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Sobre a qualidade do crescimento: atores, instituições e desenvolvimento local

INTRODUÇÃO Desde que as teorias de corte estruturalista perderam espaço para as formulações de tipo neoclássico, a partir dos anos de 1970, o debate sobre desenvolvimento perdeu muito de sua substância histórica e sociológica (relacionada com as mudanças na estrutura social), reduzindo-se praticamente ao debate sobre crescimento econômico. A chamada escola cepalina, por exemplo, procurou temperar os esquemas neoclássicos de equilíbrio com análises históricas sobre a formação das nações capitalistas periféricas (no jargão de época), como os efeitos da herança colonial e da escravidão, das desigualdades na distribuição da renda e da propriedade, da insuficiência e do atraso institucional e dos regimes políticos autoritários1.

Em direção contrária, o pensamento neoclássico em ascensão tendeu a se fechar nos dogmas liberais, com forte viés antiinstitucionalista, propagando programas de desregulamentação e de limitação do papel das agências públicas na gestão econômica e a crença ilimitada nos mecanismos de "livre-mercado". A hegemonia neoclássica no plano concreto das ações de política econômica - cuja ênfase monetarista e fiscalista pode ser aquilatada pelo hoje sepultado Consenso de Washington - reduziu o debate sobre desenvolvimento a taxas de crescimento econômico e a indicadores de "saúde" das finanças públicas.

Neste artigo, argumentamos que processos de crescimento econômico não podem ser entendidos apenas em termos quantitativos, por meio das taxas de crescimento.

Sustentamos que é indispensável compreender também como os mecanismos de enraizamento social imprimem características qualitativamente distintas ao crescimento, mensuráveis tanto por seus impactos presentes (distribuição e aproveitamento dos ganhos), como pela sua capacidade de sustentação no longo prazo.

Seguindo as pistas abertas pela chamada Nova Sociologia Econômica2, este estudo enfatiza o papel das instituições e das redes sociais como elemento central para a compreensão dos processos concretos que dão sustentação ao crescimento econômico e que lhe conferem características diversas conforme o contexto histórico e social em que ocorrem. Em outras palavras, procuramos demonstrar que sob a aparência das taxas similares de crescimento econômico podem se ocultar dinâmicas sociais e institucionais muito distintas que, por sua vez, definem os regimes de repartição da renda acrescida e estabelecem os parâmetros para o crescimento futuro.

Introduzimos, portanto, a idéia de que o crescimento deve ser observado a partir do par qualidade/sustentabilidade. Primeiramente, considerando que qualidade pode ter muitas dimensões, esta pesquisa focaliza uma idéia de crescimento sustentável que de alguma forma combine educação e qualificação de mão-de-obra, base de conhecimento e possibilidades de inovação, diversidade produtiva e encadeamentos, agregação de valor e formação de capital (novas empresas). Tais fatores são apontados por autores de diversos matizes como essenciais para o desenvolvimento, e são tratados aqui a partir de uma abordagem relacional, ou seja, observando em que medida as relações sociais entre os agentes críticos podem influenciá-los. E, em segundo lugar, entendemos que processos de crescimento baseados na combinação de fatores como esses são aqueles com maiores chances de se tornarem sustentáveis no tempo.

Sustentabilidade aqui significa um processo de crescimento econômico de longo prazo fundado em fatores qualitativos.

Trabalhamos, então, com a idéia de que instituições são construções sociais que tanto fecundam como são fecundadas pelas constelações de redes sociais em que se encontram imersas; elas não só dependem das dinâmicas sociais preexistentes, mas também induzem a formação de novas redes de relações sociais. Nas palavras de Granovetter e Swedberg: Uma ação econômica é socialmente localizada e não pode ser explicada simplesmente pelas motivações individuais. Ela está enraizada em redes de relações pessoais e não é conduzida por atores atomizados.

Entendemos as redes como um conjunto regular de contratos ou conexões sociais entre indivíduos ou grupos. Uma ação por um membro de uma rede é enraizada porque se expressa em interação com outras pessoas3.

No mundo "real", distante dos modelos abstratos de mercado, os indivíduos podem até agir racionalmente na perseguição de seus interesses individuais, mas o fazem sempre constrangidos por normas, instituições e costumes, e movidos por valores, crenças e sentimentos. As trocas mercantis entre indivíduos e empresas, a busca e a conquista de um emprego e a decisão de investir capital em alguma atividade produtiva são explicadas pela racionalidade instrumental tanto quanto por relações de confiança e solidariedade (que redundam em ações de cooperação), de dominação e consentimento (que envolvem relações de poder).

E as próprias instituições econômicas estão enraizadas em sistemas de relações sociais concretos4. Nesse sentido, as instituições devem ser entendidas como entidades vivas e cujo significado social se transforma ao longo do tempo.

