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A Externalização da Segurança Interna: as dimensões global, europeia e lusófona

Introdução O mundo já não pode ser entrevisto como um conjunto de «bolas de bilhar» que se vão entrechocando, e cujo movimento tentamos gerir. Vivemos hoje numa sociedade globalizada e em constante devir e num contexto de crescente polimorfia, multidimensionalidade e complexidade do conceito de segurança: do monopólio do Estado à parceria ou colaboração com os novos atores infranacionais, nacionais e internacionais que atuam de forma subsidiária, complementar ou substitutiva; da segurança do Estado à segurança das pessoas; do hard power ao soft power; de interconexão entre segurança e defesa e de externalização dos assuntos internos e de internalização dos assuntos externos. De fora para dentro e de dentro para fora, das fronteiras da soberania e das fronteiras da fome, as organizações internacionais e os estados procuram «em efeito boomerang» garantir padrões mínimos de segurança em territórios longínquos, recorrendo nomeadamente às forças armadas e forças de segurança, de forma a preservar o bem-estar das zonas privilegiadas do mundo. As sociedades globalizadas ou «sociedades cosmopolitas globais na contemporaneidade»1 são marcadamente reticulares, caracterizando-se por uma interpenetração permanente. Este facto gerou, por um lado, novas oportunidades resultantes da comunicação contínua entre cidadãos, organizações e empresas de diferentes países através das tecnologias de informação, numa lógica crescentemente concorrencial ou colaborativa; e, por outro lado, permitiu a importação e exportação de ameaças e riscos que afetam diferentes regiões do globo de uma forma transversal.

Num pano de fundo cada vez mais intrincado, a dimensão externa da segurança interna de Portugal tem-se operacionalizado essencialmente nas seguintes vertentes: global, europeia e lusófona. No âmbito global: nas operações de apoio à paz (OAP) da Organização das Nações Unidas (ONU); no europeu, nas missões de gestão civil de crises no quadro da Política Comum de,Segurança e Defesa (PCSD) e na área de justiça e assuntos internos (JAI) da União Europeia (UE); ao nível da lusofonia, na cooperação técnico-policial (CTP) da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP).

Como iremos analisar, as políticas de segurança em Portugal, nas suas vertentes interna e externa, têm uma natureza fragmentada, excessivamente normativa e com fortes lacunas ao nível da cooperação e coordenação interministerial e interinstitucional, o que tem trazido diversos constrangimentos na participação das forças e serviços de segurança em missões internacionais e em consequência uma retração da política externa nacional.

Este artigo introdutório pretende atingir os seguintes objetivos: (i) analisar, de forma sumária, em termos quantitativos e qualitativos, a participação das forças e serviços de segurança nacionais em operações de gestão de crises em territórios pós-conflito e em missões de cooperação com países da comunidade lusófona; (ii) verificar a mais-valia de transposição para o quadro interno da experiência e competências decorrentes da exposição dos quadros nacionais a contextos críticos de (in)segurança no plano supranacional; (iii) propor algumas medidas ao nível das políticas de segurança e da cooperação interministerial que contribuam para o incremento do vetor expedicionário da segurança interna. Enunciamos a seguinte pergunta de partida, à qual procuraremos responder durante a nossa explanação: que iniciativas devem ser adotadas para garantir uma maior e mais eficaz externalização da segurança interna? A metodologia utilizada reveste uma natureza compósita, porquanto iremos recorrer a conhecimentos no âmbito das ciência política e relações internacionais, ciências policiais e sociologia, bem como ao cruzamento de teorias e métodos científicos.

Analisaremos sobretudo o processo de securitização de assuntos que levam as organizações internacionais e os estados a apostarem cada vez mais na dimensão externa da segurança interna e às abordagens distintas das escolas de estudos de segurança de Copenhaga, que privilegia o estudo dos discursos securitizadores, a de Paris, que privilegia a prática dos estados, das instituições e das pessoas, enquanto a escola humanitária privilegia o desenvolvimento como condição prévia à liberdade e segurança.

Procedemos à análise bibliográfica de diversos autores e tivemos em conta a observação participante e a experiência colhida pelo autor em duas operações de paz da ONU na Bósnia-Herzegovina em 1998-1999 e em Timor-Leste em 2002-2003, em diversos processos de cooperação técnico-policial (nomeadamente em Angola), bem como o trabalho desenvolvido no grupo de cooperação policial da UE entre 2004 e 2009 e em especial durante a presidência portuguesa da UE no segundo semestre de 2007.

