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A revisão do Código Florestal brasileiro

CÓDIGO FLORESTAL E DIREITO AMBIENTAL Embora a legislação ambiental seja um tema de grande destaque na atualidade - como comprovam as discussões em torno das propostas de alteração do Código Florestal [CF](Lei 4.771/65) -, a existência de normas jurídicas disciplinando a utilização de recursos naturais não é novidade no Direito. No Brasil colonial, existiam regras jurídicas que restringiam a utilização de recursos naturais, prevendo severas sanções em caso de descumprimento. Constava das Ordenações Filipinas a seguinte determinação: [...] primeiramente hei por bem e mando, que nenhuma pessoa possa cortar, nem mandar cortar o dita Pau-Brasil, por si, ou seus escravos ou feitores seus, sem expressa licença ou escrito do Provedor-Mor [...] e o que contrário fizer, incorrerá em pena de morte e confiscação de toda a sua fazenda.

Esses comandos legais não estavam direcionados à preservação e à manutenção da flora nativa; ao contrário, tinham por objetivo garantir o monopólio da Coroa portuguesa na exploração da madeira extraída1. Nesse momento histórico, à luz da legislação, os recursos ambientais representavam apenas objetos a serem utilizados nos processos produtivos e, portanto, deveriam ser apropriados individualmente, por meio de operações garantidas pelo direito. Isto se justifica pela concepção da relação ser humano/meio ambiente da época, baseada na ideia da inesgotabilidade dos recursos naturais e na crença de que a domesticação da natureza "[...] é uma tarefa possível, fácil e sem efeitos indiretos negativos"2.

Com o tempo, essa concepção da relação ser humano/ambiente foi questionada, e está atualmente superada em todos os campos do conhecimento. Especificamente no Direito brasileiro, a reestruturação da relação ser humano/meio ambiente tem na Constituição Federal de 1988 (CRFB/88) um de seus marcos mais importantes, justamente por se tratar da principal norma do ordenamento jurídico nacional.

De maneira inovadora, a CRFB/88 dedicou um capítulo específico para a questão ambiental, reconhecendo expressamente que "todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações" (art. 225).

Assim, à luz do direito, a tutela do meio ambiente não se restringe ao valor dos recursos naturais para os processos produtivos. A própria Constituição reconheceu que o equilíbrio ambiental é um elemento indispensável para a qualidade de vida sadia. Ela também ampliou os próprios beneficiários da defesa e da preservação ambiental, posto que incluiu expressamente as próximas gerações. Entre as diversas inovações introduzidas pelo art. 225, destacam-se as noções de "enfoque multidimensional" da influência do meio ambiente na (qualidade de) vida dos seres humanos e de "equidade integeracional". Essa nova concepção jurídica da relação ser humano/ambiente situa as discussões relativas ao direito ambiental num patamar consideravelmente mais amplo, permitindo promover significativos avanços na busca de mecanismos jurídicos eficazes na tutela do meio ambiente.

A constatação de que o meio ambiente assume papel de destaque na CRFB/88 não deve levar ao tratamento da legislação ambiental de modo isolado, ou seja, sem considerar os demais direitos fundamentais também reconhecidos no âmbito dessa Constituição. Segundo Eros Roberto Grau, "não se interpreta a Constituição em tiras, aos pedaços [pois] uma norma jurídica isolada, destacada, desprendida do sistema jurídico não expressa significado normativo algum"3. O estudo sistemático da CRFB/88 permite identificar parâmetros que norteiam as interpretações constitucionais viáveis, ou seja, que buscam conciliar a proteção ambiental com os demais direitos fundamentais, visando a "[...] coordenação e combinação dos bens jurídicos em conflito ou em concorrência de forma a evitar o sacrifício (total) de uns em relação aos outros"4. A Constituição de 1988 elegeu expressamente objetivos fundamentais para o Brasil, os quais norteiam toda e qualquer atividade de interpretação do texto constitucional e estão plasmados nos valores inscritos nos arts. 1º e 3º, tais como soberania, dignidade da pessoa humana, valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, garantia de desenvolvimento nacional, erradicação da pobreza e redução das desigualdades sociais e regionais. Esses formam princípios estruturantes fundamentais, assim entendidos por indicarem "[...] as ideias diretivas básicas de toda a ordem constitucional"5 e, portanto, também aplicáveis à tutela jurídica do meio ambiente.

A produção da legislação que disciplina a atividade do ser humano em relação aos recursos naturais também deve considerar, portanto, as suas consequências para a promoção de um ambiente socialmente justo e economicamente viável. Como afirma Cristiane Derani: [...] aquilo que está disposto como direito ambiental pode estar também enquadrado no conteúdo do direito econômico, [pois] tanto a Constituição não pode ser interpretada aos pedaços, como políticas econômicas e ambientais não são livros diferentes de uma biblioteca, manuseados, cada uma a sua vez, segundo o interesse e conveniência de algum leitor6.

