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O papel da EULEX no Kosovo: os setores da segurança e da justiça

Introdução Tradicionalmente, a área da segurança interna era considerada uma área separada da segurança externa, apesar de reconhecida a interdependência entre as duas. O envolvimento de diferentes atores de segurança, a polícia e as instituições de justiça, por um lado, e a diplomacia e o setor militar, por outro, contribuíam para a relativa independência de cada área da segurança. No entanto, a natureza dos desafios que hoje se colocam aos estados, como o crime organizado, a corrupção e o terrorismo, vieram diluir as fronteiras entre a segurança interna e externa. A União Europeia (UE) respondeu a este desenvolvimento através de uma maior coordenação e cooperação entre instituições e atores que se preocupam quer com a segurança interna, quer com a segurança externa. Os estados-membros desenvolveram, desta forma, um entendimento comum das ameaças, protegendo o ambiente interno de segurança de um ambiente externo caracterizado por insegurança.

Neste sentido, construir e fortalecer o Estado de direito em países terceiros, especialmente naqueles que se encontram em transição ou em situação de pós- conflito, tornou-se um dos aspetos essenciais da atuação externa da UE.

Reconhece-se que o progresso ao nível do Estado de direito é essencial para a manutenção da paz e da segurança, para a concretização de um desenvolvimento sustentável e proteção dos direitos humanos e das liberdades fundamentais.

Dado este cenário, este artigo tem como objetivo analisar o papel da EULEX no Estado de direito no Kosovo e responder às seguintes questões: Será que a ajuda da UE configura uma boa prática de governança externa (external governance)levada a cabo pela UE? Até que ponto a mesma tem sido eficaz em matéria de Estado de direito? Em par ticular, qual tem sido a evolução do Estado de direito no Kosovo nos setores da polícia e da justiça? E quais são os constrangimentos à ação da EULEX no terreno? Tendo em conta estas problemáticas, iremos abordar o papel da EULEX no Kosovo recorrendo ao princípio metodológico da multiplicidade de esferas de ação, tal como sugerido por James Caporasso e Mary Madeira na área de estudos de globalização e governança1. Esta abordagem permitir-nos-á ultrapassar algumas das limitações do paradigma clássico e estatocêntrico dominante nas relações internacionais e ainda, parcialmente, do designado «método comunitário», combinando este com o modelo network governancecom vista a compreender não apenas a complexidade das relações entre vários tipos de atores, mas também a sua interdependência. Esta metodologia permite-nos ainda analisar todo o espetro da ação social atendendo aos vários níveis de atuação de cada ator, e a partir de vários contextos institucionais e sociais, do local ao transnacional, do privado ao público. É esta interdependência entre vários atores securitários supraestatais, estatais e não estatais que justificam uma estratégia de governança externa por parte da UE protagonizada pela missão no âmbito da Política Comum de Segurança e Defesa ' EULEX.

Os últimos relatórios da missão da EULEX e dos seus contributos nas áreas da polícia e da justiça demonstram que o crime organizado e a corrupção constituem os principais obstáculos à prossecução dos objetivos da missão no terreno.

O artigo encontra-se estruturado em três partes. Na primeira parte apresentamos uma abordagem conceptual ao Estado de direito e a sua importância em situações de pós-conflito, como o caso do Kosovo. Ainda nesta parte, defendemos que o Estado de direito é um fator essencial das estratégias de consolidação da paz da UE que visam alcançar a estabilidade e a segurança, e concomitantemente tem servido como um instrumento de governança out of area.Na segunda parte analisamos a EULEX como a maior operação de gestão de crises da UE e algumas das suas limitações. A missão continua presente no Kosovo com base no seu mandato inicial previsto pela Ação Comum 2008/124/PESC do Conselho, de fevereiro de 2008 e, para além das alterações feitas a este mandato inicial, a raison d'êtreda missão permanece inalterável. Além do seu objetivo geral de ajudar o Kosovo a reforçar as suas instituições e garantir a sua independência, a missão continua a manter alguns poderes executivos relativamente a casos que envolvem corrupção, crimes de guerra e crime organizado. Na terceira parte, procuramos avaliar o papel da EULEX no Kosovo nas principais áreas do Estado de direito, a polícia e a justiça. Concluímos que, apesar do apoio significativo da UE, a evolução do Estado de direito no Kosovo tem sido limitada pela proliferação do crime organizado e da corrupção, que continuam a estar presentes ao mais alto nível nas instituições kosovares.