A estrutura do presente artigo é composta por uma introdução, na qual contextualizamos os objetivos da investigação; uma primeira secção que aborda a complexidade da sociedade hodierna e algumas das abordagens das escolas de relações internacionais e dos estudos de segurança; a segunda secção onde refletimos sobre a governação multicentrada da segurança; a terceira secção onde descrevemos em termos quantitativos e qualitativos as operações de gestão da segurança em territórios marcados pela fragilidade; a quarta secção que analisa a cooperação técnico-policial na lusofonia e as reflexões finais sobre a temática da externalização da segurança interna em que apresentamos propostas concretas para uma melhor agilização da política externa nacional.

(In)Segurança Transnacional Ao atravessar o limiar do terceiro milénio, a sociedade política continua a demanda da tríade de valores essenciais ao bem-comum: a liberdade, a segurança e a justiça. Por um lado, as correntes neorrealistas sublinham a competição incessante pelo poder e pela influência na ordem internacional anárquica por parte das organizações supranacionais, dos estados, das corporações multinacionais, dos poderes erráticos, pelo que a demanda desbragada para a consumação desse domínio redunda, muitas vezes, em crises de natureza diversa, em conflitos armados e em violência societal generalizada. Por outro lado, para as correntes liberais e neoliberais os estados e as sociedades procuram uma cooperação efetiva, aceitam a interdependência e a gestão cooperativa da segurança, através de reduções voluntárias na anarquia e na sua própria autonomia2. Na conjuntura pós-11 de setembro de 2001, fenómenos como os conflitos intraestatais, a criminalidade organizada, o terrorismo, o narcotráfico, os crimes ambientais, a proliferação de armas de destruição em massa, as migrações, a corrupção endémica que mina as estruturas do Estado de direito adensam-se e levam a que se verifique uma «aceitação da ideia que o mundo atual se caracteriza por um ambiente infinitamente complexo e caótico»3, marcado pela porosidade, pela metamorfose permanente, por ameaças e riscos e pela dificuldade de os prever.

Face à mudança acelerada e à intensificação das «relações sociais de escala mundial»4, o conceito de segurança e forma de a providenciar ao nível internacional, nacional e local tem-se procurado moldar a esta realidade. A segurança é garantida cada vez mais «na fronteira dos interesses em quadros coletivos cooperativos»5 e encontra-se orientada para a prevenção e reação a ameaças, riscos e atores, todos crescentemente multiformes e reticulares.

Na «modernidade líquida» geradora de incerteza6, verifica-se um esbatimento de fronteiras na agenda da segurança.

Para a Escola de Copenhaga «a segurança não se limita apenas ao vetor militar (ou musculado) da segurança, mas é mais vasta, incluindo vetores como o ambiental, o societal, o económico e o político»7, níveis estes que terão de ser complementares e não isolados e incongruentes entre si.

A Escola de Paris aborda a crescente externalização da segurança interna, em especial, das polícias e da própria justiça nos seguintes termos:

«as missões das polícias têm-se tornado cada vez mais abrangentes, desenvolvem-se em rede e através de conexões entre diferentes instituições. A formação das polícias tem em consideração o alargamento do espetro das suas atividades e a projeção da sua ação para além das fronteiras nacionais. Estas redes geográficas desterritorializam a atividade das polícias ' quer em termos das missões que desempenham, quer das instituições em que se inserem ' e, agora, incluem também as autoridades judiciárias, com a ligação entre a Eurojust e a Europol.»8

Mahbub-ul-Haq, um dos autores da Escola Multiculturalista e Humanitária, defende que o desenvolvimento é uma condição fundamental para garantir e consolidar a segurança:

«o mundo está a entrar numa nova era, o que leva a que o próprio conceito de segurança esteja a mudar ' e a mudar drasticamente. A segurança será interpretada como: a segurança de pessoas, não apenas do território; a segurança dos indivíduos, e não apenas das nações; segurança através do desenvolvimento sustentável, e não através das armas; a segurança de todas as pessoas em todos os lugares ' nas suas casas, nos seus empregos, nas suas ruas, nas suas comunidades, no seu ambiente.»9

O trabalho da Escola de Copenhaga sobre securitização tem gerado um intenso debate nos estudos de segurança nos últimos anos, tendo vários autores apresentado propostas para desenvolver e refinar a versão original do quadro de securitização. Enquanto alguns académicos mantiveram a ênfase sobre o papel dos discursos nos processos de securitização10, outros autores, sobretudo oriundos da Escola de Paris e liderados por Didier Bigo, desenvolveram uma abordagem sociológica para o estudo dos processos de securitização, que enfatiza a importância das práticas, em vez de discursos. Assim, por um lado, a Escola de Copenhaga defende que a dimensão externa da segurança interna ' a cooperação policial, judiciária e alfandegária ' é consequência do debate securitizador em torno de fenómenos como a situação política dos países vizinhos da ue, do terrorismo, da crise económica, das migrações, do asilo e do desemprego.