Ao mesmo tempo em que a CRFB/88 ampliou significativamente a tutela do meio ambiente, também inseriu as atividades de produção da legislação num contexto de grande complexidade, pois busca a difícil conciliação de valores que, não raramente, são contrários.

As discussões relativas às propostas de alteração (ou manutenção) das normas atualmente vigentes no Código Florestal seguem o mesmo roteiro, ou seja, não se pode desconsiderar sua repercussão no mundo dos fatos, em seus diversos aspectos (ecológico, social, econômico etc.), considerando que [...] o texto é abstrato e geral (isto é, sem referência a motivos e contexto real). Mas o aspecto da realidade referida pela norma constitui conjuntamente seu sentido (esse sentido não pode, a partir daí, ser perseguido apartado da realidade a ser regulamentada). A realidade é tanto parte da norma quanto o texto [...]7.

Embora a redação original do CF remonte ao ano de 1965, especialmente nos últimos anos vários dispositivos foram inseridos diretamente na mencionada Lei por meio de medidas provisórias, sucessivamente reeditadas e atualmente vigendo como MP 2.166-67. Em decorrência de tais medidas, por exemplo, foi conferido novo regime jurídico às denominadas Reservas Legais, ampliando os percentuais das áreas nas propriedades que devem ser mantidas com cobertura florestal/ vegetal a tal título (art. 16). Durante os últimos anos também foram produzidos diversos atos normativos destinados a complementar os institutos previstos no Código através de resoluções editadas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), que definem, por exemplo, como identificar as áreas de preservação permanente em topos de morro ou em restingas (Resolução Conama 303/02).

A análise das repercussões concretas da aplicação dos dispositivos gerais e abstratos da norma jurídica não pode ser realizada exclusivamente a partir do direito, pois este não dispõe, isoladamente, de suficiente ferramental teórico e técnico.É necessário uma abordagem interdisciplinar, na forma de "uma prática essencialmente 'política', ou seja, como uma negociação entre diferentes pontos de vista, para enfim decidir sobre a representação considerada adequada tendo em vista a ação"8. As informações geradas a partir de modelos capazes de estimar o alcance e as consequências da aplicação do Substitutivo assumem importância nas discussões relativas às propostas de alteração do Código Florestal.

TERRAS BRASILEIRAS, USO E SITUAÇÃO FUNDIÁRIA A Tabela_1 apresenta informações sobre os usos da terra no Brasil agrupadas em classes que representam a agropecuária (lavouras e pastagens) e a Vegetação Natural (VN)9. A agropecuária ocupa 275 Mha10 (32% do Brasil), sendo a maior parte utilizada com pastagens (211 Mha). Os números médios agregados para o Brasil escondem importantes variações. Na região Sul a agropecuária ocupa 69% e no Bioma Mata-Atlântica, 72%. O mesmo ocorre com a VN que representa 63% do território brasileiro, mas varia de 33% na região Sul até 80% na região Norte, de apenas 28% na Mata-Atlântica até 77% na Amazônia, e 56% do Cerrado. A situação de Unidades de Conservação ou Terras Indígenas (UC/TI)11 é ainda mais assimétrica, indo da quase inexistência nas regiões Sul, Sudeste e Nordeste, até 38% na região Norte. Nas regiões onde a ocupação das terras é mais consolidada (Sul, Sudeste, Centro Oeste, Nordeste) a proporção de UC/TI em relação ao total de vegetação natural é muito pequena, ou seja, a maior parte desse tipo de vegetação está em terras privadas.

Na Amazônia, que ainda apresenta um estoque de Terras Públicas não Destinadas (TPÑD) muito grande e enorme insegurança jurídica sobre a posse das terras, a situação não é muito diferente. A quantidade de vegetação natural em unidades de conservação ou terras indígenas consolidadas representa 152 Mha, apenas 47% da VN existente. Os outros 53% de VN da Amazônia, que correspondem a 170 Mha, encontram-se predominantemente em TPÑD, dos quais cerca de 100 Mha ocorrem em áreas contínuas e bem preservadas, com elevado potencial, portanto, para criação de UC/TI destinadas à proteção integral. A regularização fundiária desta enorme região, ainda preservada em sua maioria, com a consequente destinação de suas terras ainda conservadas para fins de preservação, representa, assim, uma das mais importantes medidas para a conservação das florestas brasileiras. Enquanto permanecerem sem demarcação, sem dono, sem destino e quase sem legislação específica que as proteja, com exceção da Lei de Crimes Ambientais, o isolamento e a sorte serão as únicas aliadas destas florestas.

