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As relações entre a Alemanha e a Rússia: duas políticas externas em transição

A Alemanha e a Rússia são dois estados centrais na política europeia e a sua interacção tem marcado a história da Europa. Este artigo analisa as políticas externas da Alemanha e da Federação Russa com enfoque no período de transição pós-Guerra Fria até aos dias de hoje. A alteração profunda no mapa geográfico e político europeu decorrente do final da Guerra Fria é aqui passada em revista à luz da modulação das políticas externas destes dois países. Na medida em que se tenta identificar pontos analíticos comuns, ressalvar-se-ão as diferenças óbvias. Neste sentido, uma análise desta relação bilateral implica a centralidade de aspectos históricos, políticos, económicos e de segurança energética que têm estado subjacentes ao desenvolvimento desta relação. As relações Alemanha-Rússia não são estritamente ditadas por questões económicas, em particular energéticas, apesar do seu cariz central, sendo a sua contextualização mais complexa. A proximidade geográfica e o peso que a Rússia representa às portas da Europa são um factor fundamental no equacionamento desta relação. Além do mais, laços históricos e culturais não devem ser descurados. Se se pretendesse fazer uma análise comparativa entre os registos de história positivos e os registos de história negativos da relação bilateral, a conclusão passaria pela confirmação de um passado histórico de cooperação e mesmo proximidade em alguns momentos importantes na relação russo-alemã. Como afirmam Chivvis e Rid,

"Catarina, a Grande, era uma nobre alemã, nascida em Stetin. O seu pai tinha o posto de general prussiano, e o seu casamento com Pedro III era um símbolo da amizade prussiano-russa. Generais alemães, incluindo Carl von Clausewitz, lutaram com os exércitos do czar contra Napoleão, e quando Nicolau I morreu em 1855, a manchete do jornal alemão Kreuzzeitung titulou, O nosso imperador está morto. O apoio russo antes e depois de 1870 tornou possível a unificação da Alemanha por Otto von Bismarck, e o chanceler elogiou a Rússia como um natural, histórico e íntimo aliado."1

Neste quadro, o artigo está organizado em cinco partes. Após uma breve introdução aos desenvolvimentos históricos que marcam o desenvolvimento de relações de proximidade, por vezes em contextos adversos, a primeira parte do texto aborda a existência de narrativas diferentes na forma como Berlim e Moscovo se posicionam em relação à execução da política externa dos seus países. A segunda parte trata da diplomacia bilateral, e analisa a evolução da mesma, principalmente no período de Gerhard Schröder e Vladimir Putin, por um lado, e de Angela Merkel e Dmitri Medvedev, por outro. Esta parte será iniciada com uma pequena abordagem de como a União Europeia (UE) tem tentado desenvolver uma relação de parceria com a Rússia e qual foi o papel da Alemanha nesse âmbito multilateral. De seguida, a terceira parte desenvolve as relações de segurança energética entre os dois países. A quarta parte do artigo debruçar- se-á sobre a forma como ambos os países lidam com o uso da força militar em intervenções internacionais. Por último, o quadro de segurança europeia e transatlântica é contextualizado no relacionamento entre a Alemanha e a Rússia, com um enquadramento triangular de inclusão do papel dos Estados Unidos no espaço euroatlântico. Neste contexto, o artigo aborda as linhas de interdependência num relacionamento que tem sido pautado por linhas de proximidade e momentos de alguma fricção, mas onde as posturas diferenciadas destes dois países num quadro também ele diferenciado sugerem o peso de ambos na definição da nova Europa.

De facto, as relações Alemanha-Rússia foram alterando os seus contornos, mas sobreviveram à queda das monarquias e perduraram para além das mudanças de regime, depois da revolução bolchevique, em 1917, a instauração da República de Weimar, em 1919, e a proclamação da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), em 1922. Neste ano assinou-se, em Abril, o Tratado de Rapallo, entre os dois países vencidos e derrotados pela I Guerra Mundial, composto por acordos económicos e de cooperação militar e iniciaram-se relações diplomáticas entre os dois novos regimes2. Este tratado constituiu surpresa para muitos países vizinhos, já que foi assinado à margem da reunião de Génova, a primeira grande conferência económica e financeira após a I Guerra Mundial, que reuniu 34 países com o objectivo de reconstruir a economia europeia. É por isso que "Rapallo" surge como exemplo crítico do entendimento russo-germano que foi feito à margem de uma negociação internacional multilateral e que teve implicações no quadro político e de segurança europeu no período entre as duas guerras mundias. Estas linhas de cooperação russo-alemã permaneceram, até 22 de Junho de 1941, quando as tropas da Alemanha nacional-socialista violaram o Pacto de Não-Agressão de 23 de Agosto de 1939 e iniciaram a guerra contra a União Soviética.

