos afirmando que os empresários presentes na ACSP e na FCESP teriam que, necessariamente, empunhar propostas relativas ao aprimoramento e à consolidação das instituições políticas ' nem que, se o fizessem, seriam bem- sucedidos ', ou ainda que seriam os únicos responsáveis pelo funcionamento do regime democrático no Brasil. Mas a forma como a política era pensada e praticada por esses setores do empresariado brasileiro não tinha como conseqüência ações efetivas sobre o arcabouço institucional da democracia.

As inovações ocorridas nas duas entidades se deram de maneira mais intensa no campo organizacional, nas fontes de receita e na prestação de serviços aos associados e filiados do que no âmbito do pensamento político e da prática relativa à institucionalização política. Daí a defasagem entre, de um lado, a preocupação em aprimorar e transformar o funcionamento institucional interno das entidades, inclusive com a adoção de princípios e procedimentos democráticos, e, de outro, o empenho em aperfeiçoar as instituições políticas nacionais.23 Notam-se também certas semelhanças entre os aspectos gerais do processo decisório e do formato institucional adotados pelas entidades e as características, muitas vezes por elas próprias criticadas, do regime político.

Por exemplo, a importância da figura do presidente da entidade, a tendência a encarar o processo decisório de forma gerencial e administrativa e o insulamento burocrático das principais decisões em face do conjunto dos empresários representados. O fato de a racionalização do funcionamento interno das entidades ter começado antes mesmo da retomada das instituições democráticas mostra que isso não foi o elemento decisivo, ainda que relevante, na definição do padrão de ação política.

Ao compararmos as concepções de política e democracia das duas entidades percebemos que há semelhanças ' como, por exemplo, a justificação econômica para a democracia e o regime democrático, o receio em fazer críticas, principalmente públicas, às autoridades e a crítica ao que era chamado de "política partidária" ', mas também algumas diferenças significativas. Embora fosse uma entidade que tivesse impedimentos legais para se posicionar de forma mais agressiva no campo político, a FCESP, mais do que a ACSP, tendeu a enfrentar e a discutir as questões relativas ao funcionamento dos partidos políticos, ao vínculo entre os poderes Executivo e Legislativo e ao insulamento burocrático.24 Ademais, os empresários presentes na ACSP e na FCESP não deixaram de tratar das questões relativas ao regime político, apenas não o faziam com intensidade.

Esse comportamento diz respeito, entre outros fatores, à forma como eles entendiam a política e o seu próprio papel no processo político. Predominava nesse setor do empresariado brasileiro a idéia de que as ações efetivas deveriam se restringir a questões mais ligadas à atividade empresarial.

Podemos destacar ainda a tendência de ambas as entidades em privilegiar os contatos e as audiências com os ocupantes dos cargos do poder Executivo, ou seja, o prefeito de São Paulo, o governador do Estado, os ministros e o presidente da República.25 Constatamos que havia por parte dessas organizações empresariais poucas chances de se ultrapassar as ações fragmentadas e restritas ao curto prazo do processo de definição da política econômica, assim como atuar de forma mais incisiva em relação às instituições políticas e ao seu arranjo, ou seja, o regime político.

Apesar das diferenças, trata-se de matizes de um mesmo padrão de ação política e de uma mesma concepção de política e de democracia.

A natureza e as particularidades institucionais de cada uma dessas entidades não têm, na realidade, a relevância que seus próprios membros lhes atribuíam.

Poderia haver dificuldades para assumir uma posição política mais agressiva em relação ao arranjo institucional, ou até mesmo à política econômica, em função da possibilidade de cisões e divergências internas que ameaçassem a sobrevivência da entidade. Ao analisarmos as características gerais de suas estratégias, fica evidente que a tendência dessas entidades em restringir sua ação política ao cotidiano da política econômica não pode, contudo, ser explicada somente por sua natureza institucional e pelo fato de agregarem exclusivamente empresários.

O fundamental parece ser a maneira de conceber a política e a própria ação do empresariado na política, o que o levou ou a uma postura de neutralidade, ou à formulação da idéia de "boa e má política", ou ainda à concepção da chamada "política com 'P' maiúsculo", sustentada por algo que era assumidamente uma "ideologia", a saber, a da "livre-iniciativa". Trata-se de uma visão gerencial de política e de representação, a qual pode até ser adequada quando se considera a entidade uma empresa, contudo em sua dimensão política é excessivamente restrita aos aspectos econômicos e calcada numa "ideologia" que constata, mas tem dificuldade em enfrentar em termos de uma ação política mais intensa e agressiva, o fato de que a estrutura das relações políticas e institucionais, inclusive o seu grau de formalização e transparência, é um dos elementos fundamentais das decisões econômicas. Além disso, o modo gerencial ou administrativo de pensar e atuar na política pode ser percebido também pela justificação e pela forma como surgiram as propostas, raramente efetivadas, de profissionalização da ação política da ACSP e da FCESP.26 Ou seja, a idéia era de que não se poderia ter efetividade política porque não havia profissionalismo. Isso significava deixar de lado aquilo que os próprios empresários constatavam, a saber, sua incapacidade de se organizar em torno de objetivos políticos, e não a falta de condições técnicas das entidades para uma ação política eficaz.