De facto,

«a lógica de convergência da (des)securitização afetou em particular questões políticas temáticas, tais como a imigração ilegal, as fronteiras e a integração de imigrantes, e enquadrou-os como ameaças e como causas de insegurança para a ue e para os seus estados-membros. A forma indesejada da mobilidade humana muitas vezes chamada de imigração ilegal está a ser subsumida num cenário jurídico europeu que a trata como um crime e um risco contra o qual as práticas administrativas de vigilância, detenção, controlo e punição são consideradas necessárias e legitimadas»11.

Por outro lado, a Escola de Paris sustenta que a «(des)securitização» se verifica também nas situações em que se procedeu «à exclusão do Estado do exercício de funções de controlo que, em nome da segurança, limitam ou impedem o exercício de direitos de livre circulação de indivíduos»12, como é o caso da missão de controlo de passageiros e de bagagens nos aeroportos internacionais, da implementação de sistemas de videovigilância nas fronteiras terrestres e marítimas, nas zonas portuárias, aeroportuárias, ferroviárias, rodoviárias, etc. De acordo com Bigo, «é possível securitizar certos problemas sem recurso a atos discursivos, por exemplo, os militares e os polícias têm sabido fazê-lo há muito tempo. O trabalho prático, disciplina e conhecimento são tão importantes quanto todas as formas de discurso»13. Por outras palavras, as estruturas ou redes ligadas a práticas de segurança e as tecnologias específicas que usam as agências/instituições burocráticas14 podem desempenhar um papel mais ativo nos processos de securitização que os discursos e debates catalogadores.

As transformações institucionais no quadro da ONU, da UE ou mesmo ao nível da segurança interna e defesa dos estados podem basear-se num processo endógeno ou basear-se em crises exógenas. Em primeira instância, os atores políticos convenceram-se da necessidade de implementarem mais normas e políticas como resposta ao ambiente político global. Por outro lado, acontecimentos inesperados (atentados terroristas, golpes de Estado, crises abruptas, catástrofes naturais) ou o crescimento de determinados fenómenos (tráfico de drogas, tráfico de seres humanos, atividade de organizações terroristas) podem levar a comunidade internacional a decidir implementar determinadas estratégias comuns ou a criar novas agências ou organizações supranacionais. De acordo com Argomaniz os atentados de Nova York e Washington em 2001 e sobretudo os de Madrid em 2004 são interpretados como crises externas que alteraram o equilíbrio institucional existente e encorajaram uma mudança organizacional e a aprovação de mais políticas, seguidos por períodos de desaceleração e inércia15.

Sarah Léonard aborda a securitização da imigração e do asilo e a sua apresentação como uma ameaça para a segurança europeia, processo este que levou, entre outras medidas, à criação da FRONTEX, através da Resolução do Conselho 2007/2004 de 26 de outubro, com o principal objetivo de apoiar a cooperação operacional entre os estados-membros da UE no que diz respeito à gestão das fronteiras externas. Segundo Léonard, esta agência é um exemplo concreto de como as políticas, instituições e instrumentos jurídicos são utilizados para fazer face a fenómenos «securitizados» ou para os catalogar como «questões de segurança» e, logo, passarem a ser encarados como ameaças e riscos para o espaço de liberdade, segurança e justiça. Porém,

«no contexto das fortes críticas dirigidas à FRONTEX por algumas organizações não governamentais de apoio à imigração, é importante não concluir apressadamente que a frontex é um ator securitizador significativo. É principalmente um coordenador das atividades dos estados-membros da UE e a sua autonomia é significativamente limitada no presente»16.

Para Edler estamos perante uma dialética de inclusão e de exclusão, pois «para que um grupo seja livre e seguro, milhões são excluídos ao se depararem com o lado violento da governação de desconforto»17. De acordo com o mesmo autor, não existe fronteira entre o estado de normalidade e o de emergência ou de adoção de políticas de exceção; estas estão cada vez mais misturadas, formando uma «sociedade de risco», em que o foco não está na resposta às ações inimigas, mas sobre a necessidade de antecipação. Portanto, não faz sentido falar de «securitização», quando o contexto não é de radicalização das políticas ditas regulares, mas de uma ligação permanente entre os fenómenos sociais e a segurança, o que cria as condições para lidar com a imigração e o asilo com as mesmas ferramentas usadas para enfrentar o terrorismo ou o crime organizado18.

