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O impacto das regras de organização do processo legislativo no comportamento dos parlamentares: um estudo de caso da Assembléia Nacional Constituinte (1987- 1988)

INTRODUÇÃO A Constituição de 1988 é um importante marco do longo processo de transição do autoritarismo para a democracia no Brasil. Sua promulgação em outubro de 1988 marca formalmente o final da era autoritária1. Dada a grande expectativa em relação à Constituição Brasileira como o momento de revisão da ordem autoritária anterior, levada a cabo por políticos civis, o documento final causou algumas decepções. Dois aspectos foram sistematicamente criticados ao longo da Constituinte. O primeiro foi que o processo todo teria sido muito longo. A Constituição foi promulgada em outubro de 1988, quase um ano após o término originalmente previsto. O segundo foi a extensão, em tamanho e abrangência, do texto constitucional.

Paradoxalmente, uma pesquisa de opinião promovida pela revista Veja antes do início dos trabalhos constituintes revelou que 60% dos constituintes preferiam a adoção de uma Carta Constitucional concisa (Veja, 4/2/1987). Vários outros aspectos mais substantivos da Carta também tiveram um destino bem diferente daquele originalmente preferido pela maioria dos constituintes. Por exemplo, nessa mesma pesquisa de opinião, 54,4% dos constituintes preferiam alguma forma de parlamentarismo e, no entanto, o resultado, como se sabe, foi a manutenção do presidencialismo. Segundo a mesma pesquisa, o voto distrital tinha apoio de 63% dos parlamentares, uma expressiva maioria que levou o presidente da Assembléia Nacional Constituinte, deputado Ulysses Guimarães, a afirmar que "o voto distrital é um fato consumado" (idem). Entretanto o status quo, nesse caso, também foi mantido.

A discrepância entre os resultados da enquete e os do processo constituinte nos leva à pergunta central deste artigo: por que certas preferências individuais majoritárias não se consubstanciaram no documento final aprovado? Várias interpretações foram utilizadas para explicar o resultado final da Constituição. Alguns autores o explicam como conseqüência de uma cultura política conciliatória com suas origens nos anos 1940 (Lamounier e Souza, 1990). Ou como um problema de "perda da capacidade decisória" uma vez que as forças políticas estavam demasiadamente fragmentadas (Lamounier, 1990). Outros autores o vêem como efeito direto da impossibilidade de construção de um consenso entre as principais forças políticas durante a Assembléia Nacional Constituinte (Bruneau, 1990; 1992). O resultado final também foi visto como um problema de "soberania reduzida" e de "forte coerção do Presidente e dos militares" (Fleischer, 1990:222). A ausência de consolidação estrutural ou a fragilidade dos partidos políticos brasileiros também foram utilizadas como importantes fatores explicativos do resultado final (Kinzo, 1990; Martínez- Lara, 1996).

Sem negar a importância desses fatores explicativos, adoto aqui a perspectiva neo-institucionalista para argumentar que o resultado final foi fortemente influenciado por um conjunto de procedimentos definidos durante a Assembléia Nacional Constituinte. Isto porque, como já foi amplamente discutido na literatura neo-institucionalista que trata das escolhas coletivas (Miller e Moe, 1986:180-181; Shepsle, 1986:54; Diemeier e Krehbiel, 2001), o resultado final não pode ser explicado somente com base nas preferências individuais iniciais dos atores políticos. A probabilidade da ocorrência de resultados específicos certamente depende das preferências que os parlamentares tinham no início do processo constituinte, por exemplo. Porém, os procedimentos, as normas ou as regras estabelecidas tendem também a influenciar o comportamento e, portanto, as escolhas dos parlamentares. Em outras palavras, ainda que as preferências sejam consistentes do ponto de vista individual, como reza uma das premissas da escolha racional, não há como prever qual das alternativas será a vencedora com base apenas nas preferências individuais, é preciso levar em conta a forma de organização dos trabalhos legislativos para a compreensão das escolhas finais2. Conseqüentemente, a definição das instituições ou das regras organizacionais é inescapavelmente política, pois não se trata apenas da escolha de um conjunto de regras que sejam eficientes (Shepsle e Bonchek, 1997: 301). Os atores políticos também levam em consideração a escolha daquele quadro institucional que maximiza a realização de seus interesses (Przeworski, 1991: 66), e isto se torna ainda mais relevante politicamente quando envolve a feitura de uma nova Carta Constitucional (Elster, 1995:4).