Nas áreas de agropecuária consolidada em que não há unidades de conservação ou terras indígenas, a vegetação natural remanescente está, evidentemente, localizada em terras de uso privado. Excluindo o Bioma Amazônia, no qual a regularização fundiária precede qualquer aspecto no contexto de sua conservação, o Código Florestal é, portanto, o principal instrumento legal que incide sobre a proteção e a restauração da vegetação natural, por ele regular sua proteção em terras privadas. No Cerrado 87% da VN existente ocorre em áreas privadas, na Mata-Atlântica, 92%, nos Pampas, 99%, e na Caatinga, 98%. Esta realidade mais do que justifica a manutenção do Código Florestal como instrumento essencial ao equilíbrio entre o interesse privado da produção agrícola e o interesse coletivo da preservação ambiental e seu aprimoramento.

FUNCIONAMENTO DO CÓDIGO FLORESTAL O Código Florestal aplica-se às propriedades privadas. Nele é definido que todas as glebas agrícolas precisam manter áreas de preservação permanente (APP) e reservas legais (RL). As APP são de interesse prioritário para preservação dos recursos hídricos e suas áreas de recarga. Elas incluem uma faixa de terras ao longo das margens dos rios, nascentes, lagos e reservatórios de águas, as áreas muito íngremes, topos de morro e altitudes elevadas. Trata-se de áreas de preservação exclusiva, não podendo ser utilizadas para atividades agropecuárias, extração florestal ou uso recreativo. Sua definição é independente do tamanho da propriedade e é igual em todo Brasil.

As reservas legais não fazem parte das áreas de preservação permanente; devem ser mantidas com vegetação natural nas fazendas com o propósito geral de preservação da flora (diversidade e valor ecológico na paisagem). O tamanho das reservas legais é variável e definido como uma porcentagem das glebas rurais, variando de no máximo 80% nas florestas situadas na Amazônia Legal, até 20% nas áreas fora da Amazônia Legal. Elas permitem algum uso de baixo impacto, mas sem remoção completa da cobertura vegetal natural. As restrições de uso impedem que estas áreas sejam utilizadas para atividades agrícolas mecanizadas como o cultivo de soja, milho, cana e a pecuária com base em pastagens plantadas.

No Código Florestal atual, as propriedades rurais que não estejam em conformidade com os requisitos de APP e RL têm como principal opção restaurar estas áreas, ou seja, reverte o uso a elas destinado para sua condição florística natural por meio do plantio ou indução da regeneração. Alguns mecanismos de redução de exigência e compensação de não conformidade de reserva legal estão previstos no Código, mas, devido a restrições decorrentes de sua definição e regulamentação, estes não são aplicados de forma abrangente.

RAZÕES PARA A REVISÃO DO CÓDIGO FLORESTAL ATUAL Desenvolvimento do setor agropecuário As supostas restrições impostas pela legislação ambiental ao desenvolvimento do setor agropecuário são utilizadas com frequência como justificativa para a necessidade de revisão do Código Florestal e dos critérios para a criação de unidades de conservação ou terras indígenas e reservas quilombolas12. Outra forma de analisar a questão, porém, é verificar a possibilidade de as áreas já desmatadas e utilizadas para uso agropecuário poderem, se utilizadas eficientemente em sua totalidade, atender ao desenvolvimento do setor.

A análise conjunta da Tabela_1 e 2 permite algumas reflexões. As pastagens representam 3,5 vezes a soma de todas as outras formas de produção agrícola.

Dados do último Censo Agropecuário (2006) indicam um rebanho bovino de aproximadamente 180 milhões de cabeças ocupando 158 Mha, o que resulta numa lotação média de 1,14 cabeças por ha. O desfrute atual, ou seja, a porcentagem do rebanho abatido por ano, é de 22%, gerando um abate de 40 milhões de cabeças por ano para atender o mercado doméstico (80%) e as exportações.

Evitando comparações com outras regiões como Estados Unidos e Europa devido à natureza distinta das bases da produção, consideramos uma projeção a partir do que pode ser feito no Brasil com a tecnologia disponível. A lotação de 1,14 cabeças por hectare indica um uso muito extensivo da terra. Mantendo a pecuária não integrada com a agricultura e pensando apenas na adoção de poucos recursos tecnológicos13, a lotação média poderia facilmente atingir 1,5 cabeças por hectare14, e o desfrute do rebanho, 30%. Se considerarmos alternativas tecnológicas mais intensivas, como a correção do solo, adubação na formação das pastagens, uso das forrageiras melhoradas, manejo reprodutivo e sanitário eficientes, estes índices poderiam ser ainda maiores. Com esses números, o mesmo abate de 40 milhões de cabeças ocuparia uma área de apenas 89 Mha, ou seja, 69 Mha de pastagens deixariam de ser necessários para alcançar a mesma produção. O efeito vem da combinação de um número maior de animais por área e de um abate de maior porcentagem do rebanho. Como resultado, além de uma redução importante nas emissões de gases do efeito estufa, e da menor degradação associada à produção, também teríamos uma carne de maior qualidade sendo ofertada ao consumidor. Nesse cenário, o crescimento do setor agropecuário estaria contribuindo para o desenvolvimento do país. A eventual redução de sua áreas em 69 Mha é maior do que a soma da área de todos os outros usos agrícolas do Brasil.