Apesar da ambiguidade identitária com que muitas vezes se caracteriza a Rússia, e que a obriga a definir políticas europeias e asiáticas nem sempre conciliáveis, a Rússia tem-se posicionado, desde o século XVIII, como potência europeia que assume a Europa como central à definição da sua política externa.

O século XIX, o mais pacífico na história europeia recente no relacionamento entre os estados europeus evidenciou uma Rússia geograficamente localizada na extremidade oriental do continente europeu, mas integrada na pentarquia do concerto europeu num percurso que desde então posicionou o país numa procura constante de inserção na centralidade da política europeia. A criação da URSS, um projecto ideológico para a instauração do comunismo de ideologia marxista- leninista, era na sua essência uma ideologia europeia, e as preocupações políticas principais de Moscovo centraram-se, durante sete décadas, na Europa.

A Alemanha, em contrapartida, posicionada geograficamente no coração da Europa, foi, das grandes potências, a última a constituir-se como Estado, em 1871, e tornou-se, assim, uma "nação tardia"3. Desde os finais da II Guerra Mundial tem desenvolvido uma política externa de cooperação com todos os seus estados vizinhos que levou a República Federal da Alemanha a prosseguir um embedded multilateralism que a ancorou institucionalmente nas duas principais instituições ocidentais, a Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO) e a Comunidade Económica Europeia (CEE).

Ao mesmo tempo, a RFA e a URSS, por serem dois actores essenciais no desenvolvimento das relações Leste-Oeste, iniciaram, durante a Guerra Fria, uma relação bilateral importante. Isto revelou-se na assinatura de relações diplomáticas, em Setembro de 1955, o que, perante a inserção da República Democrática da Alemanha (RDA) na órbita soviética, demonstrava a importância que a Alemanha ocidental assumia para Moscovo4. Mais tarde, e inserida na Ostpolitik do chanceler Willy Brandt, a assinatura do Tratado de Moscovo, entre a Alemanha Ocidental e a URSS, em 1970, constituiu um contributo fundamental na criação do espaço político que permitiu o desanuviamento Leste-Oeste e que eventualmente levou à iniciativa germano-russa de criação da CSCE em 19755.

Durante o processo de negociação da unificação alemã, no qual a União Soviética detinha uma das chaves de abertura da unificação, o governo de Bona teve de negociar com Moscovo as condições para essa unificação6. Contudo, a União Soviética actuou como facilitador mais do que como actor principal7. O papel dos Estados Unidos e da NATO no posicionamento estratégico futuro da Alemanha foi um tema central nas negociações. Nestas, a União Soviética aparece algo indecisa, e presa a dificuldades internas, acabando por aceitar em grande medida a posição alemã, essencialmente em troca de concessões económicas, mais do que estratégicas ou políticas8.

A resolução pacífica do colapso do comunismo soviético na Europa Central e de Leste e as negociações de um acordo político para a RDA eram do interesse da Alemanha Ocidental por razões económicas e de segurança. Por força das circunstâncias a Alemanha Ocidental tornou-se adepta de integrar os seus interesses no debate internacional, e o ministro dos Negócios Estrangeiros Hans-Dietrich Genscher (1975-1992) foi hábil no desenvolvimento do que ficou conhecido por Genscherism ' uma política de ser tudo para todos não hostilizando nenhuma das partes que compunham o frágil equilíbrio da Guerra Fria. A Alemanha Ocidental comprometeu-se simultaneamente com uma relação próxima com os Estados Unidos através da NATO, com uma voz europeia nas relações internacionais através das suas relações com a França, e a um firme compromisso com o diálogo pan-europeu com a URSS através da Conferência sobre Segurança e Cooperação na Europa (CSCE)9. Esta tendência manteve-se após 1990 com o compromisso alemão com a NATO, a CEE e a Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE), apesar de agendas divergentes sobre segurança europeia em Washington, Paris e Moscovo10.

O relacionamento com a Rússia surgiu assim como um importante teste para a "nova Alemanha", uma vez que havia receios de que a Alemanha se pudesse voltar para Leste, ou seja, iniciar um relacionamento especial com Moscovo. Daí a pressão francesa para a assinatura do Tratado da União Europeia (1991), que ligasse a Alemanha pós-unificação a uma estrutura política multilateral que permitia à França um droit de regard. Os Estados Unidos estavam também preocupados que o interesse pela NATO pudesse ser reduzido face ao apoio alemão à proposta russa de revitalização da OSCE em meados da década de 1990, razão pela qual condicionaram o apoio americano à unificação alemã à integração de toda a Alemanha na NATO11.

