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O orçamento de defesa dos EUA: racionalidade X pressões domésticas Introdução Com o fim da ordem sistêmica bipolar da Guerra Fria, o governo estadunidense começou a discutir qual seria o papel do país na Nova Ordem Internacional, termo utilizado pelo então Presidente George H. W. Bush para descrever a estrutura internacional que se formava. Apesar de alguns analistas defenderem que os Estados Unidos deveriam construir uma "era unipolar" (Krauthammer_1990/ 1991) com base na força, a Administração Bush (1989-1992) decidiu que o país deveria reduzir seus gastos militares, transferindo a prioridade do orçamento para o reequilíbrio da economia nacional, que vinha passando por uma profunda crise orçamentária. O Presidente defendia que, em um contexto de interdependência complexa, as responsabilidades de estabilização do sistema poderiam ser divididas.

Apesar dos esforços de Bush, o Legislativo estadunidense decidiu manter a maioria dos programas de armamentos que o Presidente pretendia cancelar, impedindo uma redução substancial do orçamento de defesa estadunidense.

Este artigo objetiva, por meio da análise dos processos decisórios do orçamento de defesa dos Estados Unidos durante o primeiro governo de Reagan (1981-1984) e a Administração Bush (1989-1992), compreender as razões para a histórica tendência de estabilização dos gastos com defesa dos EUA, que, desde o final da Guerra do Vietnã, em torno de 4,6% do produto interno bruto daquele país1.

As características estruturais em que o orçamento é discutido e as preferências dos agentes que participam de seu processo de elaboração contribuem para que seja evidente uma tendência de manutenção dos gastos. Períodos de declínio do orçamento militar são rapidamente seguidos por aumentos dessas despesas2.

Diferentemente do que prevê a maioria das teorias de Relações Internacionais, as razões que explicam esse fenômeno estão, eminentemente, no âmbito interno da política daquele país3. Por isso, as teorias sistêmicas que explicam os gastos com defesa, como as desenvolvidas por Kenneth Waltz4 e Susan Strange5, precisam ser complementadas. Para tanto, o artigo propõe a utilização dos modelos de Graham Allison6, que, apesar de apresentarem contribuições relevantes, também possuem limitações, pois privilegiam a simplificação metodológica.

Com o intuito de minimizar essa dificuldade, duas adaptações são propostas aos modelos conceituais de Allison_(Allison_e_Zelikow_1999). A primeira é tratá-los como parte de um continuum de distribuição de poder entre os agentes do processo decisório. O modelo I está no primeiro extremo desse continuum, em que o poder é concentrado nas mãos de um só agente, e o modelo III está no extremo contrário, marcado por uma extensa divisão do poder de decisão entre agentes que buscam influenciar o processo decisório e os tomadores de decisão do governo. A principal contribuição trazida pelo continuumé a noção de que os modelos de Allison são complementares, e não contraditórios. Entende-se, portanto, que a análise do orçamento de defesa dos EUA pode ser realizada pela associação entre os tipos ideais do autor, pois as decisões orçamentárias são extremamente complexas e possuem características que variam ao longo dos anos, podendo se aproximar mais de um ou de outro extremo7.

A segunda adaptação é a sua associação aos conceitos do debate agente- estrutura, minimizando o individualismo excessivo da proposta de Allison8.

Essas adaptações permitirão ao leitor compreender que os movimentos de aumento e diminuição dos gastos com defesa dos EUA tendem a ser influenciados por forças estruturais (sistêmicas e domésticas) e agenciais (principalmente domésticas). Acredita-se que, em grande medida, a análise formulada neste artigo poderá auxiliar no exame mais geral sobre as discussões do orçamento de defesa estadunidense, pois mesmo em momentos em que o Executivo pretende realizar cortes nos gastos, há uma série de pressões que atuam na direção contrária, como parece estar ocorrendo na Administração Obama.

A análise do orçamento de defesa dos EUA pela associação dos modelos de Allison com o debate agente-estrutura em Relações Internacionais O debate agente-estrutura vem sendo desenvolvido, nas Relações Internacionais, principalmente pela Teoria Construtivista e, mais modernamente, pelo Realismo Científico. A proposta deste artigo se aproxima da segunda visão, pois leva em consideração a abordagem de Wight_(2006), que parte da noção de que toda vida social é estruturada a partir de quatro faces de um mesmo cubo social (Wight 2006,_174). A primeira tem natureza material, marcada pelos recursos ou atributos físicos das unidades em interação, que são determinados tanto por suas características individuais quanto pelas estruturas em que atuam; a segunda é denominada de ações inter-intrassubjetivas, composta pelas regras, normas, crenças e instituições que constituem a vida social; a terceira se refere às relações sociais, que determinam a composição da estrutura e também o posicionamento dos agentes; a última face é a da subjetividade do agente.

