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A Alemanha e as intervenções militares internacionais: a persistência da Kultur der Zurückhaltung

A política de segurança da Alemanha revela, no que se refere à participação de tropas da Bundeswehr em intervenções militares internacionais, uma persistente continuidade quanto à relutância no uso da força militar. Na procura pela legitimação do papel da Bundeswehr na política internacional a Alemanha continua a ter dificuldade em reunir um consenso estratégico que defina os parâmetros de atuação em intervenções internacionais. Durante a Guerra Fria, a política de segurança da Alemanha assentou em fundamentos normativos e desenvolveu-se de acordo com normas de «multilateralismo», «lealdade de aliança» (à NATO e aos Estados Unidos) e uma «aversão ao uso da força militar» no meio de uma «cultura de discrição» (Kultur der Zurückhaltung)1. Após a unificação alemã, em 1990, sucessivos governos mantiveram esta política baseada em princípios normativos cujos objetivos continuavam a ser a preservação da paz e da segurança internacionais, a integração europeia e o relacionamento multilateralista transatlântico. Apesar das mudanças que ocorreram no contexto euroatlântico, os decisores alemães mantiveram-se fiéis à lógica fundacional da RFA, ou seja, uma preferência contínua por meios não militares e uma relutância no uso da força militar em intervenções internacionais. Este facto não era criticável em si, mas ia ao desencontro daquilo que, na década de 1990, estava a emergir como a norma da «intervenção humanitária», e que levou os países membros da NATO e posteriormente da União Europeia (UE), assim como uma comunidade internacional mais lata a considerar legítimo e importante por razões de prevenção do genocídio, assim como por razões de restabelecimento da ordem regional, e global ' a optar por uma política de intervencionismo militar ' por razões humanitárias primordialmente ' e de responsabilização pela estabilidade da ordem internacional. Pelas características da própria identidade internacional da Alemanha, este país seria, a priori, um ator relevante nesta nova abordagem da política internacional.

O facto de a Alemanha não estar, contudo, recetiva a esta nova interpretação do uso da força militar em intervenções militares internacionais deve-se a um misto de fatores internos e externos. Em primeiro lugar, a memória histórica da Alemanha nacional-socialista durante a II Guerra Mundial transformou o povo alemão e preparou-o para um código genético de aversão ao uso da força militar e definição de instrumento da política apenas como último recurso, ligado a uma cultura política do multilateralismo, da preferência pela cooperação e sanções económicas como instrumentos privilegiados da política externa.

Em segundo lugar, os alemães não se querem ver envolvidos, prolongadamente, num conflito internacional, que a maioria deles não compreende; qualquer decisor alemão tem dificuldade em explicar à opinião pública ' maioritariamente avessa a intervenções internacionais per se' a razão e necessidade de participação da Alemanha e menos ainda a possibilidade de ocorrência de baixas nas tropas da Bundeswehr. Em terceiro lugar, a desconfiança dos países vizinhos face às intenções da Alemanha não desapareceu com a unificação e os alemães sabem que um envolvimento militar internacional alemão será sempre escrutinado quanto a possíveis ambições hegemónicas na Europa ou fora dela.

Por último, falta aos decisores alemães uma «vontade de coliderança» que um papel ativo de participação em operações militares internacionais pressupõe.

Assim, a identidade internacional alemã projeta uma crescente autoconfiança, ao mesmo tempo que nunca é desprovida de elementos de hesitação e prudência. No plano da política de segurança, esta combinação entre a autoconfiança assertiva e a hesitação e prudência refletiram-se principalmente na posição da Alemanha nas intervenções internacionais no Iraque e na Líbia, como abordaremos mais à frente.

O objetivo deste artigo é explicar porque é que as decisões sobre o envio de tropas da Bundeswehr para missões humanitárias e de combate no exterior permanecem um domínio problemático da política de segurança alemã, sendo sempre justificadas como decisões singulares, aprovadas pelo Bundestag e muitas vezes fiscalizadas pelo Tribunal Constitucional Federal. Mais decisivamente, o artigo visa demonstrar como a natureza ad hocdas decisões é o reflexo profundo da ausência de uma estratégia de intervenção internacional por parte da potência central europeia. Esta relutância está longe de sugerir a consolidação de um novo paradigma de segurança alemão: a chamada «normalização» da política de segurança ainda não ocorreu.

