A União Europeia e a Primavera Árabe: entre os vícios da retórica democrática e
os riscos da acção política
«A União Europeia (UE) será julgada pela forma como responder aos importantes
eventos que estão a acontecer na sua vizinhança próxima.»1 Catherine Ashton,
alta-representante da União para os Negócios Estrangeiros e Política de
Segurança e vice-presidente da Comissão Europeia, parece estar bem consciente
das consequências que a crise política no Norte de África pode trazer à UE.
Consequências, desde logo, externas ' porque a União enfrenta um conjunto de
desafios à sua imagem e credibilidade internacionais ', mas também
consequências internas, tendo em conta as divergências entre estados-membros,
que resultaram da resposta imediata à crise.
RETÓRICA DEMOCRÁTICA: QUE CONSEQUÊNCIAS?
Muito se tem debatido ' no campo teórico das relações internacionais e, em
particular, dos estudos europeus ' sobre a capacidade da UE enquanto poder
normativo no sistema internacional2. Neste quadro, alguns autores argumentam
que, desde o final da Guerra Fria, a UE tem desenvolvido «uma busca quase
messiânica pela internacionalização da democracia liberal»3, que encontra no
alargamento o seu instrumento privilegiado. Subjacente a esta conceptualização
está a ideia, de base kantiana, de que a promoção de regimes democráticos
resultará na coexistência pacífica entre estados, à semelhança do que aconteceu
na Europa após o desenvolvimento do processo de integração europeia. Assenta,
ainda, na convicção de que este sucesso não é um exclusivo europeu, pelo que
poderá ser aplicado a outras áreas regionais. Por exemplo, o Mediterrâneo.
É neste pressuposto que foram definidos os princípios da Parceria Euro-
Mediterrânica4, criada em 1995, que assentava em três dimensões: política e de
segurança, económica e cultural. Tal como definido pela declaração fundadora
«o objectivo geral de tornar a bacia mediterrânica num espaço de
diálogo, de intercâmbio e cooperação que garanta a paz, estabilidade
e prosperidade exige o reforço da democracia e o respeito pelos
direitos humanos, sustentabilidade e desenvolvimento económico e
social equilibrado, as medidas de combate à pobreza e promoção de uma
maior compreensão entre as culturas»5.
Desde então, a retórica democrática da UE face ao Mediterrâneo mantém-se ' pela
defesa do desenvolvimento e consolidação da democracia e Estado de direito,
respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais ', ao mesmo
tempo que se mantêm relações privilegiadas com os regimes autoritários do Norte
de África e Médio Oriente. E apesar de os acordos que unem a UE aos vários
estados do Sul do Mediterrâneo consagrarem a existência de mecanismos de
condicionalidade política6 ' isto é, que o desenvolvimento de acções de
cooperação depende do cumprimento de critérios políticos ', a verdade é que são
escassos os exemplos de efectivo condicionamento, o que, em conjunto com a
inconsequente «retórica democratizadora», reforça a inconsistência da dimensão
normativa da UE.
Se optarmos por uma visão menos normativa, podemos considerar que a UE tem
definido a sua política euro-mediterrânica com base na tríade «prosperidade
económica, estabilidade e paz»7. Por um lado, por acreditar que o
desenvolvimento económico constitui um importante passo no caminho da promoção
da democracia, mas também porque partilha com os regimes autoritários da região
o interesse pela cooperação económica, em particular no acesso aos mercados. Em
troca desta cooperação, os regimes autoritários promovem alguns elementos de
liberalização política, através de reformas selectivas e dirigidas, aliviando a
pressão da condicionalidade europeia, mas mantendo-se afastados da promoção do
Estado de direito, da democracia e da boa governação. Já na dimensão de
estabilidade e segurança, estes regimes autoritários garantiam aos parceiros
europeus uma alternativa aos movimentos islamitas e extremistas da região, bem
como o necessário controlo de fluxos migratórios ' por vezes monitorizados em
acções conjuntas.
