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Argentina e Brasil: políticas exteriores comparadas depois da Guerra Fria

Introdução O começo dos anos noventa trouxe importantes modificações que se refletiram sobre o comportamento externo da Argentina e do Brasil, introduzindo diferenças em políticas exteriores que haviam alcançado um significativo grau de coincidência durante a década anterior.

Durante os anos 1980, quando tiveram lugar os primeiros passos do processo de integração entre os dois países, existiam coincidências entre as linhas de ação de suas políticas externas. No decorrer dos governos de Raúl Alfonsín e José Sarney, ambos mantiveram os países com perfis semelhantes, orientados por um padrão mais autônomo de política externa. Ambos atuaram de forma conjunta frente a temas regionais como a participação em foros latino-americanos (Grupo de Cartagena, Apoio e Grupo do Rio) e a criação da Zona de Paz no Atlântico Sul; assim como mantiveram, da mesma forma, uma política nuclear autônoma.

Compartilhavam, também, a vontade política de implementar um processo de integração regional.

A partir da década de noventa, as políticas externas argentina e brasileira experimentaram transformações com vistas à adaptação ao novo contexto internacional, mas as percepções da ordem internacional estruturada por estes países adquiriram diferenças que influíram marcadamente sobre seus esforços de inserção externa.

O objetivo deste artigo é analisar comparativamente as diferenças estabelecidas entre as linhas mais gerais das políticas externas da Argentina e do Brasil nos anos 90 orientadas para o espectro político mais global, com ênfase na percepção de cada um desses países sobre a nova ordem internacional.1 Neste marco ressaltaremos as relações com os Estados Unidos, as questões de segurança e as relações regionais.

Com tais propósitos, o artigo está dividido em três partes. A primeira parte analisa as mudanças no cenário internacional que influenciaram as políticas externas argentina e brasileira. A Segunda discute o caso argentino, dando destaque inicialmente à crise doméstica e sua influência no desenho da política exterior. Em seguida, analisa as mudanças nessa política, especialmente nas relações com os Estados Unidos e nas questões de segurança, e examina as relações regionais.

A terceira parte está dedicada à política externa brasileira. Como a anterior, inicia com os fatores internos que incidiram sobre a política exterior do período, passando em seguida para a visão brasileira da ordem internacional e da inserção externa do país, para as relações com os Estados Unidos e alguns exemplos do comportamento externo brasileiro. Encerra com a análise das relações do Brasil com o entorno regional.

As conclusões comparam os dois casos em estudo. A ênfase está posta na percepção dos agentes formuladores da política exterior no que se refere à inserção internacional e ao processo de integração regional.

O colapso da Guerra Fria A ordem internacional durante a Guerra Fria era de caráter bipolar, mas existiam de fato três mundos diferenciados: o primeiro mundo, capitalista e desenvolvido; o segundo, comunista e relativamente desenvolvido; e o terceiro mundo, subdesenvolvido. O primeiro combinava inclusão econômica -a maioria da população participava ativamente da vida econômica do país ' individualismo e democracia política. Com a queda dos sistemas comunistas de produção e dos regimes autoritários, os princípios de inclusão econômica, individualismo e democracia política foram adotados pela grande maioria dos países (Dahrendorf, 1996).

O colapso da Guerra Fria foi resultado de um processo histórico que começou em 1971, quando o então presidente Richard Nixon, com a finalidade de incrementar a liberdade de ação econômica e política, suspendeu a convertibilidade do dólar, destruindo o já questionado sistema de Bretton Woods. Esta medida pode ser, por seu turno, considerada como o ponto de partida do processo de globalização do capital. Finalmente, em 1973 o sistema de Bretton Woods caiu de vez com a decisão de se permitir a flutuação da taxa de câmbio. Estas medidas provocaram um crescente movimento de capitais que, junto ao avanço tecnológico dos anos 80, originou o processo de globalização econômica. Neste contexto, o sistema soviético foi incapaz de seguir esta nova etapa de desenvolvimento (Chomsky, 1992).

Esta superação definitiva da ordem bipolar da Guerra Fria com a decomposição súbita da União Soviética e a estruturação de uma nova ordem baseada, no campo político, na defesa de valores vinculados ao pluralismo democrático e, no econômico, nos preceitos da economia de mercado, abriu uma série de interrogações sobre a nova ordem e, particularmente, sobre o papel a ser exercido nela pelos Estados Unidos. Isto criou espaços para a estruturação de distintas percepções por parte de formuladores de política externa e incidiu nas mudanças que tiveram lugar nos comportamentos externos específicos da Argentina e do Brasil.

Na América Latina, em geral, estas transformações da ordem internacional, combinadas com problemas internos, tiveram impacto sobre as políticas externas dos países da região.2 Até o final dos anos 80, estes conviviam com problemas resultantes da crise da dívida externa, do esgotamento dos modelos econômicos anteriores e das dificuldades de inserção na economia internacional. Assim, o comportamento externo de corte mais autonomista seguido anteriormente por estes países foi substituído por visões mais pragmáticas vinculadas aos padrões neoliberais que pautaram a reorganização do cenário internacional dos anos 90, e assumidos por novos governos nacionais.