O artigo argumenta que persistem paradoxos na política externa alemã, que se refletem principalmente na sua política de segurança, entre uma Alemanha que se consolidou como a potência central europeia, como se verifica atualmente na crise da zona euro, e na sua capacidade económico-financeira de resistir a essa crise e emergir como potência geoeconómica2, por um lado, e, por outro, o desconforto evidente na afirmação de uma política de segurança e defesa mais assertiva, que passaria pela definição e cumprimento de uma estratégia de segurança ' que a Alemanha não possui. Verifica-se a ausência de um pensamento estratégico na Alemanha que não é comparável com as políticas de segurança da França e da Grã-Bretanha, os outros dois grandes estados europeus, e que posiciona a Alemanha numa posição de ser o odd one out. Esta debilidade define a cultura estratégica alemã, que os seus próprios interlocutores políticos caracterizam como uma «cultura de discrição» (Kultur der Zurückhaltung), para justificar as reservas alemãs de participar em intervenções militares internacionais. Ligada a esta relutância no uso da força militar identifica-se também a ausência de uma estratégia de coliderança, com a França e/ou Grã- Bretanha. Apesar dos constrangimentos morais e legais decorrentes da memória histórica do papel agressor da Alemanha nacional-socialista, muitas vezes invocados, e da contínua oposição da opinião pública alemã a tais intervenções, os parceiros da Alemanha cada vez mais criticam o que veem como justificação insuficiente.

O artigo analisa, na primeira secção, os paradoxos da política de segurança da Alemanha. De seguida, aborda, em detalhe, as operações militares no Kosovo e no Afeganistão onde a Alemanha teve um papel como ator relevante, e analisa as principais motivações da participação alemã. Como contraste, a secção seguinte estuda os casos do Iraque e da Líbia como exemplos da oposição e abstenção da Alemanha em colocar-se ao lado dos seus aliados na Aliança Atlântica. Por último, são tecidas algumas considerações quanto à contínua singularidade da política de segurança alemã.

Os paradoxos da Política de Segurança da Alemanha A política de segurança da Alemanha assenta em cinco paradoxos que evidenciam contradições entre si e produzem implicações para o relacionamento de Berlim com os seus parceiros e o seu posicionamento no sistema internacional. Em primeiro lugar, vinte e três anos após a unificação e a recuperação completa da soberania política, a Alemanha mantém uma abordagem conceptual muito própria sobre as intervenções internacionais que diverge da dos seus principais parceiros na Aliança Atlântica e que é cada vez menos explicável pelos dois tabus que condicionaram a margem de ação da Bundeswehr durante a Guerra Fria: primeiro, que a Alemanha não devia participar ativamente em operações militares fora da área da NATO, e nunca em missões de combate, e segundo, que não podia enviar tropas para locais onde o exército alemão tinha agido como Estado agressor durante a II Guerra Mundial. Após 1990, as expectativas dos parceiros e aliados da Alemanha quanto à participação futura em intervenções militares fora da Europa aumentaram; isto coincidiu com a predisposição da comunidade internacional liberal, refletida nas Nações Unidas, em iniciar missões de ajuda humanitária e operações de manutenção de paz num clima de otimismo generalizado de asserção da universalidade dos direitos humanos e valores democráticos.

Neste novo contexto internacional, o conceito de «potência civil» que definia a Alemanha como privilegiando o multilateralismo, a atuação nas instituições internacionais e o recurso à força militar apenas como último recurso, encontrava um terreno fértil possibilitando à Alemanha recém-unificada projetar para o domínio da política externa e da política de segurança estes princípios identitários3. Neste sentido, a Alemanha tinha adquirido «poder normativo» durante a Guerra Fria, uma forma diferente mas efetiva de poder que, através da preferência por normas de cooperação multilateralista e pela construção de instituições internacionais, amorteceu a consolidação da Alemanha como a nova potência na Europa4. Neste processo de normalização do papel internacional da Alemanha, uma nova «normalidade» da sua política de segurança ' que pressupunha que a Alemanha deixasse de ser importadora de segurança para passar a ser exportadora de segurança, na Europa e fora dela, e que participasse em intervenções internacionais aprovadas pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) ' ainda não se consolidou até hoje.

