A reforma
Estamos a viver o tempo dos vários problemas que a classe política colocava no
longo prazo. É agora o longo prazo da crise do endividamento público, da
despesa social, das restrições ao crescimento, das reformas necessárias...
A Reforma do Estado ' não confundir com reforma da administração pública '
ganhou atualidade e foros de cidadania. É o debate ideológico por excelência,
para o qual os partidos não estão preparados. Nem para pensar o problema e
encontrar soluções, nem para levar a cabo as transformações que forem
entendidas como necessárias. Vive-se um deserto de ideias na classe política
que é consequência, no longo prazo mais uma vez, das regras que ditaram a
evolução da nossa vida democrática.
Para que não haja dúvidas, se dúvidas houvesse, os partidos políticos são os
pilares da democracia: não há democracia sem partidos. Estes são condição
necessária, embora insuficiente, porque a vida democrática não se esgota na
vida partidária. Mas, para que a vida democrática passe a decorrer normalmente,
há que alterar as regras da democracia em que vivemos.
O divórcio entre a sociedade e a classe política está amplamente documentado
nos trabalhos da Associação para o Desenvolvimento Económico e Social (SEDES) e
do Instituto de Ciências Sociais (ICS), entre outros. Além disso, a noção de
que o Povo pensa, e que todos testemunhamos, que «são todos iguais...» é real e
palpável.
Assim, a Reforma do Estado exige também, possivelmente como condição prévia, a
reforma do sistema político atual. Para tal há que diagnosticar os problemas,
para depois pensarmos o que se deve alterar.
O PROBLEMA
O problema do sistema político-partidário atual tem origem em três fatores; por
um lado, há a consciência real de que o sistema é um oligopólio partidário que
foi determinado e protegido historicamente; por outro, e relacionado com este,
há demasiadas barreiras à entrada para que novos partidos possam surgir como
verdadeiras alternativas. Por último, há a convicção fundada de que interesses
particulares, quando não mesmo corrupção, dominam a vida partidária com
prejuízos evidentes para o Estado e o bem comum.
Daqui decorre a consequência inevitável de que os partidos são incapazes de
atrair novos valores (e quem está dentro, possivelmente, nem está interessado,
na mediada em que estará mais preocupado em usufruir do seu naco de poder
oligopolista). As regras reforçam estes comportamentos; há que alterar as
regras pois os partidos, como instituições instaladas, não se autorreformam.
Tem de haver pressão exterior para que tal aconteça.
São bem conhecidas as circunstâncias e as razões em que tais regras foram
desenhadas a seguir à Revolução democrática: partidos políticos frágeis;
partidos com implantação incipiente; temor do papel de figuras carismáticas com
relevância local... Todas estas circunstâncias levaram à lei atual que
estabeleceu e sustentou o oligopólio dos atuais partidos.
Deste diagnóstico do problema também decorre que as regras têm de ser alteradas
com o objetivo de pôr em causa o oligopólio estabelecido e a necessidade de
abertura a outras pessoas e, eventualmente, a novos partidos.
SOLUÇÕES
Não há uma solução, mas várias medidas que se complementam e permitirão forçar
os partidos a alterarem comportamentos e a atraírem novos membros selecionados
entre os melhores. E, assim, melhorarem a gestão da coisa pública e passarem a
ser vistos de outro modo pela população.
LEI ELEITORAL
A primeira, embora longe de ser única, é a alteração das regras eleitorais. Os
sistemas eleitorais são das instituições democráticas mais estáveis. Como se
refere em Pippa Norris, talvez com uma exceção em França, nunca houve, desde o
pós-guerra, nenhuma reforma significativa no modelo do sistema eleitoral nos
países democráticos1. No caso português tal é absolutamente necessário para uma
reforma do sistema político. O que propõe não difere radicalmente do que já foi
proposto no trabalho de André Freire et al.2
Para se escolher uma pessoa para atuar em nosso nome, seja na política seja em
qualquer organização, são precisos três grandes requisitos3: i) ter
preferências semelhantes às nossas; ii) ser honesto; e iii)ser tecnicamente
preparado para a função. Para garantir que tal pessoa tem um comportamento
adequado podemos ter mecanismos ex ante e ex post. Neste caso estão o controlo
e a sanção. O mecanismo ex ante está no processo de seleção. Por exemplo, uma
empresa para evitar que um empregado roube, tem sempre mecanismos de controlo e
de sanção ' o despedimento e os tribunais ' que são controlos ex post. Como
estes muitas vezes não são suficientes, qualquer empresa começa por um processo
de seleção ' mecanismo ex ante' para escolher a pessoa em concreto em que se
delega o poder de atuar dentro da empresa.
