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Portugal e as relações Brasil-União Europeia(1986-2007)

Este artigo analisará em que medida a adesão de Portugal à Comunidade EconómicaEuropeia (CEE) concorreu para a aproximação entre o Brasil e a Europa e como conferiu maior densidade política e económica às relações luso- brasileiras. Dividir-se-á em três partes correspondentes a três períodos distintos. A primeira, que compreende a segunda metade da década de 1980, foi marcada pela expectativa de que a adesão portuguesa às Comunidades poderia influenciar positivamente o diálogo entre Bruxelas e Brasília, e pela ausência de uma estratégia eficaz que consubstanciasse este propósito. A segunda, que abrange os anos 1990, diz respeito ao período em que se estabeleceram novos vínculos institucionais que permitiram uma relação mais complexa entre Portugal, o Brasil e a Europa. A terceira, corresponde à intensificação das relações entre o Brasil e a União Europeia (UE), resultou na realização da primeira cimeira bilateral e na celebração da parceria estratégica em 2007.

EXPECTATIVAS E CONDICIONALISMOS A adesão de Portugal e da Espanha à CEE, em 1986, suscitou expectativas de que poderia influenciar positivamente o diálogo entre a CEE e a América Latina. As relações estreitas de Lisboa e Madrid com o subcontinente constituiriam uma mais-valia, no momento em que Bruxelas começava a delinear uma política comunitária para a região. Esta percepção advinha não só dos sucessivos acordos celebrados com vários países latino-americanos nos anos anteriores1, como do comunicado emitido pela Comissão Europeia ' meses após a adesão portuguesa e espanhola ' recomendando a reactivação e consolidação dos laços com a América Latina2.

As relações entre Brasília e Bruxelas foram marcadas por avanços e recuos no princípio da década de 1980. Por um lado, existia uma conjuntura económica e legal adversa aos interesses brasileiros. Em 1981 foram suspensas as preferências comerciais concedidas ao Brasil e nos anos seguintes sucederam-se as acusações mútuas de proteccionismo e de concorrência desleal3. Por outro, a CEE foi sensível às oportunidades que a democratização brasileira proporcionava ao relacionamento bilateral, nomeadamente o interesse renovado de Brasília em dinamizar as relações com as Comunidades. Neste sentido, Bruxelas empenhou-se na convergência política e na cooperação com o Brasil ' especialmente no sector das telecomunicações e das pequenas empresas ' conferindo-lhe um ritmo assinalável apesar dos diferendos económicos existentes4.

A entrada de Portugal na CEE foi imediatamente percepcionada por Lisboa e por Brasília como uma oportunidade quer ao nível bilateral ' conferindo densidade política e económica aos vínculos comuns ', quer multilateral ' agregando valor às respectivas políticas externas. A ideia de que o Portugal comunitário poderia actuar como um elo entre a Europa e o Brasil foi rapidamente incorporada pela retórica diplomática dos dois países e manter-se-ia presente, ressurgindo com as nuances que o tempo impunha. A expectativa, como manifestou o então Presidente do Brasil, José Sarney, durante a sua visita a Lisboa em 1986, era a de que «Portugal nos abra mais uma janela de entendimento e cooperação com a Europa»5. Naquele momento, esta aproximação era concebida, sobretudo, através de parcerias económicas luso-brasileiras e da eventual influência portuguesa em Bruxelas a favor de Brasília6.

Contudo, a adesão de Portugal à CEE não proporcionava per si o incremento das relações económicas bilaterais, nomeadamente os anunciados investimentos conjuntos tendo em vista o mercado europeu. Em primeiro lugar, as razões do seu baixo perfil mantinham-se, e rapidamente a expectativa de que a integração europeia traria maior substância às relações luso-brasileiras transformou-se numa promessa por cumprir. Em segundo lugar, em meados da década de 1980 o Governo brasileiro enfrentava uma grave crise económica e financeira que condicionava os investimentos internos e externos o que limitou o êxito dos acordos celebrados com a CEE. Apesar de as Comunidades serem o principal parceiro económico do Brasil, as trocas bilaterais eram demasiado assimétricas a favor da Europa e concentravam-se em poucos países-membros7. Ainda que a balança comercial com Portugal fosse positiva, para o Brasil, em valores globais, era pouco expressiva8.