Por isso, o fim da ordem bipolar na Europa teve um significado muito diferente para estes dois estados tão centrais à política europeia. Desde logo, é evidente o diferente posicionamento com que ambos iniciam o período pós-Guerra Fria. No fim da Guerra Fria, na medida em que o processo de negociação internacional, que abriu o caminho para a unificação alemã, foi fundamental na construção do futuro da ordem de segurança pós-Guerra Fria na Europa, a posição de partida da Alemanha foi forte: o fim da divisão dos dois estados permite a unificação do povo alemão, a estabilidade das fronteiras com nove países aliados e a afirmação do lugar central da Alemanha unificada na política europeia12. Isto projectou a Alemanha para uma posição fortalecida onde emerge como protagonista de uma política externa mais assertiva num quadro multilateral, desde que no contexto dos alargamentos institucionais da UE e NATO, permitindo-lhe uma margem de manobra alargada. Adicionalmente, um novo sistema internacional pressupunha uma nova Alemanha: esta pretendia manter os laços europeus e transatlânticos, mas redefinir o seu estatuto no seio das mesmas estruturas institucionais. A Rússia surgia aqui como um desafio à continuidade institucional, com a Alemanha claramente a não querer hostilizar a Rússia.

Em contrapartida, no fim da Guerra Fria, que termina devido à sobreextensão imperial da União Soviética, a posição de partida da Rússia é o oposto da da Alemanha: a Rússia pós-soviética surge numa posição enfraquecida, com fronteiras instáveis e vulneráveis e assente numa humilhante perda de estatuto de grande potência. Assim, o período que medeia entre 4 de Junho de 1989, quando se realizam as primeiras eleições livres na Polónia, e 25 de Dezembro de 1991, quando a União Soviética deixa de existir, tem um significado oposto para a Alemanha e a Rússia: enquanto que 1989 foi o annus mirabilis para a Alemanha e para todo o Ocidente, com o fim da dominação soviética na Europa Oriental e os povos da Europa Oriental a exercerem o seu direito de autodeterminação, 1991 foi o annus horribilis para a União Soviética e as autocracias políticas na Europa Oriental. Duas décadas mais tarde, enquanto que a Alemanha reorientou a sua diplomacia num enquadramento altamente institucionalizado, através da UE e da Aliança Atlântica, que amorteceram os efeitos de uma transformação repentina, a Rússia, após uma década de incerteza quanto ao rumo internacional a seguir, acompanhado por algum ressentimento contra o Ocidente, opta, a partir de 2000, com Vladimir Putin na presidência, por recuperar o estatuto de grande potência, e a sua influência sobre o chamado "estrangeiro próximo".

No entanto, este trajecto revelou uma Rússia numa posição internacional por vezes isolada depois do fim do Comecon e do Tratado de Varsóvia, e a procura de novos arranjos mesmo com os seus vizinhos do espaço pós-soviético, e com uma política externa caracterizada pela ausência de um quadro de inserção institucional multilateral onde a sua posição fragilizada poderia ser amortecida.

Com a unificação alemã e o desmembramento da antiga União Soviética iniciou-se um período de transição das políticas externas de ambos os países; a Rússia, porque herdeira da defunta URSS, teve de construir uma nova legitimidade política e consolidar um novo estatuto de poder no sistema internacional; a Alemanha, porque após quarenta anos de artificialidade política assente na existência de dois estados alemães, com o novo poder unificado no Centro da Europa, procedeu à normalização da sua política externa e redefiniu o seu posicionamento no seio do quadro multilateral político, económico e securitário em que se encontrava13.

DUAS NARRATIVAS DIFERENCIADAS Neste processo de transição, importa identificar o enquadramento de duas narrativas, que, apesar de revelarem alguns pontos de aproximação entre a Alemanha e a Rússia, traduzem, no entanto, duas perspectivas de política externa distintas e que vão moldar diferentes discursos e sublinhar posições políticas igualmente diferenciadas.

Primeiro, a Alemanha, porque inserida no contexto institucional da UE, e devido ao seu passado histórico, é um Estado que na sua concepção política engloba uma perspectiva pós-soberanista da política internacional e do seu papel nela, ao passo que a Rússia nunca deixou de defender e agir em consonância com uma perspectiva soberanista e vestefaliana da sua política externa, em defesa dos seus interesses nacionais apenas: é neste contexto que a Rússia prossegue uma política de recuperação do estatuto de poder com o objectivo de criar uma zona de influência no espaço pós-soviético e afirma-se como uma "democracia soberana" 14 .

