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Origens e direção do Pragmatismo Ecumênico e Responsável (1974-1979)

Introdução Em 19 de março de 1974, o presidente Ernesto Geisel, recém indicado, reuniu o novo ministério para anunciar que as estruturas do regime autoritário iniciado em 1964 seriam flexibilizadas sob seu controle pessoal. No mesmo dia, o presidente batizou a política externa de seu governo de Pragmatismo Ecumênico e Responsável. Durante os cinco anos subseqüentes, Geisel dedicou à política externa e a seu chanceler, Antônio Francisco Azeredo da Silveira, mais horas de despacho do que a qualquer outra pasta. Juntos, o presidente e o chanceler buscaram transformar aspectos importantes do comportamento e da palavra do Brasil no mundo. Três décadas após a sua formulação inicial, a referência explícita ao pragmatismo volta a aparecer no vocabulário normativo da diplomacia brasileira, moldando os termos do debate sobre os rumos internacionais do país.

Utilizando fontes primárias recentemente disponibilizadas para pesquisa, este artigo aponta as precondições intelectuais e materiais, as tensões de origem e os primeiros mecanismos de implementação do Pragmatismo Ecumênico e Responsável. O trabalho é desenvolvido em cinco etapas. Em primeiro lugar, esta introdução passa em revista a literatura existente, as fontes documentais disponíveis, assim como o direcionamento geral e as causas do pragmatismo. Em seguida, apresenta-se uma interpretação dos contextos intelectual e material em que a noção de pragmatismo ganhou vida. Na seqüência, enfoca-se a trajetória e o pensamento de Azeredo da Silveria. Em quarto lugar, situa-se a política externa do pragmatismo no marco do projeto político do presidente Geisel. Por fim, trata-se, sinteticamente, da reforma organizacional que o novo governo promoveu no Ministério das Relações Exteriores a partir de 1974.

Literatura e fontes O conhecimento existente sobre a política externa do pragmatismo tem crescido rapidamente nos últimos anos. Numerosos trabalhos acadêmicos enfocam o período específico.1 Outros situam o quinqüênio Geisel em perspectiva de longa duração.2 Já há, também, algumas memórias e biografias de figuras-chave do período.3 Para fins de contextualização, existe uma recente literatura sobre o fim do regime militar. O presidente Geisel e seu governo têm recebido crescente atenção à medida em que novas fontes são disponibilizadas ao público.4 Em relação à figura de Silveira, o comentário positivo de seus auxiliares contrasta com as acusações de seus desafetos.5 Lamentavelmente, ainda há poucas informações sobre sua visão de mundo, já que ele não deixou diários ou notas sistematizadas.

De forma geral, esse conjunto de obras talvez faça do pragmatismo um dos períodos mais estudados da história das relações internacionais do Brasil.

Paradoxalmente, entretanto, esse também é um dos períodos menos mapeados da atuação internacional do Brasil no pós'Segunda Guerra Mundial: faltam estudos historiográficos detalhados sobre as principais vertentes da atuação externa do país, sobre as causas do pragmatismo, sobre a sua base teórica e conceitual, sobre a posição do país na sociedade internacional dos anos 70 e sobre os paralelismos entre o pragmatismo brasileiro e o comportamento de outros países em desenvolvimento de porte médio que, naquele momento histórico, também ensaiaram políticas externas mais assertivas (por exemplo, África do Sul, Índia, Indonésia, Irã, México e Paquistão).

À medida em que a abertura dos arquivos oficiais evolui, torna-se possível re- avaliar o período desde novas perspectivas. O material primário agora disponível surpreende por seu volume e qualidade. Silveira doou sua coleção privada de documentos à Fundação Getúlio Vargas, que a abriu para pesquisa no fim da década de 1990, junto com uma série de entrevistas gravadas entre 1979 e 1982.6 Da mesma maneira, lá encontram-se depositados os papéis do presidente Geisel, embora estes não sejam críticos para a compreensão de sua política externa.7 Apesar das recentes mudanças restritivas no marco regulatório de acesso a arquivos oficiais brasileiros, o pesquisador também conta com o acervo do Arquivo Histórico do Ministério das Relações Exteriores, em Brasília.