Um segundo paradoxo da política de segurança, decorrente do primeiro, é que até hoje ainda não ocorreu um debate estratégico nacional na Alemanha. O acelerado crescimento do poderio económico poderia sugerir uma política de segurança mais afirmativa; contudo, os governos alemães desde a unificação evitaram um debate político-societal fundamental sobre o novo papel da Alemanha no mundo e as condições para a intervenção das suas forças armadas. Ao contrário dos seus parceiros europeus, existe uma surpreendente convergência entre a aversão da opinião pública ao uso da força militar (mesmo em operações de caráter humanitário) e as decisões políticas dos governos (tendencialmente mais contra do que a favor de intervenções, principalmente de combate). Este alinhamento ajuda a explicar porque é que não houve até hoje um sério debate público sobre as opções da política de segurança alemã. Por outro lado, apesar da reforma militar que levou ao fim do serviço militar obrigatório, em 2011, e de os cortes no orçamento de defesa terem tornado o exército alemão mais flexível, eficiente e global e com uma maior capacidade de deslocação para missões da ONU, a política de segurança permanece uma política reativa e ad hoc, mais condicionada por constrangimentos internos ou acontecimentos externos do que por objetivos políticos assentes numa estratégia que oriente a política de segurança e defina um conceito de intervenção operacional.

Em terceiro lugar, para um país tão dependente das suas exportações e da estabilidade internacional para a fluidez do comércio externo e a acessibilidade das rotas comerciais, poder-se-ia conceber uma maior disponibilidade para intervenções militares, precisamente em circunstâncias que exigissem a defesa dessas rotas. No entanto, quando o então Presidente da Alemanha, Horst Köhler, em maio de 2010, se referiu à importância da proteção de relações económicas e das rotas comerciais e do futuro papel da Bundeswehr, ao sugerir que em casos extremos as intervenções militares poderiam ser necessárias para salvaguardar interesses alemães e garantir o acesso a rotas comerciais, foi criticado por todos os quadrantes políticos e pela opinião pública. Um argumento que fora da Alemanha seria visto como o desempenho normal das forças armadas de um país, acabou por desencadear uma polémica que levou à demissão de Köhler5. Este episódio é mais uma vez revelador das dificuldades com que a elite política alemã tem em lidar com questões de política externa, que não constituem dilemas para outras nações, mas que continuam a ser problematizadas em Berlim ao ponto de ameaçar a paralisia das instituições e a incapacidade da tomada de decisões.

Um quarto paradoxo da política de segurança alemã reside na contradição entre a ambição alemã de atribuição de um lugar permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU), justificada pela vontade em assumir responsabilidades acrescidas na gestão de crises internacionais, por um lado, e a falta de vontade em aumentar a sua contribuição financeira, enviar tropas alemãs para zonas de conflito, ou, crucialmente, a abstenção numa votação tão importante como sobre a aplicação de uma zona de exclusão aérea na Líbia, em março de 2011, por outro. A ambição da Alemanha quanto ao Conselho de Segurança não é inocente, já que desde a unificação sucessivos governos alemães se têm esforçado por obter não apenas um lugar temporário, mas permanente para a Alemanha. As razões que levam Berlim a ambicionar um lugar permanente são várias.

Em primeiro lugar, como terceiro maior contribuinte para as finanças das Nações Unidas, e segundo maior contribuinte para a ajuda ao desenvolvimento, vê-se no direito de participar no processo de decisão quanto à utilização desses recursos financeiros. Em segundo lugar, o aumento da participação da Bundeswehr em missões internacionais, como nos Balcãs, no Afeganistão, Líbano e golfo de Adem, ligado ao contributo financeiro, legitima, aos olhos de Berlim, o direito de tornar-se um membro permanente.

Em terceiro lugar, este novo estatuto implica ter o poder para introduzir perspetivas alemãs nas questões internacionais, como, por exemplo, na resolução dos conflitos internacionais. Segundo Peter Wittig, embaixador da Missão Permanente da Alemanha junto das Nações Unidas quando esta integrou o CSNU no biénio 2011-2012, «aqueles que contribuem significativamente para a manutenção da paz e segurança internacional devem assumir o seu lugar merecido entre os membros permanentes»6. Como afirmou o ministro dos Negócios Estrangeiros, Guido Westerwelle, no dia da eleição da Alemanha como membro não permanente, em 25 de setembro de 2010, no discurso perante a Assembleia Geral das Nações Unidas: «como os alemães são o terceiro maior contribuinte nas Nações Unidas, são uma nação que vive da exportação e depende da sua interligação internacional, só é consequente que assumam responsabilidade e queiram participar na configuração das relações internacionais, principalmente também na resolução de conflitos.»7Também o antigo ministro dos Negócios Estrangeiros alemão, Klaus Kinkel, defendeu no dia da votação, que a Alemanha deveria prosseguir o objetivo de alcançar o estatuto de membro permanente, já que

«um lugar permanente para a UE nunca irá materializar-se porque a Inglaterra e a França nunca abdicarão das suas armas nucleares ou dos seus lugares permanentes no Conselho de Segurança. Por isso nós temos de tornar-nos um membro permanente ' como décimo segundo maior país do mundo. Não se trata tanto daquilo que nós podemos pôr em marcha, mas antes que estejamos presentes e que participemos quando se trata de intervenções militares ou da utilização de dinheiro»8.