Estado de Direito As instituições do Estado de direito são consideradas indispensáveis à segurança interna, assegurando a aplicação e o respeito pela lei, a transparência, a responsabilização e o controlo das forças de segurança2. É, por isso, possível argumentar que o Estado de direito se tornou um componente crítico do atual debate sobre estratégias de construção da paz.

Enquanto a justiça é a principal instituição relacionada com o Estado de direito, a assistência ao Estado de direito como parte de abordagens integradas de gestão de conflito reforçou vínculos preexistentes com a governação e as instituições de segurança, e veio justificar ainda mais a necessidade de situar as reformas do Estado de direito num quadro analítico mais amplo.

A forma como a UE tem governado fora das suas fronteiras e como as suas regras e as suas normas se disseminam para estados não membros, determina o modo de governança externa da UE em relação aos seus vizinhos. Tal como referem Lavenex e Schimmelfenning, as ações da UE fora das suas fronteiras podem ser entendidas através da sua política externa ou de governança3. A política externa baseia-se essencialmente numa perspetiva intergovernamental e preocupa-se com o estudo do processo de integração europeia do ponto de vista de ator unitário. A governação externa, por outro lado, destaca o quanto efetivo e legítimo é o papel da UE fora das suas fronteiras e o impacto das políticas europeias nos governos nacionais. Alguns autores chamam a atenção para os resultados da relação externa da UE como «geradora de efeitos transformativos» e de «europeização» de «estados não membros», sendo por isso mais apropriado utilizar o conceito de governança externa da UE4. Esta governança por parte da UE pode, contudo, ser observada segundo duas formas institucionais: hierárquica e em rede. Relativamente à primeira, existe uma relação institucional e «vertical» por parte da UE, através do estabelecimento de normas e de alocação de recursos. A governança em rede define uma relação horizontal, em que os diferentes interlocutores mantêm uma igualdade formal ' apesar de possíveis assimetrias informais de poder. Ou seja, as partes envolvidas nesta «constelação» mantém uma relação institucional em que as ações não são vinculativas sem o consentimento mútuo.

Durante a última década, a UE tem apoiado, quer de forma vertical, quer através de trabalho conjunto com os atores locais, a implementação de missões destinadas a reforçar o Estado de direito nos países suscetíveis de, ou em recuperação de, conflitos violentos. As atividades a este nível compreendem: a ajuda e o aconselhamento na elaboração da constituição, reformas no setor da justiça e na aplicação da lei, apoio às instituições de direitos humanos; adoção de políticas anticorrupção e de iniciativas de transparência, bem como de mecanismos de regulação.

Existe um vasto conjunto de literatura sobre este assunto e uma maior consciencialização sobre a importância destes programas em países vulneráveis, como o Kosovo5. Embora a relevância do Estado de direito em situações voláteis seja geralmente indiscutível, os desafios e os constrangimentos na implementação destes programas em ambientes inseguros e os seus contributos no sentido de evitar ou atenuar conflitos são algumas questões ainda por explorar.

O Estado de direito é um conceito definido pelo secretário-geral das Nações Unidas como:

«um princípio de governação no qual todas as pessoas, instituições e entidades, públicas e privadas, incluindo o próprio Estado, são responsáveis perante as leis que são promulgadas publicamente, igualmente aplicadas e julgadas de forma independente, e que são coerentes com as normas e princípios internacionais de direitos humanos. Requer, assim, medidas para garantir a adesão aos princípios de supremacia da lei, igualdade perante a lei, responsabilização perante a lei, justiça na aplicação da lei, separação de poderes, participação na tomada de decisão, certeza legal, prevenção da arbitrariedade e transparência processual e legal.»6

Este conceito compreende um amplo espetro de instituições, competências e atores que interagem e operam dentro dos subsetores interdependentes da justiça e da segurança e que convergem sob o âmbito mais vasto do Estado de direito e da governança. Estes subsetores incluem, entre outros: a justiça, os mecanismos de supervisão civil, a sociedade civil e o costume, assim como as formas tradicionais de resolução de conflitos.

De acordo com o International Peace Institute, o conceito representa um passo importante no sentido de esclarecer a natureza e os limi tes do Estado de direito7. Dada a sua forte referência de adesão às normas e padrões de direitos humanos, o conceito proposto pelo secretário-geral constitui um esforço no sentido de avançar com uma interpretação mais ampla, e não apenas uma tentativa para consolidar o menor denominador comum. Mantém-se, no entanto, um conceito sem valor legal, e que ainda não foi apoiado por todos os membros das Nações Unidas.