Na presente conjuntura de reconfiguração da situação política e de segurança no Norte de África, Sarah Wolff propõe um incremento do debate transatlântico entre os Estados Unidos e a UE com vista a: dar maior enfoque à segurança interna no quadro de uma política externa mais abrangente; apoiar a reforma do setor de segurança nos países da região em situação de transição política e naqueles que ainda não iniciaram um processo de transição; repensar o apoio ao Estado de direito não apenas como um meio, mas como um objetivo em si mesmo nos programas da UE e dos Estados Unidos; que a plataforma de cooperação entre os Estados Unidos-UE para as questões das migrações e refugiados seja usada para pensar sobre as implicações dos fluxos de imigração na região (envolvendo, por exemplo, o Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, a Organização Internacional para as Migrações, a Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental e a União Africana)19.

De igual modo, Trauner defende uma maior e melhor cooperação interinstitucional e orgânica no quadro da UE, designadamente entre a dimensão interna e externa da segurança:

«o Parlamento Europeu deve ser envolvido pela Comissão e pelo Conselho da UE nas negociações sobre acordos internacionais no domínio da JAI, evitando assim a possibilidade de utilização de veto por parte daquela instituição; deve ser implementada uma forte componente de peritos com experiência na área JAI no Serviço de Ação Externa da UE, de forma a apoiar a Comissão e o Conselho em processos de cooperação com países terceiros; devem ser fortalecidos os mecanismos de cooperação entre a JAI e as Relações Externas da UE, a PCSD e a JAI, a Europol, o grupo de trabalho CIVCOM»20.

O equilíbrio entre a segurança e a liberdade ao nível da UE não é tão favorável à segurança como alguns autores poderão ter receado. Segundo Kaunert, «a Comissão desempenhou um papel muito ativo e significativo ' o papel de um empreendedor na política supranacional ' conseguindo ancorar a política de asilo da UE nas normas vigentes da comunidade internacional, a Convenção de Genebra»21, afastando-se, portanto, de um processo de securitização neste particular.

Ana Paula Brandão descreve a estratégia compreensiva da UE que recorre a mecanismos de internalização e externalização da segurança para fazer face a fenómenos cada vez mais complexos:

«a abordagem transpilares (até à entrada do Tratado de Lisboa)/ compreensiva que utiliza instrumentos de diversas políticas e que pugna pelo nexus entre a segurança interna e a segurança externa da União, na resposta a uma ameaça multidimensional e transnacional. Uma segunda dinâmica prende-se com a externalização da luta contra o terrorismo que compreende aspetos como o diálogo político e a cooperação (da UE e das respetivas agências) com organizações internacionais e com países terceiros, entre os quais se destacam os Estados Unidos, a promoção das convenções da ONU, a incorporação de cláusulas antiterroristas nos acordos com países terceiros, a assistência a estes na luta antiterrorista, a possibilidade de recolha de informações associada a missões da PCSD. Finalmente, de notar a declarada internalização de uma política de incidência externa através da utilização dos meios (civis e militares) da PCSD para defender as populações civis contra ataques terroristas»22.

Todavia, um dos paradoxos da política da UE para muitos autores consiste no desviar a atenção das verdadeiras causas do terrorismo, dos fundamentalismos e da imigração (a desigualdade social, a pobreza, o subdesenvolvimento o desemprego, a violência política e a repressão), criando a ilusão de que a cooperação bilateral em matéria de imigração e o controlo apertado das fronteiras constitui a única solução para resolver este problema. Assim, é necessária a dessecuritização de determinados fenómenos, por exemplo: «afastar a questão migratória, bem como a [do terrorismo, da criminalidade organizada e da violência societal em geral] de uma abordagem exclusivamente securitária, conferindo-lhe uma perspetiva humanitária, de defesa dos direitos fundamentais e de desenvolvimento»23, facto que aproxima esta visão das conceções da Escola Humanitária e Multiculturalista. Os desafios transnacionais exigem «uma alteração paradigmática superadora da separação (conceptual, política e operacional) rígida entre segurança externa e segurança interna»24. A segurança é transversal e multinível, verificando-se cada vez mais uma projeção supraestadual de vetores que tradicionalmente se consideravam típicos da vertente interna da segurança, designadamente as componentes judicial, policial, de proteção civil e de segurança privada. Do mesmo modo, constata-se uma dimensão interna da segurança externa, abrindo-se cada vez mais o campo para uma atuação reforçada das forças armadas no quadro de segurança interna.