Na mesma linha de argumentação, contudo, o Auswärtiges Amt (Ministério dos Negócios Estrangeiros alemão) demonstrava pouca disponibilidade em assumir maiores custos financeiros e humanos em missões internacionais, quando Westerwelle afirmou que a Alemanha não iria disponibilizar mais dinheiro ou soldados para futuras missões militares da ONU porque a presença alemã no Afeganistão e nos Balcãs Ocidentais já era suficiente9. Esta posição, que, de resto, refletia a postura crítica do partido liberal, FDP, de Westerwelle, mas também do Governo, não deixava de evidenciar esta contradição alemã entre uma ambição de poder ' querer integrar o grupo de membros permanentes do CSNU ' e a fraca disponibilização de recursos ' financeiros como militares ' para a satisfazer. Meio ano depois, quando a Alemanha exercia o mandato de membro não permanente, a votação da aplicação de uma zona de exclusão aérea sobre a Líbia serviu de contraste à retórica ambiciosa quando a Alemanha, contra todas as expectativas, se absteve10. Isto revelava não apenas uma discrepância entre as capacidades e expectativas, como também entre a ambição declarada e a assunção das responsabilidades no terreno. Berlim não foi capaz de exercer influência política no processo de decisão do Conselho de Segurança e decidir, juntamente com os outros membros, de forma efetiva sobre intervenções militares internacionais e a «autorização de guerras», a imposição de sanções económicas e a definição de missões de manutenção e imposição de paz. Ao abster-se, isolou-se nesse grémio dos seus parceiros europeus e norte-americano. A presença como membro não permanente do CSNU não foi assim aproveitada por Berlim para aumentar o poder da Alemanha no palco internacional ou, como um dos financiadores, influenciar uma gestão mais eficaz da atribuição de recursos a operações de peacekeepingou missões de peacebuilding.

Um último paradoxo na política de segurança da Alemanha prende-se com o entendimento de Berlim sobre a sua relação bilateral com Washington. Em 1989, a poucos meses da queda do Muro de Berlim, os Estados Unidos reconheceram à Alemanha (então RFA) um papel de «parceria na liderança» (partnership in leadership)11. Este reconhecimento do Presidente George Bush prendia-se com o aumento de poder económico e crescentemente político da RFA que projetaria a Alemanha para o estatuto de primus inter paresdos Estado Unidos, na política de segurança no espaço euroatlântico como na política internacional. Mas a reação do chanceler Kohl foi de recusa ténue, preferindo ancorar a RFA ainda mais nas estruturas institucionalizadas, principalmente comunitárias, e evitar uma singularização da posição da Alemanha. Desde então, tanto os governos de Gerhard Schröder como de Angela Merkel têm sistematicamente evitado privilegiar o estatuto da relação bilateral. Para além desta recusa em sobrevalorizar a relação bilateral é paradoxal como a Alemanha não desempenhou um papel de relevo no desenvolvimento da Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD)/ Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) onde o papel embrionário e motivador da afirmação da UE enquanto ator de segurança internacional é definido pela relação bilateral entre a França e a Grã-Bretanha.

Duas implicações alternativas decorrem destes cinco paradoxos. Uma primeira leitura sugere que a Alemanha não desenvolveu, desde a sua unificação, uma política de segurança fundada num pensamento estratégico correspondente ao de uma potência ordenadora do sistema internacional. Isto tem produzido decisões ad hoc e erráticas, que revelam uma Alemanha continuamente cautelosa e hesitante quanto ao uso da força militar em operações internacionais e que muitas vezes se encontra de costas voltadas às políticas dos seus parceiros.

