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O enquadramento das Missões de Paz (PKO) nas teorias da guerra e de polícia

1. Introdução Then it's Tommy this, an' Tommy that, an' "Tommy 'ow's yer soul?" But it's "Thin red line of 'eroes" when the drums begin to roll- The drums begin to roll, my boys, the drums begin to roll, O it's " Thin red line of 'eroes," when the drums begin to roll.

...

For it's Tommy this, an' Tommy that, an' "Chuck 'im out, the brute!" But it's "Saviour of 'is country" when the guns begin to shoot; An' it's Tommy this, an' Tommy that, an' anything you please; An' Tommy ain't a bloomin' fool ' you bet that Tommy sees! "Tommy", Rudyard Kipling, 1892 A clareza original do que sejam as Operações de Manutenção, ou Missões de Paz (Peacekeeping Operations ' PKO), já não existe, se é que algum dia ela de fato existiu1 . As PKO em suas várias denominações e variantes qualificadas se tornaram, crescentemente, o que quer que as Forças de Paz sejam chamadas a fazer, apesar de várias tentativas de Secretários-Gerais da ONU, funcionários dos mais diversos organismos e de estudiosos para fixar o que se supõe deva ser entendido pelos diversos termos usados para descrevê-las2 .

Há diversos entendimentos do que sejam PKO. Esses entendimentos agregam em todos os casos expectativas tanto políticas quanto táticas. Buscam estabelecer, ainda, as bases dos procedimentos e o conteúdo das regras sob as quais as PKO deveriam ter lugar. Apesar disso, esses entendimentos divergem quanto à extensão, mandato e expectativas das PKO3 .

Isso é inteiramente insatisfatório. Deixa as considerações políticas e táticas que têm que orientar e constranger as PKO abertas, como arranjos ad hoc ou, pior, expostas a enganos substantivos sobre seu propósito, natureza, possibilidades e métodos.

Não é surpresa que tal estado de coisas seja freqüentemente apontado como a fonte da ineficácia de PKO, seja em termos do resultado esperado, seja em termos dos métodos empregados4. Além disso, essa ausência de clareza engendra ainda a possibilidade de que se tome qualquer caso como exemplar ou como particularmente significativo, conduzindo a interpretações divergentes do valor ou dos vários tipos de PKO.5 Esse artigo oferece algumas considerações sobre o estatuto teórico de PKO. É resultado parcial de um programa de pesquisa em comum entre o Grupo de Estudos Estratégicos da Universidade Federal do Rio de Janeiro e o Centro de Estudos das Américas da Universidade Cândido Mendes. Trata das conseqüências mais proeminentes desse trabalho para o entendimento da natureza das PKO, com implicações para seu planejamento, execução e avaliação.

Com essa perspectiva, trata-se de texto aberto e francamente argumentativo, uma composição exploratória com um foco estreito. Não é minha intenção dar conta de todas as perguntas, enfocar todos os assuntos ou revisar todos os casos de todos os pontos de vista. Ao mesmo tempo, evitei deliberadamente dobrar-me diante de práticas estabelecidas, buscando os benefícios de uma aproximação direta a estruturas teóricas consolidadas na esperança de achar uso para os resultados assim obtidos.

Não é minha intenção, com essa postura, insinuar que outras abordagens não tenham relevância; pelo contrário, reconheço explícita e prontamente meu uso de muito de seu acervo e minha interação com elas no processo do estudo. É que simplesmente reconheço que seriam obstáculos ao que tenho a dizer nesse momento. Como resultado, dou uma visão sumária de meus resultados atuais, esforçando-me para não considerar o conteúdo destas outras abordagens enquanto exponho o que me parece ser o cerne mesmo da questão de PKO6 .

O artigo começa com uma preliminar inevitável, que busca compartilhar um conjunto de entendimentos de partida essenciais sobre força e violência, uso da força, guerra e paz. A partir daí, reconhece-se a pertinência de distinguir as trajetórias políticas, doutrinárias, e conceituais do que poderia ser denominado de "estudos de PKO", como pano de fundo necessário para a apresentação da oportunidade e pertinência de uma aproximação teórica.

Dirige-se, então, para o enquadramento de PKO como objeto da teoria de guerra7 . Adianta a conclusão segundo a qual as PKO são uma forma de guerra de coalizão. Essa conclusão conduz a outras considerações. Segue a essas o enquadramento de PKO como objeto da teoria de polícia8 . O artigo conclui que as PKO envolvem responsabilidades de policiamento multicultural de um tipo particular, um "policiamento comunitário da alteridade" e tece, ademais, algumas considerações a tal respeito. O artigo termina com observações sobre a utilidade desses enquadramentos.

