Portugal, a Grande Recessão e a Europa
A relação da economia portuguesa com a crise internacional começada em 2007, a
qual vem ganhando o nome convencional de Grande Recessão, não é simples. Em
termos de crescimento, a Grande Recessão não nos parece ter afectado
excessivamente. Claro que os ritmos têm sido modestos, e houve mesmo
crescimento negativo ao longo de todo o ano de 2009. Mas nem a contracção nem a
quebra das taxas foram das maiores em termos internacionais. O grande problema
da economia portuguesa não é dos últimos dois anos, mas da última década: desde
o princípio do século XXI que se sucedem, ano após ano, as mais pobres taxas de
crescimento, o que tem levado a uma substancial perda de terreno em relação aos
países mais desenvolvidos. Na linguagem que se vem tornando habitual, a última
década foi de divergência.
Mesmo o mais recente drama do país, o do preço dos juros da dívida pública nos
mercados de capitais internacionais, não resulta propriamente da crise
imediata, mas das perspectivas de crescimento a médio e longo prazo. Nem o
défice do Estado nem o volume da dívida pública se contam entre os mais
elevados do mundo, sendo que o País se envolveu desde o princípio do século em
programas (mais ou menos bem concretizados) de redução do défice orçamental. E
os receios dos mercados de capitais também não se relacionam com suspeitas de
incapacidade de pagamento no curto prazo (ao contrário do que acontece com a
Grécia ou a Irlanda). Para os mercados de capitais (pelo menos na interpretação
dada pelos seus oráculos, as agora infames agências de rating), as dificuldades
imediatas só são importantes no sentido em que fazem parte de uma incapacidade
de pagar a prazo, cuja origem é o baixíssimo ritmo de crescimento na última
década e o que ele prenuncia para os próximos anos.
Importante perceber não é, portanto, o que tem acontecido nos últimos meses
(estando aqui Portugal numa situação que é comum a todas as economias do
mundo), mas o que tem acontecido desde o princípio do século XXI. E também
importante é perceber as consequências desta evolução, que vão muito para além
da economia, tocando em especial no projecto da União Europeia (UE) e, logo, na
inserção de Portugal nele.
Uma longa crise
A economia portuguesa viveu um longo período de optimismo entre 1986 e o ano
2000. Era o tempo em que sucessivos economistas viam em Portugal um «caso de
sucesso». Quando, no início do século XXI, apareceram os primeiros anos de
crescimento medíocre, muita gente acreditou tratar-se apenas de algo
passageiro. Rapidamente voltaríamos ao ritmo dos anos anteriores, tal como já
acontecera a seguir a 1994, depois da crise iniciada em 1992. Entretanto, quase
sem darmos por isso, passou uma década, e continuámos a afastar-nos das
economias mais ricas. Hoje somos, em termos comparativos, seis por cento mais
pobres do que éramos no ano 2000, e o pessimismo está de regresso.
No entanto, a ideia de um grande ciclo uniforme de crescimento entre meados dos
anos 1980 e o final do século XX é uma ilusão estatística decorrente da
contiguidade temporal entre dois ciclos diferentes, o primeiro entre 1986 e
1992 (talvez 1986-1990 fosse a periodização mais correcta) e o segundo entre
1995 e 2000. O primeiro foi marcado pela inversão das condições da crise
internacional dos anos 1970 (embaratecimento do preço do petróleo e queda do
dólar), pela abertura da economia europeia às exportações portuguesas e pelo
enorme afluxo de capitais e outros meios de pagamento do exterior. Como, ao
mesmo tempo, os governos da época seguiram uma política orçamental
expansionista (embora não o parecendo, graças à poupança no serviço da dívida),
a economia foi impulsionada por excepcionais circunstâncias externas e
internas. Este crescimento mostrou os seus limites quando se deram sinais de
sobreaquecimento, sob a forma de inflação. Para a combater, adoptou-se então,
em 1990, uma política monetária e cambial restritiva, cujas consequências foram
o abrandamento da economia entre 1990 e 1992 e a longa crise de 1992 a 1994.