As pistas (re)abertas pela Nova Sociologia Econômica - muitas delas já presentes nos clássicos da sociologia, como Weber, Simmel e Marx - vêm se desdobrando em problemas, programas de pesquisa e arcabouços metodológicos variados e ricamente complementares. Os vínculos sociais de todas as espécies (familiares, afetivos, religiosos, étnicos, políticos, locais etc.); as redes sociais e suas distintas morfologias; o espaço urbano como forma singular de sociabilidade, aprendizagem e difusão de conhecimento; as identidades grupais forjadas a partir de ambientes institucionais particulares (como escolas e universidades); as organizações (sindicatos, associações profissionais, organizações não-governamentais) como formas de capital social5. Enfim, relações e interações sociais não necessariamente econômicas ganham enorme peso na explicação da dinâmica dos fenômenos econômicos. E as abordagens deste tipo têm sido especialmente frutíferas na análise de contextos produtivos circunscritos regionalmente (como é o caso desta pesquisa), cujas denominações se multiplicam: arranjos produtivos locais, aglomerações produtivas, clusters, pólos industriais, sistemas industriais, cidades-regiões e economias metropolitanas.

Um bom exemplo é o estudo de Saxenian6 sobre o desenvolvimento da indústria de eletrônica/informática em duas regiões dos Estados Unidos: o Vale do Silício, na Califórnia, e a Rota 128, em Massachusetts. Dois contextos de desenvolvimento regional contemporâneos e baseados em indústrias de alta tecnologia são confrontados a partir das características das relações entre firmas e profissionais e destes com governos locais, instituições universitárias locais, agências governamentais, demais atividades econômicas e com o ambiente sociocultural em sentido mais geral, para explicar como "estruturas econômicas" similares podem engendrar dinâmicas produtivas e resultados econômicos radicalmente distintos por força dos diferentes padrões de relações sociais que dominam cada região. Saxenian define três dimensões para o estudo dos sistemas industriais: instituições locais e cultura (organizações públicas e privadas, como universidades, associações empresariais e profissionais, governos locais, clubes e agremiações de lazer, as quais são moldadas pela cultura e história locais); estrutura industrial (divisão social do trabalho e natureza dos vínculos entre consumidores, fornecedores e competidores dentro de um setor ou complexo de setores relacionados); e organização corporativa (grau de hierarquia ou coordenação horizontal, centralização ou descentralização, alocação de responsabilidades e especialização dentro das firmas). Nenhuma dessas dimensões isoladamente é uma novidade nos estudos de economia regional, mas Saxenian dá um tratamento integrado das três dimensões.

Os elementos qualitativos que buscamos identificar não são, portanto, propriedades do crescimento econômico em si, mas sim desta dinâmica de alimentação recíproca entre arranjos institucionais e contextos sociais, de um lado, e o próprio processo de desenvolvimento econômico, de outro. Identificar os padrões de interação entre os atores relevantes (firmas, agências governamentais, agentes financeiros, instituições de ensino e pesquisa) e o caráter específico que eles imprimem na dinâmica de crescimento econômico constitui, assim, o eixo deste trabalho.

A pesquisa que nos serve de base é um estudo comparativo a partir de dois municípios do Brasil: Santa Rita do Sapucaí, no estado de Minas Gerais, e Ilhéus, na Bahia. Trata-se de dois espaços regionais localizados no interior de seus estados e de tamanho pequeno a médio. Voltados anteriormente para a agricultura, ambas as cidades concentram atualmente importantes sistemas produtivos nos setores de eletroeletrônica e informática, os quais se desenvolveram no primeiro caso, a partir dos anos de 1970, e no segundo, nos anos de 1990. Sujeitos à mesma estrutura macroregulatória nacional, o substantivo crescimento desses dois pólos foi motivado, contudo, por combinações particulares de políticas de incentivo de poderes públicos municipais e estaduais e por ambientes socioinstitucionais locais significativamente diferentes. Nos dois casos, o crescimento verificado nos últimos trinta anos foi expressivo (bem superior à média nacional) e por isso mesmo eles oferecem uma oportunidade interessante para analisar os efeitos de configurações sociais distintas sobre o crescimento econômico - não só sobre a quantidade, mas também sobre a qualidade e a sustentabilidade deste crescimento7.

Além de utilizar dados econômicos convencionais (evolução do produto, do número de empresas e da força de trabalho), realizamos entrevistas com agentes públicos (esferas federal, estadual e municipal), empresários e membros de universidades, escolas, incubadoras e associações de classe8. Nossa hipótese central é a de que diferentes tipos de interação entre atores públicos e privados não só influenciam diretamente a quantidade do crescimento como também fatores qualitativos desse processo, levando a resultados variados em termos da transformação socioeconômica de um dado espaço (qualidade) e de sua duração no tempo (sustentabilidade).