Apesar dos persistentes conflitos e obstáculos corporativos, pugna-se pela sistematização de missões conjuntas, complementares, flexíveis, adaptáveis e em parceria.

A globalização, em contraposição com a soberania, as fronteiras de interesse em sobreposição às fronteiras geográficas, a mudança da realidade geopolítica e geoestratégica, a aplicação dos Acordos de Schengen no quadro europeu e a ineficácia das medidas compensatórias da abolição das fronteiras, obrigaram os estados a encontrar corpos normativos, estruturas, processos e mentalidades, ao nível nacional e internacional, encarando a segurança interna e externa como um sistema complexo de interdependências25. As ameaças, os riscos e os perigos não têm fronteiras, pelo que os limites à ação das forças armadas e das polícias estão em constante redefinição e ajustamento às novas exigências de liberdade e segurança dos cidadãos.

Num contexto de complexidade, os estados procuram conquistar a sua segurança interna em territórios remotos, num esforço expedicionário, apostam no reforço dos dispositivos de direito internacional e na consolidação dos normativos ao nível interno, por exemplo, alargando a implementação de mecanismos de segurança privada e o recurso às novas tecnologias para garantir a segurança dos cidadãos.

A concorrência entre os estados no sistema internacional amplamente anárquico em que vivemos, a diversidade dos ordenamentos jurídico-legais e das arquiteturas de segurança interna ' mesmo entre os estados designados como «desenvolvidos» ' as limitações impostas pelas legislações nacionais quanto ao âmbito da cooperação internacional nas vertentes judicial e policial ' designadamente, ao nível da troca de informações criminais de qualidade e em tempo útil ' são «alguns dos obstáculos que urge ultrapassar e que persistem em complexificar os processos intergovernamentais e cooperativos e os emergentes, de governação em rede, de âmbito regional e global»26. No presente e no futuro certamente ainda com maior acuidade haverá novos desafios a observar e a temática da segurança entrará ainda com maior força no quotidiano das sociedades. Nos nossos dias, está em causa não apenas a insegurança individual, mas a insegurança ambiental, a insegurança sanitária, os conflitos intraestados, a explosão demográfica, as migrações, as diferentes formas de criminalidade, as manifestações violentas de protesto, a insegurança económica e a fome. Todas são ameaças que não podem ser suportadas pelo unilateralismo de um país, por muito que voluntariamente o possamos querer ensaiar.

No mundo globalizado, apesar da disputa permanente entre empresas multinacionais e entre grandes e médias potências, o caminho para a segurança nacional passa cada vez mais pela cooperação internacional; os estados têm de se «desnacionalizar e transnacionalizar para defender os seus interesses»27, tendo ao mesmo tempo de competir, delegar e coproduzir segurança com uma grande diversidade de atores internacionais, nacionais e locais, públicos e privados.

Aquilo que está em causa não é uma escolha, pois a interdependência complexa em que vivemos e que cada vez mais nos enreda, não vai desaparecer; trata-se antes de um posicionamento que temos de saber assumir. Os estados já não podem decidir de forma autónoma e isolada sobre as políticas e meios com que podem atingir a sua segurança. Esta deixou de ser apenas um assunto interno de cada Estado, para passar a ter de ser vista de uma forma mais ampla, à escala regional e/ou mundial, para além das fronteiras geográficas de cada país, centrando-se na segurança das comunidades e das pessoas.

Governação Multicentrada Os novos modelos de governança da segurança têm implicado a contratualização, a descentralização, organizações internacionais, multinacionais e poderes erráticos cada vez mais interventivos, um Estado prioritariamente regulador, a gestão segundo princípios de mercado, a cooperação e parceria entre os atores públicos e privados. Verifica-se o concurso de uma pluralidade de soberanias e de influências e ingerências supranacionais na entidade Estado em consequência de redes sobrepostas e pluridimensionais no mundo globalizado. As ameaças e os riscos são fundamentalmente de cariz não governamental, não convencional, dinâmico, não linear, com um modo de atuação e doutrina assimétrica e imprevisível, não têm base territorial fixa, manifestam o objetivo prioritário de conquista e não de partilha do poder e procuram efeitos mediáticos através de um elevado número de vítimas ou de efeitos destruidores generalizados, procurando perturbar ou mesmo devastar o «estilo de vida» dos estados de direito democráticos.