Finalmente, as chancelarias estrangeiras de importantes parceiros do Brasil e, notavelmente, as bibliotecas presidenciais norte-americanas, têm liberado materiais relevantes sobre a década de 1970 a passo acelerado.8

Natureza e direção do pragmatismo Muito do comentário sobre a política externa do governo Geisel interpreta o período como um movimento de crescente independência, autonomia e 'flexibilidade' em relação aos estreitos limites impostos pela estrutura do sistema internacional da Guerra Fria. Livrava-se o Brasil da pecha do alinhamento automático aos desígnios do poder hegemônico hemisférico, os Estados Unidos. Assim, o pragmatismo seria uma expressão da tentativa brasileira de ganhar maior espaço de manobra em um sistema dominado pelas grandes potências. Tal movimento teria sido possível graças a mudanças estruturais no sistema internacional entre as décadas de 1960 e 1970 ' o declínio relativo da capacidade militar dos Estados Unidos face à União Soviética, a incorporação da China continental ao equilíbrio global de poder, a inusitada força dos países produtores de petróleo via Organização dos Países Exportadores de Petróleo (Opep), a voracidade do movimento de descolonização na África e na Ásia e suas repercussões na composição da ONU, o debate militar norte-americana no Vietnã, e a emergência da Europa e do Japão como novos centros de poder econômico.

A tônica do pragmatismo ' e seu elemento mais distintivo ' foi a aproximação da política externa ao projeto normativo de tradições realistas de política internacional. Assim, a diplomacia dos anos Geisel valeu-se, mais ou menos explicitamente, de conceitos e valores típicos do realismo político. A lista de exemplos é extensa: a noção de que o país movia-se em um sistema cujas partes estão estrategicamente interconectadas (por exemplo, a decisão brasileira de utilizar o programa de visitas de Estado de Geisel à Europa Ocidental como instrumento de barganha nas negociações com os Estados Unidos); a crença, refletida em atitudes políticas concretas, de que o país podia, efetivamente, transcender suas circunstâncias históricas, melhorar seu posicionamento relativo na estrutura internacional de poder e, assim, ganhar mais responsabilidade e autoridade no cenário internacional (por exemplo, as decisões de Brasília em relação à África Negra); a adoção, ao menos retórica, da ética da prudência e da autocontenção (por exemplo, a decisão de acrescentar os qualificativos 'ecumênico' e 'responsável' à noção de pragmatismo); o abandono de posturas absolutas em relação à potência hegemônica (nesse período abandona-se, conscientemente, a oposição retórica típica do Brasil do pós- Segunda Guerra mundial entre a completa abdicação e a total rejeição aos desígnios de Washington ' nas palavras do chanceler, o Brasil e os Estados Unidos passavam a ter uma relação mais 'madura' à medida que o Brasil transformava-se em um país de 'calças compridas'). Entretanto, a explícita utilização de elementos do projeto realista conviveu com a tradicional ideologia brasileira de política externa. Como será evidenciado abaixo, a integração entre essas duas vertentes enfrentou problemas e deixou muitas perguntas sem respostas. Seus resultados são instigantes tanto do ponto de vista teórico como da perspectiva da política externa comparada.

Hoje, sabe-se que muito do pensamento estratégico associado à política externa do governo Geisel precedeu a posse do novo governo em março de 1974 ' alguns de seus antecedentes apareceram nos anos da Política Externa Independente (1961'1964) e nos governos dos generais Costa e Silva (1967'1969) e Médici (1969'1974). Há linhas oriundas do Estado Novo (1937'1945) e da gestão de Juscelino Kubitschek (1956'1961). Em perspectiva de longa duração, os anos Geisel situam-se confortavelmente na tendência geral a maior e mais veloz asserção da autonomia nacional face aos estritos limites impostos pelo sistema internacional da Guerra Fria. Visto dessa maneira, o pragmatismo coincide com o auge do modelo brasileiro de diversificação de parcerias.

Onde reside, então, o elemento de inovação? A novidade do pragmatismo encontra- se, acima de tudo, no tratamento dos vínculos com os principais relacionamentos do país. É possível detectar transformações importantes em todas as áreas relevantes da agenda externa: no relacionamento com os EUA, com a Bacia do Prata, com os países andinos, com a Europa, a África, o Oriente Médio, a China e o Japão. Nos casos de Argentina, Israel e Portugal, as medidas tomadas nos anos pragmatismo colidiram com práticas de longa tradição no repertório da diplomacia brasileira. Adotaram-se, também, novos posicionamentos na Organização dos Estados Americanos (OEA) e na Organização das Nações Unidas (ONU). Além disso, o pragmatismo trouxe novos elementos de estilo e de retórica do discurso diplomático. Este é um período de redefinições importante e, em certos casos, sistemáticas, do comportamento brasileiro no ambiente internacional.