2. Preliminares Nessas preliminares, busco clarificar um determinado conjunto de entendimentos de partida, reconheço as trajetórias políticas, doutrinárias, e conceituais de estudos de PKO e discuto o valor de uma aproximação teórica. Isso parece essencial para permitir que PKO possa ser tomado enquanto objeto, sucessivamente, da teoria de guerra e da teoria de polícia.

2.1. Força e violência, uso de força, guerra e paz Não será possível ir muito longe em qualquer tentativa de tratar o tema das Operações de Manutenção da Paz (Peacekeeping Operations ' PKO) sem se construir um entendimento mínimo sobre alguns fundamentos. É imediatamente necessário trazer adiante uma distinção essencial entre força e violência num contexto social; clarificar o que é entendido como uso de força em seus aspectos concretos e potenciais, e o que se quer dizer com o termo guerra e, como resultado, com o termo paz.

2.1.1. Força e violência Para os fins desse artigo, tanto força quanto violência implicam o uso de ação ou constrangimento físico. Em termos mais gerais, uma transmissão orientada de energia: por exemplo, forçando uma porta emperrada ou imobilizando uma pessoa; indo mais adiante, represando um rio ou pondo minas terrestres num trecho de terreno.

Em condições sociais, porém, a escolha do termo violência insinua que tal uso se dá num contexto carente de sanção de autoridade competente (ilegal ou ilegítimo); ou de forma descontrolada (imprópria ou irracional). Já a escolha do termo uso de força insinua o contrário, é dizer, que tal uso se dá num contexto em que existe sanção de autoridade competente (legal ou legítima), e em função disso esse uso está sujeito a limitações (em termos de sua conveniência ou racionalidade). Só assim pode-se identificar um determinado ato como violência ou, no caso contrário, como uso de força.

Como um experimento mental, pode-se imaginar uma determinada ação: a sujeição física de uma pessoa por outra, por exemplo, uma imobilização. A ação física em si mesma nada nos diz sobre sua natureza como um ato de violência ou como um exemplo de uso de força. Seria um ato violento se fosse um ato desautorizado (por exemplo, quaisquer duas pessoas numa briga) ou se o modo de aplicação fosse julgado impróprio (por exemplo, um policial que sujeita uma pessoa idosa quiescente como se ele ou ela fosse um adulto em pleno vigor físico, oferecendo resistência). Mas o mesmo ato seria visto como um exemplo de uso de força se fosse autorizado (por exemplo, um policial que sujeita um suspeito que resiste) ou comensurável com o que é julgado apropriado (por exemplo, um pai que sujeita uma criança difícil).

Só esse entendimento permite que se possa dar algum significado a construções tais como "violência policial". A recusa desses entendimentos conduz ao paradoxo. Por um lado, seria necessário admitir que qualquer ato de força, independentemente do contexto, seria violento, e assim "violência policial" seria redundante. Por outro lado, a se admitir que qualquer ato de força sancionado pela autoridade seria automaticamente uso de força, então "violência policial" seria uma contradição.

2.1.2. Uso de força O que se entende por uso de força, em si mesmo, parece exigir clarificação adicional. O termo uso de força tem que compreender tanto o ato concreto quanto o seu potencial, em qualquer circunstância. Dito de outra forma: o ato físico de força e a possibilidade desse ato são, desse ponto de vista, partes de um mesmo todo: o uso de força.

Como um experimento mental, tome-se um uso cotidiano de força, que pode ser encontrado em qualquer policial armado. Argüir que só se tem uso de força quando a arma é disparada é perder de vista o que é a utilidade da arma em sua essência.

O uso da força não se resume ao emprego concreto da arma para dirigir energia numa ação física ' no caso, um projétil. A arma no coldre, e a medida de uso de força que ela contém, é usadana exata medida em que qualquer um, diante de um policial armado, leva em conta o fato de que a arma está lá, e em função disso, modifica seu comportamento. Esse usoé real, e é uso de nada mais que um potencial, e ainda é indubitavelmente um usona exata extensão em que modifica o comportamento de outrem.

A ameaça no contexto das relações internacionais também só é uso de força na medida em que esteja associada a um potencial tangível. Isto é, uma ameaça vazia de possibilidade de materialização, seja por ausência de capacidade concreta (não se tem meios), seja por ausência de credibilidade (não se crê que o meio, mesmo que disponível, venha a ser usado) é apenas um blefe. O uso de ameaças é um exemplo de uso de força na medida em que possa, de fato, alterar comportamentos.