A governação da segurança é «multicentrada, exercida em diversos níveis e em rede, sendo a autoridade (e legitimidade) estadual contestada por um conjunto diversificado de atores»28' desde as multinacionais financeiras, aos «paraísos fiscais» e às organizações de crime organizado e terroristas. Esta é produzida e fornecida num nível horizontal (polícias, emergência médica, proteção civil, proteção do ambiente, segurança alimentar, etc.), e ao mesmo tempo geográfico/ vertical ' o local (autarquias, polícias municipais), o nacional (forças de segurança e forças armadas) e o internacional (NATO, ONU, UE), os quais têm de trabalhar entre si sobretudo em situações de crise.

Assim, os estados adaptam as políticas públicas de segurança e as respetivas arquiteturas de segurança nacional ' a defesa e a segurança interna ', a uma realidade muito mais exigente. Procuram assumir uma função maioritariamente reguladora e não tanto diretiva, estabelecem mecanismos de participação dos cidadãos, privatizam áreas que no passado seria impensável serem desempenhadas por empresas não públicas. A Estratégia Europeia de Segurança29 e o Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento de 2005 reconheceram que não pode haver desenvolvimento sustentável sem paz nem segurança, e que sem desenvolvimento e erradicação da pobreza a paz não será duradoura. Por outro lado, de acordo com a estratégia de segurança interna da UE (rumo a um modelo europeu de segurança, aprovado em 2010),

«um conceito de segurança interna não pode existir sem uma dimensão externa, uma vez que a segurança interna está, em grande medida, cada vez mais dependente da segurança externa. A cooperação internacional da UE e dos seus estados-membros, tanto a nível bilateral como multilateral, é essencial para garantir a segurança e proteger os direitos dos nossos cidadãos, assim como para promover a segurança e o respeito pelos direitos no estrangeiro»30.

No Programa de Estocolmo31encontra-se mencionado que

«o reforço das ações a nível europeu, combinado com uma melhor coordenação com ações a nível regional e nacional, é essencial para a proteção contra ameaças transnacionais. O terrorismo e o crime organizado, o tráfico de droga, a corrupção, o tráfico de seres humanos, o contrabando de pessoas e o tráfico de armas, entre outros, continuam a ameaçar a segurança interna da União. A propagação da criminalidade transfronteiras tornou-se um desafio urgente que exige uma resposta clara e global».

Após a conclusão do processo de alargamento da UE, a organização orientou o seu foco para as regiões vizinhas dos novos estados-membros32. A crise atualmente vivida na ilha italiana de Lampedusa,

«as revoluções na Tunísia e no Egito em 2011 e a intervenção militar na Líbia são eventos que devem levar à reflexão não só sobre a estratégia da UE em relação a esta região, mas também sobre a promoção externa dos objetivos da JAI em geral. No entanto, não foi apenas na região do Mediterrâneo que a UE alargou a sua governação em áreas tradicionalmente consideradas como nacionais, tais como a imigração, o terrorismo e o crime organizado. Segundo a UE, o grau de interconexão tornou a segurança tão relevante que os desafios só podem ser tratados de forma eficaz se a ação proativa for concertada, não só entre os estados-membros da UE, mas também entre a UE e outras regiões do mundo. A dimensão externa da JAI tornou-se uma característica importante do papel global da UE»33.

Para muitos chefes de Estado e de governo, «os autocratas da UE providenciaram uma conveniente zona tampão no Mediterrâneo contra a imigração descontrolada, consubstanciando-se como um aliado na cooperação antiterrorista externa da UE, apesar dos desafios éticos causados por esta cooperação»34. As questões morais estão bem patentes nas centenas de milhares de migrantes que procuram anualmente chegar clandestinamente à Europa através do mar Mediterrâneo, de que resultaram até à data centenas de casos de afogamento de pessoas desesperadas exploradas por redes de imigração ilegal ' incluindo crianças ' que procuram a todo o custo fugir de territórios dilacerados por conflitos armados e por processos pós-revolucionários tumultuosos.

Missões Securitárias e Cooperação Internacional De acordo com a Direção-Geral da Administração Interna (DGAI), entre 1992 e 2011, participaram 1449 profissionais das forças e serviços de segurança em missões internacionais35, uma média anual de 360 polícias/militares36.

A dimensão externa da segurança interna teve o seu grande impulso na década de 90 do século xx, na sequência do fim da Guerra Fria e do desmoronamento do bloco de países comunistas no Leste europeu e quando por decisão governamental em março de 1992 foi integrado um contingente de 60 polícias da PSP na UNPROFOR37 na ex-Jugoslávia. Segundo dados da DGAI, entre 1992 e 2011, participaram 1119 elementos das forças e serviços de segurança em missões da ONU. De acordo com dados das Nações Unidas, em dezembro de 2011 Portugal ocupava o 43.º lugar no ranking dos países contribuintes para as OAP, com 332 efetivos, dos quais, 184 polícias, 143 militares e cinco peritos38. Atualmente, o nosso país está no 111.º lugar no ranking de países participantes em OAP.