Como consequência, isto sugere uma Alemanha potencialmente menos multilateralista, menos previsível e mais ambivalente quanto ao multilateralismo no seu comportamento de aliança na previsibilidade das ações de política externa alemã. Com o aumento da sua margem de manobra, resultado do seu crescente poderio geoeconómico, a lealdade de aliança e o clássico multilateralismo parecem ceder à prioritarização do interesse nacional alemão, onde a rejeição do uso da força parece esconder, por detrás do discurso da «prudência» e da «cautela» uma secundarização dos interesses conjuntos dos parceiros da Aliança Atlântica. Esta continuidade da relutância quanto a intervenções internacionais, aliada a uma potencial menor previsibilidade na política de alianças e no multilateralismo sugere menor predisposição em honrar compromissos de aliança e, em última instância, uma falta de vontade de liderança estratégica.

Uma segunda leitura contrasta com a leitura da indefinição e incerteza, e sugere que a Alemanha já alterou o seu paradigma de segurança ao seguir uma estratégia nova: a do alargamento do contexto de atuação para as novas potências emergentes. Se analisarmos o grau de cooperação económica (com a China) e energética (com a Rússia) ou as posições sobre a Líbia, o Mali e a Síria, verificamos que a posição alemã não é diametralmente oposta à destes países e que Berlim não mostra hesitação em posicionar-se, por vezes, ao seu lado. Isto tem consequências para a relevância que as instituições políticas e securitárias tradicionais como a NATO e a União Europeia (UE) têm nesta nova estratégia alemã: se bem que a NATO e a UE se mantenham como o fundamento da política de segurança da Alemanha, Berlim já não se vê condicionada a atuar apenasde acordo com a leitura dos seus parceiros ocidentais e os princípios normativos do Ocidente. Desta forma consegue aumentar a sua margem de manobra na política internacional, ao alargar o contexto da sua política multilateralista. Esta mudança corresponderia a mais do que uma mera transformação de uma «cultura de relutância», herdeira do período pós-1945, para uma «cultura de prudência»12: nesta leitura, Berlim não irá ser considerado um aliado sério enquanto mantiver uma postura de ambiguidade quanto aos objetivos da sua política de segurança, à sua posição dentro da Aliança Atlântica no que se refere a missões internacionais e, no contexto da UE quanto ao seu papel na PCSD.

Estas duas leituras alternativas implicam, no entanto, alterações no posicionamento da Alemanha no seio das políticas da Aliança Atlântica e da UE.

Mais paradoxal parece, por isso, a contínua hesitação de Berlim de definir claramente a orientação estratégica da sua política de segurança ' face a intervenções militares internacionais, à Aliança Atlântica e à posição de Berlim na PCSD.

Alemanha e as Intervenções Militares Internacionais Desde a unificação, a normalização da política de segurança da Alemanha, principalmente no que dizia respeito ao crescente número de intervenções militares internacionais, como vimos, tem sido lenta. Durante a Guerra do Golfo, em fevereiro de 1991, quando uma coligação internacional de 34 estados, liderada pelos Estados Unidos, forçou o Iraque de Saddam Hussein a recuar do Koweit, restabelecendo assim a soberania deste país, a Alemanha do chanceler Helmut Kohl não contribuiu com forças militares, apenas com apoio financeiro, o que provocou críticas internacionais por esta cheque book diplomacy13.

Em 1993, a Bundeswehr participou na missão humanitária e de manutenção da paz da ONU no Camboja, com o envio de pessoal médico. Nesse ano, a Bundeswehr participou ainda na missão da NATO, sob um mandato do Conselho de Segurança da ONU, na aplicação militar da zona de exclusão aérea sobre a Bósnia. Mas a ausência de uma estratégia face às novas exigências e expectativas dos aliados assim como a forte resistência interna, no Bundestag e na opinião pública, a uma participação militar, particularmente na Bósnia, forçou a adoção de um veredito do Tribunal Constitucional Federal. A decisão de 12 de julho de 1994 estipulou a legalidade da participação da Bundeswehr em operações fora de área, em missões da NATO e da ONU. Até então, e segundo o artigo 87a da Lei Fundamental, a Bundeswehr estava apenas mandatada para atuar na defesa do território da RFA14. Isto foi uma mudança significativa, jurídica antes de ser política facilitando, por isso, o fim (jurídico) do tabu alemão. No campo da política de defesa, a Alemanha tem vindo a normalizar a sua linha de atuação quando comparada com as limitações existentes no período da Alemanha dividida.