Quando a partir de 1995 o crescimento regressou, não o fez da mesma forma e,
talvez por isso mesmo, não foi tão acentuado. Tendo a política monetária e
cambial restritiva persistido (como tem persistido até hoje), as exportações
passaram a ter um papel cada vez menor na estrutura e, logo, no crescimento da
economia. O bom ritmo de crescimento deveu-se predominantemente a uma política
orçamental expansionista, que foi possível seguir sem consequências muito
graves graças à queda consistente das taxas de juro e à redução da dívida (em
resultado do programa de privatizações então aplicado). Mesmo assim, vem desses
anos o início do endividamento externo que agora tanto nos assusta (e aos
nossos credores ). Ao contrário do que transparece de muito do debate político
corrente, o endividamento não começou com a adesão à União Económica e
Monetária (UEM, vulgo, euro), mas logo em 1995. Na época, contudo, julgou-se
que não passaria de um fenómeno transitório.
Finalmente, tudo mudou quando, a partir do início do século (em especial desde
2002), as contas públicas começaram a apresentar saldos negativos inaceitáveis
no contexto da UEM. Desde então que os governos têm adoptado políticas
orçamentais contraccionistas, as quais se acrescentaram assim à política
monetária para estrangular o crescimento da economia. E foi sobre este cenário
que se abateu a crise iniciada em 2007. Não houve, portanto, um longo ciclo de
crescimento de 1986 a 2000, interrompido pela crise de 1992-1994, mas dois
ciclos diferentes, com razões e virtualidades diferentes. Num certo sentido, o
segundo é já prenunciador das dificuldades posteriores, ao assentar numa
expansão interna que a economia não conseguiu pagar colocando os seus produtos
no mercado internacional. Este quadro parece resultante de um problema
estrutural grave, para o qual não se vislumbra solução fácil: a adopção de uma
moeda demasiado forte (o euro) para o nível de produtividade da economia.
Se entre 1976 e 1990 foi possível expandir as exportações através de uma
política cambial (o famoso crawling peg, em que o escudo era desvalorizado em
montantes mensais pré-anunciados) que, desvalorizando o escudo de forma
sistemática, permitiu manter a sua competitividade internacional, a partir de
1990 esse factor foi eliminado. Mais do que eliminado, foi invertido. A partir
de então, em vez de fomentar as exportações, o câmbio passou a puni-las
severamente. O resultado foi um crescente enviesamento em termos de incentivos,
conducente a uma concentração de recursos no sector não transaccionável da
economia, algo para que também contribuiu a constante expansão da despesa
pública. Esta expansão resultou da construção do Estado-Providência, talvez o
projecto político mais consensual de todo o período. Se o Estado-Providência
foi instalado, a forma como o fez não é fácil de sustentar: a despesa pública
cresceu ao dobro da velocidade da economia, dando origem a persistentes
dificuldades de financiamento.
A instalação e o desenvolvimento do Estado-Providência foram provavelmente os
mais importantes fenómenos políticos, económicos e sociais das décadas da
democracia portuguesa. Se o crescimento da economia ao longo dos seus trinta e
seis anos foi pouco consistente, o mesmo não é verdade quando falamos da
despesa e dos serviços públicos. O PIB per capita cresceu em média à taxa de
2,5 por cento ao ano entre 1974 e 2008. Mas a despesa pública cresceu
aproximadamente ao dobro desse ritmo. Em 1974, ela representava cerca de 23 por
cento do pib; em 2008, representava cerca de 46 por cento, um número já
superior à média dos países europeus desenvolvidos. Dado que nesses países, no
mesmo período, se verificou um abrandamento do seu crescimento e até, em muitos
casos, um decrescimento, a convergência foi quase completa. A convergência não
se deu apenas no volume da despesa. Deu-se também na sua natureza. Em 1973, a
maior rubrica orçamental era a militar. Hoje, as maiores rubricas são sociais:
segurança social, saúde e educação, tendo os gastos militares descido para
níveis residuais (algo que, de resto, também se verificou nos outros países).