Segundo, e decorrente do primeiro ponto, porque a Alemanha adoptou uma postura europeísta, que, mesmo que tendo deixado de ser federalista como fora na interpretação de alguns políticos alemães até há uma década, continua a entender que a UE é essencial para que Berlim possa defender os seus interesses e normalizar a sua política externa num quadro altamente institucionalizado; esta postura não mudou, mesmo com a crise das dívidas soberanas em alguns estados-membros, já que a Alemanha continua a ser um dos estados mais interessados em assegurar a defesa da UE mesmo que reforçando o seu papel dentro da mesma. Quanto à Rússia, após a década de 1990 de desorientação política, Moscovo rapidamente recuperou uma forte leitura nacionalista da sua política externa, e que se coaduna com uma visão tradicionalista e geopolítica da posição da Rússia no mundo.

Terceiro, quanto aos instrumentos de poder, a Alemanha recorre preferencialmente ao soft power, enquanto a Rússia mescla o uso do hard e soft power na prossecução de objectivos políticos e face a conflitos de interesse que surgem com outros actores. A guerra na Geórgia no Verão de 2008 é exemplo do primeiro, as políticas desenvolvidas a nível cultural e a promoção de ligações próximas através da implementação de projectos conjuntos a nível social e económico, em particular nos países da Ásia Central15, espelham o segundo.

Quarto, quanto à questão do uso da força militar em intervenções internacionais, há por vezes uma convergência paradoxal de posições que levam Berlim e Moscovo a posicionar-se de forma semelhante, ou opondo-se a uma resolução proposta, ou abstendo-se, se bem que por motivos distintos. Para Berlim existem constrangimentos legais e morais que levam a Alemanha a considerar o uso da força militar apenas em última instância, preferencialmente quando há o aval das Nações Unidas para mandatar a operação, e sempre de uma forma multilateral com os seus aliados. Por seu turno, Moscovo opõe-se geralmente a este tipo de intervenções, mesmo que humanitárias, devido àquilo que entende ser o desrespeito pelo princípio da não intervenção nos assuntos internos dos estados e por não querer permitir precedentes que poderiam provocar, no futuro, situações incómodas dentro da própria Rússia, em zonas separatistas como a Tchetchénia ou em regiões fronteiriças ou contestadas com outros países, como a Geórgia.

Por último, quanto à distribuição do poder entre as potências no sistema internacional, enquanto a Alemanha advoga o multilateralismo como instrumento preferencial da política externa, através do qual a Europa poderá projectar-se num cenário que tende a favorecer a multipolaridade mais do que a unipolaridade, a Rússia advoga abertamente a multipolaridade onde poderá exercer um papel mais marcante, e retirar aos Estados Unidos a legitimidade singular de serem a única superpotência num entendimento multidimensional de poder. Quanto à postura da Rússia em relação ao multilateralismo, registou-se, particularmente após 2000, uma alteração do seu posicionamento, que se assume fortalecido na defesa de uma ordem internacional multipolar, na sequência da chegada ao poder de Vladimir Putin como Presidente russo 16 . Apesar de a Rússia não ser membro da UE e da NATO e resistir a práticas de socialização ocidentais, tem parcerias estratégicas com estas organizações mantendo relações próximas com as mesmas, nomeadamente no âmbito do Conselho NATO-Rússia, no quadro das relações com a UE, e no facto de ser membro do Conselho da Europa. Há um dilema constante com que a política externa russa se depara entre "integrar" as estruturas institucionais ocidentais e manter a sua independência e autonomia, o que sugere que em alguns casos a não inserção institucional seja entendida como vantajosa e uma opção de Moscovo como forma de manter a margem de manobra política da sua diplomacia.

A Alemanha e a Rússia são dois estados com uma identidade distinta, não apenas pelas razões óbvias das diferenças que advêm da diferente localização geográfica e do seu passado histórico, mas porque ambas têm concepções muitas vezes opostas quanto ao papel a desempenhar na política internacional. A Rússia critica e desconfia da chamada ordem pós-moderna, pós-vestefaliana ou constitucional que a Europa, e nela principalmente a Alemanha, pretendem, não apenas retoricamente, defender. Isso revela-se no desagrado russo quanto ao alargamento da UE para Leste nas últimas duas décadas e mais decisivamente na oposição russa ao alargamento da NATO para junto das suas fronteiras. É nesta perspectiva que, para Robert Kagan, estamos perante o regresso da geopolítica nas relações entre a Rússia e o Ocidente.