Ao contrário do que inicialmente se esperava, a adesão de Lisboa e de Madrid à Comunidade agravou o intercâmbio económico entre o Brasil e a CEE ao invés de o fomentar. Por um lado, as anunciadas transferências de capitais e de tecnologia assim como a criação de empresas mistas não tiveram um efeito apreciável. Por outro, o ingresso de novos membros nas Comunidades levou ao alargamento da Convenção de Lomé afectando as exportações brasileiras de produtos manufacturados (têxteis e siderúrgicos) e agrícolas (açúcar, carne, café e cacau) destinados à Europa9.

Para o Governo brasileiro, Portugal poderia ser um aliado importante na Europa, mas não constituía o único e tão-pouco o principal vínculo político e económico com a CEE. A política externa brasileira para o continente europeu oscilava entre a aposta nas relações bilaterais, com os parceiros mais promissores, e a ênfase no diálogo multilateral com a CEE, com a qual as relações económicas nem sempre eram fáceis. Em ambos os casos não era claro como os estreitos vínculos com Lisboa poderiam constituir uma mais-valia para o Brasil. Não obstante as palavras do então primeiro-ministro, Aníbal Cavaco Silva, de que a adesão à CEE teria «inefáveis reflexos políticos» para «os países amigos» e de que os investidores brasileiros deveriam olhar para Portugal como um mercado com «mais de 300 milhões de consumidores», faltava à diplomacia portuguesa uma estratégia eficaz para as relações com o Brasil, que fosse capaz de oferecer vantagens comparativas no relacionamento entre Brasília e Bruxelas10.

Apesar de não ser evidente em que medida a pertença de Portugal à CEE contribuiu no imediato para as relações entre o Brasil e a Europa, parece certo que Lisboa trouxe uma nova sensibilidade quanto às questões relacionadas com o Brasil. Pelo menos, era este o intuito das autoridades portuguesas, que por várias vezes manifestaram junto do Governo brasileiro que este poderia contar com o seu apoio em Bruxelas. Um exemplo esclarecedor deste empenho foi dado pelo então Presidente Mário Soares que durante a sua visita ao Brasil (1987) ofereceu-se como «advogado» dos interesses brasileiros na comunidade internacional, particularmente junto da CEE e dos Estados Unidos11. Segundo Soares, Portugal actuaria no interior das Comunidades como um defensor da «solidariedade irrecusável, que é devida aos países que ainda se debatem com graves problemas de subdesenvolvimento, de assimetrias sociais e regionais, de dívida externa»12. Dispor de contactos privilegiados com o Brasil e ser capaz de projectá-los na Europa, conferiria maior protagonismo a Lisboa na CEE e concorria para conjugar os desígnios nacionais com as prioridades europeias. A partir de 1986 esta seria uma das linhas de força da diplomacia portuguesa. Por sua vez, ainda que Portugal não fosse um dos actores com maior capacidade de decisão na CEE, o interesse renovado de Brasília pelas relações com Lisboa atesta que a adesão portuguesa era ao menos vista como uma oportunidade a explorar.

A AFIRMAÇÃO DOS VÍNCULOS INSTITUCIONAIS Na transição da década de 1980 para a de 1990 o paradigma neoliberal substituiu as políticas desenvolvimentistas na maior parte da América Latina13. No caso brasileiro, teve início um período de liberalização da economia, de reformas estruturais do Estado, e de reajuste da agenda diplomática à volta de três eixos: integração regional; restabelecimento da credibilidade internacional do país; e abertura da economia. Apesar de atravessar um período de elevada conflitualidade política e de grandes incertezas, estas directrizes foram razoavelmente cumpridas e concorreram a curto prazo para a revisão do estatuto internacional do país.