Em relação aos processos de integração regional, houve um período de avanços.

Na economia globalizada, os estímulos e pressões para a abertura econômica dos países, uma menor intervenção governamental na economia, assim como a desregulamentação de diversas facetas das economias e equilíbrio fiscal passaram a ser freqüentes para os países de menor desenvolvimento. A noção de economia de mercado veio acompanhada de uma internacionalização crescente dos circuitos produtivos e da transnacionalização dos movimentos de capitais e dos investimentos (Schirm, 1996).

Neste contexto, o novo modelo de integração adaptado ao padrão econômico neoliberal foi considerado, inicialmente, como uma forma de aumentar a competitividade econômica e de enfrentar desafios e pressões internas e externas resultantes da economia globalizada. Assim, com a passagem de década, houve um novo impulso no processo de integração Centro-Americano e no Pacto Andino, orientado para o estabelecimento de uma união aduaneira, e formou-se o Mercosul, com o mesmo propósito. Estes grupos, ao contrário do modelo de integração cepalino, caracterizaram-se por sua abertura para o exterior com a liberalização das economias e, ao mesmo tempo, buscaram tornar-se mais atrativos para o capital estrangeiro. A opção por um processo de integração de caráter aberto e funcionando como canal de inserção na economia internacional converteu-se em um mecanismo importante no arco das ações externas.3

Argentina: uma política exterior em movimento Redefinindo a política externa Entre 1983 e 1989, o governo de Raúl Alfonsín experimentou o fim de uma longa crise do Estado argentino.4 Este período foi marcado pela recriação das coalizões políticas e de classe, enquanto distintas facções lutavam para manter ou modificar sua cota de poder. Neste jogo de poder, as relações sociais foram profundamente modificadas. O resultado destas mudanças nas relações sociais trouxe consigo um forte questionamento do Estado. O primeiro governo de Carlos Menem, percebendo a situação como uma crise de dominação, implementou uma série de reformas do Estado com o objetivo de reestruturar seu poder de dominação.

Assim, nos primeiros anos da década de 90, existiu uma redefinição de alianças políticas e econômicas tanto a nível doméstico quanto a nível internacional, posto que a Argentina não foi alheia à reconsideração das alianças internacionais que se originaram com o desmembramento da União Soviética. No marco das reformulações, a política externa, sendo vista como, em parte, responsável pelos fracassos econômicos do passado, foi questionada dentro de um processo de revisionismo mais geral do modelo ' confrontativo ' de inserção externa adotado historicamente pelo país.

Neste contexto, a política externa foi utilizada como um instrumento para estabelecer ou consolidar alianças internacionais que ajudaram a redesenhar e/ ou manter as novas relações sociais domésticas. O primeiro chanceler de Carlos Menem foi Domingo Cavallo, um economista que abraçou o conceito de "Estado comercial" (trading state) de Rosecrance (1986). As transformações do cenário internacional foram cruciais para delinear as percepções de Cavallo. A política exterior foi vista como um instrumento para redesenhar o Estado seguindo as novas tendências da ordem mundial.

O primeiro governo de Menem estabeleceu um Estado neoliberal. Este tipo de Estado domina através da imagem de um Estado guardião da democracia, da lei, da eficiência, e como provedor do marco legal adequado para o desenvolvimento dos mercados, da sociedade civil e do indivíduo. Um dos objetivos cruciais do Estado neoliberal é a liberalização da economia com o fim de atrair capitais estrangeiros. Para isso, o país deve ser considerado como um sócio confiável e previsível. A política externa argentina teve, assim, esta missão. O restabelecimento de relações diplomáticas com o Reino Unido, por exemplo, foi considerado como condição essencial para o estabelecimento de uma nova relação com os Estados Unidos, entendida esta como o elemento chave para se alcançar estabilidade e crescimento econômico. Neste contexto, os conceitos de interesse nacional e soberania foram redefinidos de acordo com suas relações com o desenvolvimento econômico doméstico e a integração com a economia internacional.

Em resposta à profunda crise doméstica, as mudanças foram dramaticamente implementadas. A famosa frase do Chanceler Guido Di Tella (1991-1999) sobre o estabelecimento de "relaciones carnales" com os Estados Unidos foi parte desta estratégia de mudanças abruptas. Esta consistia em estabelecer medidas ou expressar idéias de grande impacto que pudessem ajudar a estabilizar a economia. Como a Argentina não tinha ameaças externas, os decisores de política exterior perceberam que o interesse nacional, no contexto da pior crise econômica até então experimentada, devia estar ligado à saída desta crise. As mudanças na política externa estiveram, então, profundamente relacionadas com a economia doméstica, e seu objetivo principal foi facilitar o crescimento econômico. O argumento principal, neste quadro, foi o reconhecimento dos Estados Unidos como líder regional e internacional. Portanto, a Argentina deveria estabelecer uma boa relação com este país, na medida em que esta relação não prejudicasse interesses materiais da Argentina (Escudé e Fontana, 1998:54).