Este texto está estruturado da seguinte forma. Na parte 2, depois da Introdução, apresentamos as evidências de crescimento econômico de Santa Rita e Ilhéus. A seção seguinte está dividida em três itens e analisa o material coletado no trabalho de campo, discutindo as interações entre agentes e a qualidade do crescimento em cada um dos casos estudados. No primeiro, explicamos a ignição dos processos de crescimento; no segundo, focalizamos a apresentação das interações entre os agentes públicos e privados; e no terceiro, as interações entre os atores privados. Na última parte, as considerações finais.

OS MUNICÍPIOS E AS EVIDÊNCIAS DE CRESCIMENTO: O QUE HÁ DE SEMELHANTE ENTRE SANTA RITA E ILHÉUS? Como se pode observar nas Tabelas_1 e 2, as duas cidades em estudo experimentaram significativo crescimento no final do século XX, graças, em boa medida, aos esforços empregados na constituição de parques industriais. No período de entre 1970 e 1980, os dois municípios, seus respectivos estados e o Brasil crescem de forma robusta. O município de Santa Rita tem crescimento acima da média entre 1980 e 1996 (Tabela_1). Neste período, sua indústria cresce significativamente, a taxa média anual de 8%, alavancada pelo setor de eletroeletrônica e telecomunicações, que começa a ganhar corpo (Tabela_2). No mesmo período, Ilhéus sofre com a crise na produção de cacau e passa por recessão, com quedas bruscas em todos os setores. Não é à toa que a cidade baiana se levanta justamente entre 1996 e 1999, puxada pela criação do pólo de informática em 1995: seu PIB cresce a uma média anual de 20% enquanto o estado da Bahia a apenas 2% (Tabela_1).

Entre 1999 e 2004, Ilhéus cresce a uma taxa próxima de 4% ao ano, e Santa Rita de 7%, período em que a economia brasileira ficou entre 2% e 3% (Tabela_1)9.

Nos dois casos, também foi a indústria a principal atividade a puxar a taxa de crescimento local, com média anual setorial de 7% em Ilhéus e de 14% em Santa Rita (Tabela_2). Entre os setores industriais, os que mais se destacaram foram aqueles associados aos respectivos pólos de eletrônica e informática (Tabela 3).

Em que pesem as diferenças de porte entre os dois municípios - Santa Rita possuía, em 2006, perto de 35 mil habitantes e Ilhéus pouco mais de 220 mil -, as dimensões dos respectivos pólos são similares. Em 2005, o número de empresas nos setores de eletroeletrônica e informática em Santa Rita beirava a noventa e em Ilhéus a sessenta10. Além disso, em ambas as cidades, as empresas são na esmagadora maioria micro ou pequenas, ou seja, cerca de 90% delas têm menos de cinqüenta pessoas ocupadas.

O interessante é notar que, nos dois casos, o crescimento do número de empresas de eletroeletrônica e informática entre 1996 e 2005 foi acelerado e bem acima da variação em seus respectivos estados e do Brasil (Tabela_3). Em Santa Rita, o aumento do número de empresas é de quase 200%, ao passo que os mesmos setores em Minas Gerais crescem em 50% e no Brasil a quase 20%. Já em Ilhéus, a variação é extraordinária em virtude da criação do Pólo de Informática em 1995.

Ou seja, a ação inaugurou o setor na cidade.

A Tabela_3 mostra também que, em Santa Rita, o número de empregados nos setores selecionados experimentou um aumento de 720 para 3.304 entre 1996 e 2005 (359%), bastante acima da variação de pessoal ocupado nestes setores no estado mineiro e no Brasil (além de estar acima do total da economia municipal no período, 54,6%). O mesmo ocorre em Ilhéus, onde a variação de pessoal ocupado foi de 335%, ou seja, um salto de 325 para 1.413 empregados após a criação do pólo de informática - também acima do crescimento total do pessoal ocupado em Ilhéus, 96%. No que concerne à massa salarial, ocorreu trajetória similar, com exceção da variação para o setor em todo o Brasil, que foi negativa. Isto reforça o peso do crescimento dos dois casos estudados.

O crescimento dos setores ligados à eletroeletrônica em Santa Rita e em Ilhéus é evidente. O peso relativo desses segmentos em cada município, porém, é bem diferente, sendo muito mais importante em Santa Rita do que em Ilhéus. Na cidade mineira, as empresas desses setores representavam 10,5% do total de firmas em todos os setores, respondendo por 35,6% do total de empregos formais na cidade e 36,8% da renda salarial proveniente destes mesmos empregos formais.