O ano de 1991 foi marcado pelo estabelecimento de novos vínculos institucionais que permitiriam uma relação mais complexa entre a Europa e o Brasil. Em primeiro lugar, a criação do Mercosul (Março de 1991) proporcionou um novo canal de diálogo entre Bruxelas e Brasília ' agora no âmbito de duas organizações multilaterais ' e conferiu maior poder de barganha à diplomacia brasileira. Em segundo, a realização da I Cimeira Ibero-Americana (Julho de 1991) confirmou a prioridade atribuída por Lisboa e Madrid às relações com a América Latina e à cooperação inter-regional. Em terceiro, a assinatura do Acordo-Quadro de Cooperação entre Portugal e o Brasil (Maio de 1991) instituiu as cimeiras luso-brasileiras e definiu como uma das prioridades a promoção da relação entre a CE e o Grupo do Rio14.

O Mercosul era o interlocutor colectivo que as Comunidades há muito desejavam no seu relacionamento com a América do Sul e por isso apoiaram a sua constituição desde o princípio15. A presidência portuguesa do Conselho Europeu (1992) interpretou esta prioridade ao promover a primeira reunião entre os ministros dos Negócios Estrangeiros do Mercosul e da CE e ao assinar os novos acordos-quadro com o Paraguai e o Brasil16. Como afirma o antigo chanceler brasileiro, Celso Lafer, o apoio de Lisboa fora determinante para a pronta celebração do acordo entre Brasília e Bruxelas17. Uma das suas características inovadoras era a inclusão da cláusula democrática ' que condicionava a parceria ao respeito pelos princípios pluralistas ' e da cláusula evolutiva ' que permitia ampliá-lo parcialmente sem ser preciso renegociá-lo na íntegra18. Para um país cuja transição para a democracia era recente e que atravessava uma grave crise política e económica, o acordo poderia constituir um estímulo e uma prova de confiança da CE nas instituições brasileiras.

O êxito do Plano Real e a conseguinte estabilização da economia brasileira em meados da década de 1990 favoreceu um fluxo de investimentos europeus sem precedentes para o país. Em 1994 o Governo brasileiro assinou com o Banco Europeu de Investimentos (BEI) um acordo que viria a concorrer para transformar o Brasil no principal destino dos investimentos directos da UE na América Latina e que contribuiria para a progressiva horizontalização das relações bilaterais19. Esta aproximação política e económica entre Brasília e Bruxelas terá contribuído para impulsionar a assinatura do Acordo-Quadro Inter-regional de Cooperação entre a UE e o Mercosul20 (assinado em 1995 e em vigor desde 1999) cujo propósito era preparar uma futura associação entre os dois blocos, o que contrapunha a proposta norte-americana de criação da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA)21.

A intensificação da relação entre a UE e o Brasil foi acompanhada por Portugal.

No plano económico, ocorreu um aumento exponencial dos investimentos portugueses no Brasil a partir de 1996, impulsionados por uma conjuntura favorável e por uma acção assertiva do Executivo. Pela primeira vez o fluxo da balança comercial inverteu-se, posicionando Portugal como um dos principais investidores estrangeiros no Brasil22. Tratou-se de um momento de ruptura em que a relação bilateral deixou de estar assente exclusivamente nos laços históricos e culturais e passou a ser pautada por uma estratégia económica eficaz. No domínio político, o Governo português apoiou a realização de uma Cimeira União Europeia-América Latina23 ' que veio a ocorrer pela primeira vez em 199924 ' e secundou as objecções brasileiras quanto à ALCA. A posição portuguesa quanto a este assunto foi claramente expressa pelo então primeiro- ministro, António Guterres, durante a sua visita ao Brasil em 1997. Para Guterres, Lisboa e Brasília deveriam «combater em conjunto o tropismo nortista da União Europeia e a dissolução do Mercosul no seio de um continente americano com um único pólo»25. O reforço do bloco sul-americano assegurava os interesses europeus no subcontinente e o protagonismo regional do Brasil, o que ia ao encontro das prioridades portuguesas. Mais uma vez, Lisboa conciliava os seus interesses com os de Brasília e os de Bruxelas.

Esta consonância de perspectivas entre as três capitais demonstra como os mecanismos institucionais estabelecidos ao longo da década de 1990 permitiram construir convergências. Quanto a Portugal e ao Brasil, as cimeiras luso- brasileiras afirmaram-se como um fórum de concertação no que diz respeito às relações entre a UE e o Mercosul e à cooperação entre Brasília e Bruxelas26. A maior densidade política e económica dos vínculos bilaterais conferiu-lhes complexidade. Ao contrário dos anos 1980, em que Portugal era visto como um elo entre o Brasil e a CEE, a partir da década de 1990 tanto Lisboa quanto Brasília procuram actuar como interlocutores entre a UE e o Mercosul. Prevalece a ideia de que os dois países teriam a ganhar ' no plano bilateral e multilateral ' se fossem capazes de influenciar a definição das regras de relacionamento entre os blocos em que se inseriam27.