Para que sejam compreendidas as relações dos agentes com as estruturas de que fazem parte, as quatro faces devem estar contempladas na análise. Portanto, o exame do orçamento de defesa dos EUA precisa considerá-las na análise da estrutura e do papel dos agentes que dele participam. Isso será realizado pela exposição das variáveis que estão relacionadas com os agentes que atuam no processo decisório e, a seguir, pelo exame das variáveis estruturais que o caracterizam.

O papel dos agentes deve ser compreendido a partir do que Wight denomina de três níveis de agência9. São quatro os principais agentes que atuam no processo decisório do orçamento de defesa dos EUA: os membros do Executivo e os membros do Legislativo são tomadores de decisão, enquanto os militares e grupos de interesse agem com o objetivo de influenciar seu resultado10.

A partir do conceito de agência1, pode-se afirmar que o indivíduo mais influente no processo decisório é o Presidente. Por isso, suas características pessoais, como a "personalidade" e a "popularidade", são importantes. Além dessas variáveis, o exame da ideologia dos tomadores de decisão do processo (Presidente e legisladores)11 também é relevante para esse nível de agência.

Com relação ao nível de agência2, as variáveis utilizadas são o partido político do agente e sua representatividade eleitoral12.

Apesar da importância desses dois níveis, na análise dos orçamentos de defesa dos EUA, o nível de agência3, que se refere ao papel que os agentes ocupam no processo decisório, parece ser mais relevante. Isso decorre das diferenças existentes nas condições de representatividade dos membros do Executivo e do Legislativo. Os primeiros representam uma parcela muito maior do eleitorado que os congressistas, o que torna os legisladores mais vulneráveis aos grupos de interesse (lobbies) de seus distritos de origem (Milner_1997; Shepsle_e Weingast_1984). Dessa forma, a emergência do Legislativo no processo decisório tende a privilegiar grupos específicos.

Além do Presidente e dos legisladores, mais dois agentes participam do processo decisório buscando influenciá-lo. Os membros das Forças Armadas concentram sua pressão sobre o Executivo, procurando aumentar os gastos e atuando conjuntamente, de modo a não estabelecer uma concorrência entre si, o que prejudicaria seus interesses no longo prazo (Stubbing_1984; Smith 1996). Já os grupos de interesse, no sistema político dos EUA, têm grande intensidade (Goldstein_1999) e capacidade organizacional (Olson_1999; Smith_1996; Domke 1984) e, por isso, têm papel fundamental nos processos decisórios.

Além de caracterizar os agentes que atuam nos processos de elaboração do orçamento de defesa dos EUA, é importante observar como a estrutura em que se inserem influencia seu posicionamento. Para tanto, o exame de dois conjuntos de variáveis é relevante: as normas que regulam o comportamento dos agentes e as condições estruturais que determinam o equilíbrio de poder entre eles.

A análise das normas que regulam a construção do orçamento de defesa dos EUA demonstra que há uma extensa divisão de funções na sua elaboração. O Executivo tem o poder de agenda, o que lhe dá uma grande vantagem (Barrett_e_Eshbaugh- Soha_2007; Allison e Zelikow 1999, Bernstein_2000), pois pode moldar as discussões no Legislativo, criando padrões e estabelecendo os programas que os congressistas irão debater. Os legisladores, contudo, têm o poder de decisão final sobre o orçamento.

A lei que regula o processo orçamentário é a Lei do Orçamento de 1974, aprovada em um momento de grande prevalência institucional do Legislativo sobre o Executivo13. Por isso, a norma atribui extensas vantagens ao Congresso no processo decisório. Isso, porém, não é suficiente para que os posicionamentos dos legisladores prevaleçam, o que somente ocorre se outras variáveis estruturais estiverem combinadas de modo a privilegiar o Legislativo.

De acordo com a hipótese deste artigo, as variáveis que afetam o equilíbrio de poder entre Executivo e Legislativo e, portanto, influenciam as características do processo orçamentário, são as seguintes: * Estrutura internacional - A estrutura internacional é uma das duas macroestruturas que interferem no montante de gastos com defesa realizados pelos Estados Unidos. Como indicam diversos autores (Strange 1999; Berry_e_Lowery_1990, 688; McCormick_et_al._1997,_135), a demanda por esses gastos aumenta em períodos de maior ameaça internacional e em situações de conflito militar, pois, nesses cenários específicos, o equilíbrio das contas orçamentárias fica em segundo plano. Além disso, nessas ocasiões, a necessidade de decisões rápidas e eficientes privilegia o papel do Executivo. A diminuição das ameaças internacionais, por outro lado, abre espaço para a prevalência do Congresso, pois a preocupação com a eficiência dos gastos diminui (Wittkopf_e_McCormick 1998,_443). Vê-se, portanto, que variáveis sistêmicas interferem diretamente no equilíbrio de poder entre Legislativo e Executivo.