O peso dos setores selecionados em Ilhéus é bem menor: são 2,5% do total das empresas no município, 5,4% dos empregos formais e 4,9% da renda salarial relativa ao conjunto dos empregos formais.

Os dados são claros a respeito do crescimento substancial dos dois municípios, especialmente em relação aos setores ligados à eletroeletrônica. Entretanto, tais informações sobre o quanto cresceram escondem muitas diferenças entre esses dois casos. Dizer apenas que Santa Rita e Ilhéus cresceram não é suficiente. Cabe observar: 1) como isso aconteceu; 2) quem são os atores envolvidos; 3) como ocorreram as interações entre eles e a formação das redes sociais; e 4) quão sustentáveis podem ser esses processos de crescimento.

Enfim, quais as diferenças entre os processos de crescimento em termos qualitativos? A seção a seguir tratará dessas questões.

INTERAÇÕES E QUALIDADE DO CRESCIMENTO: O QUE HÁ DE DIFERENTE ENTRE SANTA RITA E ILHÉUS? ENTENDENDO A IGNIÇÃO DOS PROCESSOS DE INDUSTRIALIZAÇÃO LOCAIS Instituições de ensino e redes sociais: o caso de Santa Rita do Sapucaí O pólo industrial de Santa Rita é um bom exemplo da transformação da economia brasileira ocorrida no século XX. Nos anos de 1970, o município mineiro passa de uma economia fortemente rural (baseada no café) para uma economia urbana, em que o setor industrial (especialmente eletroeletrônica e telecomunicações) passa a ser preponderante. Podem ser considerados elementos-chave neste processo a criação das instituições de ensino em articulação com atores públicos e privados locais, bem como a proximidade com as áreas metropolitanas de Belo Horizonte e São Paulo, com as quais o pólo mantém intensos fluxos de bens, serviços, força de trabalho e conhecimento. Além disso, parte do sul de Minas, região na qual Santa Rita está incluída, experimentou, entre os anos de 1960 e 1980, um significativo desenvolvimento tecnológico baseado em áreas como engenharia mineral (em Poços de Caldas), engenharias mecânica e elétrica (em Itajubá) e engenharia de materiais (em Lorena - já no estado de São Paulo, próximo a Minas Gerais).

As primeiras empresas de equipamentos eletrônicos surgem em Santa Rita em meados dos anos de 1970, mas a raiz para entender o sucesso do pólo remonta a 1959, quando é fundada a Escola Técnica de Eletrônica (ETE), seguida pela fundação do Instituto Nacional de Telecomunicações (Inatel), em 1965, e pela Faculdade de Administração e Informática (FAI), em 1971.

A fundação da ETE deve-se à iniciativa de uma personalidade da elite local com vínculos sociais e políticos com lideranças do estado de Minas Gerais, alguns destes com projeção sobre a política nacional. A fundação do Inatel foi menos dependente da benfeitoria de um único ator do que da capacidade de articulação da elite local. As duas instituições (ambas privadas) surgem num momento em que declina a importância da atividade cafeeira e em que o Estado brasileiro estimula o processo de industrialização. O fato de as possibilidades de trajetória futura do município terem sido abertas pela criação de uma escola técnica de segundo grau e de um instituto de ensino superior voltado para engenharia - ambos com foco na formação de força de trabalho para as novas atividades industriais numa região que ainda não dispunha de uma base produtiva deste tipo - explicita como processos de desenvolvimento podem ter seu fator de ignição primordial em elementos ditos "marginais" - do ponto de vista da ciência econômica convencional.

Quando de seu surgimento, o Inatel era a primeira (e por muito tempo permaneceu sendo a única) instituição nesta área no país. Segundo depoimentos, a idéia de fundar um instituto de telecomunicações surgiu porque o setor se expandia no Brasil, sob a liderança de empresas estatais (tanto do governo federal como dos estaduais), e não havia ainda nenhuma base de formação acadêmica e pesquisa na área. Os vínculos de membros da elite local com políticos de peso na esfera estadual e a associação do Inatel com a companhia pública de telecomunicações do estado de Minas Gerais foram determinantes para o sucesso do instituto, que passou a responder pela formação de muitos de seus quadros (e posteriores dirigentes), atraindo também investimentos e parcerias para as áreas de pesquisa e desenvolvimento de tecnologias.

A importância das instituições de ensino para o desenvolvimento de Santa Rita é de várias ordens e identificá-las significa iluminar alguns dos elementos que ainda hoje explicam seu dinamismo particular. Desde logo, a formação local de um tipo de força de trabalho especializada e ainda escassa no país dotou o município de condições excepcionalmente favoráveis para o tipo de desenvolvimento que se verificou posteriormente, mas a disponibilidade de capital humano por si só não seria suficiente para explicá-lo.