Todo este quadro parece ter-se desvanecido com a queda das lideranças políticas
no Egipto e na Tunísia. No que concerne à retórica da democratização, fica bem
patente a irrelevância dos indicadores de liberalização política possibilitados
por estes regimes ' como a apresentação de candidaturas alternativas nas
eleições presidenciais no Egipto, em 2005, ou a alteração da Lei de Imprensa na
Tunísia, em 2001 ' tendo em conta que a promoção de regimes democráticos exige
participação, competitividade e inclusão. A UE conhece, agora, importantes
dificuldades em identificar os movimentos políticos com que pode (e deve)
encetar diálogo ' tendo em conta a ausência de anteriores contactos imposta
pela repressão dos regimes autoritários ', ao mesmo tempo que poderá ver esta
relação limitada no futuro pelo apoio dado aos anteriores regimes. Também ao
nível da estabilidade e segurança, os acontecimentos que marcaram o início de
2011 demonstraram a ineficácia dos regimes autoritários e a debilidade da
posição europeia. A estabilidade do autoritarismo, por oposição ao extremismo
radical, revelou-se um fracasso, e a UE depara-se, actualmente, com importantes
desafios à sua segurança regional, nas suas fronteiras mais próximas.
UE NO MEDITERRÂNEO: ACTOR OU PAGADOR?
No que concerne à política externa europeia, a queda dos regimes autoritários
na Tunísia (a 14 de Janeiro de 2011) e no Egipto (a 12 de Fevereiro de 2011)
teve duas consequências imediatas: o acréscimo nas verbas disponibilizadas para
os programas de cooperação para a região; e a revisão da Política Europeia de
Vizinhança (PEV)8 ' o instrumento político da UE que, desde 2003, enquadra as
relações da União com os países vizinhos, não elegíveis no quadro do
alargamento.
No que diz respeito à resposta operacional imediata à crise no Norte de África,
a UE procurou, em primeiro lugar, evacuar todos os cidadãos europeus que o
desejassem e, num segundo momento, controlar os fluxos migratórios crescentes.
Neste sentido, começou por activar o mecanismo europeu, a 23 de Fevereiro de
2011, por forma a facilitar a evacuação de cidadãos europeus e lançar a
operação «Frontex Hermes 2011» ' como resposta a uma solicitação do Governo
italiano ' de controlo dos fluxos migratórios no Mediterrâneo.
No âmbito da definição política, a acção foi mais limitada. Após diversas
declarações de representantes das instituições da UE e responsáveis dos
estados-membros, o Conselho Europeu produziu, a 8 de Março, um documento
enquadrador das relações a estabelecer entre a UE e os países do Sul do
Mediterrâneo em processo de transição política. Denominado «A Partnership for
Democracy and Shared Prosperity with the Southern Mediterranean»9, este
comunicado estabelece que a parceria entre a UE e os países do Sul do
Mediterrâneo, actual ou futuramente em processo de transição (e apenas esses),
deverá ser construída com base em três elementos: i) transformação democrática
e construção institucional, com particular destaque para as liberdades
fundamentais, reformas constitucionais, reforma do sector judicial e luta
contra a corrupção; ii) forte parceria com a população, com especial ênfase
para o apoio à sociedade civil e promoção de maiores oportunidades de
intercâmbio; iii) crescimento sustentável e inclusivo e desenvolvimento
económico, designadamente através do apoio às pequenas e médias empresas.
Os instrumentos políticos mantêm-se ' através da definição de estratégias,
programas indicativos, planos de acção nacionais, no quadro da PEV ' mas o
financiamento disponível aumenta em 1,24 mil milhões de euros entre 2011 e 2013
(aos quais acrescem os fundos específicos do Banco Europeu de Investimento e do
Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvimento). Deste valor total, 30
milhões de euros serão encaminhados para ajuda humanitária imediata e 25
milhões serão disponibilizados através do Fundo para as Fronteiras Externas10 e
do Fundo Europeu para os Refugiados11. Ou seja, com este documento a UE procura
incentivar os estados da região, e as suas sociedades civis, a encetar
processos de transição para a democracia, por forma a com isso aumentar os
mecanismos ' e financiamentos ' de cooperação com a União. A UE salienta,
ainda, que estes processos de transição não devem ser desencadeados
exogenamente, mas sim apoiados sempre que surjam nas comunidades nacionais.
Exemplo disso é o apoio que a UE definiu para a Tunísia12. Para este Estado,
que se encontra a preparar as eleições para a Assembleia Constituinte,
previstas para Outubro de 2011, foram atribuídos, no imediato, 17 milhões de
euros para apoio ao processo de transição, em particular a realização de
eleições. Porém, esta aposta não está isenta de riscos. Alguns observadores
expressaram já a sua preocupação face ao período de tempo disponibilizado para
a formação de novos partidos, reactivação de movimentos políticos reprimidos
pelo regime autoritário e implementação de reformas eleitorais. Como referem13,
isto poderá significar que o apoio europeu ' não só financeiro mas,
essencialmente, político ' aos actos eleitorais poderá resultar num risco de
legitimação de processos eleitorais injustos e ilegítimos.