Das terras atualmente ocupadas com pasto, 61 Mha apresentam elevada e média aptidão para lavouras. São terras de pouca declividade, com fertilidade boa ou razoável, situadas em regiões em que é possível produzir sem irrigação; terras que já estão desmatadas, mas em grande parte utilizadas com pouca eficiência, e que poderiam servir para a expansão das lavouras. Um terço disto está no Cerrado, a principal região de expansão da fronteira agrícola.

Na teoria é simples: a pecuária de corte torna-se mais produtiva (não muito, não são necessários índices muito elevados) liberando um enorme estoque de terras férteis, suficiente para dobrar a área atual de nossas lavouras. Melhor para todos, passamos a ter uma pecuária moderna, eficiente, que no final das contas vai colocar no mercado um produto de melhor qualidade e com uma pegada ecológica muito menor no que diz respeito a desmatamento ou emissão de gases de efeito estufa. Esta mudança abre um enorme espaço para a expansão da área de soja e milho, atendendo crescentes demandas por exportação, e da agroenergia baseada na cana. E, o mais importante, sem derrubar uma árvore sequer! Toda a mudança ocorreria em áreas já desmatadas, atualmente em uso agropecuário.

Este exercício teórico demonstra caminhos viáveis - por não dependerem de nenhum conhecimento ou coisa não existente no dia a dia de nossa agropecuária - para uma enorme expansão da agropecuária nacional apenas pelo bom uso das áreas já convertidas. A teoria, no entanto, é separada da prática por diversas razões que fazem com que a conversão das florestas em pastagens pouco produtivas ainda seja um negócio rentável e atraente no Brasil, porém nenhuma delas ligada à real necessidade de terras para a produção agropecuária. As alegações de que a legislação ambiental impõe restrições não contornáveis para o desenvolvimento do setor agropecuário são equivocadas, mas extremamente úteis para justificar e permitir a manutenção da ineficiência de alguns setores, e acobertar as reais razões que levam a continuada expansão de nossa fronteira agrícola.

A não conformidade Tanto no caso das áreas de preservação permanente como no caso das reservas legais, a situação de irregularidade ou não conformidade com o Código Florestal é muito expressiva. Não considerando os topos de morro, que somam aproximadamente 39 Mha no Brasil15 e uma subestimativa das APP ao longo das margens dos rios (ripárias, ou matas ciliares) decorrentes da metodologia básica utilizada nesta análise16, numa área total de APP de 100 Mha o déficit é de 43 Mha. Nas áreas de reservas legais o quadro é igualmente desanimador. Dos 235 Mha de RL necessários para cumprir o Código, mesmo considerando a hipótese otimista de todos os fazendeiros destinarem os remanescentes que ainda existem em suas propriedades para esta finalidade e utilizarem os mecanismos de compensação local para arrematar o que lhes falta nas próprias terras, ainda faltariam 42 Mha de vegetação natural para atender as exigências do Código Florestal. A Figura_1 apresenta a distribuição deste déficit. Ele ocorre em todas as regiões em que a atividade agropecuária é intensiva, cobrindo igualmente das primeiras terras colonizadas ao atual arco de desmatamento e Mapito-BA17.

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A não conformidade ocorre por diversas razões, incluindo as constantes mudanças nas exigências da legislação, a definição imprecisa de alguns mecanismos, a falta de fiscalização e a não aceitação das restrições pelos produtores rurais.

O passivo acumulado ao longo dos anos é com certeza grande o suficiente para gerar dúvidas sobre a capacidade econômica da restauração da vegetação natural, os custos envolvidos e os possíveis benefícios implicados (econômicos e ecológicos). A conversão de 85 Mha de terras atualmente em uso produtivo em florestas pode gerar impactos socioeconômicos enormes e o desmatamento de novas áreas. Provavelmente, não haveria capacidade técnica ou logística implantada para executar a restauração nesta imensidão de terras, considerando os prazos curtos.

Uma das alternativas possíveis é utilizar o mecanismo da restauração preferencialmente nas áreas de maior relevância ecológica, como, por exemplo, as APP ou regiões indicadas por estudos ecológicos e econômicos, e aplicar mecanismos de compensação como alternativas à restauração. O Substitutivo aponta para esta direção.