A paz e a estabilidade só podem prevalecer se a população perceber que «questões políticas, como a discriminação étnica, a distribuição desigual da riqueza e dos serviços sociais, o abuso de poder... podem ser abordadas de forma legítima e justa»8.

Assim, a tarefa de estabelecer o Estado de direito num determinado país exige um conceito abrangente que aborde as instituições inter-relacionadas da justiça, segurança e da boa governação, com a devida atenção aos fatores políticos, económicos, sociais e, até mesmo, psicológicos. Uma quebra no Estado de direito é um indicador significativo de escalada de conflito e, portanto, fundamental para a sua prevenção. De uma perspetiva de prevenção e de recuperação de um conflito, a noção de «Estado de direito» representa uma situação que é diametralmente oposta à «governação pela força». Sem segurança física, as premissas mais básicas para alcançar a paz permanecem ausentes. E sem acesso à justiça e sem um bom funcionamento das instituições do Estado de direito, não há paz que dure o suficiente para permitir um desenvolvimento sustentável9. No que respeita ao contributo da UE para a criação do Estado de direito no Kosovo, a nossa análise recai sobre dois dos seus pilares principais: a justiça e a segurança. A justiça é entendida como «um ideal de responsabilização e equidade na proteção dos direitos e na prevenção e punição dos erros»10. Esta conceção implica ter em conta os direitos dos acusados, os interesses das vítimas e o bem-estar da sociedade em geral. Por sua vez, envolve juízes, sistemas de justiça informais e tradicionais, estruturas de resolução alternativa de litígios, órgãos de fiscalização, polícia, prisões e serviços penais, ministérios setoriais relevantes, advogados e organizações da sociedade civil11.

A segurança é «um conceito elástico e diversificado» que pode ser entendido de «diferentes formas, dependendo do seu objeto: a perceção das ameaças, os valores protegidos, e os meios através dos quais esses valores podem ser protegidos»12. Do ponto de vista da segurança, as instituições do Estado de direito são consideradas indispensáveis para a segurança interna. De acordo com o Departamento para o Desenvolvimento Internacional «a responsabilização das forças de segurança reduz o risco de conflito, proporciona segurança aos cidadãos e cria o ambiente certo para o desenvolvimento sustentável. O objetivo global da reforma do setor de segurança é contribuir para um ambiente seguro e propício ao desenvolvimento»13.

Na verdade, a segurança interna constitui uma pedra angular da assistência da UE aos Balcãs Ocidentais e, especialmente, ao Kosovo no âmbito do Estado de direito. O Kosovo declarou unilateralmente a independência da Sérvia em fevereiro de 2008, mas este passo não foi seguido do seu reconhecimento internacional. Cinco estados-membros da UE não reconheceram a independência do Kosovo, o que levou a UE a adotar o que se designou chamar de «estatuto neutral»14. Todos os estados-membros concordaram, no entanto, que a UE deveria fornecer um financiamento substancial ao Kosovo com vista a garantir não só a estabilidade do território como, também, de toda a região dos Balcãs Ocidentais e, consequentemente, da Europa como um todo.

A maior assistência financeira foi prestada no âmbito do programa CARDS durante o período 2000-2006 (Resolução do Conselho 2666/2000), substituindo o anterior programa OBNOVA. Depois disso, o CARDS foi substituído pelo Instrumento de Pré- Adesão (IPA) (Regulamento 1085/2006), que abrange o período 2007-2013. A situação no terreno era nessa altura muito diferente. Durante o período CARDS, e após a dissolução da ex-Jugoslávia, muitos dos estados tiveram de (re)construir as suas instituições públicas. Ao mesmo tempo, as questões da luta contra o crime organizado e a corrupção foram assumindo uma importância crescente.

O ritmo e o alcance das transformações subsequentes têm desde então variado de país para país. Embora os critérios de adesão à UE sejam iguais para todos, os programas do IPA nos países dos Balcãs Ocidentais definem-se cada vez mais pelos desafios e constrangimentos específicos existentes em cada um deles.

Olhando para áreas específicas do Estado de direito, essencialmente da reforma da justiça, e da luta contra a corrupção e o crime organizado, podemos afirmar que estes são desafios particularmente complexos que importa ultrapassar em todos os países dos Balcãs Ocidentais e, particularmente, no Kosovo, uma vez que todos eles ambicionam vir a integrar a UE.