A CONCRETIZAÇÃO DA APROXIMAÇÃO Enquanto as negociações para a associação entre o Mercosul e a UE chegavam a um impasse, em 2004, Bruxelas e Brasília celebravam o Acordo de Cooperação Científica e Tecnológica cujos termos confirmavam a diagonalização das suas relações28. A aproximação bilateral acelerar-se-ia nos anos seguintes evidenciando a importância crescente do Brasil no sistema internacional. Com uma economia próspera e uma política externa ambiciosa, o Governo brasileiro procurava afirmar-se nos principais fóruns mundiais enquanto líder regional e actor global29.

Que outro país poderia actuar como parceiro regional da UE, sendo capaz de promover a estabilidade política e económica no seu entorno e de influenciar favoravelmente as relações com o Mercosul? O Brasil posiciona-se como um interlocutor fiável, com o qual a UE partilha valores e percepções políticas, com o qual mantém relações económicas intensas e interdependentes, com o qual celebrou sucessivas gerações de acordos, e que almeja o protagonismo que Bruxelas está disposta a reconhecer. Por sua vez, a UE é o principal parceiro comercial do Brasil e um aliado importante para a sua afirmação enquanto actor global. Na impossibilidade de superar os contenciosos existentes no quadro multilateral Mercosul-UE, Brasília vê no relacionamento directo com Bruxelas uma oportunidade de fazer avançar a sua agenda diplomática para a Europa.

É neste contexto que se realizou em Lisboa, em Julho de 2007, a I Cimeira União Europeia-Brasil que resultou na parceria estratégica. A opção da Comissão Europeia pela parceria estratégica ' até então só celebrada com os Estados Unidos, com a Rússia, com o Japão, com a China, com o Canadá, com a África do Sul e com a Índia ' e não por um acordo de associação ou de cooperação, é significativo do modo como o Brasil é percepcionado em Bruxelas e da progressiva horizontalização desta relação30.

A parceria estratégica previa um conjunto de iniciativas de âmbito multilateral, regional e bilateral, e abrangia um espectro alargado de sectores, revelando a ambição europeia e brasileira em desempenhar um papel mais activo na governação mundial. As áreas prioritárias de acção incluíam: o reforço do multilateralismo; a reforma do sistema financeiro internacional; a gestão dos recursos naturais e a questão ambiental; a implementação dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio; a dinamização dos vínculos económicos e culturais; e o aprofundamento da cooperação inter-regional tendo em vista a conclusão do acordo comercial UE-Mercosul31.

Não terá sido por acaso que a concretização da parceria estratégica ocorreu durante a presidência portuguesa da UE. Há muito que Lisboa definira a aproximação entre a Europa e o Brasil como uma prioridade da sua acção externa.

Para a diplomacia portuguesa, o protagonismo internacional alcançado pelo Brasil e o impasse nas negociações UE-Mercosul impunham a revisão das prioridades europeias no subcontinente que deveriam centrar-se na parceria com Brasília. A opinião do primeiro-ministro de Portugal, José Sócrates, era a de que «na relação entre a UE e a América Latina fazia falta uma trave mestra, um pilar, e esse pilar só poderia ser o Brasil»32. A ideia de que as boas relações com o Governo brasileiro constituíam a chave para relançar as conversações entre os dois blocos regionais era partilhada por Bruxelas, como demonstram as palavras da comissária europeia para as Relações Externas, Benita Ferrero- Waldner: «Estou convencida de que ao activar o diálogo motivaremos o Brasil a avançar no sentido de uma maior integração regional no Mercosul, encorajando- o a mostrar maior abertura nas nossas negociações.»33 A presidência portuguesa da UE empenhou-se em convencer os demais membros da União de que a parceria estratégica com o Brasil conferiria «profundidade e coerência» à política externa europeia34. Em primeiro lugar, asseguraria relações privilegiadas e complementaria o conjunto de parcerias já celebrado com outras potências emergentes. Em segundo, concorreria para a defesa dos interesses europeus na América Latina num momento em que o equilíbrio regional era incerto. Esta aproximação demonstrava ser tanto mais pertinente se considerarmos que a visão das elites brasileiras sobre o lugar do país e da UE no sistema internacional estava a mudar. Passaram a ver-se como actores globais e a terem uma percepção menos convicta da Europa enquanto um dos pólos de influência mundial. Por sua vez, para que o Itamaraty se envolvesse na formulação da parceria estratégica, foi preciso assegurar que a proposta apresentada pela presidência portuguesa contava com o apoio inequívoco da UE e que iria ao encontro das aspirações brasileiras. Isto é, permitiria estreitar os vínculos políticos com a Europa, principal parceiro comercial do Brasil e apoio indispensável para a institucionalização do seu estatuto de potência mundial.