Vazamento Além dos déficits em áreas de preservação permanente e de reserva legal, o Código Florestal também tem alguns pontos cegos. Mesmo com a sua aplicação na íntegra sobrariam ainda 103 Mha sem proteção, terras privadas com vegetação natural que poderiam ser legalmente desmatadas (Tabela_2, Figura_2). Mesmo considerando que há pouca precisão nesta estimativa para a Amazônia, por não estar claro ainda o que é terra pública, privada, devoluta, posse ou grilada na região, os números são impressionantes, mesmo em regiões de agricultura consolidada: no Nordeste, representam 43 Mha (47% de sua VN); no Centro-Oeste, 20 Mha (24% de sua VN); no Cerrado, 43 Mha (37% de sua VN); na Mata-Atlântica, 10 Mha (32% de sua VN). Estas áreas representam terras com vegetação natural fora de APP localizadas em situações em que há mais VN do que aquela necessária para atender às exigências de reserva legal e compensação local, ou seja, regiões em que a vegetação natural ainda é abundante e ocupa a maior parte da paisagem.

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A necessidade de crescimento em área da agropecuária não justifica a revisão do Código Florestal, bem como de outros mecanismos de preservação da vegetação natural, considerando aspectos técnicos ou práticos da capacidade produtiva do setor. Em algumas regiões, a falta de opções de desenvolvimento, a ausência de remuneração pela VN que excede a exigência legal, a frouxa fiscalização, a valorização imobiliária de terras desmatadas, a existência de mercado para produtos de desmatamento (carvão vegetal, madeira) e aspectos culturais da utilização da terra como reserva patrimonial são, provavelmente, as razões de fundo que justificam a contínua expansão da fronteira agrícola no Brasil por meio do desmatamento. A ocupação com pecuária extensiva destas terras é consequência, e não a causa do desmatamento. A utilização dos argumentos produtivistas visa criar uma agenda aceitável, simpática ou favorável, procurando atenuar (ou ocultar) as razões de fundo, injustificáveis do ponto de vista do interesse coletivo.

Qualquer ação de desenvolvimento do setor agropecuário equilibrado com a conservação da vegetação natural terá como ponto fundamental a intensificação da pecuária de corte em prazo curto nos 61 Mha de pastagens de média ou elevada aptidão agrícola em que isto é possível. Essa intensificação depende mais da construção de uma nova visão empresarial e cultural por parte de produtores, frigoríficos e consumidores e de políticas de acesso a recursos e assistência técnica do que de pesquisa e desenvolvimento (P&D) ou inovações tecnológicas. A utilização adequada e produtiva das áreas já ocupadas com agropecuária garante, do ponto de vista nacional, uma enorme capacidade de desenvolvimento saudável do setor por muitas décadas.

O cumprimento integral do Código Florestal exigiria a necessidade de restauração de enormes passivos (pelo menos 85 Mha de áreas produtivas revertidas para VN), ao mesmo tempo em que permitiria o desmatamento adicional de extensas áreas ainda preservadas (vazamento).

Essa dinâmica de uso da terra, além de não ser realista, considerando a viabilidade econômica, técnica e os impactos sociais, levaria a consequências ambíguas do ponto de vista da conservação. As áreas restauradas poderiam resultar em valor ecológico muito inferior àquele das áreas ainda preservadas.

O plantio das espécies arbóreas nativas não recupera imediatamente toda biodiversidade existente anteriormente; isto, se vier a acontecer, pode levar muito tempo. Portanto, além de pouco provável, este cenário não garante que objetivos ecológicos sejam alcançados.

Observando a distribuição geográfica dos passivos, onde a agropecuária se consolidou, ocorreu bastante desmatamento, muito além daquilo que a lei e o interesse pela conservação permitem. Mas felizmente, ainda há, no Brasil, enormes extensões de terras preservadas, e que não precisam ser desmatadas.

Pelo menos não com a justificativa da necessidade de desenvolver nossa agropecuária. Aceitar o argumento de que "ou desenvolvemos ou preservamos" é uma armadilha na qual não devemos cair. Os poucos beneficiados de eventualmente acreditarmos nisto certamente não irão nos retribuir a confiança.

AS NOVIDADES DO SUBSTITUTIVO E SUAS CONSEQUÊNCIAS A nova lógica formada com novas ênfases O Substitutivo não criou muitos mecanismos novos, mas combinou os velhos ingredientes de forma completamente diferente. Muito mais do que uma discussão a respeito do efeito isolado de uma ou outra mudança, ou de quem se beneficia com elas quando vistas de maneira isolada - entre pequenas e grandes mudanças contamos 45 alterações -, vale analisar primeiro a nova lógica do conjunto.

A lógica do Código Florestal atual é a da restauração. As áreas de áreas de preservação permanente e de reserva legal são definidas, e quem não cumpre as determinações do código deve restaurá-las por meio do replantio de vegetação natural. Para resolver as situações de não conformidade de RL há também opções de redução de exigências na Amazônia Legal (baseadas em estudos comprobatórios de sua procedência), e a possibilidade de compensação fora da propriedade na mesma microbacia hidrográfica (MBH), ou seja, nas imediações do déficit.