Dessa forma, o argumento a ser desenvolvido neste artigo é de que o tempo dispensado aos trabalhos constituintes, o tamanho e aspectos substantivos da Constituição de 1988 foram fortemente influenciados pela maneira como a organização dos trabalhos legislativos e do processo de votação foi estruturada pelos dois Regimentos Internos elaborados pelos membros da Assembléia Nacional Constituinte. A existência de duas formas diferentes de organização dos trabalhos legislativos em uma mesma Assembléia Constituinte permite testar, comparativamente, o impacto de regras decisórias diferentes no comportamento e, portanto, nas escolhas de um mesmo conjunto de parlamentares.

A definição das regras internas no início da Assembléia Nacional Constituinte favoreceu um trabalho descentralizado de organização dos trabalhos legislativos em comissões e subcomissões, ao mesmo tempo em que centralizou o processo de votação em uma única comissão que não espelhava a representação do plenário.

Tal organização se refletiu no tamanho e no conteúdo substantivo do Primeiro Projeto de Constituição, pois esse conjunto de procedimentos acabou permitindo a inserção de vários pontos no Projeto de Constituição que não refletia a preferência majoritária das forças políticas na Assembléia Nacional Constituinte. A aprovação de um novo Regimento Interno, em janeiro de 1988, foi a resposta encontrada pelas forças políticas descontentes com aspectos substantivos do Projeto. Por outro lado, a aprovação desse segundo Regimento Interno fez com que o processo constituinte praticamente recomeçasse do zero, atrasando ainda mais a programação original. Por causa dos altos custos de aprovação impostos pelo novo processo deliberativo, após a reforma do regimento, uma solução centralizada ao redor dos líderes partidários tornou-se necessária. Novamente, as regras reformadas também tiveram um impacto no documento final.

Nas próximas seções analiso as questões levantadas com mais detalhes. Na primeira seção, discuto como o primeiro Regimento Interno estruturou os trabalhos legislativos e as conseqüências para o primeiro Projeto de Constituição que gerou fortes críticas tanto da sociedade como dos constituintes mais à direita do espectro ideológico. Na segunda, demonstro como entendo a acepção usada para definir grupos políticos durante a Assembléia Nacional Constituinte, diferenciados entre o que chamei de progressistas e conservadores. A reação dos conservadores ao primeiro Projeto de Constituição e a formação de uma coalizão de veto para a aprovação de um novo Regimento Interno são discutidas na terceira seção. Na quarta, analiso as principais mudanças nas novas regras internas e o impacto que gerou a necessidade de centralização do processo constituinte ao redor dos líderes partidários. Ainda nesta seção, avalio as vitórias e derrotas de conservadores e progressistas ao final do processo em alguns tópicos selecionados. Uma breve conclusão retoma a discussão sobre a importância da incorporação dos procedimentos decisórios na análise para o entendimento das escolhas políticas possíveis.

A ESTRUTURAÇÃO DO TRABALHO CONSTITUINTE SOB O PRIMEIRO REGIMENTO INTERNO No início da Assembléia Nacional Constituinte, os atores políticos envolvidos adotaram uma forma descentralizada de organização dos trabalhos constituintes.

Os dois modelos conhecidos de proposição de um Projeto de Constituição, no Brasil, foram rejeitados3. Conseqüentemente, um novo conjunto de procedimentos precisou ser criado.

A discussão do projeto de resolução que criava o Regimento Interno girou em torno da necessidade de se promover a participação de todos os parlamentares no processo constituinte e acabou por nortear a aprovação do Regimento Interno da Assembléia Nacional Constituinte que dispôs de uma forma de organização dos trabalhos que foi considerada por muitos como inédita (Cardoso, 1987:21-59; Jobim, 1994:39; Lamounier, 1990:21)4.

O novo Regimento Interno aprovado estabelecia que os trabalhos constituintes teriam um formato fortemente descentralizado, sendo, basicamente, elaborado de baixo para cima. Os trabalhos começariam pela formação de várias subcomissões responsáveis, cada uma delas, por apresentar esboços preliminares em suas áreas temáticas específicas. A estruturação dos trabalhos constituintes deu-se da seguinte forma: oito comissões foram formadas com 63 membros cada, chamadas Comissões Temáticas. Uma nova divisão dos trabalhos foi feita: cada uma dessas oito comissões se dividia em três subcomissões, portanto formando 24 subcomissões das quais os trabalhos constituintes partiriam.

As subcomissões deliberavam baseadas em sugestões encaminhadas por constituintes e pela sociedade civil e também com base em reuniões e audiências públicas, como determinava o Regimento Interno (Brasil, 1987, art. 14). Dessa maneira, cabia ao relator de cada subcomissão preparar um anteprojeto com base nas propostas, sugestões e emendas encaminhadas. O relator dava parecer às emendas, e votava-se na subcomissão, chegando-se ao anteprojeto aprovado por seus membros por maioria simples. As mesmas regras regiam o processo decisório nas respectivas Comissões Temáticas após o recebimento dos anteprojetos aprovados de suas respectivas subcomissões.