* Divisão partidária do governo - ocorre quando o Presidente é de um partido e a maioria do Legislativo pertence ao outro. Sem um amplo apoio do Congresso, um Presidente não tem condições de aprovar as políticas de seu interesse ou de promover grandes alterações orçamentárias14. Essa variável está relacionada com a anterior, pois, como observa Mayhew_ (1991,_195-196), em situações de grandes ameaças externas, a divisão partidária diminui, já que os legisladores se afastam das disputas partidárias, e passa a existir uma grande tendência de apoio ao Presidente.

* Estado da Economia - as diferenças estruturais entre um ambiente de prosperidade econômica e um ambiente em que há déficits orçamentários e pressões inflacionárias e empregatícias são profundas. Se o orçamento for superavitário, o Presidente tem mais liberdade para exigir do Congresso políticas que o satisfaçam. Além disso, a pressão doméstica sobre os congressistas tende a diminuir, deixando-os mais livres para atender às demandas de um Presidente que vem, ao menos teoricamente, construindo políticas econômicas equilibradas. Ao contrário, se o orçamento enviado pelo Presidente é deficitário, a pressão dos grupos de interesse sobre os congressistas aumenta, pois nenhum ator societal está interessado em perder seus recursos. Como a margem dos legisladores para atender os grupos específicos será menor, tenderão a cortar gastos que considerem desnecessários, mesmo que tenham sido requeridos pelo Presidente. Nesse cenário, cortes de programas de armamentos, que representariam a perda de empregos importantes em uma indústria politicamente forte, serão dificilmente realizados. Assim, quando a economia vai mal, o poder tende a fluir para o Legislativo, que terá maior autonomia para analisar os pedidos orçamentários do Executivo. Neste artigo, o estado da economia dos EUA é analisado a partir de indicadores específicos: crescimento da economia, taxa de juros, inflação, desemprego, índice de miséria e déficit orçamentário.

* Opinião pública - a importância da opinião pública para a tomada de decisão acerca do orçamento de defesa dos EUA é inconstante, sendo sua influência mais relevante e mais claramente perceptível em momentos de graves crises internacionais ou quando a economia está em situação precária. O crescimento das ameaças externas, por exemplo, cria um ambiente de forte nacionalismo e um maior apoio aos gastos15. Ao contrário, crises econômicas aumentam a pressão popular pelo corte de gastos militares.

* Ciclo Eleitoral - no primeiro ano de governo, os Presidentes tendem a ter um maior apoio da opinião pública e do eleitorado, sendo esse período chamado de lua-de-mel do Presidente. Nesses momentos, grandes alterações na política orçamentária são mais comuns (Barrett_e_Eshbaugh-Soha_2007; Edwards_III_e_Wayne_1994; Mayer_1995). No último ano dos mandatos, também o efeito do ciclo eleitoral é evidente, pois nenhum tomador de decisão está disposto a cortar gastos que possam gerar desemprego em períodos próximos de uma nova eleição.

* Distribuição das informações - a distribuição das informações é uma variável relevante para a análise de um processo decisório, pois os agentes que possuem informações mais adequadas tendem a ser beneficiados (Milner_1997). A princípio, o Presidente, pela sua estrutura de assessores, tem mais condições de reunir melhores informações. Por outro lado, os grupos de interesse das indústrias de defesa cumprem o relevante papel de suprir informações aos legisladores. Além disso, a Lei do Orçamento de 1974 criou o Escritório de Orçamento do Congresso, que diminuiu a lacuna informacional entre o Executivo e o Legislativo.

Somadas a essas variáveis estruturais, características específicas dos agentes anteriormente citados têm influência sobre as decisões orçamentárias: * Personalidade do Presidente - a personalidade do Chefe do Executivo influencia seu posicionamento sobre o papel dos EUA no mundo e sobre a necessidade de investimentos em defesa. A variável será mensurada de acordo com Barber_(1992), que desenvolve quatro tipos ideais de caráter presidencial16, associando-os a cada Presidente que examina.

* Popularidade do Presidente - um Presidente popular tem mais facilidades nas relações com o Congresso. Dificilmente o Congresso irá contrariar um Presidente que se posicione claramente acerca de um tema e seja popular (Edwards_III_e_Wayne_1994; Andrade_e_Young_1996).

* Ideologia - este artigo utiliza a categorização proposta por McCormick_e Wittkopf_(1990), que classificam os agentes políticos dos EUA entre conservadores, moderados e liberais. A consideração da ideologia dos agentes é importante em dois aspectos: primeiramente, porque se o Presidente e a média dos congressistas possuem ideologia semelhante, a decisão tende a favorecer o primeiro, que formula a agenda. Além disso, se ambos tiverem ideologias conservadoras, como aconteceu durante a gestão de Reagan, ao menos nos dois primeiros anos do mandato, a tendência de aumento dos gastos com defesa tende a se concretizar.