Ao longo da última década, a comunidade internacional investiu elevados recursos na manutenção da paz, na reconstrução e criação de instituições, e no desenvolvimento económico e assistência ao Estado de direito no Kosovo. Durante o período de 1999-2007, o Kosovo recebeu 3,5 mil milhões de euros de ajuda internacional, dois terços dos quais vieram da Comissão Europeia e dos estados- membros da UE15. A Conferência de Doadores em 2008 prometeu um adicional de 1,2 mil milhões de euros para o período 2009-2011, incluindo 508 milhões de euros da Comissão. No geral, o Kosovo é «o maior beneficiário per capitada assistência da UE em todo o mundo»16. Durante cinco anos, 2007-2011, o Kosovo recebeu financiamento do IPA num total de 422 milhões de euros. Desse total, o financiamento para a reforma judicial e para a luta contra a corrupção e o crime organizado foi de 49 milhões e duzentos mil euros ' cerca de 11,7 por cento do financiamento total do programa IPA17. Estes números representam a segunda maior participação de financiamento do IPA na região, a maior em termos de financiamento absoluto18.

Podemos, assim, afirmar que a UE está seriamente comprometida em ajudar o Kosovo a ser um país seguro e estável na região dos Balcãs Ocidentais.

EULEX A UE começou os preparativos para uma missão no Kosovo em 2006. Ficou claro, desde o início das negociações sobre a questão do seu estatuto, que uma reorganização das operações da comunidade internacional no Kosovo e, portanto, as da UE, deveriam seguir uma solução formal desta questão. De acordo com os planos internacionais, após a declaração da independência, a Missão de Administração Interina das Nações Unidas no Kosovo (UNMIK) era para ser sucedida por uma missão internacional realizada pela ue, conforme o Plano Ahtisaari. Nesse sentido, a Equipa de Planeamento da União Europeia no Kosovo, criada em abril de 2006, assumiu a tarefa de preparar o território para a missão EULEX19. O relatório publicado em julho de 2006 por Javier Solana e pelo comissário para o Alargamento, Olli Rehn, intitulado «Sobre o futuro papel e contributo da ue no Kosovo», definiu o envolvimento da UE em três componentes.

Primeiro, a nomeação de um representante especial da UE (EUSR) segundo o modelo da Bósnia-Herzegovina que iria, ao mesmo tempo, dirigir o Gabinete Civil Internacional (ICO). Este último foi incumbido de ajudar o Kosovo no processo de integração na UE e na implementação das disposições do Plano Ahtisaari20. Em segundo lugar, a definição do papel da EULEX na área do Estado de direito. Em paralelo com este, os fundos deveriam ser disponibilizados ao Kosovo através dos futuros instrumentos de pré-adesão. Em terceiro lugar, a UE planeou intensificar as suas atividades no Kosovo no âmbito do Processo de Estabilização e de Associação (SAP), bem como preparar medidas concretas para a adesão do Kosovo à UE.21 A EULEX foi concebida como a maior missão estrangeira civil da UE e destina-se a apoiar as instituições kosovares na área do Estado de direito e, em particular, no reforço das capacidades da polícia, da justiça e do serviço aduaneiro. A base legal para a missão foi criada numa ação de resolução conjunta do Conselho Europeu de 4 de fevereiro de 2008.

Logo depois, o Kosovo declarou unilateralmente a independência da Sérvia, confirmando desta forma a sua aceitação da Proposta de Solução Global para o Estatuto do Kosovo (CSP), o seu acordo para a implementação da EULEX e para a continuação da presença da Organização do Atlântico Norte (NATO). Em abril de 2008, o Governo kosovar aprovou a «Constituição da República de Kosovo», que entrou em vigor em junho de 2008, assumindo uma série de responsabilidades da UNMIK. Neste contexto, em dezembro de 2008, Javier Solana, alto representante para a Política Externa e de Segurança da União Europeia, anunciou a criação da EULEX, afirmando que: «A missão EULEX é implementada com o objetivo de apoiar o Kosovo a atingir os padrões europeus nas áreas da polícia, justiça e serviços penais [...] A missão é uma prova do forte empenho da ue nos Balcãs Ocidentais e irá contribuir para o reforço da estabilidade em toda a região.»22 A função central da EULEX consiste em acompanhar, orientar e aconselhar as instituições de Estado de direito do Kosovo no estabelecimento de práticas institucionais que apoiem a democratização do país em geral.