Considerem-se os diferentes efeitos da ameaça de um mesmo policial de que vai atirar sobre o comportamento de outrem quando: i) tem a arma em punho e mira noutrem; ii) tem a arma em punho, mas apontada para cima; iii) tem a arma no coldre e a mão sobre ela; iv) tem a arma no coldre, mas suas mãos estão distantes; v) anuncia que tem uma arma no carro, longe de onde está; ou vi) anuncia que tem uma arma no armário e que irá buscá-la.

Esses diferentes efeitos resultam de termos diversos da utilidade do potencial da força enquanto uso de força, e se aplicam a qualquer situação. É essa diferença de potencial que distingue o efeito da posse do mesmo meio de força em diferentes situações, por exemplo no contexto de uma missão de paz.

Considere-se efeito da ameaça de chamar apoio aéreo sobre um determinado grupo armado quando i) as aeronaves armadas sobrevoam o local; ii) sabe-se que as aeronaves estão prontas a responder a um chamado num determinado tempo ou iii) sabe-se que as aeronaves chegarão em uma semana à área de operações; pondere-se o que significa se, em qualquer um desses casos, que a) a força está autorizada ao uso de ataques aéreos quando necessário; b) a força só pode lançar mão de ataques aéreos depois de um ato agressivo direto; c) o uso de ataques aéreos depende de autorização de parte do QG da ONU em Nova Iorque ou d) o uso de ataques aéreos é proibido.

Em todos os casos, o entendimento de "uso de força" tem que incluir seus aspectos concretos e potenciais ou ser, simplesmente, inútil.

2.1.3. Guerra e paz Particularmente no que se refere ao tratamento de Missões de Paz ou, numa tradução mais literal, de Operações de Manutenção da Paz (Peacekeeping Operations ' PKO), a distinção entre paz e guerra é condicionada por entendimentos politicamente determinados e, até, por expedientes administrativos. É preciso recuperar a perspectiva fenomenológica da guerra e da paz para que se possa tratar de PKO enquanto objeto de consideração científica.

Por definição política,as Missões de Paz (PKO) não sãoguerra. Não podem ser descritas como guerra. Sempre devem ser abordadas, tratadas e compreendidas de formas tais que se enfatizem as diferenças entre elas e a guerra.

Isso só é politicamente razoável enquanto se aceita a definição de guerra como um ato que é necessariamente unilateral (ao invés de multilateral), guiado por interesses egoístas (ao invés de altruístas) ou por desígnios agressivos (ao invés de pacíficos), ou ainda associado a agendas políticas que não são julgadas aceitáveis, como a ambição de conquista territorial (ao invés dos que são aceitáveis, como a autodefesa). Assim, por razões razoavelmente evidentes, está muito claro porque as Operações de Manutenção da Paz (PKO), no idioma onusiano, são alguma outra coisa, diferente da guerra.9 Também administrativamente, e como reflexo de linhas de política pública politicamente determinadas, uma série de outras ocorrências não são passíveis de serem denominadas como guerras. Devem ser percebidas, descritas e tratadas como sendo outra coisa: como emergências, incidentes de segurança, crises, ações policiais, ou, até operações outras que a guerra (operations other than war ' OOTW ' lê-se "ôtua")10 . Isso é assim por sólidos motivos administrativos, diferenciados em cada Estado ou mesmo em cada burocracia de um mesmo Estado.

Esse jargão especializado distingue os vários tipos de situações e circunstâncias de uso da força. Serve para determinar formas de ação obedientes à agenda política. Tipifica uma dada situação, orientando a tomada de decisão de forma expediente. Como resultado, diante da inclusão de um determinado evento numa destas categorias, tem-se pré-determinadas as esferas de responsabilidade, os modos de ação e procedimentos específicos.

O caráter e o contexto políticos (e administrativos) dessa caracterização são tudo o que empresta às Operações de Manutenção da Paz (PKO) uma denominação distintiva, dando-lhes uma natureza diferente de guerra e diferente da paz11. O fato que tais limites são estabelecidos, nesse contexto, arbitrariamente, não os faz menos substantivos ou pertinentes. Mas não devemos introjetar tão profundamente a política, nem nos acostumarmos tão intensamente ao hábito, nem ainda nos familiarizarmos assim tão completamente com expedientes administrativos até o ponto em que percamos a capacidade de ver o que é essencial em PKO. Porque agir assim é perder a capacidade de dar conta de PKO como fenômeno.