* Intensidade dos lobbies - quando são politicamente poderosos, os grupos de pressão de uma determinada indústria tendem a ter grande capacidade de influência sobre uma decisão (Goldstein_1999)17. Isso claramente ocorre nos debates do orçamento de defesa, pois o lobbydas indústrias de armamentos é considerado um dos mais fortes do cenário político estadunidense (Smith_1996; Gholz_e_Sapolski_1999-2000; Domke_1984). A relação simbiótica entre os grupos de pressão da indústria de defesa, os congressistas e os membros das Forças Armadas, conhecida como Triângulo de Ferro (Smith_1996), é o principal instrumento político desenvolvido pela indústria, cuja força pode ser medida pela sua riqueza e pelos resultados financeiros positivos que vêm obtendo ao longo dos anos (Cobb 1969).

Esse conjunto de variáveis aponta os cenários decisórios em que existe uma prevalência do Executivo ou, ao contrário, em que há a ascensão dos legisladores. No primeiro caso, a tendência é de uma decisão que se aproxime mais do modelo I (racional) de Allison, pois o Presidente está mais isolado das pressões específicas dos grupos de interesse e é o responsável direto pela criação de políticas de defesa que aumentem o nível de preparação dos Estados Unidos contra possíveis ameaças. A ascensão do Congresso no processo de elaboração do orçamento de defesa, por outro lado, aproxima a decisão do previsto pelo modelo III (política governamental) de Allison, pois há a emergência de diversos atores societais no processo.

A seguir, propõe-se um quadro (Tabela_1) em que as variáveis estruturais e agenciais discutidas neste artigo são relacionadas com os modelos de Allison, apesar da ressalva de que mesmo uma decisão tomada em um desses "cenários ideais" não pode ser totalmente associada a um dos modelos do autor18: Tabela 1. A associação entre os modelos de Allison e o debate agente- estrutura.

Variáveis Proximidade ao Modelo I Proximidade ao Modelo III Nível de Alto Baixo ameaça Distribuição Bipartidarismo Governo dividido partidária Estado da Bom Ruim economia Estruturais Opinião Favorável à proposta do Presidente Contrária à proposta do pública Presidente Ciclo Período de lua-de-mel do Presidente Anos eleitorais eleitoral Distribuição das Privilégio ao Presidente Privilégio ao Congresso informações Personalidade Ativa e positiva Passiva e negativa do Presidente Popularidade Alta Baixa do Presidente Agenciais Ideologia Semelhante entre Executivo e a média do Ideologias contrapostas Congresso entre os Poderes Intensidade Baixa Alta dos lobbies Tendência do Prevalência do Executivo Prevalência do processo Legislativo O quadro acima pode ser representado de modo mais simplificado em um gráfico (Figura_1) em que o eixo X representa a concentração de poder na estrutura doméstica e o eixo Y se refere à estrutura internacional.

Como se nota, o aumento do nível de ameaças internacionais e da concentração do poder de decisão no Executivo leva a uma tomada de decisão que se aproxima do modelo I de Allison.

Figura 1 Continuum da concentração de poder decisório.

Caracterização dos debates orçamentários durante as gestões Reagan e Bush Com base nas variáveis apresentadas, pode-se examinar os resultados dos processos orçamentários da primeira gestão de Reagan (1981-1984) e da Administração Bush (1989-1992). O primeiro promoveu grande elevação dos gastos militares e seu sucessor, ao contrário, objetivou realizar um profundo corte no orçamento de defesa, com o intuito de se adequar ao fim da corrida armamentista entre EUA e URSS.

Nos dois primeiros anos da Administração Reagan, diversos fatores contribuíram para que o Presidente pudesse elevar os gastos militares rapidamente. Havia uma clara ameaça internacional, que foi potencializada com a invasão soviética ao Afeganistão e a Revolução Islâmica do Irã. Tais acontecimentos ampliaram a percepção de ameaça pelos governantes e pela opinião pública19estadunidense, o que facilitou a criação de um consenso bipartidário no Legislativo. Além disso, apesar de Barber_(1992) analisar que Reagan era um Presidente passivo, diversos autores, como Stockman_(1986) e Allison e Zelikow (1999, 276), definem-no como um Presidente de personalidade extremamente forte, que confrontava quaisquer possíveis obstáculos para fazer suas ideias prevalecerem, o que foi facilitado pela sua alta popularidade no início do mandato (Edwards_III_e_Wayne_1994,_104) e grande capacidade de condução da mídia20.