A Missão EULEX ' lançada oficialmente a 9 de dezembro de 2008 ' é a maior intervenção civil da UE no exterior até ao momento. A EULEX tem um total de cerca de 2250 funcionários internacionais e locais e um orçamento anual de cerca de 111 milhões de euros23. É ainda financiada através do orçamento da Política Externa e de Segurança Comum24.

Numa revisão estratégica da missão, o Serviço Europeu de Ação Externa (EEAS) propôs manter algumas funções executivas e estender o seu mandato até junho de 2014. O serviço da Comissão, primeiramente responsável por lidar com o Kosovo, é a Direção-Geral do Alargamento. Esta é responsável pela gestão do IPA, a principal fonte de financiamento de projetos de assistência no Kosovo25. No período 2007-2011, mais de metade da assistência da UE foi alocada para o Estado de direito no Kosovo, principalmente através da missão EULEX e do IPA (ver quadro_1). Nesse período, o IPA financiou projetos nas áreas da polícia, justiça e fronteiras, bem como projetos específicos anticorrupção num total de 92,47 milhões de euros26.

Toda esta ajuda financeira confirma não só o compromisso da UE em desempenhar um papel de liderança no sentido de assegurar a estabilidade do Kosovo, como também a sua vontade em contribuir para o desenvolvimento económico e político do território, de acordo com a perspetiva europeia para a região, observando-se uma nova forma de governança por parte da UE, que ultrapassa a mera «governança por condicionalidade» sugerida por alguns autores. Na verdade, observa-se que a dimensão externa de governança tem conseguido ultrapassar o processo interno de integração, e adotado uma ótica sectorial ao nível das políticas e das normas necessárias à estabilização de países não membros da UE.

No entanto, segundo o Tribunal de Contas Europeu (TCE) «apesar do apoio significativo da UE, o progresso na melhoria do Estado de direito é diminuto»29, constituindo uma fonte de grande preocupação para a UE. Como Greicevci argumenta, as «apostas» são altas, «uma falha da EULEX no Kosovo constituiria um fracasso do projeto europeu no Kosovo e, potencialmente, em toda a região dos Balcãs Ocidentais»30.

A missão EULEX tem enfrentado alguns constrangimentos na execução do seu mandato desde que está no terreno e tem sido alvo de duras críticas. O seu orçamento global e o grande número de funcionários, pelo menos em comparação com outras missões da UE no exterior, têm, por padrão, aumentado as expectativas, tanto entre a população local como entre os formuladores das políticas em Bruxelas e nos estados-membros da UE. As declarações iniciais sobre as intenções e a capacidade da missão no combate à corrupção e ao crime organizado no Kosovo não só aumentaram as expectativas, como também deram esperanças de que grandes melhorias seriam implementadas. A esperança e a confiança que os kosovares perderam nas suas próprias instituições para combater alguns dos seus maiores problemas sociais, o crime organizado e a corrupção e as interferências políticas nas instituições independentes, transferiram-se desta forma para a EULEX.

No entanto, independentemente de essas expectativas serem ou não realistas, estas não foram cumpridas, e a esperança começou a diminuir. O crime organizado e a corrupção continuam a estar presentes em níveis preocupantes no âmbito das instituições kosovares e, apesar de algumas melhorias, a pressão política sobre as instituições de justiça persistem. Há perceções opostas sobre o trabalho da EULEX entre a população e as instituições locais do Kosovo, e aqueles que em Bruxelas não estão diretamente envolvidos com a missão, mas que suportam os seus custos. A satisfação da opinião pública local com o trabalho da missão é de 22 por cento, enquanto, em Bruxelas, a perceção dessa satisfação é de 70 por cento31. Mas, o que tem sido feito até agora nas principais áreas do Estado de direito do Kosovo ' polícia e justiça? Será que a EULEX está a fazer um bom trabalho? Quais têm sido os seus principais constrangimentos?