Dada essa divisão, as subcomissões deliberavam de forma independente umas das outras e, mais tarde, encaminhavam seus relatórios às suas respectivas Comissões Temáticas. Uma vez liberada as oito Comissões Temáticas, estas deveriam encaminhar os oito relatórios a uma nova comissão, chamada Comissão de Sistematização. Esta era responsável por organizar os relatórios, sem a introdução de novos conteúdos, e propor um Anteprojeto de Constituição que seria, então, encaminhado ao plenário da Assembléia Nacional Constituinte para discussão, recebimento de emendas, parecer do relator da Comissão de Sistematização e, finalmente, a proposição de um Projeto de Constituição (ou um Substitutivo). A proposição aprovada na Comissão de Sistematização seria, então, o documento a ser encaminhado à Mesa Diretora da Assembléia Nacional Constituinte para discussão e votação em 1º turno, em plenário.

Em 15 de junho de 1987, os sete relatórios parciais das Comissões Temáticas foram encaminhados à Comissão de Sistematização5. Estes, em conjunto, criaram um documento de 501 artigos. Este primeiro documento (chamado de Anteprojeto de Constituição) foi então discutido, emendado e votado dentro da Comissão de Sistematização e assim se chegou ao Primeiro Projeto de Constituição (Projeto- A) de 496 artigos em 9 de julho de 1987. Tanto o Anteprojeto como o Primeiro Projeto de Constituição, nesse momento, foram altamente criticados por membros do Congresso, pelo Executivo e pela própria opinião pública (ver, por exemplo, Veja, 15/7/1987). O Projeto-A foi considerado como um documento cheio de decisões incoerentes, grande demais, cheio de particularismos, "simplesmente terrível" (idem:30), um verdadeiro "Frankenstein" como ficou conhecido. Como uma revista de circulação nacional afirmou, o documento era o resultado de "membros sem preparo político ou maturidade filosófica" que criou um documento pobre e fraco (Visão apud Latin America Weekly Report, 10/9/1987). Cabia, então, ao relator da Assembléia Nacional Constituinte propor uma solução alternativa e conciliatória para o Projeto-A.

Quando o senador Bernardo Cabral foi nomeado como relator da Comissão de Sistematização, ele tinha em mãos a difícil tarefa de juntar todos os relatórios apresentados e sugerir um novo Projeto que pudesse receber apoio da maioria das forças políticas na Assembléia Nacional Constituinte. Assim, em uma tentativa de conciliação das diferentes demandas, o Projeto-A foi aberto a emendas parlamentares (de plenário) e, após o parecer do relator, terminou se transformando no Primeiro Substitutivo (conhecido como Cabral I), de 26/8/1987, com um corte de quase 200 artigos comparado ao Projeto anterior, Projeto-A.

Depois de muitas negociações e pressão de alguns grupos organizados (Martínez- Lara, 1996:111), um novo Substitutivo, não previsto regimentalmente, foi apresentado pelo relator em 5 de setembro (conhecido como Cabral II). O Cabral II continha 264 artigos, isto é, mais cortes foram feitos. Como se pode observar a partir das terceira e quarta colunas do Quadro_1, esse segundo Substitutivo apresentava diferenças importantes com relação às propostas anteriores. O Projeto Cabral II era uma tentativa de conciliar as demandas das forças mais conservadoras com as das mais progressistas, além das do presidente Sarney.

Nos tópicos selecionados para análise, podemos ver que as propostas constantes no Cabral II propunham modificações significativas em relação ao projeto da Comissão de Sistematização. Por exemplo, o sistema parlamentarista que havia sido introduzido nas subcomissões foi mantido, mas agora com a prerrogativa de o presidente decretar medidas provisórias com força de lei. Ao contrário dos quatro anos estabelecidos no Projeto-A, o mandato presidencial, no Cabral II, seria de seis anos, incluindo o do presidente em exercício, José Sarney. A adoção do voto distrital misto foi transferida para uma decisão futura a ser determinada por legislação complementar. Com relação aos direitos trabalhistas e o Capítulo da Ordem Econômica, muitas das decisões anteriores foram suavizadas como, por exemplo, no caso de "demissão imotivada" de um trabalhador, este teria o direito de recorrer à decisão, eliminando o dispositivo presente no Projeto-A que estabelecia a estabilidade no emprego após 90 dias de contratação. O Cabral II também solucionou muitas das questões não consensuais de forma a transferir certas decisões para uma (futura) legislação complementar (Veja, 2/9/1987; 30/9/1987).