Esta nova percepção da estratégia externa argentina encontrou aceitação na diplomacia.5 A lógica de formulação de política externa concentra-se sobretudo no vínculo entre a presidência e a cúpula da Chancelaria, integrada basicamente por funcionários de origem política, enquanto o corpo diplomático de carreira fica mais afastado deste núcleo.6 Isto contribuiu para que a Chancelaria tenha sido permeável às novas idéias gestadas na arena política.

A política externa de Menem foi teoricamente analisada por Carlos Escudé (1995).7 Em sua análise, Escudé define diferentes tipos de racionalidades no processo de tomada de decisões: cidadano-cêntricas, estado-cêntricas, governo- cêntricas, elite-cêntricas ou estadistas-cêntricas. Estas distintas racionalidades definem-se pelos "diversos sujetos a los que una política exterior puede servir" (Escudé, 1995:32). Escudé argumenta que a lógica da política exterior de Menem sustentava-se numa nova hierarquia na qual a geração de recursos econômicos era mais importante que a geração de recursos político- militares (1995:97). Sugere que a política exterior menemista foi uma combinação de dois tipos de idéias relacionados à idéia do trading statede Rosecrance (1995:171).

No entanto, acreditamos que uma combinação entre a racionalidade elite-cêntrica e a estado-cêntrica poderia nos ajudar a entender melhor esta política. Se a política exterior é um instrumento da política econômica, é possível analisar a racionalidade da primeira com base nos resultados da última. A Argentina tem, depois das reformas dos anos 90, uma pior distribuição de renda que em 1980. O incremento da desigualdade demonstra-se através da análise do coeficiente Gini que passou de 0.365 em 1980 a 0.412 em 1985; 0,443 em 1994; e 0,459 em 1997 (Tedesco, 2000). Enquanto o crescimento do PIB foi de 11.6% de 1993 a 1998; no mesmo período, 80% dos salários industriais diminuíram em 23.1% (Tedesco, 2000). Se os salários baixavam enquanto crescia a produtividade, a taxa de lucro absoluta também crescia, o que produz um forte impacto na distribuição de renda e ajuda a entender a evolução do coeficiente Gini. Uma estratégia econômica definida, por conta de seus resultados, como elite-cêntrica (parafraseando Escudé "por los sujetos a los que tiende a servir") produzirá, provavelmente, uma política exterior iluminada pela mesma racionalidade que sustentaria a dinâmica da política econômica.

Da teoria à prática A nova política externa baseava-se em duas idéias: realismo e pragmatismo.O primeiro princípio que a alentava era que a ordem internacional devia ser entendida como realmente era,mais que como deveria ser. Isto significava aceitar o lugar marginal da Argentina nesta ordem. E, ademais, implicava no estabelecimento de uma nova relação com os Estados Unidos baseada na forma na qual a ordem internacional se apresentava na realidade.

O primeiro passo da política foi o restabelecimento de relações diplomáticas com o Reino Unido. Isto foi visto como uma medida que melhoraria as relações com os Estados Unidos, a União Européia e, em termos mais gerais, a imagem internacional do país. Guido Di Tella apresentava as mudanças como uma continuação da grande transformação da Argentina em um país democrático e economicamente estável.

As mudanças eram, assim mesmo, resultado da reconceitualização da idéia de soberania e interesse nacional. De acordo com Di Tella, a essência do interesse nacional era sustentar os princípios democráticos, "defender el derecho al bienestar de los pueblos, sin arriesgar el valor más importante, que reside en lo que hace al bienestar" (Clarín, 12/11/91:13). Portanto, o conceito de interesse nacional estava relacionado ao bem-estar do povo. A idéia da soberania também foi relacionada com o desenvolvimento econômico. Um país, argumentava-se, somente poderia ser soberano se fosse desenvolvido. Neste sentido, a política externa era entendida como um braço da política econômica cujo principal objetivo era criar uma imagem da Argentina como um país confiável e previsível, ou seja, um "país normal".8. Tulchin (1998:164) capturou esta idéia ao assinalar que "foreign policy has come to be understood as a reflection of how the nation sees itself and how it wishes to be seen, as well as an instrument for national development".

Neste novo marco, o restabelecimento de relações diplomáticas com o Reino Unido era considerado muito mais importante que a disputa pela soberania das Ilhas Malvinas/Falklands.9 O resultado final desta política de cooperação foi o restabelecimento de viagens aéreas com as Ilhas em 1999. Esta medida foi provocada, em parte, pela detenção de Augusto Pinochet em Londres em outubro de 1998, mas é impossível ignorar o papel que jogaram os oito anos de relações diplomáticas para melhorar as relações em geral.