Politicamente, Reagan encontrou condições de apoio raramente observadas em outros momentos históricos. Na eleição de 1980, recebeu 489 votos do Colégio Eleitoral, contra 49 de Jimmy Carter. O pleito também propiciou um grande nível de apoio ao Presidente no Congresso. Apesar de que a Câmara dos Representantes teria maioria do Partido Democrata, que elegeu 242 representantes contra 192 Republicanos, Reagan conseguiu um apoio bipartidário constante de Democratas conservadores do sul dos EUA, os denominados Boll Weevils, nas questões do orçamento de defesa21.

Na economia, porém, a situação era bastante problemática, o que poderia significar uma redução do apoio do Congresso à sua proposta orçamentária. Mas, como o Partido Republicano havia vencido a eleição justamente por ter uma proposta orçamentária diferente da anterior, embasada no incentivo à economia do lado fornecedor (supply-side economics), que ficou popularmente conhecida como Reaganomics, o apoio a Reagan foi potencializado. Seu modelo passou a ser visto como uma possível solução para os problemas econômicos dos EUA.

A proposta tinha dois objetivos principais: diminuir o tamanho do Estado e os investimentos na área social, enquanto era maximizado o apoio aos grandes empresários, que seriam responsáveis por reerguer a economia estadunidense.

Apesar dos grandes esforços para aplicar o novo modelo econômico, a Administração não conseguiu realizar as reduções que pretendia nos programas sociais, o que gerou um déficit orçamentário recorde22, pois a ascensão dos gastos com defesa23 foi mantida.

O buildup da defesa trouxe efeitos negativos também no longo prazo, pois o aumento dos gastos foi concentrado nas contas de "Pesquisa e Desenvolvimento" e "Aquisição de Novos Equipamentos", o que ocasionou os chamados efeitos de "onda de popa" e de "onda de proa"24. Isso comprometeu a capacidade de preparação do aparato de defesa dos EUA, já que o aumento nessas contas foi compensado pela redução nos gastos com "Manutenção" e "Treinamento de tropas" (Adams_e_Cain 1989; Steinbruner_1988,_147).

Enfim, Reagan encontrou um ambiente muito favorável ao aumento expressivo dos gastos militares e decidiu exercer uma ampla liderança no processo orçamentário.

George H. W. Bush, por outro lado, iniciou seu mandato precisando gerenciar ambientes muito diferentes, tanto internacional quanto domesticamente. A derrocada da União Soviética reduziu as ameaças evidentes aos EUA. Além disso, havia grandes preocupações com os altíssimos déficits orçamentários e com o grandioso comprometimento de gastos com defesa. Diante dessas condições estruturais, Bush propôs uma ampla redução das despesas militares, concentrando os cortes nas contas que Reagan havia priorizado. O Executivo requereu a redução ou o encerramento de dez dos principais programas militares25, que considerava desnecessários ou excessivamente custosos.

A decisão do Executivo, ao propor cortes profundos no orçamento de defesa, estava embasada na opinião de analistas que haviam feito parte da gestão Reagan26, que fundamentaram suas escolhas com base em uma lógica simples: poupar recursos na defesa, em um cenário internacional de diminuição das ameaças, permitiria aplicá-los no aprimoramento do desempenho macroeconômico do país, que ainda passava por uma severa crise. Além disso, os altos investimentos em defesa realizados durante a gestão de Reagan diminuíram a necessidade de gastos militares elevados nos anos seguintes. Apesar desses argumentos, o Presidente não conseguiu convencer o Congresso de que os empregos perdidos na indústria de defesa seriam compensados, com sobras, em outras áreas27.

Ao propor a redução nos investimentos, Bush percebeu que precisaria enfrentar um ambiente doméstico bastante desfavorável. O fim da Guerra Fria ocasionou duas alterações importantes para o cenário político estadunidense: o consenso bipartidário entre Executivo e Congresso tornou-se menos provável e o poder de decisão pendeu para o Legislativo, o que foi decorrente da menor popularidade do Presidente, do agravamento das crises econômicas e do próprio déficit orçamentário, entre outros fatores. A relação de Bush com o Congresso, enfim, foi muito mais difícil que a de Reagan.

A composição partidária do Legislativo também era prejudicial aos interesses de Bush. A aprovação de suas políticas somente poderia ser realizada por meio de amplas negociações com os Democratas, que possuíam 258 assentos (59,3%) na Câmara dos Representantes, enquanto os Republicanos ocuparam somente 176 vagas (40,5%). No Senado, a situação era semelhante, com os Democratas ocupando 55 dos 100 assentos. Decisões que privilegiassem o posicionamento do Presidente, portanto, eram de difícil costura. Na segunda metade do mandato, a situação se agravou, com Bush perdendo mais nove assentos na Câmara e mais um no Senado. O fim da Guerra Fria eliminou o "guia de resposta rápida" (McCormick_et_al._1997, 135) que incentivava o bipartidarismo.