Em 18 de novembro de 1987, a apreciação das três propostas de Constituição (Projeto-A, Cabral I e Cabral II) no interior da Comissão de Sistematização resultou na aprovação do Projeto-A. Em outras palavras, resultou na aprovação do próprio Projeto da Comissão de Sistematização. O longo processo de negociação representado no Cabral II foi rejeitado na Comissão de Sistematização. Assim, de acordo com o Regimento Interno, o Projeto de Constituição-A estava pronto para ser enviado ao Plenário para discussão em 1º turno. Como se pode ver a partir da análise das quarta e quinta colunas da Tabela 1, o conteúdo substantivo do Cabral II foi eliminado com a aprovação do Projeto-A na Comissão de Sistematização. Essa decisão não agradou as forças mais conservadoras dentro da Assembléia Nacional Constituinte que, antecipando esse resultado, em 11 de novembro de 1987 já se organizavam para articular a mudança do Regimento Interno.

No entanto, cabe fazer uma ressalva com relação a esse resultado. Dada a estrutura dos trabalhos constituintes, definida pelo Regimento Interno, esse deveria ter sido o resultado esperado. O longo documento de 496 artigos (Projeto-A) foi o resultado da maneira como os trabalhos das subcomissões e das Comissões Temáticas foram organizados pelo Regimento Interno. De acordo com as regras internas, as subcomissões estavam abertas à participação de diferentes representantes da sociedade civil. Como seria de se esperar, os parlamentares se encaminharam para as Comissões de acordo com a representação de seus interesses. Sendo as Comissões e subcomissões espaços menores em relação ao Plenário, os custos de aprovação eram menores. Quando uma comissão tem um alto grau de autonomia, os incentivos para que os vários representantes de diferentes interesses tentem inserir suas demandas na Constituição são maiores6. A estruturação dos trabalhos constituintes incentivou esse tipo de ação. O que parece não ter sido previsto no momento da aprovação do Regimento Interno, em especial pelas forças mais à direita do espectro ideológico, é que a Comissão de Sistematização iria rejeitar as propostas alternativas de Cabral que se adequavam mais às preferências da maioria dos membros do Plenário.

O que é importante destacar aqui é que esse formato (o tamanho do Projeto de Constituição) trouxe consigo um problema de conteúdo, já que o Projeto de Constituição-A parecia muito mais progressista do que a maioria das forças políticas na Assembléia Nacional Constituinte teria preferido. E o aspecto substantivo do Projeto-A foi o resultado de uma predominância estratégica das forças progressistas no começo dos trabalhos constituintes combinado à facilidade de formação de maiorias nas Comissões e subcomissões e, em especial, na Comissão de Sistematização. Aqui, devemos levar em consideração os aspectos políticos desse processo.

OS ASPECTOS E OS ATORES POLÍTICOS NO PROCESSO CONSTITUINTE A distinção entre conservadores e progressistas é aqui entendida de acordo com o pertencimento a certos grupos políticos durante a transição brasileira.

Pertencer a um certo grupo significa ter uma visão política em comum. Membros de um mesmo grupo apresentam preferências e princípios similares. Nesse sentido, chamo de progressista o grupo político que teve sua origem no partido de oposição ao regime militar: o Movimento Democrático Brasileiro – MDB7. Esse grupo se expandiu significativamente com o processo de liberalização durante o regime militar e formou uma aliança crucial com dissidentes do partido do governo que permitiu que a candidatura de Tancredo Neves e José Sarney para a Presidência e Vice-Presidência da República, respectivamente, derrotasse o candidato do governo em 19858.

Naquele momento, a chamada Aliança Democrática foi formada como um bloco unido de oposição à candidatura do governo militar. Como discutido em Przeworski (1986:61), essa é uma estratégia política necessária em períodos de transição para que as forças políticas possam se apresentar como uma alternativa viável ao regime autoritário. A Aliança Democrática sempre foi considerada muito heterogênea, mas, por outro lado, foi um movimento decisivo para que o processo de transição se efetivasse, uma vez que tornou possível a eleição de um presidente civil e de oposição. Nesse sentido, essa aliança deve ser entendida como um grupo que agregou pessoas com preferências (e princípios) similares em um período de transição: os membros dessa coalizão preferiam, naquele momento, a democracia ao autoritarismo.

O progressivo aumento das forças oposicionistas ao regime militar também significou, por outro lado, a dispersão das forças conservadoras. No início dos trabalhos constituintes, os conservadores ainda se encontravam divididos em função da luta sucessória presidencial que levou ao esfacelamento do Partido Democrático Social – PDS e dos membros associados ao regime militar. Os conservadores estavam distribuídos entre diferentes partidos: PDS, Partido da Frente Liberal – PFL, Partido Trabalhista Brasileiro – PTB e parte do Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB (Kinzo, 1993; Fleischer, 1990:232).