O documento que estipulou as linhas orientadoras da defesa (Verteidigungspolitische Richtlinien),de 2003, definiu as forças armadas alemãs como um exército em ação, com um campo de atuação no exterior e já não direcionadas principalmente para a proteger o território nacional de ataques armados convencionais, e também o Livro Branco da Defesa, de 2006, sublinhou a necessidade de a Alemanha adquirir uma capacidade expedicionária com capacidade de combate de alta intensidade. A participação da Bundeswehr na operação internacional no Afeganistão transformou as forças alemãs numa força de combate, e as recentes reformas implementadas pelo Ministério da Defesa foram feitas para agilizar a Bundeswehr e flexibilizar a sua capacidade de intervenção. No decorrer deste processo de normalização da política de segurança, os poderes do Bundestag foram reforçados. Em finais de 2004, o mecanismo para enviar tropas para o exterior foi substancialmente facilitado, quando o Bundestag aprovou uma lei para o envio de tropas alemãs para operações internacionais (Entsendegesetz). Enquanto as operações militares ainda teriam de ser sancionadas pelo Bundestag, o voto parlamentar poderia agora ocorrer após o início da missão e do envio de tropas tor-nando o processo mais expediente15. Pelo Parlamentsbeteiligunsgesetz(Lei sobre a Participação do Parlamento), de 2005, os poderes do Bundestag foram reforçados: os deputados alemães têm de concordar com a missão, assim como podem terminar uma missão se as condições no terreno representarem um perigo para a segurança das tropas alemãs.

Contudo, permanecem constrangimentos na cultura estratégica alemã que perpetuam o grande desfasamento entre a ambição declarada e as capacidades existentes. O maior Estado da UE contribui insuficientemente para a defesa dentro do espaço euroatlântico: o seu orçamento de defesa centra-se em 1,4 por cento do PIB, o que significa que a Alemanha é um dos países que, apesar de ter o nono maior orçamento de defesa do mundo, e deter 2,6 por cento dos gastos militares globais, é, depois do Japão, o país que menos gasta em despesas militares em termos de proporcionalidade em relação ao seu PIB16. O envio de tropas da Bundeswehr para missões internacionais é feito de forma seletiva, evitando zonas de combates de elevada intensidade, como aconteceu no caso do Afeganistão, onde Berlim, na defesa dos seus interesses e para minimizar custos, humanos e financeiros, colocou as suas tropas em áreas comparativamente mais seguras do que aquelas onde tropas dos Estados Unidos, Reino Unido, Canadá e a Holanda, por exemplo, estavam colocadas. O próximo ponto analisa as participações alemãs na intervenção da NATO no Kosovo e na Guerra do Afeganistão.

A Intervenção no Kosovo: evitar o Genocídio A aprovação de um mandato do Bundestag para a participação da Bundeswehr na operação «Allied Force» da NATO, contra a Sérvia e em defesa da população albanesa kosovar foi tomada em 16 de outubro de 1998, pouco antes de o novo governo SPD-Os Verdes, liderado por Gerhard Schröder, assumir o cargo. A Alemanha foi o último país-membro da NATO a decidir a sua participação na intervenção militar17. Quais foram as razões da participação alemã? Primeiro, uma sensação generalizada de repúdio face às violações sistemáticas dos direitos humanos dos albaneses do Kosovo por parte das forças da Sérvia, ligada ao reconhecimento da má gestão das crises nos Balcãs no início da década de 1990 serviu como catalisador, impulsionado pelo fracasso dos estados europeus em lidar com a guerra na Bósnia e pela dependência dos EUA na mediação do acordo de paz de Dayton, em dezembro de 1995. Para o ministro dos Negócios Estrangeiros, Joschka Fischer, a fórmula da Guerra Fria, «nunca mais guerra», deveria ser ampliada pela fórmula «nunca mais Auschwitz», segundo a qual um Estado democrático tinha a obrigação moral de intervir militarmente num conflito por razões humanitárias para evitar um genocídio18. Neste sentido, a guerra tinha «deixado de ser o epítome de falha ou dominação para ser um instrumento necessário do humanitarismo»19.

Segundo, as expectativas internacionais para que a Alemanha assumisse um novo papel levaram o chanceler Schröder a declarar perante o Bundestag, a 15 de abril de 1999, vinte e três dias após o início da intervenção, que

«não pode haver dúvidas quanto à nossa confiança, à nossa determinação e à nossa firmeza. A inserção da Alemanha na comunidade ocidental de estados faz parte da raison d'Étatalemão. Não pode e não haverá connosco um Sonderweg. [ ] Não podemos fugir à nossa responsabilidade. Esta é a razão pela qual, pela primeira vez desde a II Guerra Mundial, os soldados alemães estão numa missão de combate»20.