A expansão do ensino de segundo e terceiro graus é recente no Brasil, especialmente nas cidades de menor porte. O surgimento precoce de instituições locais de ensino de boa qualidade ofereceu alternativas de formação para os filhos das elites locais. Além disso, a atração de estudantes de outros municípios e estados brasileiros é bastante forte. Até hoje, muitos desses estudantes se formam na ETE e no Inatel e permanecem na cidade; alguns acabam por trabalhar nas firmas locais ou se tornam empreendedores.

Além de prover uma considerável força de trabalho especializada, a ETE e principalmente o Inatel funcionam como importantes aglutinadores sociais: a) para onde confluem redes sociais densas, com origem nas famílias e nas relações comunitárias, com significativo transbordamento para esferas política e cultural locais; e b) de onde partem novas redes de tipo sociotécnicas, por força dos laços criados entre estudantes (e também professores); tais laços se projetam posteriormente em suas carreiras, seja como funcionários de empresas locais, seja como empresários, o que ajuda a explicar o ambiente de intensa colaboração entre as firmas (como veremos adiante).

As relações entre o Inatel e o desenvolvimento do pólo são bastante estreitas.

O instituto fomenta parcerias com empresas para o uso de laboratórios e instalações para desenvolvimento e testes de novos produtos, cursos de extensão universitária adaptados às demandas das empresas, convênios com instituições de ensino e pesquisa em outros estados e no exterior e a organização de feiras de exposições de produtos11.

Este seu papel de nó nas redes é reforçado ainda pelo fato de o Inatel abrigar a primeira e a mais bem-sucedida das incubadoras de empresas existentes na cidade, de onde surgiram e continuam a surgir novos empreendimentos ligados ao pólo de eletrônica. Criada em 1985, quando a prefeitura lançou seu programa de incentivo para a indústria eletroeletrônica, a instituição tem forte interação com a ETE, sobretudo por meio de estágios oferecidos pelas empresas incubadas aos alunos da escola técnica, e com a FAI, por meio da prestação de serviços de consultoria da faculdade às empresas da incubadora12. Além de possibilitar a criação de empresas sem a necessidade de altos investimentos, a incubadora mantém boas relações com as instituições de ensino e com as empresas, reforçando assim a rede de relações na cidade.

Apesar de os primeiros empreendimentos do pólo terem surgido nos anos de 1970, só em meados da década seguinte, e a partir de uma série de iniciativas do poder público municipal (a maioria bastante singela), a criação de empresas acelera-se e o município ganha o nome de "Vale da Eletrônica". Os governos municipais no Brasil possuem instrumentos fiscais muito limitados (e no período anterior a 1988 possuíam ainda menos) para estimular novos investimentos industriais. A oferta de terrenos (alugados ou diretamente cedidos pela prefeitura) e da infra-estrutura básica (eletricidade, telecomunicações, calçamento viário, fornecimento de água e coleta de esgotos) para a instalação de novas firmas foi um dos expedientes pioneiros adotados pelo governo de Santa Rita. Três das empresas cujos donos foram entrevistados para esta pesquisa foram beneficiadas naquela época (por volta de 1985) e seus depoimentos coincidem ao afirmar a importância deste instrumento para a criação de novos negócios.

Nos últimos anos da década de 1980, as iniciativas de incentivo à abertura de empresas do setor de eletrônica deixam de ser casuais e adquirem um estatuto mais formal e perene com a aprovação de leis no âmbito do Legislativo local, facultando a doação de terrenos, a oferta de imóveis com aluguel pago pela prefeitura e a concessão de incentivos fiscais via convênios com o governo estadual. É também neste período que o nome fantasia "Vale da Eletrônica" passa a ser usado institucionalmente pela prefeitura como peça de publicidade dentro e fora do Brasil, seja como instrumento para alavancar os negócios das empresas já em operação, seja para atrair novos investimentos.

Entretanto, é na segunda metade dos anos de 1990, com o crescimento acelerado do número de empresas e a adoção de políticas mais agressivas também no campo fiscal, com o apoio do governo do estado de Minas Gerais, que o pólo industrial se consolida. Foi importante neste momento o crescimento da demanda por equipamentos eletroeletrônicos e de telecomunicações em virtude das privatizações do setor elétrico e de telecomunicações realizadas pelo governo federal brasileiro. A regulamentação do setor de telefonia celular, por exemplo, permitiu o crescimento deste mercado e criou a demanda por componentes para a produção de aparelhos celulares, antenas e redes de transmissão.

O desenvolvimento do pólo de Santa Rita combina, assim, diversos fatores que, de maneira isolada, dificilmente seriam capazes de gerar o dinamismo atingido nos anos recentes. Merecem destaque: os diversos atores em redes sociais densas, capazes de mobilizar recursos materiais e simbólicos de esferas comunitárias locais e construir "coalizões difusas de interesses"13; a infra- estrutura educacional, responsável por gerar força de trabalho qualificada, fomentar empreendedorismo e criar um ambiente favorável à pesquisa e ao desenvolvimento de inovações; a proximidade física de centros de produção e consumo e de instituições de ensino e pesquisa.