O tema mais importante, como já assinalamos, foi a relação com os Estados Unidos. Certamente, as mudanças efetuadas estavam vinculadas a este relacionamento, e basearam-se em "três percepções: o papel unipolar por eles exercido ao término da Guerra Fria, sua capacidade de influência nos órgãos multilaterais, e a capacidade de consumo de seu mercado e a disponibilidade de capitais para investimentos externos" (Cervo, 2000b:p.45). A nova política externa substituía a confrontação pela cooperação.

Dentro desta perspectiva, uma das primeiras medidas foi modificar os votos da Argentina nas Nações Unidas com vistas a conseguir maior coincidência com os votos norte-americanos. Ademais, Argentina começou a dar maior importância a temas estratégicos como o futuro do míssil Cóndor II e o plano nuclear. Em setembro de 1989, o recém-empossado presidente Carlos Menem viajou aos Estados Unidos com uma agenda que incluía o desmantelamento do míssel que havia sido financiado pelo Egito e pelo Iraque em 1984. O governo norte-americano exigia a sua destruição.

O desmantelamento do míssel, porém, produziu discrepâncias no Gabinete Nacional. Enquanto Domingo Cavallo, desde a Chancelaria, insistia que o desmantelamento era crucial para melhorar as relações com os Estados Unidos, Humberto Romero, desde o Ministério da Defesa, sustentava que o governo devia afirmar que somente utilizaria a tecnologia para fins pacíficos, o que permitira continuar seu desenvolvimento. O Brasil era um exemplo a seguir, argumentava-se especialmente nos meios de comunicação, já que mantinha, por seu turno, boas relações diplomáticas com os Estados Unidos independentemente de sua política nuclear, de sua indústria de armamentos e de seu desenvolvimento missilístico (Ámbito Financiero, 27/4/90:11). Logo depois da mudança no Gabinete em abril de 1991, Di Tella manteve a posição de Cavallo e em maio deste mesmo ano foi anunciado que o míssel seria desmantelado e que o país se integraria ao Regime de Controle de Tecnologias Missilísticas (MTCR).

Em relação à política nuclear, o governo considerava que mudando-a, também seriam beneficiadas as relações regionais. O presidente Menem deu continuidade ao processo de integração com o Brasil iniciado em 1985 e prestou especial interesse à política de cooperação em matéria nuclear. A partir dos anos 90 os dois países conjuntamente abriram mão de suas políticas nucleares autônomas.

Depois de mais de duas décadas de resistência ao instrumento de não- proliferação nuclear; ambos ratificaram o Tratado de Tlatelolco e assinaram o Tratado de Não-Proliferação (TNP) de armas nucleares. Esta integração de suas políticas nucleares, coordenadas com uma aceitação das disposições internacionais dominantes sobre o tema, contribuiu para que os dois países aparecessem como parceiros mais confiáveis frente aos Estados Unidos e à União Européia.

Estas mudanças foram possíveis, internamente, pela desmobilização política das Forças Armadas depois da queda da ditadura militar. Em princípio dos anos 90, os militares estavam sob controle civil, o que explica, em parte, o êxito do presidente Menem em modificar a política exterior e os temas estratégicos que, historicamente, haviam estado abaixo da esfera militar.

Durante o período o feito mais controvertido foi, sem dúvida a participação argentina na Guerra do Golfo. O presidente Menem decidiu enviar os navios de guerra sem consultar previamente o Congresso e os países vizinhos. O Chanceler Cavallo argumentou que esta decisão ajudaria a integração da economia argentina no mundo, incrementaria os níveis de investimento estrangeiro e, portanto, significava uma continuidade das reformas econômicas domésticas (Clarín, 19/9/ 90:5). Neste caso, a política externa aparecia, novamente, atada à estratégia econômica.

A participação na guerra provocou um importante debate interno. A União Cívica Radical, desde a oposição, defendia que o fim da Guerra Fria não havia significado o fim do conflito Norte-Sul. Neste conflito, a Argentina formava parte do Sul e, portanto, devia identificar-se com os interesses deste grupo de países. Segundo seus argumentos, a Argentina deveria coordenar sua política exterior com estes países, especialmente com os de sua região. O radicalismo sustentava que o país deveria condenar a invasão do Kuwait e aderir ao embargo imposto pelas Nações Unidas.

Nesta questão, a diferença mais importante entre Peronistas e Radicais era a conceitualização do interesse nacional. O governo considerava que o interesse nacional era uma aliança com países do Primeiro Mundo através da qual a crise econômica poderia ser superada. O Partido Radical considerava que o interesse nacional da Argentina se definia por consolidar uma aliança com os países em desenvolvimento (em continuidade à política externa do governo radical anterior). Esta aliança permitir-lhe-ia integrar-se à economia global.