Constrangimentos ao trabalho da EULEX Depois de terminado o período de independência supervisionada, a 10 de setembro de 2012, a EULEX tem vindo a enfrentar inúmeros desafios, muitos dos quais continuam a dificultar o seu trabalho, particularmente no Norte do Kosovo. De acordo com o Tribunal de Contas Europeu «as intervenções da UE [no Norte] têm sido muito limitadas e não houve quase nenhum progresso no estabelecimento do Estado de direito»32. No Norte do Kosovo, a EULEX deveria ter focado a sua atenção na redução do crime e do contrabando e enfrentado uma série de casos de criminalidade organizada e violenta. No entanto, há uma série de obstáculos que têm impedido a EULEX de fazer avanços significativos nestas áreas no Norte do território. Para começar, quer a EULEX quer a própria Polícia do Kosovo (KP) tiveram dificuldades em viajar livremente no Norte do território durante os últimos dois anos. Essa situação impediu a realização do seu principal objetivo que consistia na instauração do Estado de direito. As redes constituídas por sérvios kosovares existentes no Norte ergueram barricadas que impediram os recursos humanos da missão e os serviços aduaneiros do Kosovo não só de entrar nesta parte do território, como também dificultou a mobilidade de pessoas e bens. Esta situação colocou uma pressão adicional sobre a KFOR da NATO. A este propósito, o secretário-geral da NATO, Anders Rasmussen, afirmou que a insuficiente capacidade da EULEX «tem obrigado a missão de manutenção da paz da NATO a executar tarefas adicionais, especialmente no Norte do país, que não estavam previstas ou impostas»33. Temos o caso da incapacidade da EULEX em deter o tráfico ilegal através das fronteiras do Norte que obrigou a KFOR a assumir responsabilidades nessa área. A KFOR, agindo sob um mandato de segurança, impediu o tráfico em determinadas rotas, mas a EULEX, agindo sob um mandato de Estado de direito, falhou na comunicação com a KFOR no sentido de identificar e prender os traficantes que frequentemente usam rotas alternativas junto à fronteira34.

Além disso, a perceção de que EULEX está a implementar o Plano Ahtisaari, e não a manter uma plataforma de «estatuto neutral», tem dificultado o trabalho da EUEX no controlo das fronteiras. Quer os sérvios que habitam na parte norte do Kosovo quer os sérvios que vivem na Sérvia entenderam as fronteiras funcionais como um sinal da implementação do Plano Ahtisaari por parte da EULEX e da aceitação da soberania do Kosovo, o que dificultou o trabalho da EULEX junto desta comunidade.

Dentro do contexto do mandato da EULEX de junho de 2012, a missão tem dado alguns passos no sentido de aumentar a sua presença no Norte do país, com uma participação mais ativa na área da justiça, dando proteção às testemunhas, e com uma presença mais forte através de uma nova unidade especial de polícia.

Mas a situação continua difícil e a sua ação continua a ser fortemente limitada especialmente no Norte do pais, que é considerada a parte mais criminalizada do Kosovo.

Outro constrangimento ao trabalho da EULEX resulta da insuficiência dos seus recursos humanos. Grande parte dos seus funcionários é contratada pelos respetivos estados-membros como pessoal destacado. Embora esta seja uma situação normal, já que os estados-membros participam individualmente em cada missão da Política Europeia de Segurança e Defesa, muitas das políticas relacionadas com o pessoal destacado trouxeram à EULEX uma série de problemas, incluindo a alta rotatividade de pessoal, a falta de conhecimento local entre os funcionários, e a influência dos estados-membros sobre as práticas operacionais da EULEX e seus padrões. Enquanto a equipa contratada por Bruxelas costuma ficar no Kosovo por alguns anos, os funcionários contratados pelos estados-membros «são frequentemente destacados por períodos muito curtos, geralmente contratados por um ano, com poucas oportunidades para a renovação de contrato»35. A elevada taxa de rotatividade entre os funcionários da EULEX provoca uma série de dificuldades. Estas taxas fazem com que seja difícil a criação de confiança e de laços fortes entre o pessoal da missão e os funcionários das instituições locais. Além disso, provocam inconsistências legais e operacionais, bem como um insuficiente conhecimento das práticas locais entre os funcionários da EULEX. Estes postos de trabalho a curto prazo são também mais atraentes para profissionais mais jovens e menos experientes, o que agrava a falta de experiência e «de habilitações e capacidades necessárias»36. No fundo, a EULEX não tem a capacidade humana e profissional suficiente para exercer o seu mandato37. A missão deveria ter trabalhado com os estados-membros no sentido de assegurar que esta dispusesse de um número autorizado de funcionários e que estes fossem contratados por períodos de tempo considerados adequados e com as habilitações necessárias para serem bem- sucedidos. Para agravar as falhas de recursos humanos, devido à inexperiência e às altas taxas de rotatividade dos funcionários, não foi implementado nenhum mecanismo eficaz de controlo de coordenação e de avaliação de resultados, ou de auditoria externa. De acordo com o Tribunal de Contas Europeu, «sem um sistema adequado para monitorizar e analisar a quantidade de funcionários necessária em ações de MMA individuais e em funções executivas, e sem informações sobre os pagamentos feitos aos funcionários destacados», a EULEX foi incapaz de avaliar o desempenho de equipa em cada uma das suas ações e foi incapaz de «avaliar o custo-benefício em comparação com outras formas de assistência à criação de capacidades da UE»38.