"A Rússia e a UE são vizinhos geograficamente, mas geopoliticamente vivem em séculos diferentes. A UE do século XXI, com a sua nobre ambição de transcender a política de poder e construir uma ordem baseada em leis e instituições, confronta-se com uma Rússia que se comporta como uma potência tradicional do século XIX. Ambas são moldadas pelas suas histórias. [ ] A Europa vê a resposta para os seus problemas em transcender o Estado-nação e o poder. Para os russos, a solução está em restaurá-los. Então, o que acontece quando uma entidade do século XXI enfrenta o desafio de uma potência do século XIX? Os contornos do conflito são já visíveis ' em stand-offs diplomáticas sobre o Kosovo, Ucrânia, Geórgia e Estónia; em conflitos sobre gasodutos e oleodutos; em trocas diplomáticas desagradáveis entre a Rússia e a Grã-Bretanha, e no retorno aos exercícios militares russos de um tipo nunca visto desde a Guerra Fria"17.

Apesar das diferentes narrativas, há dois aspectos a ressalvar. Em primeiro lugar, trata-se de duas potências europeias que percorreram um caminho de recuperação de autoconfiança e crescente influência. Existem, contudo, limites à projecção de influência destes dois actores na política internacional. No caso da Alemanha, a nova autoconfiança não consegue esconder a postura cautelosa, hesitante e por vezes errática por razões de inibição histórica, inexperiência de liderança legítima e falta de vontade de liderar. Esta última tem levado Berlim a assumir posições menos multilateralistas do que seria de esperar, como aconteceu na recusa de apoio à intervenção americana no Iraque em 2003, na hesitação na resposta às crises da dívida soberana na Europa, na recente "saída" da energia nuclear civil, ou na abstenção no Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) sobre a intervenção da NATO na Líbia, em 17 de Março de 201118. No caso da Rússia, as razões que limitam a afirmação da Rússia enquanto potência mundial, prendem-se com aspectos essencialmente internos, nomeadamente uma população de apenas 125 milhões com uma taxa de natalidade em declínio, e uma economia pouco moderna e excessivamente centrada na exploração de recursos energéticos fósseis. Já no plano internacional, as principais dificuldades prendem-se com a necessidade que a Rússia sente de contrabalançar a influência crescente de actores externos nas áreas que define como de interesse prioritário, nomeadamente o espaço da Comunidade de Estados Independentes (CEI).

Em segundo lugar, o percurso de normalização que a Alemanha tem estado a fazer desde 1998 levanta a questão de qual a validade efectiva do enquadramento normativo da sua política externa. Para alguns, a Alemanha está em vias de desperdiçar um valioso capital normativo adquirido durante a Guerra Fria. Num momento de sobriedade pós-11 de Setembro, pós-crise transatlântica, pós-crise constitucional europeia e em plena crise económico-financeira na zona euro, a Alemanha tem estado a comportar-se, atipicamente, como um Estado soberano egoísta na defesa dos seus interesses. Como argumentou recentemente Jürgen Habermas, um dos intelectuais liberais alemães mais conceituados, com o Governo de Gerhard Schröder chegou ao poder, em 1998, "uma geração desarmada de enquadramento normativo (eine normativ abgerüstete Generation) que, perante uma sociedade cada vez mais complexa, toma decisões de ânimo leve em detrimento de efeitos a longo prazo ou projectos como a unificação europeia" 19 . A principal crítica que Habermas faz à elite política alemã é de, perante o estado de normalização que se instalou na política externa do país, a elite não se opor à falência normativa que essa normalização implica, e de permitir um regresso à soberania e aos interesses nacionais alemães de uma forma que desperdiça a mais-valia normativa através da qual a RFA tinha, durante quarenta anos, adquirido legitimidade democrática e uma identidade pós-nacional. Por outras palavras, um elemento a considerar quando se fala na transição da política externa da Alemanha, é que a gradual normalização da sua política externa implica uma transformação do próprio poder normativo que a Alemanha adquiriu após a II Guerra Mundial. Isto abre caminho a uma política mais consequencialista, menos pós-moderna e, por isso, mais soberanista. Neste aspecto, as políticas alemã e russa aproximam-se.

DIPLOMACIA BILATERAL No que se refere ao relacionamento bilateral, as relações germano-russas encontravam-se desde 1991 num registo positivo. A Rússia parecia ajustar-se a um curso reformista e de transição democrática, o que dava aos alemães um sentimento de que o passado imperial estava ultrapassado, e os russos sentiam apoio alemão no seu programa de reforma político e económico. Além do mais, até 1992 a Alemanha foi o maior doador de ajuda humanitária à Rússia20.