Essas condições trouxeram prejuízos ao Presidente, que, em questões de política externa, teve apoio bipartidário em somente 19% das votações mais importantes na Câmara. No Senado, apesar de que o apoio era maior, ainda era muito pequeno (29%). Ambos os dados representam níveis historicamente baixos. A diferença entre os apoios dos partidos (Republicano contra Democrata) era de 35% na Câmara e 34% no Senado, ou seja, o apoio dos Republicanos a Bush girava em torno de 67,5%, enquanto o apoio dos Democratas representava 32,5%28.

Mesmo diante dessas divisões partidárias, que facilitaram a ascensão do Congresso, dois fatores poderiam favorecer a aprovação das reduções propostas por Bush. Em primeiro lugar, a opinião pública estadunidense já não era mais favorável a um crescimento dos investimentos militares (Bartels_1991). Em segundo, o Presidente havia assumido em um momento de recuperação econômica, decorrente da melhora dos índices macroeconômicos na segunda gestão de Reagan.

Em 1989, a economia estadunidense passava pelo seu sétimo ano seguido de crescimento, sem sinais de retorno da estagnação (Mann 1990, 295); os juros haviam baixado e continuaram diminuindo durante a década de 90; a inflação estava controlada e o desemprego decresceu, reduzindo o índice de miséria. O único problema que permaneceu se agravando, desde a gestão de Reagan, e que continuou afetando grandiosamente os debates orçamentários durante os anos de Bush, era o déficit, que batia recordes a cada ano.

A partir do segundo ano de seu mandato, porém, a condição favorável da economia rapidamente retrocedeu29 e o Presidente se mostrou incapaz de amenizar a grave crise em que os EUA estavam inseridos30.

Além da ineficiência da política econômica da Administração Bush, a personalidade e a ideologia dos agentes que participaram dos processos decisórios do orçamento de defesa não contribuíram para a definição de uma linha política clara. Ideologicamente, o Congresso, nos anos de Bush, era muito mais liberal que o Legislativo da gestão Reagan.

Como se observa, a falta de uma ameaça externa, a inexistência de um plano coerente para lidar com o orçamento de defesa, o governo dividido e a queda no desempenho econômico do país, a partir do primeiro ano de sua gestão, contribuíam para a ascensão do Legislativo no processo decisório. Além desse contexto negativo, deve-se considerar que as características dos agentes que participaram dos debates orçamentários aumentavam a tendência de prevalência do Congresso. O Legislativo enfrentado por Bush era mais liberal que o dos anos Reagan; a popularidade pessoal do Presidente manteve-se baixa durante a maior parte da gestão31; e, finalmente, o Presidente, apesar de sua personalidade forte e pró-ativa, adotou uma postura conciliatória com relação ao Legislativo, cabendo somente ao seu Secretário de Defesa a condução de debates mais rígidos sobre o orçamento de defesa.

A Tabela_1, elaborada a partir de registros históricos do apoio médio anual de ambas as Casas do Congresso aos Presidentes Reagan e Bush, demonstra numericamente a queda na aprovação das políticas deste: Tabela 1. Aprovação do conteúdo das políticas presidenciais no Congresso (em percentagem)  Reagan Bush 81 82 83 84 Média89 90 91 92 Média 82,4 72,4 67,1 65,8 71,9 62,6 46,8 54,2 43 52,2 Fonte: tabela elaborada pelo autor com base nos dados descritos no CQA_(1993, p._9-B).

Como se observa, apesar de o efeito de lua-de-mel entre Bush e o Congresso ter sido importante nos dois primeiros anos após as eleições (presidenciais e de meio-termo), a média de Bush, se comparada a de seu antecessor, é muito baixa (19,7% menor). Mesmo no ano em que Bush teve o maior apoio no Congresso, em 1989 (62,6%), o índice foi inferior ao mais baixo apoio do primeiro mandato de Reagan (65,8%). Nos anos de 1990 e 1992, os índices de apoio a Bush no Congresso foram historicamente baixos (CQA_1991,_22). O Presidente, enfim, obteve a pior média de aprovação desde 1953, quando o índice começou a ser medido. Na Câmara, em 1990, Bush perdeu em cerca de 7 a cada 10 votações. Além disso, outra característica interessante da análise das votações em 1990, que pode estar associada às pressões eleitorais, foi a grande divisão partidária dos votos, que representou um recorde histórico de diferença no posicionamento dos partidos (CQA_1991,_32). Mann (1990, 294) considera que "o histórico legislativo do Presidente Bush no Congresso era medíocre".