Causas A produção intelectual existente sobre o pragmatismo aponta três conjuntos de causas, localizadas no nível as estruturas, das idéias e da agência de indivíduos-chave. Em primeiro lugar, como indicado acima, a década de 1970 assistiu a modificações significativas na estrutura internacional de poder que facilitaram a projeção de certos países em desenvolvimento. Em segundo lugar, circulavam idéias inovadoras sobre a capacidade desses países emergirem na cena internacional e ganharem autonomia face às grandes potências, assim como na habilidade do Terceiro Mundo de introduzir uma agenda global de justiça redestributiva e reforma do ordenamento econômico internacional. Finalmente, a literatura entende que a categoria de homem de Estado (ou liderança política) ganha relevo especial ao se tratar do pragmatismo. Assim, o fato de Geisel e Silveira haverem comandado a política externa teria feito toda a diferença, moldando a natureza e a direção das mudanças ocorridas. A nova documentação disponível parece reforçar a visão de que as origens do pragmatismo foram multicausais e, mais especificamente, materiais, intelectuais e de liderança individual.

Antecedentes: origens do projeto de poder Esta seção descreve e analisa a evolução da ideologia da política externa brasileira no período imediatamente prévio ao pragmatismo. Trata-se de um momento importante porque nessa época começaram a ganhar contorno os temas centrais da política externa da segunda metade da década de 1970. Encontram-se lá as primeiras manifestações de que o sistema internacional cederia lugar a um Brasil ascendente caso o país tivesse a coragem de ousar: "As soluções medíocres e pequenas não convêm nem interessam ao Brasil. Temos de pensar grande e planejar em grande escala, com audácia de planejamento".9 Tal visão encontrava eco no comentário estrangeiro sobre o Brasil, que descrevia o país como potência emergente, potência média ou potência regional.10 Por outro lado, em finais da década de 1960 também ganhava contorno a vertente econômica da asserção externa do Brasil. Além disso, o país definia o tipo de poder que pretendia adquirir, especificava a natureza do seu projeto revisionista no mundo e, ao fazê-lo, trazia à superfície muitas das tensões que iriam caracterizar os anos do pragmatismo.

As bases materiais do perfil brasileiro ao longo dos anos 60 e 70 apontavam, com nitidez, em direção ascendente. Entre 1961 e 1980, o produto interno bruto brasileiro triplicou-se. Entre 1968 e 1973, a economia cresceu, em média, 11% ao ano sem inflação significativa, um logro somente alcançado, desde o fim da Segunda Guerra mundial, pelo Japão. Pela primeira vez, o Brasil assistia à criação de um mercado doméstico massificado e o crescimento econômico, pelo menos nos anos 70, não era acompanhado por um aumento da desigualdade de renda.

A estratégia brasileira de desenvolvimento outorgava ao Estado a principal responsabilidade pela elevação do produto interno bruto mediante a substituição de importações e o domínio de processos industriais cada vez mais sofisticados.

As empresas estatais aumentaram sua participação no investimento total do país de 3% em 1963 para 22% em 1979. Os produtos manufaturados, que eram responsáveis por 5% da pauta de exportações em 1964, passaram a representar 36% em 1971. Ao mesmo tempo, o café minguava de 55% para 13%. As exportações cresceram de US$ 1,5 bilhões para US$ 6,2 bilhões entre 1967 e 1973, em razão de 24% ao ano. Contudo, a participação brasileira nos fluxos de comércio internacional permaneceu negligível, oscilando entre 0,9% e 1,75% no período 1969-1974. As importações, por sua vez, cresceram à razão de 27% anuais. Esses desenvolvimentos andavam da mão da estratégia de diversificação de mercados externos. Entre 1969 e 1974, o peso dos Estados Unidos na pauta de exportações brasileiras declinou (de 26,4% a 21,9%), assim como o da Europa (de 46,2% a 37,4%). Em tendência oposta, o Japão cresceu de 4,6% a 7,8% e as exportações para o Terceiro Mundo e o mundo socialista foram elevadas de 21,5% a 30,3% (a África, por exemplo, passou de 1,05% a 5,24%).11 A forma pela qual o surto de crescimento econômico traduziu-se em política externa foi, entretanto, peculiar.

Em primeiro lugar, os principais motes utilizados pelo governo de Emílio G.

Médici (1969-1974) tinham caráter assertivo e falavam ao mundo ' Brasil potência, Ninguém pára este país e a ambição de Grandeza. Entretanto, cumpriam, acima de tudo, a função doméstica de descomprimir críticas internas à política repressiva do regime militar. Não é possível encontrar efeitos ou reflexos precisos na prática diplomática, da retórica da grandeza.