Esse artigo aceita a definição de guerra como expresa por Clausewitz, de que a "guerra é... um ato de força para compelir12 nosso inimigo à nossa vontade"13 . Nesse ponto em diante situa-se explicitamente nos Estudos Estratégicos; e como resultado vai se esposar, como cônjuge, uma definição negativa de paz como a ausência de guerra14 .

A discussão policial admite considerações análogas, e se beneficia de muito do que já foi exposto até aqui. Politicamente, o que quer que a se faça numa PKO não pode ser o provimento da ordem pública, a garantia da lei ou a administração da justiça. Por definição política, esses são atributos exclusivos dos Estados. A ONU não possui, nem pretende para si, os atributos de um Estado. Logo, quando atividades que são precisamente essas têm lugar sob a égide e com o respaldo de uma PKO, elas necessariamente têm que ser outra coisa.

Administrativamente, a questão é, em larga medida, deixada de lado. Apesar de considerações evidentes sobre a necessidade de se levar em conta os desejos e valores das comunidades nos territórios, na prática estabelece-se um arranjo expediente. Ou bem se assume, sem maiores percalços, a tarefa nos termos dos países de origem das forças, ou se faz "vista grossa" à propriedade ou impropriedade de arranjos locais.

Na prática, a questão policial se quebra numa dicotomia. Por um lado, vive-se a realidade do provimento da ordem pública local por quaisquer arranjos entre os locais, as forças de paz ou a componente policial da PKO. Por outro lado, dá-se continuidade às práticas vigentes (ou, de toda forma, para além da PKO) de questões de lei e de administração da justiça. Exatamente essa medida de omissão e dualidade impediu que se construísse até mesmo um arcabouço pseudo- conceitual. Portanto, pode-se tomar os termos provimento da ordem pública, respaldo da lei e administração da justiça em seu significado usual.

Pode-se ver, portanto, porque essas preliminares eram inevitáveis e foram necessárias. Sem esses esclarecimentos, seria muito fácil desviar o ponto que se apresenta a seguir pelo argumento (que espera-se ter refutado) da inaplicabilidade intrínseca quer da teoria da guerra, quer da teoria de polícia, de tomarem PKO como seu objeto. Mais ainda, dá-se conta da impropriedade do pleito de um estatuto teórico próprio e distintivo para o tratamento de PKO, ao se indicar que as bases dessa distinção são políticas ou administrativas e não fenomenológicas15 .

Só com o esclarecimento do que se entende por força e violência, por uso da força em seus aspectos concreto e potencial, por guerra e por paz pode-se estar numa posição da qual abordar o fenômeno de PKO. Mas isso requer, ainda, um breve reconhecimento das trajetórias políticas, doutrinárias, e conceituais com que se tentou enquadrar as Missões de Paz nas últimas décadas.

2.2. Trajetórias no estudo de PKO Apesar de muitos esforços, ainda não se chegou a uma formulação que permitisse classificar, categorizar e explicar uma dada Missão de Paz (PKO) no contexto de todas as demais de maneira clara e útil. Existem ao menos três trajetórias políticas, doutrinárias e conceituais que convergem no fluxo que produziu o que se poderia denominar como sendo a área de "estudos de PKO".

É oportuno que se delineiem as origens e o estado atual de cada uma delas16 .

Por um lado, isso é feito por meio de uma descrição de cada uma destas trajetórias enquanto caminhos relativamente estanques, o que é uma simplificação. Por outro lado, essa exposição não deve ser tomada como o relato da trajetória de qualquer indivíduo ou instituição, embora, evidentemente, indivíduos e instituições tenham papel nas trajetórias que se seguem17 .

A primeira trajetória poderia ser denominada "internacionalista". Essa denominação busca descrever o trabalho em direção a um conjunto particular de objetivos políticos para a comunidade internacional, tanto quanto suas componentes conceituais e doutrinárias. Essas metas podem ser descritas, de forma abrangente, como a busca por um mundo mais pacífico, mais equânime e mais justo.

A agenda e os métodos específicos dessa trajetória variam em função de juízos políticos de sua eficácia e oportunidade. Mas a questão da regulação multilateral, expressa em regimes, acordos, leis e mecanismos robustos de mediação poderia ser tomada como sua característica mais marcante. Não seria completamente inadequado descrever o ponto comum das várias linhas dessa trajetória como sendo a implementação planetária da Declaração Universal de Direitos Humanos. Desde o ponto de vista da trajetória internacionalista, a ONU em geral e as PKO em particular são tomadas nem tanto pelo que foram, ou mesmo pelo que são, mas antes pelo que podem vir a ser18 .