Nessa conjuntura, a redução dos gastos com defesa, que deveria ser natural (na visão das teorias sistêmicas), não ocorreu. Isso está relacionado, principalmente, com as características estruturais enfrentadas pela Administração Bush e com o pouco comprometimento dos agentes que participaram do processo decisório com esse objetivo.

Breve comparação entre os orçamentos de defesa dos anos Reagan e George H. W.

Bush O exame das diferenças estruturais e agenciais entre as gestões Reagan e Bush indica que os Presidentes governaram em realidades muito diferentes e as enfrentaram por meio de visões distintas. A comparação32 entre os resultados orçamentários obtidos por ambos pode ser realizada, mesmo que de modo breve, de três diferentes formas, que demonstram que os processos decisórios dessas gestões se aproximam de extremos opostos do continuum de distribuição de poder proposto neste artigo.

Primeiramente, serão analisadas as discussões orçamentárias da Administração Reagan e, posteriormente, os dados da gestão Bush.

A primeira maneira de examinar os níveis de aprovação das propostas orçamentárias do Presidente pelo Congresso é comparar os valores absolutos de gastos com defesa requeridos pelo Executivo com as quantias finais aprovadas pelo Legislativo (Tabela_2).

Tabela 2. Percentual de aprovação dos pedidos orçamentários de Reagan para apropriações com defesa (valores totais33).

Requerimento da Valor aprovado Valor aprovado Valor final Índice de Administração pela Casa pelo Senado aprovado aprovação 1981 200.878.234 197.517.189 208.868.645 199.899.264 99,51% 1982 249.612.409 230.750.564 233.749.005 232.026.724 92,95% 1983 260.926.119 247.062.791 253.945.137 249.820.875 95,74% 1984 292.221.823 270.063.432 279.392.105 274.398.173 93,90% Fonte: tabela elaborada com base nos dados do Congressional Quarterly Almanac (1982, p. 321; 1983, p. 278; 1984, p. 481; 1985, p. 400).

Como se observa, o Congresso, mesmo nos anos em que houve um aprofundamento da recessão econômica nos EUA, manteve forte apoio às demandas de Reagan. O simples exame desses números, porém, não demonstra claramente o nível de prevalência do Executivo sobre o Legislativo.

A análise precisa ser aprofundada por meio da observação das discussões de cunho mais geral sobre os programas de armamentos realizadas anualmente durante a gestão. Os orçamentos aprovados em 1981 e 1982 foram amplamente favoráveis às propostas do Executivo não somente em termos financeiros, mas também com relação aos programas aprovados. Todos os armamentos e sistemas concebidos pelas Forças Armadas e defendidos por Reagan foram aceitos pelo Legislativo nesses anos.

Nos dois últimos anos da gestão, porém, a situação foi levemente alterada. O apoio da opinião pública ao Presidente caiu, principalmente pelo aumento dos déficits orçamentários e pela piora de diversos índices macroeconômicos. A consequência dessas alterações foi sentida na eleição de meio-termo de 1982, quando o Partido Republicano perdeu muito espaço no Legislativo. A partir de então, as negociações orçamentárias passaram a ser mais difíceis para Reagan, que, mesmo assim, continuou obtendo ampla margem de aprovação para seu projeto de buildup militar. Mesmo no quarto ano de gestão, apesar de alguns programas terem sido desacelerados, nenhum deles foi encerrado pelos legisladores.

Por fim, também é possível observar os níveis de aprovação das propostas de Reagan pelo Congresso pelo exame das discussões sobre programas de armamentos específicos propostos pelo Executivo nos quatro anos da Administração. Três deles geraram grandes polêmicas entre Executivo e Legislativo no período e, assim mesmo, receberam investimentos vultosos: os mísseis M-X34, o bombardeiro B-135 e o programa da Marinha de 600 Navios. A análise aprofundada desses programas demonstra que, apesar de terem sofrido alguns cortes em anos específicos, todos foram amplamente aprovados pelo Congresso.

As três observações demonstram que Reagan foi amplamente atendido pelo Legislativo, o que indica que as características desses processos os aproximam das tendências previstas pelo modelo racional de Allison. O Presidente, teoricamente, representa uma grande parcela da população do país e, estando mais distante das pressões específicas dos grupos de interesse, tem mais condições de aproximar suas demandas do interesse nacional.

Por outro lado, se os mesmos critérios forem adotados para analisar os processos decisórios do orçamento de defesa da gestão Bush, resultados muito diferentes serão obtidos.

Os índices de aprovação dos requerimentos de Bush pelo Congresso levam a pressupor que o desempenho desse Presidente foi bastante positivo, mesmo se comparado ao de Reagan, como se pode observar pela Tabela_3.