Adicionalmente, a EULEX tem encontrado dificuldades em colaborar efetivamente e em transferir conhecimentos e capacidades para as instituições locais. A este respeito, o Tribunal de Contas identificou a coordenação entre as instituições da UE e outros doadores com as autoridades do Kosovo como uma área onde devem ser feitas melhorias39. Tal como está, a EULEX não consegue apoiar a criação de uma capacidade nacional para lutar contra o crime e a corrupção. A missão tem optado por fazer o seu trabalho quase de forma independente, sem contribuir para um maior e necessário envolvimento local. Mantém uma série de poderes executivos sobre o policiamento e o processamento de crimes de guerra, e os casos de grande repercussão de crime organizado e de corrupção, a fim de garantir que o Estado de direito seja fortalecido, no entanto, o reforço do Estado de direito deve ser da responsabilidade das instituições locais, que deverão ser responsabilizadas pelo progresso nesta área pela população local. A este nível, a EULEX pouco tem feito para assegurar que as autoridades kosovares estejam bem preparadas para enfrentar os problemas nas áreas da polícia e da justiça.

O setor da Polícia no Kosovo Um dos pilares da EULEX no Kosovo consiste na reforma do sistema policial, nomeadamente, na formação e reforço da capacidade da Polícia do Kosovo (KP) para cumprir a sua missão de construção do Estado de direito, considerado determinante para a promoção da estabilidade e da segurança no território. A missão da EULEX assiste a KP «no seu progresso para a sua sustentabilidade e responsabilidade, no seu desenvolvimento e fortalecimento como um serviço de polícia multiétnico e independente», garantindo que «a instituição é isenta de interferência política e aderente aos padrões internacionalmente reconhecidos e as boas práticas europeias»40. Na verdade, a componente policial da missão europeia é o primeiro pilar que visa proporcionar um ambiente sustentável e ab initiona obtenção dos padrões mínimos do Estado de direito delineados pela UE.

A alocação do maior número de recursos humanos neste setor traduz a importância vital que a segurança interna constitui para a estabilização do território kosovar. Esta componente tem uma força total de aproximadamente 1400 polícias internacionais, presente em todo o Kosovo, estando os recursos humanos estruturados em três departamentos, de acordo com as respetivas funções: criminalidade, fronteiras e administração. Olhando para o primeiro aspeto, a criminalidade, as estatísticas da gestão efetiva do combate ao crime são consideradas «promissoras» tal como podemos observar no quadro_2.

Mesmo nas questões que ainda não estão concluídas, designadamente as estatísticas de criminalidade e investigação criminal, a KP tem vindo a melhorar. Segundo o último relatório da EULEX, a KP está a alargar o conhecimento e as capacidades dos seus especialistas e a introduzir novos sistemas de categorização e de gravação de crimes. No que respeita à investigação criminal, o relatório considera que existem resultados significativos para o Sistema de Justiça Criminal do Kosovo, conforme indicado pelo número de apreensões de drogas41, nomeadamente com o desenvolvimento de uma «estratégia de drogas proativa».

Em relação ao segundo aspeto, a gestão de fronteiras, a KP tem enfrentado grandes desafios, e o desempenho global em promover fronteiras seguras é ainda considerado «fraco». A falta de competências ao nível da comunicação e a incapacidade em implementar plenamente as leis relativas aos imigrantes que cruzam o Kosovo, são apenas dois dos problemas mencionados no último relatório da EULEX42.

Em relação ao objetivo do «Patrulhamento efetivo e garante da ordem pública», é possível observar melhorias significativas relativas ao desenvolvimento de um sistema de acompanhamento da Unidade de Intervenção Especial e da Unidade de Destruição de Material Explosivo, ambas as equipas bastante especializadas.