A segunda trajetória segue um caminho mais institucional, mais explicitamente associado às demandas das forças armadas e dos governos dos Estados. Também inclui trabalhos produzidos em think tanks e instituições acadêmicas, tanto públicos quanto privados. A segunda trajetória é principalmente, mas não exclusivamente, orientada pela necessidade de nortear o uso das forças armadas e dos demais instrumentos do Estado em prol de objetivos políticos nacionais.

Pode ser melhor descrito por uma de suas partes, uma linha forte em sua construção.

O início dessa linha poderia ser identificado com o problema da insurreição no contexto da Guerra Fria, embora se pudesse buscar raízes mais antigas nas "pequenas guerras" coloniais19 . Desse início, desdobrou-se uma percepção mais ampla desse tipo de conflitos como parte da categoria "Conflitos de Baixa Intensidade" (low intensity conflict, LIC). O fim da Guerra Fria alargou ainda mais o objeto de preocupação, e foi expresso na idéia de operações (militares) que não a guerra (military) operations other than war, (M)OOTW ' pronuncia-se (m)ôtua), o que permitiria denominá-la da trajetória "alternativista".

Dentro do enquadramento geral de OOTW, identifica-se um ramo em particular, o de Operações de Estabilidade e de Apoio (stability and suppport operations, SO and SO), onde se trata de muito do que se considera, desde a perspectiva da ONU, como sendo PKO. Há, claro que, várias outras perspectivas que incluem ou excluem aspectos particulares (por exemplo, infra-estrutura, saúde, desenvolvimento, etc), e ainda os recortes que diferenciam muito claramente entre OOTW no interior e no exterior do território de um Estado por suas próprias forças e agências.

A natureza formal, organizacional e hierárquica dos documentos nos quais esses pontos de vista são usualmente apresentados pode engendrar a sensação de uma completitude conceitual ou, até, de uma suficiência autofundante e estrutural.

É preciso não tomar os imperativos de conveniência administrativa ou jurisdição estatutária ali contidos como se fossem um arcabouço teórico, ou mesmo como se tivessem sido escritos com tal ambição20 .

Da mesma forma, não é adequado que se tratem as definições (operacionais e legais) neles contidas como se fossem conceitos científicos, embora haja trabalhos científicos em outras linhas dessa trajetória21 . É pertinente observar que a linha alternativista faz parte de um esforço muito maior que o de enquadramento de PKO, ou mesmo da circunscrição das OOTW. É preciso enfatizar como esses esforços são parte de um todo bem mais amplo, que busca adaptar o arcabouço intelectual de segurança e defesa em harmonia com as realidades do mundo pós-Guerra Fria22 .

A terceira trajetória é talvez a menos organizada em termos institucionais, sem que isso deva ser entendido como um juízo de sua menor relevância em relação às duas primeiras. Nasce dos trabalhos de estudos de paz e de resolução de conflitos, que ganharam um espaço no próprio Século XX. Essa trajetória originou-se do interesse de dar conta dos conflitos desde suas causas ou raízes; nesse sentido pode-se nomeá-la como a trajetória "estruturalista".

Acabou por ir além dessa preocupação inicial. Trouxe contribuições substanciais sobre questões como o controle de armamentos, o desarmamento, ou ainda sobre os requisitos e técnicas de negociação no cenário internacional. O contexto de tais iniciativas resultou do desejo para oferecer uma alternativa ao que se percebia como sendo a paralisação quase completa dos interesses de segurança e da cristalização dos dilemas resultantes da Guerra Fria. Muito do se sabe hoje sobre as exigências e técnicas da resolução de conflito desde diferentes perspectivas culturais é fruto de trabalhos da trajetória estruturalista.

Até certo ponto, não parece completamente inadequado ver essa passagem na trajetória estruturalista, desde os estudos de paz até o tratamento de PKO, como sendo um espelho da mesma passagem na trajetória alternativista desde LIC até OOTW/PKO. Ambas sendo, até certo ponto, instrumentos de metas propostas na trajetória internacionalista. É menos claro como as concepções fundadoras dos estudos de paz e resolução de conflito, que contêm muitos elementos de auto- sacrifício e de passividade, foram modificadas para dar conta das exigências de segurança em PKO.

Ainda assim, pode-se argumentar que os conteúdos originais da trajetória estruturalista estão muito próximos do próprio cerne e razão de ser da ONU. Com essa percepção, a aparente falta de clareza da trajetória estruturalista se explicaria exatamente por sua proximidade ao centro do próprio assunto, isto é, que deve ser o papel da ONU23 .