São estes números que não deixam dúvidas sobre a capacidade de Portugal para
construir a sua versão própria do Estado-Providência ao longo das últimas três
décadas e meia.
Mas isto não deixou de constituir um problema para a economia e para o País.
Hoje, com uma despesa pública que cresce a ritmos sempre superiores aos da
economia, com salários que crescem tradicionalmente acima do ritmo da
produtividade (assim aumentando os custos unitários de trabalho), com uma moeda
forte que não pode ser desvalorizada face aos principais parceiros comerciais,
com um sector não transaccionável em expansão e um sector transaccionável em
declínio, e com um endividamento externo que parece incontrolável, Portugal
está muito longe da fase do bom aluno europeu. As aproximações mais relevantes
da actualidade remetem para os casos pouco exemplares das economias dependentes
e subsidiadas do Mezzogiorno italiano ou da Alemanha de Leste.
As semelhanças com estas regiões são muitas: tal como Portugal, ambas são
regiões de uma união monetária (da lira e do marco, antes de 1999; do euro, a
partir daí); ambas têm graves problemas de competitividade, reflectidas em
elevados custos unitários do trabalho e produtividade estagnada em termos
relativos; por isso mesmo, ambas são economias incapazes de satisfazer com
produção própria as suas necessidades de consumo, encontrando-se portanto
endividadas. A grande diferença entre elas e Portugal é o facto de, para além
de regiões de uma união monetária, serem também regiões de países soberanos,
não se constituindo a sua dívida num problema nacional (sê-lo-ia se a sua
dimensão no interior da economia italiana ou alemã fosse maior). Desta forma, o
seu problema não é um problema de endividamento, mas de subsídio, ou de
recepção de recursos provenientes das áreas mais produtivas dos respectivos
países. Tanto o Mezzogiorno quanto a Alemanha de Leste só não são economias
endividadas como Portugal porque são economias subsidiadas. A dívida externa
portuguesa mostra-nos a dimensão que o subsídio à nossa economia atingiria caso
a UE fosse também uma união política com responsabilidades na transferência de
recursos compensatórios (10 por cento do PIB ao ano). Mas enquanto continuar a
ser um país independente, Portugal não será automaticamente beneficiado com
aquelas transferências. Continua, por isso, a correr o risco de insolvência.
Consequências
Estamos assim perante dilemas fundamentais: o crescimento económico encontra-se
limitado por objectivos políticos que não são fáceis de abandonar. Seria
possível vencer a barreira da moeda forte (que corresponde a uma incapacidade
para exportar e a um impulso para importar), caso se fechasse o mercado
nacional às importações. Mas, para além dos problemas de eficiência daqui
resultantes, a abertura comercial é matéria inegociável da nossa participação
na UE, sendo que a UE é parte indissociável do nosso regime democrático.
Negociar o encerramento do mercado nacional corresponderia a pôr em causa a
participação naquele clube de países ricos e democráticos, o que parece ser um
preço demasiado elevado. Seria ainda possível vencer a barreira da moeda forte
abandonando a UEM e recuperando uma moeda nacional. Se é verdade que
voltaríamos a ter autonomia monetária, não é menos verdade que as consequências
em termos de fuga de capitais, explosão das taxas de juro e inflação acabam por
colocar esta alternativa também longe do horizonte político razoável. O que não
quer dizer que não possa ser adoptada em desespero de causa.
Talvez fosse possível alterar uma parte dos incentivos à expansão do sector não
transaccionável moderando ou revertendo determinadas políticas sociais. Mas
qualquer passo nesse sentido, junto de uma população crucialmente dependente do
Estado-Providência para quase todos os aspectos da sua vida, criaria um choque
social de tais dimensões que, mais uma vez, parece impossível considerar a
hipótese com facilidade.