Apesar de serem duas entidades de natureza distinta, possuíam diversos aspectos semelhantes na forma de pensar e agir politicamente. Isso sugere que não foram os condicionantes institucionais o elemento decisivo na determinação dos padrões de ação política, mas as características econômicas e políticas do grupo social representado por elas.

O caso da ACSP é bastante revelador. O fato de ser também uma empresa pode estar relacionado a alguns aspectos da ação política dos empresários nela atuantes, mas não os explica, pois, de um lado, não havia obstáculos intransponíveis para a realização de uma ação política que os próprios empresários desejavam e reconheciam como necessária; de outro, eles não atribuíam suas deficiências políticas às instituições representativas, mas a si mesmos, que se autodenominavam uma "classe".27 As particularidades institucionais são importantes menos por aquilo que imprimem sobre a ação política do coletivo do que pelo que revelam a respeito do grupo, cuja ação se dá via as organizações.

Na FCESP houve uma maior preocupação em se preparar para as mudanças em curso no processo político. Entretanto, as reformulações internas, iniciadas mesmo antes da consolidação das instituições democráticas, ou seja, no início dos anos de 1980, não tiveram uma contrapartida no sentido de atuar de modo efetivo no processo de institucionalização da democracia, ou seja, sobre as formas do regime político. A preocupação dessas organizações em promover discussões sobre as instituições políticas brasileiras não implicou uma ação política, como se coubesse aos empresários apenas o debate, não uma atuação ao menos mais próxima daquela que existia em relação à política econômica e ao cotidiano das atividades empresariais.

Considerações finais Devemos buscar, então, uma explicação, ainda que provisória, para os padrões de ação política e para a concepção de política subjacente que caracterizaram os empresários atuantes na ACSP e na FCESP na década de 1990. Tal explicação poderia ser construída a partir de um argumento de caráter histórico, relativo ao processo de constituição do capitalismo no Brasil. Trata-se da constatação de que a formação da sociedade capitalista brasileira não contou com a direção de uma burguesia nacional articulada e forte o suficiente para conduzir ou interferir decisivamente nas linhas gerais da "revolução burguesa" ' entendida como a constituição das bases gerais da sociedade a partir dos interesses desta classe (Fernandes, 1975). Esse fato teria condicionado o desenvolvimento político posterior desse grupo e, conseqüentemente, todas as formas de sua intervenção na política, inclusive na institucionalização da democracia, ou seja, no regime político democrático desde o início dos anos de 1980.

Esse argumento é por demais amplo e genérico, sobretudo quando tratamos de casos e momentos específicos, além de estar calcado na idéia de que a compreensão das condições de origem seriam suficientes para se entender a evolução de um determinado fenômeno. Ele não explica por que a burguesia brasileira não conseguiu ou não teve interesse em alterar sua situação no processo de construção das bases materiais e institucionais da ordem social capitalista no Brasil, mesmo não tendo sido condutora da revolução burguesa, papel fundamental assumido pelo Estado.

Contudo, a despeito de suas limitações, essa idéia sugere algo sobre o papel que o Estado e o empresariado ocuparam na história política nacional. Vimos que o empresariado presente nas entidades analisadas não se considerava um agente fundamental do processo político ' mesmo quando se tratava de questões econômicas relativas aos seus interesses ' e tinha dificuldade em definir seu papel político.

Além de terem apoiado o golpe militar de 1964, os empresários não dirigiram o processo de retomada das instituições democráticas quando da desarticulação do regime autoritário. Enfim, este não foi um projeto do empresariado, como mostram as análises de Boschi (1979), Cruz (1988), Cardoso (1993) e Codato (1997). Quando promovia um movimento político mais amplo, o empresariado restringia suas proposições à crítica da política econômica ou à defesa da pequena e média empresa e da "livre-iniciativa". Trata-se de bases precárias para um projeto mais perene e de âmbito nacional, considerando as características do capitalismo brasileiro.

Mesmo a FCESP, que se preocupava mais com as questões político-institucionais, as tratava como um problema de gerenciamento e administração. Não teve a preocupação em preparar o empresário a ela vinculado para uma ação efetiva em face dos novos desafios empresariais e no sentido de enfrentar os desafios políticos advindos da democratização. Segundo essa concepção, portanto, o bom empresário seria aquele que obtivesse sucesso econômico, e a boa entidade, aquela que atuasse no cotidiano da política econômica, cabendo a seus institutos e conselhos internos debater sobre as questões relativas ao arranjo político institucional. Mas tanto a FCESP como a ACSP mostraram que estavam mais preparadas para se adaptar à dinâmica dos segmentos econômicos internos do que aos processos político-institucionais externos. E isso se dava num momento em que a experiência democrática pós-1988 ainda estava se consolidando.