É possível esboçar algumas características da situação presente quando se admite a existência e contribuições discrepantes destas três trajetórias. Por um lado, há elementos ricos e inovadores, associados e instrumentados por posições políticas claras e maduras, que se apóiam em conhecimentos sofisticados das expectativas táticas. Daí se podem derivar prontamente perspectivas estratégicas consistentes e análises críticas de primeira água.

Porém, por outro lado, como sua história sugere, inexiste concordância significativa em termos de conceitos e perspectivas. Evidenciam-se direções incompatíveis ou até mesmo contraditórias em termos do que sejam as expectativas sobre PKO, seu papel, possibilidades, exigências, métodos, e resultados.

2.3. O valor da teoria A tarefa de aperfeiçoar essa mistura, destilando-a em formulações sólidas, é uma das tarefas mais urgentes diante dos estudiosos. Qualquer formulação com essa ambição tem um requisito inescapável: tem que permitir a caracterização do que é normal em PKO, no sentido amplo de missões de paz.

Dito de outra forma, essa proposição deve ser capaz de tratar não apenas as missões de paz historicamente acontecidas, mas todas as que sejam possíveis.

Tal empreendimento vai além do estabelecimento de instâncias de troca, ainda que possa ser necessário começar por tais instâncias. Um primeiro passo é o de construir um entendimento que distinga os aspectos compatíveis ou incompatíveis dos arcabouços em vigor. Uma revisão muito sumária do que tal um esforço requereria está delineada nas três trajetórias descritas.

Aqui é importante marcar que o tema substantivo desse esforço é a construção da fundamentação propriamente teórica de PKO, que parece a única vereda pela qual se atende à exigência da descrição da normalidade. Só essa descrição pode nos permitir caracterizar, antecipar e descrever as exigências, métodos, limitações e resultados das PKO em geral; e por essa via permitir o reconhecimento do que é distintivo, específico e único em qualquer PKO em particular.

Esse artigo busca avançar rumo a tal formulação ensaiando duas percepções do objeto PKO a partir de estruturas teóricas razoavelmente estabelecidas. Desse modo, espero iluminar como tais percepções podem ser de uso para um tratamento teórico mais inclusivo e completo de PKO.

É comum que nos dias de hoje se espere que um artigo desafie paradigmas existentes, o que seria, até onde se entende a meta desse texto, prematuro.

Alternativamente, também se é constantemente provocado a enfocar problemas atuais por uma abordagem afinada com as ênfases temáticas do momento. Esse artigo não faz nem uma coisa nem a outra. Limita-se a compartilhar alguamas considerações de como PKO como um fenômenopode ser descrito a partir de duas teorias distintas e, usualmente, separadas, a saber a teoria da guerra e a teoria de polícia. Mais ainda, isso é feito de exercícios muito simples, aplicando primeiro, uma e depois, a outra, às operações de manutenção da paz (PKO).

3. PKO são guerras de coalizão BURGUNDY: My duty to you both, on equal love, Great Kings of France and England! That I have labour'd, with all my wits, my pains and strong endeavours, to bring your most imperial majesties unto this bar and royal interview, your mightiness on both parts best can witness. Since then my office hath so far prevail'd, that, face to face and royal eye to eye, you have congreeted, let it not disgrace me, if I demand, before this royal view, what rub or what impediment there is, why that the naked, poor and mangled Peace, dear nurse of arts and joyful births, should not in this best garden of the world, our fertile France, put up her lovely visage? (...) KING HENRY V: If, Duke of Burgundy, you would the peace, (...) you must buy that peace with full accord to all our just demands.

Henry V, Ato V, Cena 2.

Propõe-se o seguinte para abordar as operações de manutenção da paz (PKO) desde a teoria de guerra: apresenta-se brevemente a teoria de guerra; a isso se segue a demonstração de que as operações de manutenção da paz (PKO) enquadram-se na definição clausewitiziana de guerra, o supracitado "Guerra é... um ato de força para compelir nosso inimigo para fazer nosso vontade24 ". A partir dessa demonstração, pode-se perceber que PKO são uma forma de guerra de coalizão, o que permite apresentar quais seriam suas características distintivas. Desde essa perspectiva, procede-se então a algumas considerações políticas, táticas e estratégicas.