Em segundo lugar, a lógica do projeto de desenvolvimento nacional ecoava duas teorias de economia política internacional que raras vezes são encontradas ao mesmo tempo em um mesmo país. Por um lado, havia vozes mercantilistas segundo as quais o comércio de uma nação constitui a base essencial de seu poder político e de sua projeção diplomática. Por outro, ouviam-se vozes dependentistas para as quais o sistema internacional cristalizava e reproduzia desigualdades históricas, privando aos países mais pobres da possibilidade de desenvolver-se plenamente. Era como se o coro brasileiro incluísse as vozes de List e Colbert por um lado, e as de Marx e Prebisch por outro. É devido a essa mistura de duas correntes distintas do pensamento econômico que o caso da industrialização brasileira não encontra paralelos fáceis com as tradições estatistas das industrializações norte-americana, alemã, russa ou japonesa. Era na interseção entre os poderes redentores do Estado e da desigualdade estrutural entre as nações que o Itamaraty concebia a participação brasileira no comércio internacional como instrumento de asserção nacional.12 Em terceiro lugar, apesar da retórica da potência emergente, o Brasil do período mantinha-se fiel aos princípios do realismo dos fracos: a política externa enfatizava o pacifismo, o não-intervencionismo, a autodeterminação e a segurança coletiva. O país de Médici, assim como o faria o de Geisel, continuava abraçando o direito internacional como escudo contra as pressões das grandes potências e desconfiando da celebração de tratados entre desiguais.

Assim, a política externa não se queria estacionária nem revolucionária: sua abordagem era moderadamente revisionista.13 Qual era a lógica do revisionismo brasileiro? Desde meados da década de 1960, o discurso diplomático brasileiro argumentava que o status quo internacional funcionava em detrimento do Brasil e, portanto, devia ser reestruturado. O problema, dizia-se, residia no fato de que, para as grandes potências, o equilíbrio de poder equivalia à ausência de confrontos nucleares e reduzia-se a ela. Tal postura, afirmavam os brasileiros, era contrária aos interesses das nações mais fracas, para as quais uma estrutura global de paz apenas surgiria da combinação entre segurança e desenvolvimento econômico e social.14 Criticava-se, assim, a 'coexistência pacífica' e a política de controle de armamentos típicas da détente por dividirem o mundo em esferas de influência, congelando a estrutura do sistema internacional e impossibilitando as nações mais fracas de alcançar seus desígnios nacionais. Nesse contexto, o propósito declarado da política externa brasileira era o de neutralizar todos os elementos do sistema internacional capazes de obstaculizar o potencial brasileiro de poder.15 Em termos práticos, durante a década prévia à chegada de Geisel ao poder, o Brasil deu os seguintes passos: como membro fundador da Unctad, defendeu a noção de segurança econômica coletiva; rejeitou o Tratado de Não-Proliferação Nuclear; passou, gradativamente, a apoiar o movimento de descolonização afro- asiático; argumentou, na ONU, a favor da transferência de 1% dos gastos militares globais para a promoção do desenvolvimento econômico internacional; manteve status de observador mas nunca associou-se completamente ao Movimento Não-Alinhado; mobilizou-se para uma reforma da Carta da ONU; somou sua voz à demanda terceiro-mundista por uma Nova Ordem Econômica Internacional; abandonou gradualmente seu apoio a Israel para aproximar-se do mundo árabe, fazendo o mesmo com a África do Sul do apartheid vis-a-vis a África Negra; extendeu seu mar territorial de três para duzentas milhas; vinculou noções de proteção ambiental às de desenvolvimento industrial; recusou a possibilidade de ocupar um assento rotativo no Conselho de Segurança da ONU, denunciando a intransigência das grandes potências; e, finalmente, rejeitou as medidas de controle populacional adgovadas pelo FMI, Banco Mundial e Assembléia Geral da ONU.16 Ou seja, o Brasil aderiu à crescente crítica terceiro-mundista da ordem internacional, mas o fez sem adotar papel protagônico ou confrontacionista.

A medida exata do potencial brasileiro de poder permanecia incógnita. Mas havia indícios de que os instrumentos de que o Brasil poderia dispôr em sua trajetória ascendente não eram os mesmos utilizados por outros países médios à época, como a Índia e o Egito. No caso brasileiro, deparamos com aquilo que a literatura contemporânea chama de soft power. Trata-se de um modelo no qual o poder de um país não depende, exclusivamente, de suas capacidades materiais (indústria, recursos naturais, dimensões geográficas, exércitos e armamento). O foco recai, ao contrário, sobre a capacidade que o país tem de angariar apoios externos para os valores e posturas que propugna no meio internacional. O poder do país reside em sua habilidade para manipular o sistema internacional em seu favor. Para tanto, cabe à diplomacia nacional tirar proveito da interdependência entre as nações. Eis a lógica por trás das prioridades brasileiras de diversificação de mercados, da resistência em associar-se incondicionalmente ao Movimento Não-Alinhado e da complementação nítida no discurso diplomático do valor da ordem com o valor da justiça.