Todas as medidas capazes de nos fazer regressar a um crescimento económico
baseado na produtividade enfrentam, portanto, obstáculos políticos e sociais
que são na prática quase inultrapassáveis. Ou seja, eles apenas seriam
ultrapassáveis com um custo tão elevado que se torna difícil adoptar as
soluções correspondentes.
Restam assim três possibilidades: uma positiva, outra negativa e uma terceira
que pode ser vista como positiva ou negativa dependendo da posição de princípio
que sobre ela se tenha. A positiva seria uma espécie de milagre à irlandesa, ou
seja, o súbito interesse pelo País de investidores capazes de promover
actividades altamente produtivas e de forte penetração nos mercados mundiais.
Foi graças aos capitais americanos aplicados em sectores de tecnologia
sofisticada que a Irlanda passou do «caso de caixote do lixo» que era nos anos
1980 para chegar ao estatuto de segundo país mais rico da UE na actualidade
(apenas atrás do Luxemburgo). Trata-se, como é evidente, de algo completamente
fortuito, não se podendo alimentar sobre este cenário qualquer tipo de certeza.
A possibilidade negativa subdivide-se em duas: o abandono da UEM ou, em
alternativa (ou em conjunto), a declaração de incapacidade de pagamento da
dívida externa no médio prazo. Em ambos os casos abrir-se-ia diante do País um
horizonte de «latino-americanização», levando à destruição da sua reputação
internacional, com consequências dramáticas que não requerem grande elaboração.
Resta a terceira possibilidade, cuja avaliação positiva ou negativa dependerá
das preferências de cada um. Tratar-se-ia da assunção pelo País da sua
incapacidade para fazer face aos seus problemas económicos de forma isolada,
aceitando transformar-se numa mera região de qualquer coisa semelhante a um
Estado nacional europeu. O País poderia então ser alimentado por transferências
de rendimento que compensassem a baixa produtividade, como acontece em estados
federais como os Estados Unidos e a Alemanha. De soberano endividado, Portugal
passaria então a região subsidiada de uma grande unidade económica europeia.
Para quem preza a pátria e a independência nacional, seria uma solução
inaceitável. Para os que são indiferentes a estes valores tratar-se-ia, pelo
contrário, de uma solução excelente. Resta saber como encarariam esta
possibilidade os países capazes de financiar a mudança. Não é claro que o
fizessem com alegria.
A forma específica como a democracia portuguesa evoluiu desde 1974 coloca o
País numa situação política, económica e social muito complexa. Na ausência de
algo próximo de um milagre, sobram opções que ninguém tomaria de ânimo leve,
fossem elas más ou apenas hipoteticamente boas. Sem fazer adivinhação, não
custa apresentar uma previsão simples: seja o que for que venha a acontecer, as
perspectivas não entusiasmam.
Uma Nova Europa
Claro que tudo isto se prende também com o salto qualitativo que o projecto
europeu vem dando nas últimas décadas. Quando, em 1992, os países-membros da
CEE e das Comunidades Europeias fundaram em Maastricht a UE e iniciaram o
processo de criação da moeda única, colocaram o projecto europeu num novo
patamar. O projecto atravessava então uma séria crise identitária. A Europa
unida começou como um instrumento para domesticar a Alemanha (a causadora das
duas guerras mundiais), unindo-a à França numa barreira ocidental que, baseada
nas armas americanas, fizesse frente ao expansionismo comunista da URSS. Nesse
tempo, a CEE era vista como uma comunidade de estados independentes, unidos
pela liberdade de comércio, por alguma homogeneização legal e pela protecção
militar americana.
Mas uma vez desaparecida a ameaça soviética, o projecto ficou um pouco vazio de
sentido. A principal resposta a este aparente impasse foi mudar a natureza do
projecto: do tradicional entendimento entre nações deveria agora passar-se à
unificação política, tendo como horizonte último a transformação da UE numa
unidade estratégica autónoma ' uma superpotência comparável aos Estados Unidos,
à Rússia e à China. É isto que explica os permanentes saltos constitucionais em
que o projecto se viu envolvido: mercado único, moeda única e Constituição ' de
que o Tratado de Lisboa é uma forma reduzida.