Em termos gerais, o fato abriu caminho para uma nova política de segurança mais geral, marcada pela aproximação com os norte-americanos. Durante o período, somada à política nuclear e de desarmamento, a Argentina participou de um grande número de Operações de Paz das Nações Unidas e tornou-se aliada, extra- Otan, dos Estados Unidos.

Outro debate foi gerado com a decisão de se abandonar o Movimento dos Não- Alinhados em outubro de 1991. O governo argumentou que o Movimento não havia mudado, apesar das transformações no sistema internacional com o fim da Guerra Fria, e Di Tella sintetizou a posição expressando que "el interés que impone la cooperación con los países de quienes depende nuestro bienestar converge con la defensa de nuestros principios" ( La Nación, 4/11/91:7).

Também a questão das relações com Cuba e a posição no que diz respeito ao conflito no Haití ajudaram a configurar a nova política exterior. Em março de 1991 a posição argentina frente a Cuba modificou-se. Nas Nações Unidas, a Argentina votou, junto aos Estados Unidos e países europeus, a favor de uma resolução que propunha o envio de uma Comissão com vistas a investigar a situação dos direitos humanos na Ilha. O presidente Menem se reuniu em distintas oportunidades com o lobby anti-castrista de Miami e sustentou que Cuba deveria mudar sua ideologia para terminar seu isolamento do resto da América Latina. O tema cubano foi discutido em várias ocasiões em Cúpulas Ibero-Americanas e no Grupo do Rio. Nestes foros, o governo argentino enfrentou-se com o mexicano, que rechaçava a consideração do tema por identificá-lo como uma violação ao princípio da não-intervenção. O governo argentino também divergiu inicialmente da posição brasileira quando, em 1994, o então presidente Itamar Franco propôs a entrada de Cuba na Organização dos Estados Americanos (OEA). Em linhas gerais, a maioria dos países latino- americanos seguia a posição do Brasil e do México, com exceção do Chile, cuja postura era bastante próxima à argentina.

O golpe militar no Haití, em 1991, foi um teste para a reação regional em defesa da democracia. Depois de muitas discussões sobre o princípio da não- intervenção, o caso ficou esquecido por dois anos. Em outubro de 1993, o governo norte-americano, junto com o Conselho de Segurança das Nações Unidas, decretou um embargo naval ao Haiti com vistas a pressionar o governo militar para a implementação dos acordos de Julho que consideravam o retorno à democracia. A Argentina decidiu enviar navios de guerra e, com a passagem do tempo, foi aproximando-se cada vez mais de um apoio à posição norte-americana sobre uma intervenção militar. Venezuela, Uruguai, Jamaica, Paraguai, Colômbia, Nicarágua e México opunham-se a uma intervenção militar. O Brasil, como país membro do Conselho de Segurança, se absteve.

A atitude do governo argentino frente a estes dois temas regionais deve ser entendida nos marcos mais amplos das novas relações com os Estados Unidos. Este relacionamento significava, nos planos internacional e regional, uma reconsideração das alianças baseada na reconceitualização do interesse nacional que, de acordo com o chanceler Di Tella, significava a cooperação com os países mais desenvolvidos na medida em que deles dependia o bem-estar econômico da Argentina.

O marco regional No tocante às alianças regionais, o governo aprofundou as relações com o Brasil especialmente através da assinatura do Tratado de Assunção e criação do Mercosul. O Tratado previa uma tarifa zero a partir de 1995. Esta foi uma política que teve consenso entre os partidos políticos, embora tenha tido que passar por períodos de pouca popularidade, especialmente em situações onde o déficit comercial com Brasil se fez sentir; por exemplo, em 1992. Neste período, argumentos protecionistas adquiriram força especialmente na União Industrial Argentina (UIA), assim como rumores, provindos de outros setores empresariais, que incentivavam a abandonar o Mercosul para integrar-se à Área de Livre Comércio da América do Norte (Nafta). Esta dicotomia Nafta/Mercosul esteve presente no discurso do governo durante os primeiros anos da década de noventa. Desde a imprensa argentina, se acusava o Brasil de manter uma atitude protecionista frente à liberalização da economia argentina. O Brasil era considerado o poder hegemônico cuja autonomia crescia graças ao Mercosul, enquanto a Argentina incrementava a sua dependência.10 Apesar dessas dúvidas acerca de suas limitações e possibilidades, o Mercosul significou uma das grandes transformações do período: o tradicional adversário convertia-se no maior sócio comercial colocando-se, de fato, como aliado no campo.11 Em um marco de negociações e de alternância entre momentos de avanço e momentos de estagnação, da assinatura do Tratado de Assunção até o final da década, o comércio entre ambos teve um crescimento significativo.12 Mas este crescimento não veio acompanhado de uma articulação no campo industrial e cambial, e a desvalorização do real em 1999, em contraste com a convertibilidade da moeda argentina, teve um impacto negativo sobre o comércio entre ambos.