Daí segue que, durante os primeiros anos da década de 1970, a retórica brasileira passou a ser crescentemente permeada por expressões tais como distribuição, igualdade, equidade, proporcionalidade, discriminação, participação e inclusão. Essa tendência, entretanto, continha imprecisões. Por vezes, a demanda brasileira por mais justiça era identificada com o princípio da igualdade (isto é, todas as partes devem receber prêmios e custos idênticos). Em outras ocasiões, contudo, a justiça era compreendida como compensação (isto é, as partes mais fortes devem utilizar seus recursos para indenizar os custos infligidos às mais fracas). Muitas vezes as duas noções apareciam fundidas. Assim, segundo a proposta da Nova Ordem Econômica Internacional, o desenvolvimento deveria ser considerado um direito universal e atingido mediante uma série de regras que levariam a concessões recíprocas, mas também proporcionais. A tensão entre a justiça como igualdade e a justiça como compensação nunca chegou a ser completamente resolvida no discurso dos países periféricos. De tal sorte, nunca ficou completamente claro como é que a noção de justiça torna-se parte integrante da estabilidade e da ordem internacional.

Isso talvez ajude a compreender por que, apesar da projeção do Terceiro Mundo durante as décadas de 1960 e 1970, faltaram propostas concretas e precisas sobre como reverter a injustiça global.17 Em quarto lugar, apesar da ênfase na interdependência, o realismo brasileiro que ganhava forma naquele período repetia o caráter defensivo de outrora, modernizando-o. Reafirmava-se a soberania, a autodeterminação e a não- intervenção contra o que era visto, desde Brasília, como um conjunto de normas internacionais cada vez mais intrusivas. A crítica da expansão da vertente normativa da comunidade internacional recaía no argumento, inusual e fascinante, de que apenas os países poderosos poderiam abdicar de aspectos de sua soberania sem comprometer a integridade de seus países. Os fracos ainda precisavam do escudo da soberania para proteger-se e, assim, poder crescer.

Afirma-se a necessidade do estabelecimento de alguns órgãos supranacionais, destinados a impor restrições e limitações em assuntos como os da preservação do meio humano, população, não- proliferação, etc., argumentando-se que as novas condições do mundo tornam obsoletos e superados certos conceitos de soberania e independência. Ora, ninguém duvida de que o progresso das relações internacionais, para ser efetivo e duradouro, terá de assentar em certas premissas de interdependência e em certas bases supranacionais. Isso é evidente. O que sustentamos é que esse estágio de supranacionalismo e de interdependência pressupõe um estágio prévio de soberania e de total independência política e econômica (...) é, assim, perfeitamente compreensível que os países menores se agarrem a propósitos e princípios que, ainda que constante e repetidamente violados, os ajudam a defender-se de pressões políticas e diplomáticas (...) Evidentemente, os países maiores e mais fortes podem dar-se ao luxo de ser muito menos afirmativos em relação a sua soberania e a seu nacionalismo.18 Em retrospectiva, embora os anos prévios ao pragmatismo constituam um período de redirecionamento importante da política externa brasileira tradicional, o leitmotif da ideologia nacional ' o perfil de potência emergente e a aspiração a um status mais elevado no concerto internacional ' não levou a uma revisão sistemática da política externa. O caráter dúbio do Brasil Potência revela um ideal nacional que era ambicioso mas vago, enraizado no surto do crescimento econômico e associado ao caráter repressivo do governo. Durante a gestão Médici, por exemplo, a crítica brasileira do ordenamento internacional manteve- se restrita aos foros multilaterais e de nenhuma maneira confrontou as preferências das grandes potências. Apesar da asserção retórica, a ideologia por trás do desenvolvimento brasileiro permaneceu, em grande parte, voltada para dentro e sem vertente internacional clara.19 Mas as incoerências da idéia de Brasil Potência não representavam um problema político relevante. O regime conseguia vitórias eleitorais impactantes para seu partido.20 Somente a partir de 1973 os fundamentos materiais e ideológicos desse quadro começaram a mudar. A crise internacional do petróleo escureceu as perspectivas do modelo econômico e, meses mais tarde, as urnas instalaram um clima de incerteza sobre a viabilidade do regime autoritário. Criavam-se as condições para que, em 1974, o novo governo pusesse a política externa à frente de seu projeto de poder.

A formação de Azeredo da Silveira Durante os anos do Brasil Potência, Silveira estava envolvido numa das frentes mais delicadas da política externa ' a embaixada em Buenos Aires. Uma panorâmica das posturas que lá tomou introduz os elementos essenciais de seu pensamento realista, suas proposições mais poderosas, e seus problemas e ausências mais chamativos. Os anos na Argentina também dizem muito sobre a natureza e o escopo das inovações de Silveira em relação à política externa tradicional como um todo.