A crise económica tem sido entendida pelos entusiastas desta transformação como
uma «oportunidade a não perder». Mas que «oportunidade»? No essencial, ela
resulta das consequências económicas da UEM. Vem-se tornando cada vez mais
claro algo que desde o início muita gente disse sobre ela. Que apenas seria
funcional se integrasse duas outras dimensões: um mecanismo automático de
transferências orçamentais entre os estados e uma verdadeira liberdade de
circulação dos factores de produção. É o que se passa, por exemplo, nos Estados
Unidos, que também são uma união monetária (que usa o dólar como referência),
mas são mais do que isso: são um país e uma nação, pelo que possuem um
orçamento federal, que actua de forma compensatória em caso de crises
assimétricas, e são ainda uma união linguística e cultural, o que permite aos
trabalhadores abandonar as zonas em crise para se irem empregar nas zonas em
expansão, sem rupturas de língua e de cultura. Já a Europa possui 23 línguas
diferentes e culturas nacionais tão diferenciadas que dificilmente se pode
falar numa cultura europeia unificada. Que têm em comum a Bulgária e a
Dinamarca, por exemplo?
A década de existência da UEM permitiu uma maior integração económica dos
países que nela participam. Tal como anteriormente, existe liberdade de
comércio, mas agora desapareceu a arma de proteccionismo implícito que
representa a manipulação da taxa de câmbio. Para Portugal, pertencer ao euro
significa ter a mesma moeda que a Alemanha, a França, a Holanda ou a Dinamarca,
mas apenas cerca de metade da sua produtividade. A consequência disto foi a
incapacidade de colocação de produtos nacionais nos mercados parceiros numa
proporção capaz de compensar aqueles que são importados. Foi assim que o
endividamento externo bruto chegou a mais de 100 por cento do PIB actualmente.
Na ausência de proteccionismo, explícito ou implícito (por via do câmbio),
restam a Portugal três soluções: uma é aquela que se vai verificando
preferencialmente, o endividamento; outra é a que se vai verificando
parcialmente, a emigração, para responder a uma taxa de desemprego que nunca na
História de Portugal foi tão elevada; finalmente, há uma terceira, que também
se vem verificando em parte, e que constitui a tal «oportunidade» ' as
transferências com origem nos países excedentários em termos de pagamentos
internacionais ou então com origem num orçamento europeu aumentado.
Os grandes problemas que esta última possibilidade coloca são os da soberania e
da democracia. A moeda é certamente um símbolo de soberania, mas confunde-se
menos com a soberania popular do que a fiscalidade e os orçamentos. A perda de
soberania monetária associada à criação do euro não teve, portanto, as mesmas
implicações que teria uma hipotética perda de soberania orçamental. Desde
sempre que a transferência de recursos dos governados para os governantes impôs
a estes a necessidade de consultar assembleias representativas (como as antigas
Cortes, por exemplo). A democratização das sociedades ocidentais alargou a base
fiscal a que os governantes podem recorrer, mas também exigiu deles outra
relação com os governados. O soberano hoje, mesmo nas monarquias, não é o rei,
mas o povo. Claro que o povo enquanto soberano literal é uma ficção. Mas os
seus representantes tomam as decisões em seu nome. Ora, quaisquer finanças
públicas europeias teriam de se basear num princípio de representação, que, no
século XXI, só pode ser democrático. Acontece que uma democracia europeia,
baseada numa comunidade política europeia, pura e simplesmente não existe e não
é previsível que se concretize com rapidez.