Conseqüentemente, o próprio PMDB era um partido muito heterogêneo do ponto de vista ideológico.

Durante a Assembléia Nacional Constituinte, essas diferenças foram se acentuando, e a aliança tornou-se insustentável com o avanço do processo constituinte e a proximidade das eleições presidenciais9. Assim, parece ser natural que, com o início do "jogo democrático" propriamente dito, as preferências e princípios dos atores políticos da Aliança Democrática se mostrassem diferenciados. Dentro do PMDB, o maior partido na Assembléia Nacional Constituinte (o qual controlava 54% das cadeiras) as pressões advindas do jogo democrático forçariam também uma futura ruptura, uma vez que se tornou claro que as preferências políticas dentro desse grupo haviam se distanciado o suficiente para arregimentar membros que preferiram romper com o governo e formar um novo partido político (o Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB) de oposição ao governo Sarney.

A dispersão das forças conservadoras no início do jogo democrático deu uma posição vantajosa aos progressistas no momento da elaboração do Regimento Interno10, reforçada por outro fato. Com os primeiros resultados dos trabalhos constituintes, tornou-se cada vez mais claro que a Comissão de Sistematização apresentava uma sobre-representação das forças progressistas quando comparada ao Plenário. E esta sobre-representação foi conseqüência da escolha estratégica de membros considerados progressistas para compor a Comissão de Sistematização, pelo líder do PMDB na Assembléia Nacional Constituinte, senador Mário Covas (Souza, 2001:520; Martínez-Lara, 1996:99; Jobim, 1994:41).

No dia 18 de março de 1987, o senador Mário Covas foi eleito como líder do PMDB na Assembléia Nacional Constituinte. Como estava previsto no Regimento Interno, os líderes partidários indicariam os seus parlamentares para compor as Comissões, respeitando a proporcionalidade partidária de representação na Assembléia Nacional Constituinte. Nesse momento, Covas indicou membros do PMDB que eram vistos como mais à esquerda do partido para compor algumas das comissões e subcomissões da Assembléia Nacional Constituinte (Martínez-Lara, 1996:99; Jobim, 1994:41). Mais do que isso, Covas teria indicado membros mais progressistas do partido como relatores nas subcomissões e Comissões Temáticas (Jobim, 1994:41; Freire, 1987:85; Souza, 2001).

A Comissão de Sistematização, com 93 membros, carregava essa sobre- representação dada a forma de sua composição, pois todos os relatores das 24 subcomissões mais os oito presidentes e os oito relatores das Comissões Temáticas eram também membros da Comissão de Sistematização (Brasil, 1987, art.

13)11.

Essa sobre-representação dos progressistas, aliada às regras internas, tornou as alterações no Projeto de Constituição mais difíceis com o avanço dos trabalhos constituintes. De acordo com as regras internas, o relator da Comissão de Sistematização não poderia sugerir a introdução de novos conteúdos além daqueles já propostos no Projeto de Constituição (idem, art. 23, § 2).

Dessa forma, mesmo se o relator tivesse uma tendência mais à direita, as possibilidades de mudanças no Projeto de Constituição seriam bastante limitadas pelo Regimento Interno. Nem o relator nem o parlamentar, por meio de emenda, poderiam sugerir a substituição de um título ou capítulo inteiro do Projeto, como, por exemplo, o da Ordem Econômica. As alterações possíveis eram incrementais ou pontuais, limitadas aos artigos, parágrafos e incisos.

Uma maneira aproximada de se comparar o comportamento dos membros da Comissão de Sistematização com o do plenário é pelas votações nominais que ocorreram meses à frente, na votação em 1ºturno do Projeto, em Plenário. Nas três votações nominais selecionadas, a preferência da maioria dos membros da Comissão de Sistematização foi oposta àquela atingida em Plenário. Tratam-se das votações nominais nº 624 ("mandato de cinco anos para o presidente Sarney", de 2 de junho de 1988), nº 315 ("emenda do presidencialismo", de 22 de março de 1988) e nº 131 ("indenização ao empregado em caso de despedida arbitrária", de 1º de março de 1988)12.

Na primeira votação nominal, "mandato de cinco anos para o presidente Sarney", os resultados foram os seguintes: – No Plenário, o "mandato de cinco anos" foi aprovado por uma maioria de 60% dos votos13, ao passo que apenas 45% dos membros da Comissão de Sistematização votaram dessa forma, ou seja, a preferência majoritária dos membros da Comissão de Sistematização era pela rejeição do mandato de cinco anos; – No Plenário, 58% dos membros do PMDB votaram a favor dos "cinco anos", ao passo que somente 35% dos membros do PMDB na Comissão de Sistematização votaram dessa forma.