A realização da primeira Cimeira UE-Brasil, com a celebração da parceria estratégica, aprofundou a identificação entre a política externa portuguesa e a europeia. Ao explorar os pontos de convergência existentes entre as duas diplomacias, Lisboa inscreveu como metas da presidência portuguesa da UE três prioridades da política externa nacional: o aprofundamento da relação Bruxelas- Brasília; a aprovação do Tratado Europeu; e a organização da Cimeira UE-África.

Ao conciliar a agenda diplomática portuguesa com a europeia, Portugal amplificava a sua capacidade de influência internacional e participava activamente na elaboração da política externa da UE. O êxito da actuação portuguesa no que diz respeito à aproximação entre a UE e o Brasil é explicado pelo primeiro-ministro José Sócrates: «provavelmente nenhum país tinha mais sensibilidade, estava em melhores condições de perceber que era com o Brasil que deveria estabelecer uma parceria estratégica que não fosse Portugal.» Afinal, terá sido «por pressão portuguesa, por sugestão portuguesa, por insistência portuguesa que esta cimeira se realizou»35.

A parceria estratégica foi o culminar de um longo processo de aproximação entre a UE e o Brasil, no qual Portugal se envolveu desde a sua adesão às Comunidades em 1986. Ainda que tenha decorrido de uma decisão conjunta dos membros da União o empenho de Lisboa na sua concretização é assinalável. No plano bilateral, Portugal soube interpretar e ajustar a proposta de parceria às aspirações brasileiras. No plano multilateral, contornou reticências e assegurou o apoio dos líderes europeus. Igualmente importante terá sido a actuação da Comissão Europeia que atribuiu especial atenção ao Brasil.

CONCLUSÃO Ao analisar o papel de Portugal na relação entre o Brasil e a UE, constata-se que houve um empenho contínuo em aproximar as duas partes. Em primeiro lugar, a adesão de Portugal à CEE trouxe uma nova sensibilidade, contribuindo para a relevância do Brasil na agenda europeia. Em segundo lugar, a diplomacia portuguesa envolveu-se na formulação e no aprofundamento de vínculos institucionais com o Brasil ' bilaterais e multilaterais ' que concorreram para estreitar as relações entre Brasília e Bruxelas e entre o Mercosul e a UE. Em terceiro lugar, Lisboa dispôs dos mecanismos de influência e das oportunidades que estiveram ao seu alcance para proporcionar um ambiente favorável ao diálogo entre a Europa e o Brasil, como ficou evidente durante as presidências portuguesas da UE.

A aproximação do Brasil à Europa resulta da sua crescente importância internacional e das relações intensas que tem desenvolvido com o continente.

Apesar de Portugal não ser um dos membros da UE com maior projecção política e tão-pouco com o qual o Brasil mantém os vínculos económicos mais expressivos, foi seguramente um dos países europeus que mais se empenhou no relacionamento entre Brasília e Bruxelas. Fê-lo, pois assim impunha a sua dupla inserção europeia e atlântica. Como certa vez observou o antigo embaixador de Portugal em Brasília, Francisco Seixas da Costa: «embora o Brasil tenha as portas abertas de toda a Europa, Portugal é na Europa o país mais abertamente preocupado com o Brasil.»36