Este fortalecimento no campo comercial não significou, porém, uma aliança política no âmbito internacional. Nesta área, os Estados Unidos seguiram como referência principal.

Dentro deste contexto, alguns passos no sentido da segurança entre ambos foram implementados pelo governo menemista, com especial atenção à política nuclear.

Em novembro de 1990, Argentina e Brasil firmaram uma Declaração Conjunta para uma Política Nuclear Comum, que foi o ponto de partida de uma série de acordos bilaterais. Ambos países acordaram em usar energia nuclear somente com objetivos pacíficos, em ratificar o Tratado de Tlatelolco e em solicitar conjuntamente à Comissão Internacional de Energia Atômica o controle do uso pacífico da energia nuclear (Tulchin, 1998:185). A Argentina ratificou Tlatelolco junto com o Brasil em 1994, e aderiu ao Tratado de Não Proliferação pouco depois (em 1997, o Brasil também aderiu ao Tratado). Ambos os países criaram o Mecanismo de Consulta sobre Defesa e Segurança Argentino-Brasileiro junto com uma agência bilateral para administrar o sistema (Abacc).

Ademais, em setembro de 1996, pela primeira vez os exércitos de ambos os países realizaram um exercício conjunto na província de Corrientes. O Brasil fez pública sua política de defesa onde eliminavam-se as hipóteses de conflito com a Argentina. Finalmente, as armadas também participaram de forma conjunta em exercícios tais como o Operativo Camas, Araex, Fraterno e Atlasul (Escudé e Fontana, 1998:61), além de estruturarem o Mecanismo de Consulta sobre Defesa e Segurança Argentino-Brasileiro. No entanto, isto não significou a formação de uma política de defesa comum, mantendo-se a Argentina uma inserção diferente nos marcos da segurança internacional.

Outro rival tradicional, o Chile, também transformou-se em sócio comercial. Mas em termos gerais, a relação com o Chile esteve, em parte, concentrada na carreira armamentista. As Forças Armadas de ambos países seguiam utilizando o discurso sobre o suposto poderio militar do país vizinho para justificar a aquisição de novos armamentos. Para os militares argentinos, a maior preocupação era o míssil El Rayo,que não havia sido desmantelado como o Cóndor II.13 No entanto, os argumentos das Forças Armadas foram, finalmente, neutralizados. E, neste terreno, a Argentina foi um caso excepcional. Em seguida à transição democrática, os governos argentinos conseguiram diminuir o poder político e econômico das Forças Armadas. O gasto militar como porcentagem do PIB era 3.8% em 1985, 3.5% em 1989, e 1.9% em 1991 (Escudé e Fontana, 1998: 63). Outras medidas, como a abolição do serviço militar obrigatório e o desmantelamento do míssel Condor, reforçam este argumento. Entretanto, esta situação não poderia ser sustentada em relação ao Brasil ou Chile. Enquanto o gasto militar foi apenas 1,9% do PIB na Argentina em 1991, no Chile alcançou 3,4% no mesmo ano. O contingente militar alcançava o número de 75.000 na Argentina, 93.000 no Chile e 300.000 no Brasil (Escudé e Fontana, 1998:63).

Porém, e apesar destas diferenças, ninguém pode duvidar que o cenário mudou drasticamente no Cone Sul. Na Argentina, a desmobilização política das Forças Armadas começou nos anos oitenta a partir da derrota no conflito pelas ilhas Malvinas. O processo de democratização, junto com as políticas de Raúl Alfonsín com respeito às violações aos direitos humanos, minou ainda mais o papel das Forças Armadas. O movimento carapintada,14 apesar de Ter, a curto prazo, parecido dar poder às Forças Armadas, no longo prazo erodiu ainda mais o papel político dos militares.

O caso brasileiro: redefinição da política externa No caso brasileiro, as modificações ocorridas no cenário internacional vieram acompanhadas de mudanças de ordem doméstica que impactaram sobre a política externa. Durante o período, o Brasil experimentou uma situação diferente da Argentina. Enquanto esta manteve uma regularidade em função da longevidade do governo Menem, a política doméstica brasileira foi menos contínua, com três presidentes distintos que, com características diferentes, não deram seqüência a um mesmo projeto. No campo da política externa, o avanço da globalização, que levou ao esvaziamento definitivo do eixo Norte/Sul da política internacional, trouxe restrições ao projeto nacional de política exterior que vinha sendo seguido anteriormente e abriu espaço para novas reflexões e formulações sobre o comportamento brasileiro vis a vis o exterior.