Esta diminuição no efetivo deve-se essencialmente à crise económico-financeira no nosso país e a imperativos relacionados com a segurança interna nacional.

Estão integrados em missões da ONU dois oficiais da PSP, respetivamente na MINUSTAH ' United Nations Stabilization Mission in Haiti (o intendente Luís Carrilho é o police commissioner nesta missão) e na UNIOGBIS ' United Nations Integrated Peace-Building Office in Guinea-Bissau.

A componente policial tem-se revelado igualmente como muito importante no quadro das operações da UE em termos quantitativos e qualitativos. Quase em todas as missões PESD/PCSD desencadeadas até hoje pela União registou-se o empenhamento de contingentes policiais. A primeira missão PESD foi a EUPM na Bósnia-Herzegovina que recebeu em 1 de janeiro de 2003 o legado da componente policial da ONU39, onde participaram também quadros da PSP. De acordo com a DGAI, entre 2003 e 2011 registou-se o empenhamento de 110 polícias portugueses em missões da UE.

No decorrer da avaliação de capacidades ao nível do Objetivo Global Civil 2008, Portugal comprometeu-se a disponibilizar um efetivo policial máximo de 377 elementos para missões de gestão civil de crises da UE, dados que nunca foram revistos até hoje: 200 da PSP (dos quais, 129 para uma Unidade Constituída), 160 da GNRr (dos quais, 120 para uma Unidade Constituída) e 17 da PJ.

Segundo a DGAI40, em agosto de 2013 encontravam-se destacados um militar da GNR na missão EULEX Kosovo e dois na missão EUMM Geórgia (um da GNR e um da PSP).

Este constitui-se como o efetivo mais reduzido desde o início das operações da ue, quando comparado com os mais de 70 polícias e militares da PSP e GNR integrados em missões PCSD em 2010, facto que se deve, como acima referimos, à recessão económica em Portugal.

De referir igualmente o papel importantíssimo de alguns organismos no quadro da cooperação policial judiciária e aduaneira europeia e o respetivo impacto nas políticas públicas de segurança interna nos diferentes estados-membros, designadamente a Europol, a Cooperação Schengen, Eurojust, a Frontex, o Colégio Europeu de Polícia (CEPOL), a Rede Europeia de Prevenção da Criminalidade (REPC), bem como a atividade dos diversos representantes nacionais nos grupos de trabalho no secretariado do Conselho da UE (grupo de cooperação policial, o grupo sobre terrorismo ou o grupo sobre criminalidade organizada), destacando- se uma cada vez maior consolidação da troca de informações criminais, da prevenção e combate ao terrorismo e criminalidade organizada, da segurança das fronteiras e da prevenção e repressão das redes de imigração ilegal e do tráfico de seres humanos aos níveis europeu e nacional. No quadro da luta contra o terrorismo, bem como contra a criminalidade organizada nas suas diversas formas, «se, por um lado, a especialização orgânica reforça o papel da União na luta contra o terrorismo, por outro, não tem sido acompanhada pela necessária coordenação (horizontal e vertical), o que prejudica a coerência e consistência da atuação europeia»41.

A Convenção de Aplicação do Acordo Schengen (CAAS), em 19 de junho de 199042, teve por objetivo criar um instrumento jurídico internacional que vinculasse as partes, estruturar a cooperação policial, judiciária e aduaneira e criar mecanismos concretos que regulassem a passagem das fronteiras internas43e externas44, estabelecendo assim medidas compensatórias45 em relação à livre circulação e, desta forma, limitando o sentimento de insegurança nos cidadãos europeus com a supressão dos controlos anteriores. Realça-se que durante a presidência da UE no segundo semestre de 2007, Portugal desenvolveu uma nova solução técnica para o Sistema de Informação Schengen, designada SISone4ALL, por iniciativa do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) e de uma empresa nacional ' a Critical Software, consistindo numa cópia do sis em ambiente Windows, que permitiu a entrada de nove novos estados-membros (Eslováquia, Eslovénia, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Malta, Polónia e República Checa) em dezembro de 2007, o maior alargamento de sempre do SIS, traduzindo uma iniciativa prestigiante para o nosso país.