Existem outras possibilidades de compensação, mas de aplicação difícil, e por isto pouco efetivas. A ideia de permitir a compensação na MBH justifica-se pelo princípio ecológico de que a medida compensatória deve ser aplicada perto de onde ocorre o impacto. Na prática, essa concepção gera restrições enormes para a aplicação do mecanismo. Numa região em que não há conformidade com a RL, quase todas as propriedades possuem passivos; se um proprietário desmatou demais, seus vizinhos devem ter feito o mesmo. Como consequência, não serão encontradas áreas suficientes para compensar nas imediações de onde ocorrem os déficits. O mesmo raciocínio vale para o inverso: onde há sobra de VN que pode ser usada para compensação, não haverá déficits, ou seja, demanda suficiente para despertar o interesse pela compensação.

Na proposta do Substitutivo esta lógica foi completamente alterada. A ênfase é na redução de exigências e na ampliação expressiva dos mecanismos de compensação. Este efeito foi alcançado graças à redução de exigências em RL e estendendo a possibilidade de compensação para APP, além de levar os mecanismos de compensação para uma escala de mercado. Restaurar foi trocado por compensar e exigir menos. Como resultado, haveria pouca restauração nas áreas em que ocorrem as não conformidades, e parte importante da enorme área de vegetação natural atualmente não protegida poderia ser inserida na proteção do Código via compensação de RL fora das propriedades, mas longe delas. Há também uma moratória de cinco anos, prorrogável por até mais cinco, para que todos (estados, União, produtores) se adaptem às novas regras. Neste período não haveria novas licenças de desmatamento, mas também não haveria punição àqueles que não cumpriram as exigências da atual legislação no período anterior a 22/7/ 2008.

Caso funcione, o Substitutivo pode ter suas vantagens. Na seção seguinte apresentamos alguns argumentos que apontam o risco de que a própria lógica de gerar conformidade e priorizar a proteção da vegetação natural que ainda está de pé pode não funcionar adequadamente pela forma como os critérios estão definidos no Substitutivo.

AS ARMADILHAS DA DIMINUIÇÃO DE EXIGÊNCIAS Isenção de quatro Módulos Fiscais do cálculo de RL Segundo dados do Censo Agropecuário de 2006, 90% dos imóveis rurais têm menos de quatro módulos fiscais (MF), ocupando 25% da área total de imóveis. O Substitutivo sugere que o cálculo da área de RL seja feito para a área total do imóvel excluindo 4 módulos fiscais. Ou seja, um imóvel de seis MF contabiliza RL apenas sobre dois MF. Os imóveis rurais menores do que quatro MF ficariam isentos de recomposição da RL faltante, mas o Substitutivo expressamente determina que, mesmo em tais imóveis, "os remanescentes de vegetação nativa existentes em pequenas propriedades ou posses rurais, na data da publicação desta Lei, deverão ser conservados até o percentual previsto" para RL (art. 13, § 4º). Ou seja, nas áreas menores do que quatro MF o que existe de vegetação natural abaixo da exigência legal de RL fica, o que falta, não precisa ser restaurado nem compensado. Aplicando-se tal mecanismo, ocorre uma redução da RL exigida de 236 Mha para 206 Mha.

O princípio que isenta as propriedades pequenas em relação à exigência da RL é justificável e interessante do ponto de vista do desenvolvimento da agropecuária. Duas questões, entretanto, precisam e não foram adequadamente avaliadas. A primeira diz respeito à efetiva capacidade do Estado em identificar e fiscalizar as áreas remanescente de vegetação nos imóveis isentos de recomposição da RL. Com a aplicação deste mecanismo, os imóveis rurais pequenos deixam de ter uma área mínima fixa de RL, que passa a ser dependente de sua situação específica numa determinada época, portanto diferente para cada propriedade, o que dificulta a fiscalização e o controle. Na prática, uma expressiva quantidade de vegetação natural ficará sem proteção temporária, e poderá ser desmatada sem medo de complicações até o dia em que algum mecanismo de fiscalização (já previsto pelo Substitutivo) consiga determinar sua existência e localização, possibilitando o monitoramento. O total de VN envolvido nesta incerteza temporária e dependente da agilidade e eficácia dos órgãos ambientais é de aproximadamente 90 Mha. Segundo o Substitutivo, esta VN estaria protegida (ele determina que não pode haver sua supressão), mas as dificuldades práticas em garantir este princípio são enormes. Isso coloca em dúvida sua viabilidade como mecanismo equilibrado de garantir ao pequeno proprietário a possibilidade da continuidade de acesso às terras que ele já utiliza além daquilo que o Código Florestal permite. Até o dia em que os imóveis rurais do Brasil que têm abaixo de quatro MF (90% do total) forem vistoriados e sua área de vegetação natural fora de áreas de preservação permanente for definida geograficamente não haverá forma de aplicar o mecanismo. As áreas desmatadas neste período poderiam ficar completamente impunes.