Os alemães entendem que a Rússia deve ser trazida para a comunidade das nações democráticas como a Alemanha o foi após a II Guerra Mundial 21 . A Rússia reconhece que a resistência ao Ocidente pode ser contraproducente, e partilha a posição de alguns estados europeus face às políticas norte- americanas de projecção de poder no Médio Oriente. A invasão do Iraque em 2003, com oposição firme da França, Alemanha e Rússia, aproximou ainda mais a Alemanha e a Rússia. Mesmo assim, e apesar de Berlim manter a tónica na defesa dos direitos humanos e em princípios democráticos quando dialoga com Moscovo, é incerto se a Alemanha conseguirá convencer a Rússia a avançar para um conjunto de normas de política externa pós-soberanas, especialmente face ao forte nacionalismo russo assente em soberania e excepcionalidade 22 .

Da perspectiva da Rússia, um dos objectivos da sua política externa após 1991 foi encontrar um aliado na comunidade ocidental, que poderia servir de interlocutor dos interesses russos no continente europeu e na relação transatlântica. Pelas razões acima referidas, a Alemanha é esse Estado no Centro da Europa, uma potência europeia em vias de consolidar este novo estatuto. Também da perspectiva alemã, tornou-se necessário encontrar um modus vivendi com a grande potência vizinha a Leste, uma nova forma de convivência que não hostilizasse a Rússia mas que simultaneamente não exigisse à Alemanha um afrouxar dos compromissos institucionais que tinha na UE e na NATO, e que durante décadas tinham assegurado a estabilidade na Europa e possibilitado o desenvolvimento económico alemão.

Em relação à Rússia, os chanceleres alemães têm seguido abordagens divergentes.

O chanceler Helmut Kohl (CDU, 1982-1998) reconheceu a importância da Rússia como um parceiro estratégico para a UE e o Ocidente e desempenhou um papel decisivo na promoção do Acordo de Parceria e Cooperação (PCA) entre a UE e a Rússia, em 1997, assinado por um período de dez anos. Contudo, as relações entre Berlim e Moscovo desde 1990-1991 passaram também pela posição assumida por ambos relativamente aos países da Europa Central e Oriental. As políticas de alargamento da UE e da NATO a estes países foram fortemente promovidas pela Alemanha que se tornou assim um participante activo na transformação da arquitectura de segurança na Europa. O ministro da Defesa alemão, Volker Rühe, foi, desde 1993, um dos europeus que mais defendeu o alargamento da NATO à Polónia, à Hungria e à República Checa23.

O apoio alemão manteve-se apesar da contínua oposição por parte da Rússia. Para o então ministro dos Negócios Estrangeiros russo, Evgueni Primakov, o alargamento da NATO "foi possivelmente o maior erro desde o fim da Guerra Fria" 24 . Na tentativa de acomodar os interesses de todas as partes envolvidas através de relações altamente personalizadas, Kohl deu um impulso decisivo na redefinição da relação entre a NATO e a Rússia, em 1997, aquando da assinatura do Acto NATO-Rússia. É por isso importante sublinhar o por vezes difícil equilíbrio da política alemã a leste, entre o apoio à integração dos países da Europa de Leste, por um lado, e a relevância da relação com Moscovo, por outro, e a dificuldade de conciliar ambas. Esta dificuldade de equilibrar uma "política a Leste" (Ostpolitik) com uma "política para a Rússia" (Russlandpolitik) faz parte das linhas de continuidade da política externa alemã para esta zona. É em parte este factor que ajuda a explicar porque é que os decisores políticos alemães promoveram activamente a adesão dos países da Europa de Leste à UE, e porque é que se mostraram mais reticentes quanto ao alargamento da NATO para junto das fronteiras com os novos países da ex-União Soviética.

GERHARD SCHRÖDER E VLADIMIR PUTIN A eleição de um novo governo de coligação, entre SPD (Sociais-Democratas) e Verdes, em Setembro de 1998, permitiu uma mudança geracional e de política externa na Alemanha, reduzindo o peso da história na procura de conciliação entre o Estado alemão moderno e a herança do regime nacional-socialista. O chanceler Gerhard Schröder (SPD, 1998-2005) apelou a uma política externa mais pragmática para a Europa 25 e foi mais assertivo e bilateralista na sua tentativa de forjar uma relação estratégica com Moscovo. Na altura da guerra no Iraque, Schröder comentou que "as questões existenciais da nação alemã decidem-se em Berlim e não em qualquer outro lugar" 26 .