É, portanto, a confluência desses vários fatores que explica como, no caso de Santa Rita, se formou o que Hirschman apelidou de "conspiração multidimensional" pelo desenvolvimento, ou, nos termos de Evans, como se produziu o enraizamento social (social embeddedness)14 que dá legitimidade e eficácia a ações coordenadas de longo prazo. As condições de florescimento do pólo foram se construindo paulatinamente ao longo do tempo, resultando de condições e eventos não necessariamente estruturados para este fim e por meio de ações incrementais e cumulativas. É de se notar que no caso de Santa Rita as forças mobilizadas em torno da ação estratégica de criação do pólo industrial eram fundamentalmente locais e suas motivações extrapolavam as de ordem estritamente econômica. O enraizamento social dessas forças aparentemente se transfere com êxito para o arranjo produtivo, fazendo com que hoje a cidade identifique suas perspectivas de futuro com as do pólo de eletrônica. Os bons resultados econômicos das empresas, expressos na geração de empregos e renda e na projeção que a cidade atingiu como "Vale da Eletrônica", realimentam o envolvimento dessas forças sociais e políticas com o futuro do pólo numa espécie de círculo virtuoso de crescimento.

Incentivos fiscais e coalizões pontuais de interesses: o caso de Ilhéus Os eventos que marcam o surgimento do pólo de informática de Ilhéus são bem mais circunscritos no tempo e também em relação aos agentes envolvidos. Na década de 1990, eclode no Brasil, com razoável intensidade, um ciclo de disputas entre unidades federativas e entre municípios pela atração de investimentos com base em incentivos e benefícios fiscais. A ênfase quase absoluta dos sucessivos governos federais, entre 1990 e 2002, na agenda de liberalização econômica (abertura comercial e privatizações) e da estabilidade monetária (controle sobre a inflação e redução do déficit público) e a quase desativação das políticas industriais setoriais e de desenvolvimento regional estimularam governos estaduais e municipais a perseguirem, com recursos próprios (protelação ou renúncia pura e simples de tributos), a atração dos novos investimentos e o deslocamento de plantas já instaladas em outras regiões para suas unidades territoriais. Os episódios mais conhecidos da chamada guerra fiscal envolveram quase sempre negociações diretas entre mandatários dos governos estaduais e municipais e grandes empresas multinacionais, não raro assumindo feições de leilões em que diferentes governos disputaram com ofertas crescentes a possibilidade de hospedar novas plantas industriais.

Não é nossa intenção aqui entrar na polêmica sobre a eficácia das políticas de isenção fiscal, mas apenas chamar a atenção para o fato de que, no caso de Ilhéus, as condições que permitiram o surgimento do pólo industrial têm menos a ver com fatores endógenos à história do município e mais com oportunidades geradas pelo quadro macroregulatório do país - a decisão de criar um pólo de informática em Ilhéus partiu do governo do estado da Bahia em um contexto de guerra fiscal entre estados da federação. Até a criação oficial do pólo de informática, Ilhéus não possuía empresas neste setor. Sendo assim, o elemento propriamente empresarial não tem raízes locais; ao contrário, as empresas vieram praticamente todas de fora. Tampouco existiam em Ilhéus instituições de ensino claramente vocacionadas para a formação de força de trabalho e conhecimento nos setores industriais recém-constituídos.

A decisão de se criar um pólo de informática em Ilhéus resultou de iniciativa do governador do estado da Bahia que, em 1995, edita decreto estabelecendo vantagens fiscais para empresas do setor de informática que venham a se estabelecer no estado, com benefícios específicos para a cidade de Ilhéus (região de origem do governador)15. O município contava com uma área destinada a abrigar um pólo de indústrias que nunca vingara e passava por uma grave crise em virtude da derrocada da produção de cacau. A decisão surge de uma negociação direta entre o governador e um empresário do setor com planta industrial até então instalada em outra unidade federativa (o estado do Espírito Santo).

Neste caso, o Estado assume o protagonismo sobre as ações de desenvolvimento, define os setores e os grupos econômicos a serem estimulados e constrói, de maneira ad hoc, acordos e parcerias com investidores. Se, no caso de Santa Rita, as ações do governo municipal propenderam mais para a coordenação de interesses já estabelecidos - refletindo fluxos de influência de "baixo para cima" -, resultando em um tipo de ação empresarial mais pulverizada em pequenos empreendimentos de origem local, em Ilhéus, as ações do governo estadual assumem mais a índole dos estados planejadores, que definem objetivos e meios para atingi-los (de "cima para baixo") e buscam mobilizar forças empresariais forâneas e de maior porte, capazes de produzir impactos mais rápidos e de maior visibilidade.