A segunda questão diz respeito à extensão da medida, ou seja, se é razoável ou não fixar em quatro MF a área das propriedades rurais que passariam a ser isentas de recomposição da RL. Uma isenção de 0,25 MF da exigência total de RL já atingiria 50% do número de imóveis e uma área de aproximadamente 5% da atual RL exigida. Com uma isenção de um MF teríamos 75% de imóveis anistiados, algo em torno de 10% da área da atual de RL exigida. Valores de isenção da exigência de RL nesta faixa de tamanho reduziriam a quantidade de vegetação natural temporariamente desprotegida e não diminuiriam drasticamente a RL total exigida, mantendo ao mesmo tempo o benefício da isenção para a maioria das propriedades pequenas. O equilíbrio entre a viabilização da produção de alimentos pelo segmento mais eficiente no uso produtivo da terra (a agricultura familiar) e a necessidade de preservação da vegetação natural estaria mais garantido.

Estudo recente18 demonstra claramente que a agricultura familiar que se enquadra nos critérios do Pronaf19 é mais produtiva do que aquela que não se enquadra. O estudo aponta que a participação da agricultura familiar no Valor Bruto de Produção Agropecuária (VBPA) é relativamente pequeno (23%), mas este é fruto de apenas 18% da área total dos estabelecimentos agropecuários. Os 31% dos estabelecimentos não enquadrados contam com 82% da área e produzem 76% do VBPA. O resultado é uma eficiência 40% maior dos pequenos na utilização do recurso terra. Quem tem pouca terra, claro, precisa utilizá-la de maneira eficiente. Nada mais lógico do que isentar esta parcela dos produtores da exigência de RL, que concorre diretamente com o uso eficiente da terra - que já é pouca -, consumindo parte dela para preservação. Portanto, o erro estaria apenas na dose e na extensão do benefício para áreas maiores, que isenta não só os pequenos produtores, mas também uma pequena parte importante dos maiores.

Nova classe de APP ripária O Substitutivo prevê uma nova classe de áreas de preservação permanente ripária com 15 m de largura em cada margem em rios de até 5 m de largura. A versão atual do Código Florestal prevê APP de 30 m de largura em cada margem.

Analisando apenas a área total de APP ripária afetada por esta medida, sem estimar os prejuízos ecológicos e hidrológicos20, calculamos, para o estado de São Paulo, uma redução de 20% na área total de APP ripária.

A extensão de rios de pequena largura é maior do que de rios mais largos. Isso ocorre porque a rede de drenagem se ramifica nas cabeceiras. A criação de uma nova classe de rios com menos de 5 m de largura, onde atualmente se aplica em cada margem 30 m de APP, tem um efeito grande (20%) na redução do total de APP e potencialmente nos impactos ecológicos negativos.

Exclusão das áreas de topo-de-morro A definição de topo-de-morro no Código Florestal, regulamentada pela resolução Conama 303/2002, é de difícil interpretação, mesmo para especialistas no assunto. A primeira tentativa de mapear esta condição de APP abrangendo todo Brasil foi recente21 e resultou numa área de 39 Mha (4,5% do território nacional continental). Os valores variam muito: nos estados mais planos como AM e AC a porcentagem de topo-de-morro é menor do que 1%, atingindo valor máximo em SC com 18% de APP em topo de morro. Não há estimativas nacionais de conformidade de manutenção da vegetação natural na condição de topo-de-morro.

O conceito de APP visa principalmente à conservação dos rios e suas áreas de recarga, além da ocupação com vegetação natural de áreas consideradas prioritárias para conservação do ponto de vista de ecologia da paisagem. A questão de a condição de topo-de-morro se enquadrar neste conceito é muito mais controversa do que no caso das áreas ripárias, íngremes ou de altitude elevada.

Além disso, o interesse pela ocupação da condição de topo-de-morro com agricultura é muito grande; geralmente são áreas planas e mecanizáveis, o que as difere das outras situações de APP. Acreditamos que o Substitutivo tenha acertado em excluir a condição de topo-de-morro das áreas de APP.

A COMPENSAÇÃO COM CARA DE FAVORECIMENTO DO MERCADO IMOBILIÁRIO A compensação de RL, no Código Florestal atual praticamente restrita às microbacias hidrográficas em que os imóveis se inserem, foi ampliada para o Bioma. Numa situação hipotética em que todos os proprietários optassem pela compensação nos seus biomas, apenas na Amazônia haveria estoques de vegetação natural (que excedem as exigências legais, portanto no CF atual não são protegidos) insuficientes para compensar os déficits. No total, restariam 13 Mha de áreas que teriam que ser restauradas, em vez dos atuais 42 Mha, todos eles na Amazônia.