Antes, cabem breves comentários sobre sua trajetória política e caráter.

Silveira nasceu em 22 de setembro de 1917, o quinto de sete filhos. Esta era uma família politizada: seu bisavô fora ministro dos Assuntos Estrangeiros na década de 1870 e, durante 25 anos, seu avô fora um político influente que participou várias vezes da Comissão Diplomática da Câmara. Seu pai era um parlamentar cuja oposição ao regime varguista terminou por levá-lo várias vezes à prisão. Isso teve grande impacto na vida do seu filho, que aos 14 anos deixou a elitista escola Anglo-Americana para reconciliar os estudos com o trabalho administrativo em um banco local. No banco ele cresceu rapidamente, tornando-se chefe de Departamento aos 20 anos. Mas sua impaciência com o estilo de vida estagnante do banco o levou a deixar o Brasil, em 1939, para uma permanência de 4 anos nos Estados Unidos. Lá trabalhou como oficial administrativo no consulado brasileiro em São Francisco. Em 1943, aos 26 anos, retornou ao Rio de Janeiro para ingressar à carreira diplomática. No curso de sete meses conheceu e casou-se com May Paranhos. Uma vez na carreira, somou-se aos Novos Turcos, um grupo de jovens profissionais que estavam em desacordo com a condução do ministério e discutiam alternativas doutrinárias. Duas décadas mais tarde, em 1964, Silveira foi elevado ao grau de embaixador, trabalhando como diretor da Divisão de Assuntos Administrativos, embaixador em Genebra e, depois, em Buenos Aires. Sua postura pouco convencional em relação à Argentina chamou a atenção do então presidente da Petrobrás, general Ernesto Geisel. Em 15 de março de 1974, aos 56 anos, Silveira atingiu rango ministerial no gabinete do presidente Geisel. Cinco anos mais tarde, findo o governo, Silveira chefiaria as embaixadas nos Estados Unidos (1979-1983) e em Portugal (1983-1985). Ele morria de câncer em 1990, aos 73 anos.

Muito do comentário sobre sua gestão descreve um caráter duro e militante.

Corajoso, audacioso, persistente, tenaz, vivaz, cordial, charmoso, gênio criativo e respeitoso são alguns dos adjetivos recorrentes com os que ele é identificado. Excêntrico, louco, estridente, combativo, vingativo, mordaz e impetuoso também. O homem era adicto ao trabalho, expansivo na conversa, orgulhoso de seu próprio conhecimento em política externa e tinha obsessão por detalhe. Tinha ojeriza à falta de densidade analítica de muitos de seus colegas porque, por ele, tal superficialidade permitia ao burocrata justificar a sua inação perante os fatos. Não surpreende, portanto, que os critérios utilizados por Silveira para julgar um interlocutor fossem essencialmente intangíveis ' estilo, perspicácia, caráter e vocação para a ironia. O gosto pelo intangível mais tarde seria insumo crítico para o desenvolvimento de uma singularíssima relação com seu colega norte-americano, Henry Kissinger. Um assunto pessoal era importante. Silveira e sua mulher tiveram quatro filhos. Em curto período, duas das filhas morreram tragicamente ao tempo em que seu pai chegava ao topo da carreira. Anos mais tarde, ele reconheceria que essa experiência lhe dera renovado vigor e coragem para suportar as vicissitudes do poder. Mais do que isso, ele acreditava que a dor da perda das filhas o pusera em posição privilegiada para lidar com o introspectivo presidente Geisel, cuja visão de mundo e estilo também haviam sido afetados pela perda de um filho moço em acidente trágico.