No caso de Ilhéus, a isenção de impostos foi e continua sendo o grande atrativo do pólo16. Os empresários entrevistados afirmam claramente que sem os incentivos fiscais não teriam assumido os riscos de se estabelecer em uma região com claras deficiências em termos de localização, infra-estrutura, logística e disponibilidade de mão-de-obra especializada. Muitos não escondem a intenção de abandonar a região caso os incentivos fiscais, cuja vigência, em princípio, dura até 2014, não venham a ser renovados. Os próprios agentes públicos ouvidos lamentam a necessidade da guerra fiscal, admitem que ela impede um melhor planejamento de políticas de longo prazo para os estados e não raro constitua mecanismos predatórios de competição. A justificativa, em última instância, é de ordem pragmática: uma vez instaurada a lógica da guerra fiscal, aqueles que não a praticarem se verão inevitavelmente passados para trás pelos demais competidores e fatalmente perderão terreno na disputa por novos investimentos, além de correrem o risco de perder o que já possuem de base industrial instalada.

CARACTERIZANDO AS RELAÇÕES ENTRE AGENTES PÚBLICOS E PRIVADOS Com o intuito de traduzir os elementos empíricos dos casos em uma linguagem mais abstrata e, com isso, conferir algum grau de universalidade aos achados desta pesquisa, recorremos a um exercício de estilização apresentado por meio de dois quadros de tipos de interação social. Os padrões de interação entre os atores foram organizados com base no recorte entre atores públicos e privados, o que originou dois grupos de interação: a) interações público-privado; e b) interações privado-privado. Dentro de cada grupo, foram identificadas dimensões específicas dessas interações capazes de iluminar a dinâmica econômica dos pólos industriais a partir de variáveis não estritamente econômicas, ou seja, que permitem relacionar os tipos de interação dos agentes com fatores qualitativos que compõem o crescimento.

O primeiro grupo, o das interações público-privado, contém quatro dimensões, como mostra o Quadro_1.

Protagonismo difuso, estado coordenador e ênfase no empreendedorismo local em Santa Rita Um traço marcante na trajetória do pólo de Santa Rita é o movimento contínuo de criação de firmas, quase todas de pequeno porte, não obstante várias delas ocuparem atualmente posições de liderança no mercado nacional em seus respectivos nichos. Várias são as razões para isto.

As primeiras empresas de produtos eletroeletrônicos a se formarem em Santa Rita, ainda nos anos de 1970, resultaram de iniciativas de indivíduos com passagem por alguma das escolas mencionadas anteriormente. Naquele momento, a indústria de equipamentos eletrônicos crescia no país, mas o foco das grandes empresas do setor, tanto nacionais como multinacionais, ainda privilegiava os centros urbanos já industrialmente densos ou eram atraídas pela nova fronteira de industrialização localizada na Zona Franca de Manaus.

O sucesso destas empresas pioneiras parece ter sido decisivo para ajudar a moldar o consenso futuro no município não apenas sobre a importância de desenvolver um setor industrial, como também para as virtudes das pequenas empresas e do empreendedorismo local.

Santa Rita abrigou uma grande empresa do setor (que chegou a empregar mais de 4 mil pessoas), mas as disputas entre os acionistas, a posterior venda de parte do controle para uma empresa multinacional e a subseqüente reestruturação realizada pelos novos proprietários, que reduziu a menos da metade o número de empregados, com forte impacto social sobre a cidade, reforçaram a preferência dos vários atores relevantes pelos empreendimentos de menor porte e origem local, menos volúveis e mais comprometidos com a vida do município.

A "opção" pelo microempreendedorismo já se encontra firmemente plantada na índole das instituições de ensino técnico e superior de Santa Rita.

Responsáveis pela formação de várias gerações de profissionais especializados em setores de atividade que não ofereciam um mercado de trabalho na região, a ETE e o Inatel (e posteriormente a FAI) estabeleceram para si mesmos o objetivo de estimular seus estudantes a empregar seus conhecimentos na criação de novas empresas.

Entre os anos de 1995 e 2003, o Inatel manteve um acordo de cooperação internacional com a GTZ (Agência Alemã para Cooperação Técnica), cujo objetivo principal foi o de incrementar a capacidade de gestão e produção do pólo tecnológico. O programa, coordenado por uma consultoria alemã, além do Inatel, instituição executora do projeto e principal beneficiária, contou com a participação da ETE, da FAI, da prefeitura e do Sindvel.