A antiga política de responsabilidade (Verantwortungspolitik) de Hans Dietrich Genscher, antigo ministro dos Negócios Estrangeiros, que, noutro contexto, pressupunha a não intervenção, deixara de ser válida; ser um membro responsável da comunidade internacional significava agora assumir uma responsabilidade mais interventiva. Daí que a participação alemã tenha assumido também uma elevada carga simbólica, tendo sido interpretada como o culminar de um processo de normalização da política de segurança da Alemanha unificada21.

Terceiro, a Alemanha optou pelo multilateralismo e o compromisso de aliança secundarizando o papel do CSNU e do direito internacional. Dada a ameaça do uso de poder de veto pela Rússia, por causa da sua relação de proteção tradicional para a Sérvia, a questão não foi votada no Conselho de Segurança, e a operação da NATO ocorreu sem mandato da ONU22. Nesta colisão entre as normas da fidelidade da Aliança e a preservação dos direitos humanos, por um lado, e o respeito pelo direito internacional, por outro, a Alemanha optou por colocar-se ao lado dos seus parceiros. Finalmente, o envolvimento da Alemanha explica-se pelo seu interesse em garantir a ordem e estabilidade regional dos Balcãs23. As contínuas violações dos direitos humanos no Kosovo tinham provocado um elevado número de refugiados, e tendo em conta a experiência da Bósnia, poucos anos antes, a Alemanha poderia tornar-se o destino de milhares de albaneses do Kosovo. Assim, o Pacto de Estabilidade para a Europa do Sudeste, impulsionado pela presidência alemã da UE, em 10 de junho de 1999, foi também um mecanismo preventivo para antecipar possíveis implicações sociais e financeiras domésticas, devido à questão dos refugiados24.

A operação no Kosovo produziu consequências significativas para a política de segurança da Alemanha. Em primeiro lugar, a intervenção abriu um precedente na forma como a Alemanha se posicionava perante um conflito internacional: pela primeira vez, desde 1945, participou numa ação militar ofensiva da NATO, de bombardeamentos aéreos contra a Sérvia, para garantir o sucesso de uma missão humanitária. Esta decisão representou uma mudança profunda na política de segurança alemã, ao acabar com um duplo tabu militar no retorno gradual à normalização da política externa. Ajudou os alemães a superar o legado de Auschwitz, não pela sua erradicação da memória coletiva, mas como forma de o país começar a tomar parte em operações humanitárias que poderiam envolver missões de combate. A participação no Kosovo demonstrou ainda que o poder militar se afirmou como um instrumento eficaz de política externa e poderia ser utilizado em conflitos fora da Europa. A intervenção foi um momento decisivo também para a política interna alemã pelos acesos debates em todas as estruturas partidárias. A decisão de participação foi ainda mais relevante pelo facto de ter sido tomada pelo governo de coligação SPD-Os Verdes sob liderança do chanceler Schröder e numa missão da Aliança Atlântica que a ONU não mandatou. A decisão foi tomada num clima de grande contestação interna, principalmente da ala esquerdista do SPD, e da ala «fundamentalista» dos Verdes (os «Fundis», contra os «Realos», de maior pragmatismo, de Joschka Fischer). A questão do Kosovo exigiu uma mudança de atitude a favor de uma maior aceitação do novo papel internacional.

Em segundo lugar, a norma de intervenção humanitária tornou-se parte da diplomacia alemã, ao mesmo tempo que aumentou a autoconfiança e maturidade na política externa e de segurança. Schröder pretendeu aumentar a margem de manobra política do seu país e alcançar a paridade internacional entre as grandes potências, esperando Schröder mais direitos de consulta sobre questões da NATO por parte de Washington. Como afirmou Wolfgang Ischinger, então secretário de Estado no Ministério dos Negócios Estrangeiros, «a Alemanha emergiu desta crise como um parceiro cuja voz hoje tem mais peso do que antes»25. Finalmente, a guerra do Kosovo revelou a eficácia das capacidades de gestão de crises da Alemanha, ao mesmo tempo que acentuou a necessidade de reforma da Bundeswehr de um exército de defesa territorial para um exército mais flexível e com maior capacidade de intervenção. Consequentemente, a Guerra do Kosovo representou um momento de sucesso e de emancipação para a política de segurança alemã, com Berlim a sentir-se legitimada a defender os seus interesses de forma mais assertiva26. Dois anos mais tarde, esta nova autoconfiança foi seriamente posta à prova.