Quanto à relação entre empresariado e regime político, apesar de algumas alterações relevantes no funcionamento interno das duas entidades, elas não conseguiram mudar efetivamente o seu próprio papel em relação ao processo de institucionalização da democracia, conservando-se relativamente na mesma posição de expectativa ou de mera reação que ocupavam nos regimes políticos anteriores, autoritários ou democráticos. Portanto, as iniciativas e as ações dessas organizações em relação às alterações políticas e institucionais que marcaram a história política brasileira desde o início dos anos de 1980 foram limitadas.

Não se trata de simplesmente constatar as limitações políticas dos empresários, mas de destacar os padrões e os limites da ação política que a análise da ACSP ' que, como vimos, é tanto uma associação como uma empresa ' e da FCESP ' uma federação de sindicatos ' torna bastante evidentes. Nosso objetivo não foi apenas comprovar, e muito menos julgar ou lamentar, o fato de que essas entidades não possuíam um padrão de ação política efetivo que envolvesse tanto questões econômicas como político-institucionais. A questão que se apresenta também para outros momentos históricos é a necessidade de atentar para a relação entre o comportamento dessas entidades e o processo de constituição do regime democrático no Brasil. Como foi mencionado, de um lado, elas tiveram uma atuação política bastante tímida no que concernia às formas do regime político, o que não significa dizer que não possuíam importância ou peso político; de outro, suas ações concretas se voltaram quase que exclusivamente para as questões econômicas.

Esta análise indica que as características do comportamento dos empresários que atuavam via ACSP e FCESP entre o início dos anos de 1980 e a segunda metade dos anos de 1990 podem ser explicadas, em primeiro lugar, pela extração econômica dos setores e segmentos empresariais representados por essas entidades. Não se trata de setores fundamentais da economia, nem de agentes decisivos do processo de definição da política econômica. Isso limita e condiciona a sua capacidade de interferir no processo de construção do quadro político-institucional em geral, bem como da própria política econômica.

Em segundo lugar, a concepção de política, de democracia e de regime democrático presente nessas entidades não permitiu que elas tomassem a questão do regime político como algo central, até mesmo para tentar reverter desvantagens em relação a outros setores econômicos e, por que não dizer, ante os trabalhadores. Segundo os próprios empresários atuantes nessas entidades, os trabalhadores estavam mais preparados para vivenciar o processo político que caracteriza a democracia. Isso pode ser constatado também pelo fato de que a emergência de organizações políticas e partidárias ligadas aos trabalhadores, em vez de promover a busca de uma ação política mais perene e institucionalizada, ou até mesmo vinculada a partidos políticos, tendeu a reforçar entre os empresários o receio em relação à ação política organizada. E isso também nos leva à conclusão, já mencionada, de que, de uma forma ou de outra, as entidades avaliavam que os seus interesses estavam sendo minimamente contemplados, dado que, apesar das críticas e dos descontentamentos, não implicavam em um grande esforço para introduzir alterações na ordem política institucional, ou seja, no funcionamento e na estrutura do regime democrático.

Ainda que se tratasse de setores que não ocupavam posição central na definição da política econômica, somente uma ameaça muito intensa aos seus interesses poderia levá-los a uma ação mais agressiva em relação ao arranjo institucional, a qual, por sua vez, não seria necessariamente em defesa do aprimoramento das instituições e do regime político democráticos, como aconteceu em 1964 quando as duas entidades aqui analisadas apoiaram o golpe militar e se consideravam parceiras dos militares na construção da nova ordem política e econômica.28 Por fim, o estudo da ação política da ACSP e da FCESP nos permitiu também observar que o comportamento dessas entidades em relação ao arranjo político- institucional dependeu sobremaneira da forma como o governo e os poderes constituídos foram conduzidos. Os empresários brasileiros não têm tradição de enfrentar esta questão por iniciativa própria. Se o governo ou o Estado como um todo não fomenta ou não permite o debate acerca de suas formas institucionais, menor é o espaço para o empresariado, ou qualquer outro setor da sociedade, exercer alguma interferência. Observamos que as entidades em pauta tendiam simplesmente a reagir à agenda estabelecida pelo governo, ou seja, exerciam quase que exclusivamente o poder de veto. Por sua vez, no período aqui considerado, os governos raras vezes abriram o debate sobre questões relativas ao arranjo institucional. Assim, esta agenda não era normalmente discutida no interior dessas organizações. Mesmo quando se tratava de uma discussão premente nesse sentido, como no processo da constituinte de 1986-1988, no Plebiscito de 1993,29 na Revisão Constitucional de 1993 e na Reforma Constitucional de 1995, a ação se concentrava em questões tributárias; quando se esboçava alguma ação relativa às formas políticas, não suscitava maiores efeitos se comparada à discussão de questões propriamente econômicas.