A costura de interesses e recursos desses vários atores se reflete na diversidade de ações resultantes desta parceria: suporte a programas de incubação de empresas; constituição de um fundo de investimentos para a área de tecnologia da informação (para o qual foram mobilizados recursos financeiros de várias instituições do governo de Minas Gerais e do Governo Federal); implantação de um banco de dados comum para a região, visando à promoção do pólo para possíveis novos investidores e divulgando as empresas existentes para outros mercados consumidores; modernização de laboratórios e bibliotecas do Inatel, que atendem não apenas a comunidade acadêmica, mas também as empresas que ali realizam testes e desenvolvimento de novos produtos; assessoria para projetos de cooperação entre empresas, universidades e prefeitura na área de P&D ; articulação de parcerias nacionais e internacionais com centros de pesquisa e universidades; e qualificação da mão-de-obra mediante intercâmbios Brasil-Alemanha.

A prática da doação de terrenos pela prefeitura para novas empresas progrediu nos anos recentes para um tipo de ação mais estruturada: a construção de condomínios empresariais onde estão reunidas todas as facilidades urbanas básicas - loteamento, pavimentação e iluminação de vias, coleta e tratamento de esgotos, fornecimento de água, energia elétrica e rede de telecomunicação. Além da concessão dos terrenos e da infra-estrutura, a prefeitura faz a intermediação com uma instituição bancária federal para o provimento do crédito para a construção das instalações industriais. O primeiro condomínio, criado em 2003, num terreno até então sem aproveitamento, abrigava, em 2007, cerca de trinta empresas, além da sede do sindicato das empresas do pólo (Sindvel). O segundo encontra-se em fase final de instalação e, neste caso, resultou do aproveitamento de um conjunto de antigos galpões de fábricas e armazéns. A oferta de infra-estrutura nos moldes dos condomínios de empresas, combinada com isenções fiscais, tem se mostrado promissora nos últimos anos também no que diz respeito a atrair para Santa Rita firmas de outras regiões. E o apoio prioritário da prefeitura é ao pequeno negócio de base tecnológica.

O Sindvel também cumpre importantes funções de promoção e articulação das empresas. Merecem destaque: a realização anualmente de uma feira na cidade para que as empresas do setor exponham seus novos produtos; a participação das empresas locais em feiras internacionais, o que envolve negociações com os organismos diplomáticos e comerciais federais, bem como a alavancagem de recursos financeiros para viagens de empresários e expositores; e a organização de pools de empresas para o acesso a linhas especiais de financiamentos estaduais e federais à exportação e à inovação tecnológica, geralmente inacessíveis a pequenas empresas isoladamente.

Alguns anos após a criação do pólo de Ilhéus, empresas de Santa Rita decidiram se mudar para o município baiano, atraídas pelos benefícios fiscais. O Sindvel, na época, recolheu informações sobre os incentivos fiscais oferecidos pelo governo da Bahia e procurou os responsáveis no governo de Minas Gerais, pedindo providências para que o estado não fosse prejudicado pelas facilidades oferecidas pelo estado vizinho. Por meio de decreto em 200317 com dispositivos legais similares àqueles da Bahia para Ilhéus, o governo de Minas Gerais concedeu as isenções reivindicadas e garantiu as empresas no mercado mineiro.

Este exemplo atesta, de um lado, a boa capacidade de articulação política do sindicato das empresas com as várias instâncias governativas e, de outro, como os incentivos fiscais passaram a ser significativos para a competitividade de Santa Rita18.

A sintonia entre os vários agentes (poder público, firmas, associações de firmas e instituições de ensino e pesquisa) parece ser bastante grande em Santa Rita e raras são as iniciativas que não envolvem diversos deles em ações colaborativas. A circulação de indivíduos por vários desses papéis ao longo de suas trajetórias pessoais (como estudantes, professores, empresários ou no poder público) constitui uma boa pista para entender os mecanismos informais e muitas vezes invisíveis que dão estrutura e continuidade no tempo a este arranjo produtivo e contribuem de forma difusa para o seu enraizamento social.

A característica mais marcante do poder público, neste caso, é a sua atuação como base de coordenação de interesses e mobilização de recursos.

Protagonismo estatal, renúncia fiscal e ênfase na atração de empresas forâneas em Ilhéus No caso de Ilhéus, estavam ausentes praticamente todos os elementos que colaboraram para o desenvolvimento gradual e relativamente endógeno observado em Santa Rita. A rigor, os agentes que desempenharam papel relevante na constituição do pólo de informática de Ilhéus não têm os fortes vínculos com o município observados na cidade mineira. A forma de viabilizar tal arranjo de interesses foi a edição de um decreto estabelecendo condições especiais de tratamento tributário para empresas que viessem a se instalar no município.

Além das isenções fiscais, vários outros benefícios deveriam complementar o pacote de atrativos, como terreno e infra-estrutura logística, por exemplo.