A intervenção no Afeganistão: solidariedade de aliança A participação alemã na operação da International Security Assistance Force (ISAF), liderada pela NATO, no Afeganistão foi, durante mais de uma década, a questão crucial para a política de segurança global da Alemanha. Na sequência dos atentados de 11 de setembro de 2001, nos Estados Unidos, o Governo de Schröder proclamou a «solidariedade incondicional» ao aliado transatlântico e preparou o apoio de Berlim à intervenção da coligação internacional no Afeganistão. Pela dimensão da participação alemã numa intervenção militar fora da Europa, e para evitar uma crise política em Berlim, Schröder combinou o voto sobre a participação de até 3900 soldados da Bundeswehr na operação «Enduring Freedom» a um voto de confiança ao Governo. O voto de confiança foi a resposta de Schröder à resistência dentro da coligação governamental face à participação alemã. Enquanto Schröder era favorável à intervenção e também a oposição de CDU/CSU e FDP sinalizavam concordância à participação militar alemã, a perspetiva de uma participação Bundeswehr numa operação militar fora da área da NATO era recusada por um número significativo de deputados do SPD e da Aliança 90/Os Verdes. Para convencer os indecisos, principalmente os membros do SPD, a votarem favoravelmente, a moção de confiança seria um teste à robustez do Governo. A participação militar alemã na guerra contra o terrorismo internacional no Afeganistão foi aprovada por uma pequena margem de 336 dos 662 membros do Bundestag. Dos 326 votos contra, quatro eram de Os Verdes, um do spd, juntamente com todos os votos da CDU e FDP27. A participação alemã representou, nas palavras do chanceler, um ponto de viragem da política de segurança alemã e o reconhecimento político de que a Alemanha tinha de assumir responsabilidades na política internacional ' mesmo que isso implicasse o envio de tropas para uma missão militar prolongada e fora do território da NATO.

Quando o ministro da Defesa, Peter Struck, afirmou que ‹‹a segurança da Alemanha também é defendida [nas montanhas do] Hindukusch›› confirmou o alargamento do parâmetro de atuação da Bundeswehr em missões militares internacionais segundo o qual as ameaças terroristas deviam ser combatidas na fonte e não apenas em território da NATO, devendo a Alemanha envolver-se em missões que impliquem o envio de tropas da Bundeswehr para fora do território da NATO28. A frase de Struck sinalizava que quando interesses nacionais alemães estavam em causa, a tradicional ‹‹cultura da relutência›› deixava de ter lógica de aplicação. Esta frase, repetida inúmeras vezes no discurso político, marcou a necessidade para a saída do ‹‹cocoon›› de segurança que construía a argumentação apenas em torno da segurança da Alemanha no espaço da Aliança Atlântica e não em função dos interesses de segurança alemães e do contributo como exportador de segurança. Se o Kosovo mostrara que a Alemanha tinha que pensar geograficamente até aos Balcãs, a intervenção no Afeganistão obrigava os alemães a pensarem estrategicamente em termos globais.

Antecipando críticas da oposição política, dos media e da opinião pública, o ministro da Defesa sublinhava, no entanto, que

«este conceito ampliado de defesa não significa que a Alemanha e a Bundeswehr devem participar em todas as operações internacionais.

Cada uma das operações será ainda sujeita a um exame minucioso.

Continua a ser um facto indiscutível que a nossa responsabilidade para manter a paz é condicionada pela nossa capacidade de assumi-la.

Isso vai obrigar-nos ainda mais a evitar enviar as nossas forças para demasiadas missões ao mesmo tempo.»29

Cada nova operação militar da ONU, da NATO ou da PCSD/UE continuaria sujeita ao controlo parlamentar. Esta rejeição de estar «em todos os lugares e a qualquer hora», como dizia Struck, serviu também para justificar o não envolvimento da Alemanha no Iraque. Assim, apesar do envolvimento alemão, a condução militar da operação da Bundeswehr no Afeganistão foi condicionada pela existência de pelo menos três caveats(ressalvas): as tropas atuavam apenas nas operações da ISAF no Norte do território e em Cabul, o recurso à força por parte dos soldados alemães apenas podia ocorrer segundo um princípio de proporcionalidade num sentido muito restrito e a Bundeswehr não participava ativamente na luta contra a droga30. Devido à pressão de vários parceiros da NATO para a redução dos caveats, a Alemanha aumentou, de forma pouco significativa, a participação alemã: em 2006, o Bundestag aumentou o número de tropas em 500 soldados, necessários ao estacionamento de Tornadosutilizados em voos de reconhecimento.