Esse resultado parece ser bastante indicativo do comportamento oposicionista da maioria dos membros da Comissão de Sistematização, já que, entre os membros desta, não havia uma maioria que pudesse aprovar o "mandato de cinco anos para Sarney". De fato, nesse caso pelo menos, a posição dos membros da Comissão de Sistematização não refletia a preferência majoritária do plenário.

Vejamos agora os resultados para a segunda votação selecionada – a emenda do presidencialismo: – No Plenário, 62% dos constituintes votaram pela aprovação da emenda presidencialista, ao passo que apenas 42% dos membros da Comissão de Sistematização votaram pela aprovação da emenda; – No Plenário, o PMDB se dividiu nessa questão em 50%; no entanto, apenas 28% dos membros na Comissão de Sistematização votaram a favor da emenda do presidencialismo.

Por fim, a terceira votação selecionada refere-se ao resultado de uma votação nominal na área dos direitos trabalhistas ("indenização ao empregado em caso de despedida arbitrária") que também confirma uma discrepância entre os resultados alcançados em plenário e no interior da Comissão de Sistematização para os membros do PMDB. No Plenário, essa proposta foi rejeitada por 60% dos membros do PMDB, ao passo que somente 45% dos membros do PMDB na Comissão de Sistematização votaram contra tal proposta, ou seja, na Comissão de Sistematização a maioria do PMDB votou a favor da estabilidade no emprego.

Novamente, o resultado em plenário diverge claramente da preferência majoritária dos membros da Comissão de Sistematização. Os dados indicam que, de fato, pelo menos nas questões selecionadas, havia uma sobre-representação dos progressistas nessa comissão, resultado das nomeações "estratégicas" feitas por Covas. Sendo a Comissão de Sistematização central no processo de votação, ela acabou por definir o Projeto de Constituição que seria enviado ao Plenário.

Uma outra conseqüência das regras internas refere-se aos custos de supressão de um item. De acordo com o primeiro Regimento Interno, uma medida que tivesse sido aprovada em uma subcomissão, ou mesmo na Comissão de Sistematização, por um pequeno número de constituintes, necessitaria de 280 votos para modificações em plenário. De fato, os conservadores utilizaram-se desse argumento para invocar a necessidade de alteração do Regimento Interno. O deputado José Lourenço, líder baiano do PFL na Assembléia Nacional Constituinte, reivindicava "o direito de emenda e predomínio da maioria em plenário" e afirmava que o Projeto de Constituição aprovado na Comissão de Sistematização se tratava de " […] um golpe preparado pela esquerda que tentava impor à maioria a aprovação de matérias que haviam obtido apenas 47 votos" (Bonavides e Andrade, 1991:462; 515, nota 4; ver também Veja, 11/11/1987; 9/12/1987; Souza, 2001). Certamente houve casos polêmicos aprovados por um pequeno número de constituintes, vide, por exemplo, a aprovação, na Comissão de Sistematização, da emenda que nacionalizava todos os postos de gasolina, aprovada por 50 votos a favor e 41 contra (Veja, 18/11/1987).

No momento, o que se quer destacar é que a percepção de certos grupos envolvidos no processo constituinte era de que as regras internas da Assembléia Nacional Constituinte haviam dado a uma minoria um poder muito maior que o de sua representação em plenário. O Projeto de Constituição aprovado na Comissão de Sistematização introduziu um capítulo extenso sobre direitos trabalhistas e mudanças na Ordem Econômica e Social que eram vistos por alguns como uma ameaça para o futuro do sistema econômico.

Todos esses fatos, conjuntamente, causaram sérias preocupações políticas aos conservadores. Mas por que eles não reagiram desde o começo? Muitas razões poderiam ser invocadas para explicar tal fato. Primeiramente, como já mencionado, os progressistas estavam mais articulados no início da Assembléia Nacional Constituinte. O momento para a mobilização de uma frente conservadora não tinha chegado ainda. Em segundo lugar, também é verdade que os conservadores esperavam reverter uma grande parte do processo em plenário, pois sabiam que seria muito mais fácil construir uma maioria que preferisse uma proposta mais à direita do espectro político. A representação da esquerda no Congresso Nacional era tão ínfima que nunca tinha sido vista como uma ameaça aos trabalhos constituintes. Como o deputado Delfim Neto (PDS) disse no início da Assembléia Nacional Constituinte: "Você teria de usar um par de binóculos para achar um deputado de esquerda na Assembléia" (Latin American Regional Reports, Brazil, 12/2/1987). Talvez por essa razão, ao final de julho de 1987, a estratégia dos conservadores era a de apressar o Projeto de Constituição para a apreciação direta em plenário.