A batalha formativa Em meados da década de 1960, as relações entre Argentina e Brasil azedaram em níveis até aquele momento desconhecidos. No centro da disputa, o controle das águas internacionais do Rio Paraná a partir da elaboração dos planos para a construção da represa brasileiro-paraguaia de Itaipu.21 No Brasil, o tema cindiu as opiniões em dois campos nitidamente opostos. De um lado, estavam aqueles que defendiam a prática histórica do Itamaraty ' era mister acomodar os interesses brasileiros às demandas argentinas. Esse pensamento, herdeiro de tradições oriundas da diplomacia brasileira no Prata do século XIX, respeitava os moldes do realismo defensivo: era de interesse brasileiro tolerar o alto perfil da diplomacia argentina porque Buenos Aires era a única capital sul- americana capaz de mobilizar todo o subcontinente contra o Brasil; cabia ao Brasil buscar, sistematicamente, novas oportunidades de cooperação com a Argentina no intuito de desdramatizar a agenda bilateral e diluir faixas de atrito; ganhava o Brasil muito ao incluir a Argentina em suas iniciativas regionais e hemisféricas porque, ao fazê-lo, Buenos Aires sentia-se parte do ordenamento regional e, assim, o legitimava; e, finalmente, tinha o Brasil um interesse natural em promover bons ofícios entre a Argentina e os Estados Unidos sempre que esses dois países entrassem em rota de choque ' uma dinâmica recorrente nas relações internacionais do hemisfério ao longo do século XX.22 Para esse grupo, a estratégia brasileira tradicional da cordialidade oficial em relação à Argentina era uma das causas principais de o Brasil nunca haver testado forças com o vizinho no campo de batalha. Um dos principais propositores dessa política, o embaixador Pio Corrêa, vaticinava: "Seria um erro fatal (...) pretender o Brasil acantonar-se em uma política de isolamento e de omissão ou, pior ainda, de obstrução ante a questão da Bacia do Prata".23 Do outro lado, e em oposição, emergiam vozes críticas à política tradicional do Brasil para seu vizinho austral. Não se tratava de um grupo organizado em torno a uma lógica única, nem contavam essas pessoas com o apoio e valor agregado de décadas de tradição. Entretanto, foram essas as visões que passaram a ganhar os sucessivos debates internos no Itamaraty. É nessas fileiras que Silveira, já nos primeiros meses de 1969 como novo embaixador em Buenos Aires, começou a alcançar notoriedade. A evolução do embate interno sobre a estratégia brasileira para a Argentina é fascinante e pode ser agora acompanhada em detalhe graças a novas fontes.24 Por que Silveira se opunha à acomodação? Aqui o pensamento realista de Silveira começa a ganhar contornos nítidos.

O consenso tradicional, na chancelaria, sobre a melhor forma de lidar com a Argentina era, em sua essência, um consenso sobre os constrangimentos que o sistema sul-americano impunha ao Brasil. A postura defensiva em relação ao vizinho devia-se à percepção comum, durante boa parte do século XIX e mais da metade do século XX, de que a Argentina tinha capacidade de mobilização diplomática contra o Brasil no contexto sul-americano. Em 1969, entretanto, Silveira via mudanças importantes na distribuição regional de poder. A Argentina, ele argumentava, não mais ombreava o Brasil. Para ele, o declínio argentino abria caminho para um novo arranjo regional no qual o Brasil abandonaria sua posição acuada. Curiosamente, a análise de Silveira não estava assentada na argumentação clássica de certo pensamento realista segundo o qual o poder é mensurável em termos materiais. Ao contrário, e de acordo com noções brasileiras herdadas da época do Império, Silveira via o poder como um misto de capacidade financeira, pujança cultural e agilidade diplomática. Para ele, Buenos Aires havia perdido os elementos que outrora lhe permitiram atrair e manter estreitas amizades na América do Sul. Como muitos de seus antecessores, Silveira acreditava que a posição relativa de uma nação dependia mais de seu prestígio na sociedade internacional do que de sua força militar. O poder era, acima de tudo, um atributo social, sustentado por peso econômico.25 De que maneira e por que canais as mudanças no poder relativo das nações traduziam-se em modificações no status quo internacional? Essa é uma pergunta importante e atual porque tem recebido pouca atenção no pensamento teórico do realismo. Aqui, a história da política externa pode ajudar a esclarecer esses mecanismos. Na análise de Silveira, havia uma incongruência entre a estrutura sul-americana de poder (onde a Argentina não mais tinha meios materiais ou sociais para pressionar o Brasil como o fizera) e o comportamento das unidades (onde o Brasil dos tardios anos 60 continuava comportando-se como se a Argentina tivesse capacidade de pressioná-lo). O problema, Silveira deixava a entender em seus inúmeros despachos, era de percepções: os constrangimentos do Brasil na cena sul-americana eram auto-impostos. As amarras eram essencialmente intelectuais, acumuladas progressivamente ao longo das décadas. O Brasil precisava, portanto, livrar-se da sombra de sua própria tradição.