De facto, o nosso mundo institucional e político demorou muito tempo a
construir e nasceu em larga medida da vontade dos parlamentos em impor o seu
controlo sobre os orçamentos dos países. A revolução que inaugurou o mundo
contemporâneo (a Revolução Inglesa do século XVII) foi feita para sujeitar as
despesas da monarquia ao controlo do parlamento. A Revolução Americana de
finais do século XVIII foi também uma reacção à cobrança de impostos nas
colónias americanas pela monarquia inglesa, sem que esta lhes oferecesse
representação parlamentar ' «no taxation without representation», responderam
os revolucionários. E a Revolução Francesa nasceu igualmente da necessidade que
Luís XVI sentiu em 1789 de se legitimar perante assembleias representativas
para aumentar impostos. Quase se poderia dizer que não há função mais nobre de
um parlamento do que votar o Orçamento do Estado.
A ausência de uma democracia europeia dotada de uma instância representativa
(um parlamento) claramente definida faz, portanto, das ideias de criação de um
«verdadeiro orçamento europeu» ideias de forte pendor antidemocrático. É
natural que se sucedam (como têm sucedido) as reacções. A Alemanha não
prescinde da soberania parlamentar sobre o seu orçamento. Mas como do seu
orçamento sai também a maior parte dos fundos capazes de salvar economias como
a portuguesa, não se dispensa de impor condições que limitam a soberania do
parlamento português, ao mesmo tempo que não pretende ver o parlamento
português imiscuir-se na elaboração do orçamento alemão. Nada disto se
resolveria facilmente pela criação de um qualquer comité europeu (que já foi
sugerido mas não muito bem definido) impondo condições orçamentais aos
parlamentos nacionais: os países excedentários, como a Alemanha, não tolerariam
que tal acontecesse. Já os deficitários, por desespero, talvez o fizessem.
Vendo bem, é o que tem vindo a acontecer nos últimos meses. Em Maio passado, os
países da UEM criaram um volumoso fundo de intervenção para assistir as suas
economias em crise. Na forma (o que apesar de tudo não deixa de ser importante,
revelando a delicadeza da situação) é um fundo multilateral, internacional. Na
prática, contudo, apenas um país impõe condições: o seu maior contribuinte, a
Alemanha, que faz as mais diversas exigências, sempre veiculadas por
funcionários europeus. Portugal, em troca da assistência, vem aceitando mais ou
menos inerme o que lhe é imposto.
Por causa da crise, o projecto europeu entrou em perigosos mares nunca dantes
navegados. Seria bom que deles saísse ainda com alguma funcionalidade. O que
talvez passe por todos os europeus (mesmo aqueles mais convictos de certas
soluções) tentarem perceber o que na realidade é e não é a UE.
Conclusão
A Grande Recessão inseriu-se em dois outros movimentos históricos de grande
importância, um nacional e outro internacional (embora com consequências
nacionais directas): a longa divergência da economia portuguesa (na última
década) e o processo de integração europeia induzido pela UEM. O seu efeito foi
tornar ainda mais clara a divergência e convidar a um novo salto qualitativo do
projecto europeu, agora visando a plena unificação política da Europa. As
respostas que Portugal pode dar colocarão sempre o País numa situação difícil.
O abandono da UEM, visando libertar-nos do colete-de-forças do câmbio do euro,
traria dramáticas consequências económicas, para além de uma quebra de
credibilidade internacional que o País não poderia suportar com facilidade. A
revisão da construção do Estado-Providência teria também consequências
económicas de monta, pela limitação do bem-estar de uma população que depende
dele de maneira crucial. Isto para além das consequências políticas: a
identificação da democracia portuguesa com o Estado-Providência é de tal forma
umbilical que o corte da sua expansão quase corresponderia a uma mudança de
regime ' não necessariamente a um fim da democracia, mas a um fim
destademocracia. O salvamento da economia portuguesa pelos países excedentários
da Europa (em particular a Alemanha) coloca em causa a independência do País e
a própria democracia (agora em termos gerais e não na forma específica que
assumiu em Portugal). Mas ao pôr em causa a democracia em Portugal coloca na
realidade em causa a democracia no conjunto da Europa. O problema da economia
portuguesa é também o problema da democracia portuguesa e, em última instância,
da própria Europa.
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