Mas uma explicação mais plausível parece ser que as implicações do novo procedimento (o Regimento Interno) talvez não tenham sido completamente antecipadas pelos atores políticos. Isto é, uma vez que se tratava de um novo procedimento, a disponibilidade de informação e, conseqüentemente, de antecipação podem ter sido bastante reduzidas (Shepsle e Bonchek, 1997:302).

Com o andamento dos trabalhos constituintes, tornou-se mais claro que as chances de mudança no texto aprovado na Comissão de Sistematização em plenário eram muito limitadas. Assim, a mobilização da opinião pública tornou-se a estratégia central para que a formação de uma coalizão de veto dentro da Assembléia Nacional Constituinte, defendida pelos descontentes com o Projeto de Constituição da Comissão de Sistematização, pudesse ser formada.

A FORMAÇÃO DE UMA COALIZÃO DE VETO Como o PMDB era o partido majoritário na Assembléia Nacional Constituinte, era estratégico para a formação de qualquer bloco dentro do Congresso que parte de seus membros se identificasse com as causas de uma frente conservadora em oposição aos chamados progressistas (Freire, 1987:84). Em outras palavras, era necessário rachar o PMDB. Já em setembro de 1987, a unidade do PMDB estava em xeque. O próprio relator da Assembléia Nacional Constituinte, senador Bernardo Cabral, afirmava que "o PMDB acaba depois da Constituinte" (Veja, 16/9/1987).

Do lado de fora da Assembléia Nacional Constituinte, os críticos às decisões tomadas na Assembléia abundavam, da Presidência da República, passando pelas associações de empregadores até o ministro do Exército, todos em tentativas isoladas de defesa de diferentes interesses. Todas essas críticas, em conjunto, desenvolveram o senso de que o Projeto de Constituição, assim como estava sendo apresentado, era insatisfatório para o futuro do país.

O presidente José Sarney já dava sinais de preocupação com relação às decisões da Assembléia Nacional Constituinte desde, pelo menos, o meio de maio, quando anunciou, publicamente na TV, a sua intenção de ficar na Presidência por cinco anos (Veja, 22/5/1987). Os progressistas do PMDB, que viam a Constituinte como uma oportunidade de se firmarem como os condutores de uma transição completa e democrática, preferiam que a duração do mandato de um presidente tão identificado com o regime anterior fosse mais curta, como havia sido pensado originalmente: quatro anos. Em outras palavras, o PMDB esperava sair como o grande beneficiário de uma eleição presidencial logo ao final da Constituinte.

Decisões como a redução da jornada de trabalho de 48 para 44 horas semanais ou a estabilidade no emprego após 90 dias da contratação ou a aprovação da licença-paternidade de sete dias eram celebradas pelas organizações de trabalhadores, mas consideradas irrealistas por, por exemplo, Mário Amato, presidente da Federação das Indústrias de São Paulo ou por Albano Franco (presidente da Confederação Nacional das Indústrias) e também por alguns membros da Assembléia Nacional Constituinte (Veja, 15/7/1987).

Com relação ao capítulo da Ordem Econômica e Financeira, os constituintes mais à direita foram os mais contundentes críticos ao Projeto. O senador Roberto Campos (PDS-MT), por exemplo, descreveu esse capítulo da seguinte forma: "um texto que distribui garantias, deveres, benefícios, sem se preocupar com a eficiência e a produtividade" (Bonavides e Andrade, 1991:493).

No interior da Assembléia Nacional Constituinte, essas (e muitas outras) críticas ajudaram a formação de um consenso sobre a necessidade de mudanças de aspectos considerados inaceitáveis no Projeto de Constituição. No início de julho de 1987, a idéia era trazer a proposta o mais rápido possível para apreciação em plenário, retirando-a do âmbito da Comissão de Sistematização (Veja, 15/7/1987). Os ânimos acalmaram-se com a apresentação da proposta mais conciliadora do relator Cabral no seu substitutivo (Cabral II). No entanto, com a aprovação do Projeto-A da Comissão de Sistematização, aliada às abundantes críticas dos conservadores e de vários setores da sociedade civil, a proposta de alteração do Regimento Interno da Assembléia Nacional Constituinte já detinha a maioria necessária para aprovação no início de dezembro.