3.1. Uma visão sumária da teoria de guerra25 A realização mais extraordinária de Clausewitz é freqüentemente aceita como óbvia, o mais sincero elogio à qualidade de seus argumentos, ainda que usualmente inconsciente. No Da Guerra o povo sai do pano de fundo e se revela no centro mesmo da guerra. Nenhum outro autor antes dele o havia percebido.

Nenhum autor depois dele pode ignorá-lo.

Em toda a literatura que o antecedeu,as populações, os povos, eram tratados e descritos como parte do ambiente. Podiam ser hostis ou amigáveis, podiam explicar o sucesso ou justificar o fracasso, mas ninguém via valor em sua opinião ou envolvimento. O embate entre uns poucos seletos resolveria a questão da posse e controle do território e dos bens humanos ali contidos. O povo era só parte do saque, ocasionalmente um benefício ou mais freqüentemente uma amolação26 . Isto definitivamente não pode mais ser visto assim a partir Da Guerra: o povo é parte intrínseca, inegável, irremovível da guerra. Se o povo se dispõe a resistir, pode seguir adiante sem exércitos, ou até mesmo sem governos.

A contribuição de Clausewitz em termos de método, por outro lado, é freqüentemente pouco apreciada. Trata-se de uma abordagem que segue passos simples: construa-se um conceito do fenômeno em análise; examine-se plenamente suas conseqüências lógicas; observe-se a realidade. Onde a realidade discordar da expectativa lógica, explique-se a discrepância logicamente, mas sem confrontar ou desautorizar o dado de realidade.

Logicamente, a guerra deveria ser absoluta, um pulso instantâneo de violência que usasse o máximo de força e que empregasse todos os recursos disponíveis para dispor da maior força possível. Seu resultado deveria ser sempre o desarmamento completo e definitivo de um dos lados, entregando-o de uma vez para sempre à vontade do outro. Mas a guerra na realidade nunca é instantânea, nunca usa o máximo de força, nunca converte todos os recursos disponíveis, e usualmente termina antes que um dos lados esteja inteiramente prostrado diante de seu oponente; seus resultados raramente são finais ou definitivos.

Clausewitz distingue então os dois tipos de guerras reais: as que são limitadas e as que não o são. A diferença entre um e outro tipo de guerra reside no resultado da dinâmica do que desejamos que nosso inimigo faça e o quanto ele está disposto a resistir à nossa vontade. A partir de seus estudos históricos, afirma que as guerras terminam antes ' freqüentemente, bem antes ' que qualquer um dos lados estivesse prostrado diante de seu inimigo. Por prostrado entende- se incapaz de resistir à vontade de seu oponente, isto é, desarmado, impotente: portanto, impossibilitado de fazer frente à compulsão, pela força, para o que quer que seu oponente deseje.

A questão da distinção entre as guerras que são e não são limitadas reside precisamente na medida do empenho do inimigo de resistir à nossa vontade. Se o que dele desejamos exige apenas que vençamos uma parte de suas forças (uma guerra limitada) ou, ao contrário, se o que desejamos só estará a nosso alcance quando o inimigo estiver prostrado diante de nós (uma guerra ilimitada).

Embora Clausewitz não use o termo "guerra ilimitada", Corbett (1988) realiza essa passagem sem maiores explicações. Ela me parece apropriada e consistente, particularmente desde que serve de maneira clara para distinguir os dois tipos de guerra real, servindo ainda para apontar incisivamente o equívoco de querer- se tomar a guerra não limitadas como sinônimo da "guerra absoluta" que só existe na pura aplicação lógica do conceito de guerra nos primeiros passos da apresentação de Clausewitz.

Tudo isso se aplica a qualquer guerra, desde que entenda-se a guerra nos termos de "um ato de força para compelir nosso inimigo a fazer nossa vontade". Essa formulação aparentemente simples é de surpreendente robustez e atualidade. Em qualquer guerra, é necessário dispor de três elementos ' o que se deseja (a nossa vontade), quem a isso resista (o inimigo), e uma forma particular de lidar com essa recalcitrância: o ato de força. Nesse último radica o que empresta a guerra sua especificidade, permitindo perceber a guerra como a política armada. É o ato de força, cuja condição de possibilidade são os meios de força, que dá significado descritivo e conclusivo a que a guerra seja continuação da política com o acréscimo dos meios de força. Guerras frias, crises, guerrilhas, e, como discutirei mais adiante, operações de manutenção da paz (PKO) ' o que são senão guerras? Aqui é necessário dar conta da prática de se querer categorizar as guerras a partir de sua "intensidade". Esse é um dispositivo expediente, de natureza administrativa, cujo propósito é precisamente o de associar automaticamente cada "intensidade" a uma dada resposta pré-determinada. Cada uma destas respostas determina o envolvimento diferenciado de diversas agências, estabelecendo linhas de comando e responsabilidade, operando sob um conjunto de direções e nomeando constrangimentos pré-estabelecidos. Permite, portanto, segregar antecipadamente determinadas contingências, determinados meios de força e até determinados inimigos para um tratamento específico. A tentativa de transpor esse expediente administrativo para o arcabouço de uma estrutura conceitual acaba provocando equívocos e levando a erros inteiramente dispensáveis.