Esta abrangência pode dotar o mecanismo da compensação de características do mercado imobiliário, engajando agentes econômicos privados para sua operação em larga escala territorial. Para quem produz e quer legalizar sua situação, compensar fora da propriedade poderá, dependendo da relação oferta e demanda, ser mais barato do que reduzir a área de produção e restaurar a vegetação natural na propriedade onde foi criado o passivo. A maior parte da VN passível deste mercado, ou seja, fazendas em que a quantidade de vegetação natural excede aquela exigida pelo Código, estão em regiões em que a ocupação com agricultura intensiva ainda não está consolidada. A atual opção econômica predominante em tais terras passa pela exploração dos recursos florestais vindos do desmatamento, seguida de seu arrendamento ou produção própria de pecuária de corte extensiva, apresentando, portanto, baixa rentabilidade por área. Tudo indica que é possível a floresta em pé valer mais do que esta opção em um mercado de compensação. O valor da floresta em pé pode ainda ser reforçado pelos novos mecanismos de PSA e REDD22, que são complementares à compensação.

Apesar de promissor não só como mercado físico, mas também do ponto de vista das expectativas, ou seja, uma vez desmatado não há como reverter a situação para fins de compensação, a compensação não elimina o vazamento, apenas atenua.

Considerando a mais ampla possível aplicação do mecanismo de compensação, a vegetação natural não protegida diminui de 103 Mha para 71 Mha (Tabela_2). O efeito em alguns biomas é maior, como no caso da Mata-Atlântica (redução de 10 Mha para 1 Mha), e em outros, menor, como no Cerrado (redução de 43 Mha para 37 Mha).

Uma forma de regular este mercado, e complementar as ações de redução do vazamento, é a criação de unidades de conservação ou terras indígenas em áreas de interesse prioritário e de atuação potencial muito grande do mercado de compensação. Outra alternativa é a definição de polígonos de compensação que não sejam o bioma, a fim de direcionar geograficamente as áreas a serem protegidas. Um exemplo seria a definição de polígonos de compensação coincidentes com as áreas de ampliação da fronteira agrícola. No caso da dinâmica predominante no polígono ser a expansão da fronteira agrícola pelo desmatamento, e a regra de compensação se aplicar apenas a este polígono, não permitindo assim a compensação em áreas distantes (onde não haveria pressão de desmatamento e a vegetação natural já estaria protegida por isto), haveria competição entre a compensação e a conversão. Provavelmente, a conversão iria ocorrer apenas nas terras melhores, que seriam depois utilizadas com alta produtividade. As áreas de baixa aptidão agrícola valeriam mais se remuneradas pelo mercado de compensação. A ampliação exagerada dos polígonos de compensação, como é claramente o caso de considerar todo o bioma, implica o risco de proteger a custos baixíssimos apenas a vegetação natural de regiões tão remotas e tão desprovidas de aptidão para agricultura que já estariam em grande parte protegidas só por isto. Neste caso não haveria um mercado atraente como opção para as áreas em que a pressão de desmatamento efetivamente existe, decorrente da baixa remuneração influenciada pelas áreas remotas.

O Substitutivo permite a compensação de RL em APP na propriedade. A área de APP preservada pode ser descontada da área necessária para satisfazer o critério de RL. O Substitutivo condiciona tal benefício a três requisitos (art. 15): "i) não implique a conversão de novas áreas para uso alternativo do solo, ii) a área a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperação, e iii) o proprietário ou possuidor tenha requerido inclusão do imóvel no cadastro ambiental". O efeito potencial é uma redução do déficit de RL de 42 Mha para 35 Mha (Tabela_2). Duas observações, no entanto, precisam ser adequadamente avaliadas. A primeira, novamente, refere-se ao risco de o poder público não dispor de meios eficazes para controlar a contabilização das APP computadas no cálculo da RL, deixando a área de RL de cada imóvel variável e, portanto, difícil de fiscalizar.

A segunda compara esta iniciativa com a compensação de RL no bioma fora da propriedade, que, além de gerar conformidade, inclui um componente de proteção.

Áreas não protegidas pelo Código Florestal passariam a esta condição. Na compensação de RL em APP isso não se verifica, pois estas já possuem proteção específica na legislação atual. Assim, o único mecanismo atuante desta medida é o da redução de exigência.

Alterações nesta regra do Substitutivo, permitindo a compensação de RL apenas em APP totalmente restaurada, poderia fortalecer o componente de restauração.

Na maior parte das áreas onde há passivos de vegetação natural em APP o mesmo ocorre com a RL. A restauração da APP para permitir que ela compense RL teria, neste regra, o estímulo de abater a mesma quantidade de área da dívida de RL.

Cada hectare de APP restaurada abateria também um hectare da exigência de RL. A restauração neste caso, por se tratar de APP (já excluindo topo-de-morro), ocorreria em áreas consideradas prioritárias do ponto de vista ecológico, permeando, como os rios, toda a paisagem.