No documento «A Partnership for Democracy and Shared Prosperity with the
Southern Mediterranean»14, foi ainda definida a revisão da PEV, que já vinha
sendo preparada desde o final de 2010, e que ficou consubstanciada no documento
«A New Response to a changing Neighbourhood»15, publicado a 25 de Maio último.
Neste comunicado, a UE admite os «resultados limitados» da PEV para os países
do Sul do Mediterrâneo e reconhece que o actual momento representa um «desafio
histórico» para a vizinhança europeia. Esta revisão permite, assim,
flexibilizar e agilizar as respostas no quadro da PEV, de forma a possibilitar
uma resposta mais rápida às evoluções no Sul do Mediterrâneo, bem como a
processos de reforma e consolidação democráticas mais prolongados no tempo. Em
tom de esclarecimento, o documento refere que a União para o Mediterrâneo16
visa completar as relações bilaterais (UE ' Estado parceiro), devendo promover
o seu potencial enquanto organização de cooperação regional.
Finalmente, a 7 de Junho último, Catherine Asthon anunciou a criação de uma
task force da UE para o Sul do Mediterrâneo, composta por peritos do serviço de
acção externa europeu17, da Comissão Europeia, do Banco Europeu de Investimento
e do Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvimento. O objectivo é
funcionar como elemento de coordenação da assistência aos países em processo de
transição no Norte de África e Médio Oriente.
Uma vez mais, e à semelhança de anteriores momentos de cooperação com o
Mediterrâneo, a UE é clara nos objectivos ' construir e consolidar democracias
saudáveis; procurar crescimento económico sustentável e gerir as ligações
transfronteiriças ', é coerente nos instrumentos ' extensos documentos
normativos e crescentes linhas de financiamento ', mas limitada na acção. Resta
saber se terá aprendido com os erros do passado a equilibrar princípios e
interesses, sem disfarçar o primado da segurança (movimentos extremistas,
migrações) com a defesa da democracia.
LÍBIA: NOVA DIVISÃO NA COESÃO EUROPEIA
O conflito na Líbia é, por diversas razões, muito distinto do quadro geral da
designada «Primavera Árabe». Em primeiro lugar porque se trata de um regime
autoritário sem antecedentes de liberalização política. O regime líbio,
conceptualizado e construído por Muammar Khadafi, assenta na Jamahiriya, ou
seja, numa república de massas. Em teoria trata-se de um regime de democracia
directa, com base nos Conselhos Populares (de carácter local e regional), o que
resulta na inexistência de partidos políticos ou de uma estrutura
institucional, conforme entendida pelo Estado moderno. Em segundo lugar, e
decorrente da primeira razão, porque na Líbia não existe uma estrutura
sociopolítica que permita uma substituição do regime, que não pela força. A
manutenção de Muammar Khadafi enquanto líder da revolução e, portanto, do
Estado, decorre, em boa medida, das alianças realizadas com os diversos líderes
tribais do país, do controlo da exploração dos recursos energéticos ' que
permitem a gestão do património e recompensa financeira pelas lealdades ' e da
repressão de qualquer movimento de oposição. Isto, aliado à inexistência de
partidos políticos e mecanismos representativos, resulta numa sociedade civil
profundamente fragilizada e desestruturada. E, por fim, porque se trata de uma
sociedade etnicamente heterogénea, assente num sistema tribal, e dividida entre
três regiões com tradições históricas e culturais distintas: cirenaica,
tripolitania e região sul. Acresce que, decorrente das opções de política
externa de Muammar Khadafi, designadamente a sua aposta no continente africano
em detrimento do Médio Oriente, o regime líbio foi-se afastando gradualmente
dos estados árabes da região, e em particular da Liga Árabe. Todos estes
factores justificam, por um lado, a resposta descoordenada por parte dos
diversos grupos regionais e da oposição a Khadafi e, por outro, a declaração
dos membros da Liga Árabe de apoio à intervenção militar internacional em
território árabe.