Em outubro de 1987, um grupo de 152 parlamentares de direita que se sentiam prejudicados com os resultados da Assembléia Nacional Constituinte formou uma coalizão suprapartidária apelidada de Centrão (Veja, 4/11/1987)14. Antecipando a aprovação do Projeto-A na Comissão de Sistematização, já no início de novembro, esse grupo de parlamentares propôs a modificação do Regimento Interno. Dez dias mais tarde, um Projeto de Resolução assinado por 309 parlamentares foi apresentado à Mesa Diretora da Assembléia Nacional Constituinte solicitando a alteração do Regimento. Uma parte do PMDB havia assinado o Projeto de Resolução com o argumento de que a aprovação do Projeto- A seria um desastre para o país (Veja, 11/11/1987). O PFL já havia rompido oficialmente com a coalizão que formava a Aliança Democrática. Contra uma predominância artificial de uma minoria esquerdista na Assembléia Nacional Constituinte, esse novo bloco se autodenominava Centrão.

O principal argumento utilizado pelo Centrão para a mudança das regras era de que no Regimento em vigor as possibilidades de mudar o Projeto de Constituição, em plenário, eram muito limitadas. O parágrafo 2º do artigo 23 do Regimento Interno de 1987, que tratava do modo de apreciação do projeto em 1º turno em plenário, dizia: "Fica vedada a apresentação de emenda que substitua integralmente o Projeto ou que diga respeito a mais de um dispositivo [...]".

Por outro lado, qualquer proposta de supressão de um artigo, inciso etc. que tivesse sido aprovada por um número muito menor de parlamentares nas Comissões necessitava, em plenário, de uma maioria de 280 votos. Garantir 280 votos em votação nominal era uma tarefa difícil, especialmente em casos bastante divisivos e de difícil posicionamento público (como os direitos trabalhistas).

Além disto, esse procedimento significava que, se uma votação nominal não atingisse os 280 votos, 250 por exemplo, a parte original do Projeto da Comissão de Sistematização seria mantida. Nesse caso, os custos de modificação do Projeto de Constituição eram muito mais altos do que a manutenção do Projeto da Comissão de Sistematização.

No dia 5 de janeiro de 1988, o novo Regimento Interno (Resolução nº 3) foi aprovado. As novas regras davam mais espaço às modificações do plenário, o que significava também que o processo constituinte não estava próximo de terminar.

Preocupados com o tempo de apreciação que as novas regras imporiam, membros do PMDB, como o senador Fernando Henrique Cardoso e o presidente da Assembléia Nacional Constituinte, Ulysses Guimarães, ainda tentaram negociar com os líderes do Centrão uma mudança menos radical da nova proposta de Regimento com a apresentação de um Substitutivo alternativo à proposta do deputado Roberto Cardoso Alves (Bonavides e Andrade, 1991:460; Veja, 11/11/1987; 2/12/1987). No entanto, o senador Mário Covas, líder do PMDB, se negou a negociar com o Centrão e optou por pedir a sua bancada que deixasse o plenário no momento da votação, estratégia de obstrução que foi acompanhada pelos partidos de esquerda (Bonavides e Andrade, 1991:460-461; Veja, 9/12/1987). Apesar da obstrução, a resolução foi aprovada por 290 votos "sim" contra 16 "não".

As forças conservadoras tinham muito a celebrar. As chances de modificações substantivas do projeto de Constituição eram, agora, muito maiores. Como o deputado Luís Eduardo Magalhães (PFL) afirmou, o movimento do Centrão era uma batalha contra "as inúmeras bobagens [presentes no Projeto de Constituição] e também contra a tentativa de mantê-las" pelo PMDB (Veja, 9/12/1987). Este partido, continua o mesmo deputado, tinha criado problemas demais para o presidente da República e para a Nação, "nós precisamos melhorar nossa relação com o Executivo" (idem). Dentro do PMDB, a derrota imposta a uma facção do partido após a aprovação do novo Regimento Interno levantou a questão de romper ou não, formalmente, com o governo.

O SEGUNDO REGIMENTO INTERNO E A CENTRALIZAÇÃO DOS TRABALHOS CONSTITUINTES A partir de janeiro de 1988, os constituintes brasileiros passam a ter uma nova oportunidade de modificar o Projeto de Constituição dada a aprovação do novo Regimento Interno. No entanto, as possibilidades de propor emendas ao Projeto eram tão grandes e a exigência para aprovação de partes tão custosa que o processo constituinte quase recomeçou do zero. Para uma Constituição que, originalmente, já deveria ter sido promulgada, o processo constituinte estava se tornando por demais custoso e longo. Isto deixou os atores políticos sob pressão, e a solução encontrada para agilizar o processo foi a centralização das negociações ao redor dos líderes partidários, solução esta que acabou exigindo uma tarefa hercúlea de negociação das emendas e destaques a serem votados.

Para que possamos entender como surgiu a necessidade de centralização do processo constituinte, é preciso olhar para algumas das mudanças procedimentais trazidas pelo novo Regimento Interno.

Três aspectos gerais presentes no novo Regimento Interno são suficientes para exemplificar o tamanho da mudança imposta ao processo constituinte.