Política interna, estratégia de desenvolvimento e o papel do Itamaraty Internamente, o final da década de 80 foi marcado pela consolidação do processo de democratização e pela crise econômica resultante de uma crise do modelo de desenvolvimento adotado há muito tempo. O esgotamento do modelo de crescimento baseado na dinâmica da substituição das importações, junto com os problemas financeiros resultantes da crise da dívida externa, já era perceptível nos anos 80. O Brasil entra nos anos 90 com uma confrontação entre um pensamento liberal e outro nacionalista sobre os rumos da estratégia de desenvolvimento a ser adotada. A ascensão de Collor de Mello, de corte liberal, à presidência em 1990, favoreceu um processo de abertura da economia com vistas a um crescimento da produção articulado com os mercados externos como estímulo à renovação do parque produtivo e como garantia de uma inserção mais competitiva na economia internacional. Mas estes esforços de reformulação do modelo de desenvolvimento a partir da abertura econômica tiveram menos êxito que no caso argentino. No Brasil, enfrentaram problemas e resistências internas, assim como dificuldades na gestão presidencial que levaram ao impeachmentdo presidente ao final de 1992.

Oimpeachment de Collor e a ascensão de Itamar Franco à presidência comprometeram, por um tempo, o pensamento mais liberal na política brasileira.

O corte mais nacionalista de Franco que, rapidamente, deu sinais de que não manteria igualmente o processo de abertura da economia, trouxe alterações internas e impactou sobre a política externa. A reforma estrutural da economia seguiu, mas de forma mais incerta, com avanços e recuos, entre posturas de resistência ao ajuste aberturista por parte de setores do empresariado nacional e de esforços do governo em implementar o programa. A indefinição da estratégia de desenvolvimento a ser adotada, que não se situava no espectro da substituição de importações, mas tampouco tratava-se exatamente da ideologia econômica do neoliberalismo, dificultou a formulação do comportamento externo.

O lançamento do Plano Real, em meados de 1994 e a eleição de Fernando Henrique Cardoso reorientaram os esforços do governo no sentido das reformas aberturistas e deram mais credibilidade ao país no exterior. A nova coalizão de governo expressou um maior consenso interno 'entre as elites políticas e empresariais- em torno às reformas econômicas e estatais, mas conviveu ainda com certa tensão entre uma vertente mais reticente ao processo de adaptação às mudanças internacionais (propensa a uma consideração caso a caso), e outra mais definidamente neoliberal.

Uma questão importante no caso brasileiro é a participação intensa e tradicional da corporação diplomática no processo de formulação da política externa. Por muito tempo, a política externa era vista como área de especialistas, não sendo objeto de interesse por parte da maioria dos políticos e da sociedade brasileira em geral. O longo período de governo autoritário, onde o Itamaraty pode exercer um papel importante no processo decisório, distanciou ainda mais outras dimensões políticas dos temas externos, deixando a chancelaria acima de questões político-eleitorais (Lima, 2000).

O processo de democratização da vida política trouxe à tona esta questão, mas não resolveu as difíceis relações entre a política e a diplomacia, nem conseguiu levar a bom termo um diálogo entre a chancelaria e setores importantes do empresariado nacional e da sociedade civil.15 Esta centralização da formulação de política externa, se tradicionalmente contribuiu para um comportamento mais estável, em termos gerais, apesar de mudanças ocorridas no quadro político, criou certas dificuldades de renovação e de adaptação à nova realidade nacional (democratização e abertura econômica) e internacional.

Contribuiu, assim, para que a diplomacia enfrentasse dificuldades em negociações ou em representar distintos interesses sociais, e fez com que a inflexão experimentada pela política externa brasileira fosse mais lenta, com avanços e recuos.

As diferenças na percepção da ordem internacional, as relações com os Estados Unidos e as questões de segurança Conforme já foi visto, o início do governo Menem trouxe uma mudança de rumo importante na política externa argentina. Para a nova administração, colocava- se como fundamental romper a tradição de desafio aos Estados Unidos e buscar uma aliança efetiva com o parceiro do norte em relação a temas gerais da política internacional como forma de garantir recursos para o projeto econômico interno e para uma inserção internacional mais ativa junto e próxima ao diretório dos grandes. A diplomacia brasileira, por seu turno, pôs em xeque o paradigma que regia a política exterior do país desde os anos 70 e buscou redefinições, agregando aos conceitos tradicionais da atuação externa brasileira novas categorias de interpretação da realidade internacional.16 Com a ascensão de Collor, as linhas gerais que nortearam o comportamento externo brasileiro durante muitos anos foram questionadas, abrindo-se o que poderia qualificar-se de crise de paradigma da política externa.17 Com a conjugação de fatores externos e internos, as premissas vinculadas ao desenvolvimentismo, que já vinham perdendo seu dinamismo, foram definitivamente superadas, e o consenso que existia internamente nas elites sobre o projeto de política externa se rompeu.

Durante esta administração, as linhas gerais baseadas no paradigma globalista que nortearam o comportamento externo brasileiro durante muitos anos deram lugar a uma percepção que sustentava que abandonando as queixas em relação à economia internacional e aproximando-se dos Estados Unidos, o Brasil poderia colocar-se como interlocutor válido no cenário internacional. Assim, o governo se propôs a modificar o perfil internacional do país atualizando a agenda de acordo com os novos temas, construindo uma melhor relação com os Estados Unidos e desfazendo o perfil terceiro-mundista do Brasil. Buscava uma inserção externa mais competitiva que aproximasse o país do Primeiro Mundo (Abdenur, 1994).