Mas não explicam as divisões europeias. Uma vez mais, os estados-membros da UE.
perante um conflito na sua vizinhança próxima, responderam de foram
primariamente nacional e descoordenada, demonstrando, de forma clara, as suas
discordâncias. Se no seio do Conselho de Segurança das Nações Unidas os membros
permanentes, França (actualmente a presidir ao G-8) e Reino Unido, surgiam
entre os promotores da resolução de apoio à intervenção militar de encerramento
do espaço aéreo da Líbia, os estados europeus, não permanentes, dividiam as
suas posições entre o apoio sem participação militar (Portugal) e a abstenção
(Alemanha18) à resolução. De acordo com o ministro dos Negócios Estrangeiros
alemão, Guido Westerwelle, a intervenção militar comportava riscos
significativos, pelo que garantiu que as Forças Armadas alemãs não
participariam em qualquer missão militar na Líbia19.
A missão militar, que conheceu a oposição de diversos governos e opiniões
públicas, teve o comando inicial dos Estados Unidos, passando, oito dias depois
e de forma não isenta de críticas, para o comando da Aliança Atlântica.
Mas não só a intervenção militar provocou divisões. Também o reconhecimento do
Conselho de Transição Nacional líbio, criado para assumir funções de
interlocutor dos movimentos da oposição, foi descoordenado entre os estados-
membros da UE. A França e o Reino Unido20 assumiram o reconhecimento no início
de Março de 2010, tal como os Estados Unidos. A UE reconhece o Conselho como
«interlocutor político-chave»21, a alta-representante da União para os Negócios
Estrangeiros e Política de Segurança abriu uma delegação em Benghazi ' cidade
dominada pelos rebeldes ' e encontrou-se com o líder do Conselho de Transição,
mas não existe o reconhecimento formal do Conselho de Transição Nacional
enquanto representante político do Estado líbio.
Todas estas questões afectarão, certamente, a imagem externa da União.
Desarticulação, incoerência e, por vezes, contradição marcam as posições de
alguns estados-membros perante a crise no Norte de África. Mas tão ou mais
importantes são as consequências para a própria integração europeia. E, também
nesta matéria, os estados-membros não estão isentos de críticas. Perante os
fluxos migratórios que levaram milhares de refugiados líbios para as costas da
Itália e de Malta22, a reacção de alguns estados-membros foi de passividade ou
mesmo falta de solidariedade. Durante o mês de Abril, cresceu a tensão entre a
França e a Itália, por esta última ter atribuído autorização de residência a
milhares de tunisinos, que após obterem a documentação rumaram a território
francês. Em resposta, a França anunciou a intenção de interromper a aplicação
dos Acordos de Schengen, tendo a questão sido debatida numa cimeira entre os
dois chefes de Estado, em Roma23. Mais tarde, a 13 de Maio, a Dinamarca decidiu
condicionar a aplicação dos Acordos de Schengen de forma unilateral, sem
consultar o Conselho da UE. provocando uma onda de contestação, em particular
da Comissão Europeia, que considerou a decisão ilegal à luz do Direito
Comunitário.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As crises podem representar momentos de oportunidade. Oportunidade para
recuperar de erros do passado, para aprofundar a solidariedade e a coesão. É
certo que a resposta europeia à crise no Sul do Mediterrâneo não é a mais
animadora. Não o é porque expôs as incoerências políticas, as fragilidades de
acção e a existência de divisões internas. Quando assim é, a UE sai a perder.
Mas parece claro que o actual momento político no Norte de África e Médio
Oriente exige um novo paradigma para a política externa da União na região.
Trata-se, sem dúvida, de uma oportunidade para criar mecanismos políticos de
cooperação eficazes e adequados às realidades nacionais, de acordo com a
dimensão e o ritmo de cada processo.
Há cerca de duas décadas, a UE mobilizou os recursos necessários para apoiar a
Europa Central e de Leste nos processos de transição política. Fê-lo com
sucesso. Este é o momento de apoiar os estados do Sul do Mediterrâneo. Com uma
diferença importante: não dispõe do seu mecanismo de política externa mais
eficaz, o alargamento. Há que encontrar novos modelos de relacionamento,
baseados em instrumentos criativos e acções eficazes. Vale a pena assumir o
risco, sob pena de a UE se remeter à irrelevância regional.
NOTAS
1
ASHTON, Catherine ' HR Catherine Ashton Sets Up Task Force for the Southern
Mediterranean. Comunicado à Imprensa ' Portal da União Europeia. [Consultado
em: 6 de Junho de 2011]. Disponível em: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/
cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/122454.pdf
2
Cf., por exemplo, MANNERS, Ian ' «Normative power Europe: a contradiction in
terms». In Journal of Common Market Studies. Vol. 40, N.º 2, 2002, pp. 235-
258.