Finalmente, quanto ao terceiro aspeto, a administração, a KP encontrou problemas em orientar e treinar especialistas civis, bem como em localizar especialistas para a EULEX capazes de apoiar os seus esforços. O processo de mudança organizacional tem-se revelado difícil. As áreas consideradas mais problemáticas consistem no sistema de promoção e de desempenho das despesas de capital, devido à interferência dos cargos de chefia e a más práticas, como a corrupção.

O setor da Justiça no Kosovo A componente judicial constitui um elemento central no escrutínio e na eficácia das estratégias de combate ao crime. De facto, se a avaliação da EULEX no setor policial apresenta alguns dados animadores, no que respeita a segurança interna no território, o mesmo não se verifica relativamente ao setor judicial.

Capussela afirma mesmo que a EULEX «falhou completamente na melhoria do sistema judicial local ou na erradicação da corrupção e da impunidade»43.

A componente judicial da missão esteve presente nos tribunais do Kosovo com o objetivo de melhorar e fortalecer o setor da justiça do Kosovo, tornando- a «completamente multiétnica, imparcial, livre de influência política e capaz de garantir julgamentos justos de acordo com os padrões internacionais»44.

Depois da reestruturação programática ocorrida em meados de 2012, na qual as componentes de polícia, justiça e alfândegas foram reorganizadas em departamentos executivos, a missão reduziu o número de recursos humanos em cerca de 25 por cento. A maior parte desta redução deu-se junto dos agentes de polícia. No entanto, a componente da justiça conta com poucos recursos, compreendendo apenas 36 juízes e 24 procuradores a trabalhar na missão45. Isto significa que, em média, existe apenas um juiz em cada tribunal regular que lida com procedimentos de caráter criminal46. Com o acréscimo das competências da missão, os juízes e procuradores da EULEX mantiveram certas responsabilidades executivas trabalhando conjuntamente com os recursos locais, procurando assegurar desta forma que os casos de crimes de guerra, terrorismo, crime organizado, corrupção, crimes interétnicos, crimes fiscais/económicos e outros crimes considerados graves, são efetivamente investigados, acusados, e condenados de acordo com as leis aplicáveis47.

A EULEX não criou mecanismos internos que garantissem quer a transparência na distribuição dos processos judiciais, quer a avaliação dos resultados e das decisões do ministério público e dos tribunais48. Esta ausência de transparência deve-se ao facto de a missão não ter estabelecido critérios objetivos ou salvaguardas processuais na distribuição de casos entre os juízes e os procuradores.

De acordo com a Organização de Segurança e Cooperação na Europa (OSCE), os juízes kosovares obedecem a pressões externas, afastando-se por isso da aplicação da lei de forma justa e imparcial49. Esta interferência política no setor da justiça revela a falha da EULEX em criar mecanismos sustentáveis que garantam a independência dos poderes, entre o poder político e o poder judicial. A ameaça à independência dos tribunais provém de vários setores e faz-se sentir no controlo dos orçamentos dos tribunais, na nomeação e exoneração de juízes e procuradores e em decisões específicas dos tribunais. Do setor privado, a ameaça chega através da «compra» ou influência de decisões e/ ou legislação em determinados casos. Apesar de a presença da EULEX ter reduzido ou mesmo abrandado alguma da interferência política nos tribunais50 não tem conseguido que estes se mantenham independentes de uma forma sustentável. As ameaças e a intimidação frequentes, bem como a especialização insuficiente dos recursos, fazem com que o sistema judicial local seja incapaz de lidar com os casos mais graves51.

Esta situação demonstra que a EULEX não tem conseguido exercer a sua função de apoio, formação e aconselhamento e criação de competências junto dos juízes e procuradores locais52. Estas falhas revelaram-se sobretudo no Norte do Kosovo, onde os juízes sérvios baseavam as suas decisões nas leis sérvias, e os juízes albaneses nas leis do Kosovo53. A incerteza do estatuto do Kosovo faz com que a componente da justiça se depare com alguma ambiguidade na determinação da legislação aplicável. Continuam a existir três fontes paralelas de legislação no Kosovo. Em alguns casos, podem ainda ser encontradas leis e disposições da ex-Jugoslávia, que continuam a ser aplicadas. Ao mesmo tempo, há ainda regulamentações da UNMIK que foram adotadas após a declaração de independência pela Assembleia do Kosovo, bem como legislação produzida já por esta mesma Assembleia.