Entretanto, o governo procurou manter, em continuidade com os traços mais perduráveis da política externa brasileira, o caráter vinculante da mesma com o modelo de desenvolvimento, orientada então para suscitar o respaldo externo às reformas econômicas nacionais.

Estas modificações introduzidas pelo governo Collor, contribuíram para o surgimento de diferenças dentro da diplomacia brasileira. Esta, que historicamente teve uma forte influência sobre a formulação da política exterior mantendo uma aparência de coesão em termos de idéias, encontrou sua autonomia na formulação da política limitada.

As linhas de política externa definidas pelo governo Collor foram de difícil implementação devido aos problemas na gestão do plano econômico e pela crise de governabilidade que atravessou Brasil (Lima e Hirst, 1994:58). Um dos poucos exemplos positivos foi a Conferência do Meio Ambiente, de 1992 no Rio de Janeiro, com vistas, entre outras, à acumulação de um capital diplomático para o país.

O fim prematuro do governo de Collor e o questionamento do pensamento neoliberal que isto acarretou, tornaram ainda mais complicada a construção de consenso em política exterior. A interrupção do ajuste estrutural da economia limitou as reformas ao âmbito do comércio exterior, no sentido de uma maior abertura relativa, e trouxe debates.

A ascensão de Itamar Franco à presidência teve impacto na política externa pois esta recuperou em parte a preponderância de seus pressupostos anteriores dando um fôlego maior à vertente mais desenvolvimentista. Abre assim um fosso em relação ao comportamento da Argentina frente aos Estados Unidos.

Neste período, a visão da Chancelaria da ordem internacional pautou-se na existência de um cenário de "polaridades indefinidas," onde não estava pré- definido o lugar que cada um dos principais atores viria a ocupar (Lafer e Fonseca Jr, 1994). A diplomacia brasileira estava ainda assimilando o processo de globalização, e a ordem internacional era vista como transitória e instável.18 As premissas principais da política externa brasileira deste período se baseiam em um paradigma globalista, em um projeto de inserção externa de um país continental em um cenário internacional descontínuo, com interesses na dinâmica de globalização da economia mundial, e como parceiro importante no processo de regionalização da América Latina e do Norte. Assim, o Brasil atuou mais ativamente nos foros multilaterais; aprofundou a integração regional com destaque para o Mercosul; buscou a aproximação com novos parceiros externos como a Índia e a China (Hirst e Pinheiro, 1995:11). No que diz respeito aos Estados Unidos, embora a diplomacia brasileira tenha buscado "desdramatizar" as relações evitando tanto alianças incondicionais quanto enfrentamento, o recuo no processo da abertura da economia desestabilizou as relações, e as coincidências diminuíram.19 O início do governo Fernando Henrique Cardoso reviveu os padrões que haviam se delineado no governo Collor. A inflexão mais relevante foi a aceitação de um novo conceito de "soberania compartilhada", diferente do conceito clássico de soberania (Silva, 1999). Isto se baseava em um mundo marcado por valores universais, onde os Estados estariam sujeitos às normas oriundas dos regimes internacionais. Da perspectiva da diplomacia brasileira, isto significa modificações no conceito de autonomia ' a idéia da "autonomia pela integração", em detrimento de uma autonomia que visasse o isolamento ou a auto- suficiência.20 Esta modificação refletia um esforço da diplomacia brasileira de combinar, ao mesmo tempo, o caráter mais autônomo de orientação multilateral assumido tradicionalmente pela política externa com as características no novo contexto internacional.21 O argumento da diplomacia argentina da necessidade de aliar-se aos Estados Unidos incondicionalmente é substituído no Brasil pela percepção de ser um país com mais recursos de poder, mas com uma relativa inércia para aplicá-los.22 A meados dos anos 90, desde a percepção brasileira existiria um "concerto" homogêneo de defesa da democracia, direitos humanos, livre mercado, e a tendência à formação de regimes em sua defesa. Mas as condições de manutenção deste "concerto" dependeriam da grande adaptabilidade da liderança norte- americana às demandas das demais potências e, em Segunda instância, dos países médios e pequenos (Fonseca Jr., 1999:32). Este cenário abriria espaço para que Brasil -em busca de mecanismos para ampliar sua capacidade de atuação internacional- pudesse adotar uma posição que não significasse nem alinhamento automático e nem uma postura de free rider. Uma posição que se orientasse, em primeiro lugar, pela percepção de que a política de blocos da ordem bipolar seria substituída por alinhamentos variáveis de acordo com o tema em questão e, em segundo, pela adesão aos regimes internacionais referentes aos temas vigentes (Fonseca Jr., 1999:39).