Leitores desavisados, por exemplo, tomam a representação gráfica dessa segregação administrativa expediente como uma proposta taxonômica. Perdem de vista o seu caráter arbitrário e circunstancial. É preciso afirmar, portanto, que não existe nenhum "espectro de conflitos"27 existe guerra ou paz.

Guerra, sempre que os resultados atuais ou potenciais de combate, isto é, do uso de força, são uma consideração que modifica o comportamento dos envolvidos, não importa o quão brandamente. Paz, quando, ao contrário, tais considerações não têm qualquer efeito no comportamento dos envolvidos. Ordinariamente, a paz dá conta da maioria esmagadora dos relacionamentos internacionais, em temas tão diversificados quanto como o comércio, a cultura ou a diplomacia. Sabemo-lo na prática: uma "crise diplomática" afirma que não se considera o uso de força.

Uma crise é apenas uma denominação politicamente expediente para uma guerra limitada.

Assim pode-se compreender, como se apresentou nas preliminares, que pode não ser politicamente oportuno chamar uma crise de guerra; ou uma operação de contra-guerrilha de guerra; ou o abalroamento de um navio pesqueiro estrangeiro em algum lugar do Círculo Ártico de guerra; ou a reintegração de posse de um arquipélago no Atlântico Sul de guerra. Pode até ocorrer que não seja politicamente útil recorrer aos mecanismos jurídicos associados à formalização de tais ocorrências como guerras. Mas existe a ambição de modificar o comportamento de outrem pelo ato de força. Em essência, todas essas instâncias são atos de força que buscam compelir outros à nossa vontade. Rigorosamente, elas são guerras.

É crucial que se perceba que tudo o que se expôs até aqui afirmaa onipresença de soluções alternativas ao ato de força, antes, durante e até depois do recurso à força. Alternativas que sejam negociadas, barganhadas, discutidas, compradas ou vendidas entre as partes. Essas alternativas existem intrinsecamente à guerra sempre que o que se deseja não exija que prostremos nosso inimigo diante de nós para que o obtenhamos. Se o que se deseja não é algo que nosso inimigo só concederá depois de prostrado, então persistem as alternativas da barganha de interesses discrepantes, de julgamento de parte a parte do que está em conjunto, do que levou a que um dos lados recorresse à força e que o outro resistisse. O propósito da guerra é a paz. O objetivo da guerra é uma paz "melhor", mais afeita aos interesses de quem a inicia, ou de quem a vence; ou simplesmente uma paz, sempre que ambos os lados sentem que eles ganham mais pela cessação que pela continuação de hostilidades.

Assim, para retornar à epígrafe dessa parte, pode-se comprar uma paz, dentro de alguns limites. Depende tanto do quanto se está disposto a pagar ' e do quanto o inimigo valora o que dele se quer. Os termos dessa barganha serão modificados pelo que pode ser arriscado, ganho ou perdido no combate; pela expectativa do que pode ser arriscado, ganho ou perdido ao longo do tempo, se as hostilidades prosseguem; pela expectativa de resultados mais ou menos favoráveis na continuidade do uso da força, em função das perspectivas de alteração da correlação de forças de ambos os lados; e ainda pela perspectiva de se ver prostrado diante do inimigo em contraste com o que ele deseja de nós, ou nós dele. Guerra é política, à qual se pode acrescentaros meios de força. Ou ainda, guerra é política armada.

Regras de Engajamento (Rules of Engagement ' ROEs) são a forma pela qual se condicionam as formas de uso da força de maneira a garantir que o método de seu emprego não conflite com os fins pretendidos. ROEs são estabelecidas principalmente, mas não exclusivamente, a partir de considerações políticas quanto aos resultados colaterais do uso da força. Buscam apenas e não mais do que orientar o efeito do ato de força de acordo com os objetivos políticos pretendidos. Mas isso é o suficiente, porque tanto os beligerantes quantos os demais levam em conta não apenas os motivos que levam ao uso de força, mas também as formas pelas quais se usa da força.