O chanceler Schröder criticou o seu antecessor Helmut Kohl pelo investimento em relações imprevisíveis com a Rússia do Presidente Boris Ieltsin, não apoiando o desenvolvimento da sociedade civil com base numa relação política. Em Fevereiro de 1999 a Alemanha recusou-se a conferir novos créditos financeiros a Moscovo.

Havia frustração na incapacidade alemã de influenciar os desenvolvimentos na Tchetchénia e preocupação com o facto de a Rússia estar a ser crescentemente marginalizada dos assuntos europeus numa altura em que o alargamento a Leste a colocava firmemente na nova vizinhança da UE.

Várias das posições do novo Governo face ao Presidente russo Vladimir Putin foram maioritariamente iniciativas alemãs unilaterais, promovidas pelo próprio chanceler. Ocasionalmente incluíram a França, mas não se basearam numa vasta iniciativa europeia para fomentar uma relação estável com Moscovo. Pelo contrário, elas foram prosseguidas no meio de fortes divisões intra-europeias sobre as relações com os Estados Unidos e a política norte-americana para o Iraque.

Devido aos duplos alargamentos da UE e da NATO para a Europa Oriental, a zona geográfica que exige o necessário equilíbrio aos decisores políticos alemães deslocou-se para Leste, localizando-se naquilo que Berlim chama de "nova vizinhança europeia" e que Moscovo, no entanto, denomina de "estrangeiro próximo", o que sugere um potencial desentendimento entre os dois actores quanto à influência que ambos pretendem ter na região.

Após repetidas críticas de Putin à NATO, argumentando que a Aliança Atlântica teria prometido, aquando das negociações sobre a unificação alemã, em 1990, que não se iria expandir institucionalmete para Leste, o Governo de Schröder suavizou a posição e mostrou-se repetidamente relutante em criticar abertamente a Rússia. Na cimeira bilateral de São Petersburgo, em Abril de 2001, Schröder e Putin anunciaram o estabelecimento de um processo de consultas bilaterais com discussão de assuntos fundamentais nas relações bilaterais. A nível político, o acordo de trânsito através da Rússia para o envio de recursos alemães para o Afeganistão, no âmbito do esforço da missão alemã, marcou a proximidade alcançada nas relações, e tornou a Alemanha no primeiro país NATO a conseguir este entendimento27.

Era conhecida a afinidade entre Schröder e Putin tendo Schröder apelidado o líder russo de "democrata impecável", enquanto que Putin afirmava que se "entre a Rússia e a América há um oceano, entre a Rússia e a Alemanha há uma grande história" 28 . A posição do chanceler sobre a perspectiva de adesão da Rússia à NATO foi de apoio: "O actual Conselho NATO-Rússia não pode ser a última palavra nas relações entre a NATO e a Rússia. Aqueles que pensam em dimensões mais históricas não podem excluir uma adesão da Rússia à NATO a longo prazo."29 Isto revelava a preferência de Schröder pela inclusão da Rússia no quadro securitário, económico e de segurança energética europeu. Para tal, Berlim promoveu uma triangularidade, com os presidentes Putin e Jacques Chirac, da França, através de encontros regulares entre os três líderes, numa perspectiva claramente europeia, e não transatlântica. Esta "aliança táctica" levou à adopção de posições comuns no CSNU sobre a guerra no Iraque em 2003-2004 e fez com que Schröder, Chirac e Putin se reunissem regularmente depois, como aconteceu em Agosto de 2004 na residência de Verão de Putin no balneário de Sochi no mar Negro, ou em Julho de 2005 para o 750.º aniversário de Kaliningrado, numa ocasião em que os líderes polaco e lituano não foram convidados. Esta afinidade era vista de forma crítica por partes da elite alemã, principalmente por considerarem que este rumo pró-russo se fazia à custa de um distanciamento da Alemanha dos Estados Unidos.

De facto, a solidariedade que Schröder demonstrou com os Estados Unidos após o 11 de Setembro não invalidou que a sua posição, ao lado de Chirac, contra a intervenção norte-americana no Iraque, gerasse fricção entre os dois países, uma vez que a Alemanha tem como reputação ser um dos aliados mais importantes dos Estados Unidos desde a II Guerra Mundial. A sua posição resultou de múltiplas razões, de entre as quais a oposição popular a esta intervenção, em particular no seio da sua própria base política de apoio.

Mais próxima da França, antiga rival, o eixo franco-alemão tem sido marcante no desenvolvimento da ideia europeia. A crise do Iraque, que levou à intervenção armada norte-americana sem o consentimento deste eixo, provocou uma divisão interna profunda na Europa, entre os apoiantes e os críticos desta intervenção.