Tabela 3. Percentual de aprovação dos pedidos orçamentários de Bush para apropriações com defesa (valores totais36):  Requerimento da Valor aprovado Valor Aprovado Valor final Índice de Administração pela Casa pelo Senado aprovado aprovação FY1990 223.516,2 226.048,3 223.369,2 302.963,7 100%37 FY1991 288.641,7 269.281,4 268.240,9 269.981,5 93,54% FY1992 270.936,3 270.565,8 270.257,7 269.911,2 99,62% FY1993 261.133,5 251.866,7 250.685,6 253.786,6 97,19% Fonte: tabela elaborada com base nos dados do CQA_(1990,_p._452;_1991,_p._813; 1992,_p._622;_1993,_p._599) O nível de apoio que a tabela ilustra é maior que o de Reagan em seu primeiro mandato. Novamente, porém, os dados devem ser qualificados, a partir da observação mais específica das discussões orçamentárias.

Primeiramente, é importante observar que o valor da última aprovação do Congresso (aproximadamente US$ 253,8 bilhões) é maior que o primeiro requerimento orçamentário da Administração Bush (aproximadamente US$ 223,5 bilhões). Isso demonstra que a estratégia do Legislativo para evitar reduções drásticas dos gastos militares durante os quatro anos da gestão foi bastante agressiva. No primeiro ano, os congressistas garantiram a manutenção dos programas politicamente importantes, mesmo diante das propostas de corte ou encerramento enviadas por Bush e Cheney. Com isso, nos três anos seguintes, o trabalho do Congresso se resumiu a continuar apropriando os valores requeridos pelo Presidente em sua totalidade, além de incluir valores adicionais.

A análise dos debates orçamentários realizados anualmente (CQA_1990;_1991; 1992;_1993) demonstra que, já nos primeiros anos de gestão, as divergências entre os orçamentos propostos pelo Executivo e as versões finais aprovadas pelo Legislativo eram profundas. Desde sua posse, Bush defendeu que os EUA deveriam concentrar os gastos em armamentos estratégicos, realizando cortes mais profundos em programas convencionais1, pois muitos se mostravam ineficientes.

Apesar dos esforços do Executivo, o Congresso decidiu manter todos os programas, independentemente da realização de uma análise profunda sobre a sua eficiência. O único argumento para a manutenção era a importância política dos empregos gerados pelo investimento nesses equipamentos.

Nos três anos seguintes, a lógica se manteve. O Executivo propôs o corte de diversos programas convencionais e o Congresso os manteve, minimizando o ritmo de redução de gastos. Nos programas mais controversos, a velocidade dos gastos foi atenuada, mas nenhum programa foi cortado nos quatro anos de gestão, havendo a manutenção dos efeitos de "onda de popa" e "onda de proa" gerados pela Administração Reagan.

Entre os programas mais custosos que foram discutidos durante o governo Bush, estavam o bombardeiro B-2 Stealth, os mísseis M-X e o programa de reaparelhamento da Marinha. Bush propôs o encerramento dos dois primeiros e a redução dos investimentos no terceiro, pois entendia que nenhum deles era essencial para a defesa dos EUA. O único que foi cancelado, apesar da forte contrariedade dos legisladores, foi o MX. Essa decisão não estava relacionada com as preferências dos legisladores, mas decorreu da assinatura dos acordos START entre EUA e URSS, que decretaram o fim dos investimentos nos mísseis.

Se forem comparados os requerimentos orçamentários de Bush com os valores aprovados pelo Congresso, há, claramente, uma prevalência da política sobre a racionalização dos gastos, com destaque para a manutenção de programas de armamentos que eram considerados inadequados pelo Executivo38. A manutenção desses programas impôs uma grande pressão sobre os investimentos de longo prazo, sem que houvesse uma ampla discussão acerca da eficiência ou necessidade dos equipamentos. Antes da Guerra Fria, os EUA se desmobilizavam no fim de suas guerras, mas isso não aconteceu, pela primeira vez, depois do declínio da URSS (Gholz_e_Sapolski_1999-2000,_7). A partir de então, mesmo em um ambiente de poucas ameaças à sobrevivência do país, as aquisições da defesa passaram a ser dominadas por incentivos clientelistas (Gholz_e_Sapolski_1999-2000,_22).

Motivar politicamente as decisões do orçamento de defesa não era uma prática nova, mas sua importância aumentou muito a partir dos anos 1990. Nesse período, o Triângulo de Ferro da defesa passou a dominar as discussões orçamentárias (Lindsay_1991). A ascensão do Congresso, durante a gestão Bush, tornou a elaboração e a especificação dos gastos em defesa uma decisão muito mais complexa, que passou a estar mais próxima da lógica do modelo III (política governamental) de Allison.

Conclusões Ao cotejar teses sistêmicas, os modelos conceituais de Graham Allison e os conceitos do debate agente-estrutura, este artigo examinou o processo de elaboração do orçamento de defesa dos EUA em duas gestões que apresentaram características muito distintas.