3
PACE, Michelle ' «Paradoxes and contradictions in EU democracy promotion in
the Mediterranean: the limits of EU Normative Power». In Democratization.
Vol. 16, N.º 1, 2009, p. 39.
4
Também designada por Processo de Barcelona. As limitações demonstradas pelos
resultados obtidos levaram a que fosse, primeiro, complementada pela Política
de Vizinhança Europeia (2003) e, depois, substituída pela União para o
Mediterrâneo (2008).
5
Cf. «Barcelona declaration adopted at the Euro-Mediterranean Conference ' 27-
28/11/95». Disponível em http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2005/july/
tradoc_124236.pdf
6
Tal como, aliás, acontece com todas as relações da UE com países terceiros.
7
PACE, Michelle ' «Paradoxes and contradictions in EU democracy promotion in
the Mediterranean: the limits of EU Normative Power», p. 43.
8
Este instrumento político enquadrava as relações da UE com todos os estados
das margens do Mediterrâneo, incluindo os países balcânicos. Reconhecendo a
necessidade de respostas específicas para contextos distintos a UE criou, em
2009, parcerias específicas para a Europa de Leste, no quadro da PEV (Eastern
Partnership).
9
Cf. COM(2011) 200 final ' Joint Communication to the European Council, the
European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee
and the Committee of the Regions ' A Partnership for Democracy and Shared
Prosperity with the Southern Mediterranean. Bruxelas, Março 2011. Disponível
em: http://eeas.europa.eu/euromed/docs/com2011_200_en.pdf
10
Cf. http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/
free_movement_of_persons_asylum__immigration/l14571_pt.htm
11
Cf. http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/
free_movement_of__persons_asylum__immigration/l14567_en.htm
12
Ao contrário do Egipto, que ainda não apresentou à UE a identificação das
necessidades de apoio à transição.
13
Cf. OVERHAUS, Marco ' Gaps in the Toolbox. The Political Upheavals in North
Africa Reveal Deficits in EU Crisis Management. SWP Comments 2011/C 10, Abril
de 2011. Disponível em: http://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/
comments/2011C10_ovs_ks.pdf
14
Cf. COM(2011) 200 final ' Joint Communication to the European Council, the
European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee
and the Committee of the Regions ' A Partnership for Democracy and Shared
Prosperity with the Southern Mediterranean.
15
Cf. COM(2011) 303 ' Joint Communication to the European Parliament, the
Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the
Regions ' A New Response to a Changing Neighbourhood. Bruxelas, Maio de 2011.
Disponível em: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com_11_303_en.pdf
16
Os críticos salientam a ausência de actividades, e resultados, da União para o
Mediterrâneo (UpM). A 26 de Janeiro 2011, o secretário-geral da UpM, o jordano
Ahmad Massa'deh, apresentou a sua demissão após ter estado um ano no cargo,
sendo substituído apenas em Junho, pelo marroquino Youssef Amran. França e
Egipto (apesar da queda de Mubarak) mantêm-se com presidentes da UpM, por não
ter sido possível acordo quanto à sucessão.
17
Criado pelo Tratado de Lisboa, mas ainda em fase de definição institucional, o
Serviço Europeu de Acção Externa visa apoiar o alto-representante da União para
os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança. É composto por funcionários
da Comissão Europeia, do Secretariado Geral do Conselho e dos serviços
diplomáticos dos estados-membros.
18
A par da Rússia, China, Brasil e Índia.
19
Observadores notam que, para além da discordância quanto à forma de
intervenção militar e à histórica renitência alemã em participar em operações
militares, o facto de 2011 ser um ano eleitoral na Alemanha foi decisivo para a
decisão do Governo federal.
20
Co-presidente, com o Qatar, do Grupo de Contacto para Líbia.
21
Cf. PRESS RELEASE ' 3091st Council meeting. Bruxelas, 23 de Maio de 2011.
Disponível em: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/
EN/foraff/122187.pdf
22
De acordo com os dados disponibilizados pela oim, Itália já recebeu 15 058
refugiados líbios e Malta 1454. Disponível em: http://www.migration-crisis.com/
libya/reports
23
Cf. «Sarkozy et Berlusconi face au dossier de l'immigration tunisienne».
Disponível em: http://www.lexpress.fr/actualite/monde/sarkozy-et-berlusconi-
face-au-dossier-de-l-immigration-tunisienne_986240.html
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