Apesar de ultrapassada a maioria das dificuldades, comprovada com a aprovação de uma resolução relativa ao Iraque no CSNU, as relações com Washington e Londres permaneceram sob alguma tensão.

No período de Schröder a política externa percorreu um enfraquecimento do vínculo transatlântico, na medida em que Berlim pretendia alargar a influência alemã unilateralmente e prosseguir uma estratégia pan-europeia, onde a Rússia se tornaria um parceiro privilegiado. Simultaneamente, a Alemanha reivindicava activamente um lugar permanente do CSNU como forma de ganhar maior legitimidade internacional e adquirir uma "licença" para participar de forma mais assertiva na política internacional ao lado das grandes potências.

ANGELA MERKEL E DMITRI MEDVEDEV Com o início da Grande Coligação (CDU/CSU e SPD), em Setembro de 2005, assistiu-se a um ligeiro recuo táctico desta estratégia. A chanceler Angela Merkel (CDU, Partido Democrata Cristão) reforçou a estratégia euro-atlântica e a posição da Alemanha na UE e na NATO, com um alargamento para Leste selectivo e uma parceria cautelosa com a Rússia. Isto ampliou a margem de manobra da Alemanha e demonstrou aos aliados que uma política transatlântica desarticulada e um flirt unilateral com a Rússia não teria de ser o curso inevitável para a Alemanha. A chanceler adoptou uma postura mais dura do que o seu predecessor, criticando a desconsideração da Rússia para com os direitos humanos e os valores da democracia e apelando a reformas democráticas. Merkel é mais cuidadosa que Schröder na verbalização das relações com a Rússia, temendo que um discurso demasiado generoso face à Rússia possa gerar tensões com os EUA e a Polónia, bem como com outros estados europeus. Além do mais, a Alemanha entende que a Europa precisa da Rússia como parceira numa série de questões centrais, como o Irão, a Coreia do Norte e o Médio Oriente. Por isso, a Rússia continua a ser um pilar fundamental na política externa alemã, mesmo com mais críticas às suas políticas internas 30 .

Simultaneamente, o endurecimento da posição da Rússia face ao Ocidente levou a um esfriamento das relações UE-Rússia. A cimeira bilateral em Samara, em Maio de 2007, durante a presidência alemã da UE, ressaltou a relação tensa entre ambos os lados e a dificuldade em renovar o PCA UE-Rússia, que expirou em Novembro de 2007 (desde então renovado automaticamente numa base anual), e que a presidência não foi capaz de desbloquear.

Contudo, apesar da chanceler Angela Merkel ser mais clara nas críticas à Rússia nos revezes políticos e políticas energéticas, a parceria estratégica entre os dois países permanece forte. Merkel afirmou desde logo que seguiria uma política similar no diálogo energético e na cooperação internacional de combate ao terrorismo. Também o ministro dos Negócios Estrangeiros do governo da Grande Coligação, Frank-Walter Steinmeier, que colaborara com Schröder, permitiu dar continuidade às políticas para a Rússia face ao governo anterior31. Steinmeier defendia a integração cautelosa segundo o princípio de Wandel durch Verflechtung ' mudança através de interdependência. Steinmeier sugeriu uma "parceria de modernização", baseada nos princípios de aproximação franco-alemã no pós-guerra de interdependência progressiva que teve expressão nas Comunidades Europeias, e que segue também o pressuposto da mudança através da proximidade, que serviu de base à política de aproximação das duas Alemanhas na década de 1970. Esta abordagem defende que o aumento nas relações tornará as mesmas mais previsíveis, incluindo a entrada da Rússia na Organização Mundial do Comércio (OMC), e a aquisição russa de acções no mercado energético europeu32. Contudo, esta estratégia pode ter efeitos perversos, como alerta o analista russo Fyodor Lukyanov, "Os europeus pensam que integração significa que a Rússia se aproxima gradualmente do modelo Europeu, enquanto na Rússia actual, integração significa aquisição de bens"33.

Durante o governo de grande coligação liderado por Merkel e Steinmeier, assistiu-se a uma vontade de redefinição da política alemã e europeia para a Rússia. Enquanto o antigo chanceler Schröder tentou estabelecer uma relação bilateral forte entre Berlim e Moscovo, por vezes à custa dos países da Europa de Leste, e do quadro comunitário, para o Governo de Merkel tratou-se de reforçar os laços não apenas bilaterais mas inseri-los na lógica europeia e fortalecer assim uma parceria efectiva entre a UE e a Rússia. Neste entendimento, Merkel e Steinmeier concordavam sobre uma perspectiva pan- europeia onde a futura ordem europeia só seria estável e pacífica se a Rússia fosse uma parte efectiva da mesma34.