Por outro lado, em 2003 Portugal ganhou o prémio europeu de Prevenção da Criminalidade atribuído anualmente pela REPC, através de um projeto de prevenção da delinquência juvenil, desenvolvido na Quinta da Princesa (Seixal), sob a égide do Programa «Escolhas». Este reconhecimento teve pouco impacto em Portugal e nem sequer serviu de catalisador para a aprovação de uma estratégia nacional de prevenção da criminalidade (ainda inexistente), bem como para um maior investimento e impacto do Programa «Escolhas» e de outros projetos ao nível político e no seio da sociedade civil.

Cooperação Técnico-Policial na Lusofonia A CTP ao nível da comunidade lusófona pode revestir a vertente de formação, assessoria dos quadros locais e capacitação institucional. A pouca aposta no financiamento/doação de equipamento ou apoio na requalificação ou construção de infraestruturas, bens ou serviços para as forças de segurança tem constituído um dos pontos menos fortes da cooperação portuguesa e da CCTP em particular, na medida em que se tem investido sobretudo no capital humano, o que constitui um fator de desvantagem competitiva em relação a outros países doadores. A questão é que a formação, sem ser apoiada com o suporte material é menos atrativa, tornando-se a cooperação menos sustentada e sustentável do que a opção de apoio global ou «de pacote completo» (assessoria, formação e equipamento), pelo que, na nossa opinião, a estratégia da CTP deverá procurar investir em paralelo na componente material, à semelhança de outros países doadores, de acordo com as necessidades dos países recetores.

Neste âmbito, sublinha-se a importância dos oficiais de ligação do MAI para o incremento da CTP pelo seu papel de contacto permanente com as entidades de segurança interna dos estados onde se encontram a desempenhar funções, bem como no acompanhamento da execução dos projetos de CTP. Na presente data, encontram- se nomeados oficiais de ligação do MAI nas embaixadas de Portugal em Angola, Cabo Verde, Espanha, Guiné-Bissau, Moçambique, São Tomé e Príncipe, Timor-Leste e na Representação Permanente (REPER) junto da ue. Existem ainda oficiais de ligação de imigração em Angola, Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Rússia e Senegal.

A CTP com a África lusófona «emergiu em 2005 com Moçambique e São Tomé e Príncipe, e parece definitivamente despontar em 2006 com o alargamento a Angola e Cabo Verde»46. O precursor da cooperação com os PALOP foi o Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança Interna (ISCPSI). Na verdade, desde 1988 é ministrada formação a quadros policiais dos PALOP no Curso de Formação de Oficiais de Polícia (CFOP), tendo sido formados até hoje mais de uma centena e meia de oficiais de polícia de Angola, Moçambique, São Tomé e Príncipe e Cabo Verde ao abrigo de acordos de cooperação entre Portugal e os países em referência, sem contabilizar outras ações formativas e técnicas. Sublinha-se também a aposta recente de cooperação com a Polícia Federal do Brasil e com diversas polícias militares estaduais, designadamente com a frequência do curso de mestrado em Ciências Policiais e em cursos de especialização no ISCPSI.

A cooperação portuguesa e a CTP em particular deverão respeitar a cultura e necessidades dos países beneficiários e não tentar replicar os modelos e organização policial ou a arquitetura de segurança interna nacional, tendo em consideração as especificidades e contexto sociopolítico e económico dos diferentes estados com quem cooperamos. Deixamos o exemplo da missão de reforma do setor de segurança na Guiné-Bissau (UE RSS Guiné-Bissau) quando, entre 2008 e 2009, quadros portugueses a desempenhar funções na missão da UE divergiram no seio daquela missão quanto ao âmbito de competências e dependência do Sistema de Autoridade Marítima (SAM) guineense. Por um lado, uma das partes sustentava a criação de uma guarda costeira guineense com responsabilidades de fiscalização até às 12 milhas, a partir das quais transitariam para a marinha de guerra. O modelo implicaria que o SAM guineense fosse integrado no Ministério da Administração Interna. Por outro lado, a outra fação defendia que a Guiné-Bissau devia copiar o modelo português de ter uma «Marinha de duplo uso». Esta solução implicaria colocar o SAM na tutela do Ministério da Defesa e, segundo os seus proponentes, permitiria concentrar recursos humanos e materiais numa única estrutura, evitando duplicações e permitindo poupanças de verbas. Perante a irredutibilidade das duas visões sobre o futuro do SAM guineense, o chefe da missão da UE no território, o general espanhol Esteban Verástegui, decidiu «chamar um maritime adviser» de outro país europeu para ultrapassar o dilema. Este caso é demonstrativo quanto à forma como as iniciativas individuais ou corporativas no seio de uma organização internacional, podem provocar um prejuízo significativo para a imagem de Portugal e, para a política externa, designadamente porque a comunicação social deu eco destas divergências entre peritos portugueses numa missão da UE.