As propostas alternativas que Silveira apresentava evidenciam o conteúdo e substância de seu realismo, cujas características principais podem ser encontradas, em maior ou menor grau, no passado da prática internacional do Brasil. Para ele, normas, acordos, tratados e convenções internacionais eram importantes, mas apenas na medida em que agregassem valor à direção geral do interesse nacional. Assim, Silveira desenvolveu argumentos para convencer o Itamaraty de que a Declaração de Montevidéu ' arcabouço legal assinado por Brasil e Argentina em 1933 para regular o uso de águas internacionais da Bacia do Prata ' não mais era instrumental aos interesses brasileiros da década de 1970 e deveria, portanto, ser substituído. Assim, em sua visão de mundo as normas internacionais reduzem a incerteza e induzem as nações a convergir, mas não moldam as preferências nacionais. Elas regulam o interesse nacional, não o constitutem. Marcos normativos consolidam o status quo regional e devem, portanto, ser utilizados uma vez que os interesses nacionais estão plenamente satisfeitos, não antes.

Por outro lado, Silveira entendia que os países mais fortes da América do Sul estavam em posição de impôr a lei aos mais fracos, mas ganhavam muito se conseguissem fomentar o sentimento de inclusão entre os segundos. Muito da estratégia de Silveira para a Argentina era informado pela compreensão de que Brasília teria como deslocar Buenos Aires como o principal elo de Assunção, La Paz e Montevidéu. Tal mudança incluiria a oferta de crédito para a realização de obras de infra-estrutura e cooperação tecnológica (como com a Bolívia); a revisão de acordos tidos como desequilibrados pelos mais fracos (por exemplo, a revisão legal feita no governo Geisel sobre a administração da Lagoa Mirim com o Uruguai); a retificação de fatos considerados como injustiças históricas pelos menores (por exemplo, a devolução ao Paraguai, por Geisel, dos troféus de guerra obtidos pelo Brasil ao fim da guerra do século XIX); e a quebra do equilíbrio de poder sul-americano, a favor do Brasil (como indicado na justificativa brasileira para a proposta de um Tratado de Cooperação Amazônica). Ao tomar tais medidas, Silveira acreditava que o Brasil aumentava seu módico de poder social na região.26 Finalmente, em seus anos de formação, Silveira também explorou o princípio de que as preocupações econômicas e comerciais têm precedência sobre outras considerações. Apesar de haver recomendado que "(...) daqui por diante, qualquer aspecto de nossa política bilateral com a Argentina ' desde o intercâmbio comercial até o recurso água, por exemplo ' deve ser considerado não apenas em seus aspectos específicos, mas à luz das atuais diretrizes gerais do governo argentino (...)"27, o comércio bilateral durante sua gestão como embaixador em Buenos Aires e, depois, como chanceler, mais que duplicou.

Não causa surpresa que o primeiro encontro entre o futuro presidente Geisel e Silveira tenha girado em volta ao tema de uma nova estratégia regional. A noção de poder nacional articulada por Silveira em seus anos formativos iriam informar, ao longo dos anos do pragmatismo, as principais opções políticas do governo.

A virada de Geisel Ao chegar ao poder em março de 1974, Ernesto Geisel e seu grupo haviam decidido iniciar um processo de liberalização política batizado de abertura. Assim como Gorbatchov o faria anos mais tarde, Geisel falava em uma transição do regime autoritário para uma situação vaga, nunca explicitada. Não se falava de uma transição do autoritarismo para a democracia. A noção de que a liberalização política no Brasil culminaria com um governo civil eleito pelo povo não ocorreu até muito mais tarde.

Por que liberalizar? A literatura especializada tem argumentado que a liberalização do sistema político foi uma estratégia liderada por uma facção do regime que pretendia preencher o vácuo entre o estabelecimento militar enquistado no aparelho de Estado e a sociedade brasileira. Ao fazê-lo, esse grupo tentava prevenir o distanciamento entre a elite militar governante e o corpo político nacional por um lado e, por outro, pôr fim às lutas internas entre facções militares rivais, tão comuns em regimes centralizados. Essas interpretações convergem para que a decisão de Geisel pela abertura gradual e controlada foi tomada autonomamente por ele, e não resultou de demandas da sociedade civil, nem do fim do ciclo de crescimento milagroso ou de pressões internacionais.

Em retrospectiva, a abertura incluiu: o progressivo fim da censura à imprensa, a redução do poder e independência da comunidade de informações, o abandono da prática das prisões políticas, fortalecimento da hierarquia militar, a anistia a exilados políticos e a imposição de uma nova lei eleitoral enviesada a favor do partido governante. Essa agenda coexistiu com o uso político da tortura e do terrorismo de Estado, a censura e a intervenção oficial em sindicatos e no Congresso Nacional. A abertura teve altos e baixos, evoluindo de forma não- linear. A liberalização era uma briga sem final definido na qual nenhum ator político sabia ao certo como e quando se chegaria a um fim. Assim, o regime militar brasileiro levou dez anos para consolidar-se (1964-1973) e mais quinze para instituir eleições presidenciais universais e competitivas (1974-1989).