Nos sistemas eleitorais algo de semelhante se passa. Os mecanismos ex post em
política são a monitorização e as eleições. No caso português, de facto, as
eleições livres permitem que o mecanismo de reeleição, ou não, de um político
funcione bem. Já os mecanismos de monitorização e controlo são mais
deficientes. Muitos políticos são investigados, muitos mais aparecem na
comunicação social, mas infelizmente poucos casos chegam a termo. O mau
funcionamento da justiça deixa muitos «condenados» no tribunal da opinião
pública, quantas vezes sem razão. Mas este é outro tipo de problema. De
qualquer modo, o sistema eleitoral português pode ser classificado de razoável
nos mecanismos ex post de monitorização e, em especial, de sanção eleitoral.
Mas, tal como argumentado acima, não chegam mecanismos ex post, é necessário
ter mecanismos ex ante de seleção da pessoa certa. Nesta área o sistema
eleitoral falha completamente. A seleção das pessoas faz-se dentro dos partidos
com base em critérios que não são os de quem ele vai representar ' o Povo ' mas
com os critérios de seleção estritamente relevantes para os membros do partido
e da sua liderança.
Mais ainda, os mecanismos ex post são mecanismos de incentivos extrínsecos à
pessoa ' não ser reeleito, por exemplo ', enquanto os mecanismos de seleção ex
ante são intrínsecos à pessoa ' características pessoais quanto a honestidade,
por exemplo. É consabida, não só a necessidade do equilíbrio entre os vários
tipos de incentivos, mas também que o excesso de incentivos extrínsecos pode
tornar-se negativo. O político apenas é incentivado em ser ou não reeleito, sem
mais considerações, o que, com o tempo, atrai o tipo errado de pessoas: menos
honestas e apenas viradas para as reeleições e para não serem apanhadas nas
malhas da justiça.
Neste sentido, o sistema eleitoral português está grosseiramente errado. É
necessário alterar os círculos eleitorais para círculos mais pequenos, digamos
três eleitos por círculo, para que a votação não seja no partido como até aqui,
mas em pessoas, reforçando o mecanismo ex ante de seleção. É necessário
votarmos em pessoas, eventualmente, apoiadas por partidos. A possibilidade de
se votar nos candidatos propostos por um partido, mas não em todos eles, obriga
a que as pessoas em concreto candidatas à Assembleia da República também sejam
tidas em consideração pelos eleitores e não apenas o pertencerem a um partido
mais à direita ou mais à esquerda. Podemos mesmo, votando em pessoas, escolher
a nossa própria lista com elementos de mais de um partido, como acontece na
Suíça e até certo ponto na Áustria4.
Não se defendem os círculos uninominais, eventualmente com duas voltas, que
seriam certamente preferíveis à situação atual, apesar de tudo. Mas estes
poderiam fazer surgir populismos personificados que seriam difíceis de
combater; mais, fragilizaria excessivamente os partidos que corriam o risco de
passar a operar como meras federações de «caciques» locais; por último, as leis
seriam permanentemente avaliadas com os seus impactos locais, o que
condicionaria a realização de alterações com base no interesse nacional.
Ao sistema de «listas abertas» aqui proposto, e sugerido por muitos mas nunca
verdadeiramente levado em consideração, deveria somar-se um círculo nacional
com os «restos» dos votos que não ganharam representação nos vários círculos de
três representantes. Aqui, penso, entrariam listas de pessoas indicadas
exclusivamente pelos partidos, podendo por estes ser alteradas a cada momento.
Esta possibilidade de alteração permite resolver situações associadas às
mudanças das lideranças partidárias, que tipicamente ocorrem após uma derrota
eleitoral, e que podem deixar a nova liderança sem representação parlamentar.
Deste modo, o Governo e o primeiro-ministro, que respondem e debatem na
Assembleia da República, terão de enfrentar a nova liderança da oposição, com
claras vantagens para o debate democrático. Tal não aconteceu em muitas
situações bem recentes da nossa democracia.
Em qualquer caso, um sistema eleitoral em que as pessoas estão identificadas
força os partidos a apresentar pessoas impolutas e com reconhecido mérito.
Reequilibrar os mecanismos ex ante de seleção com os ex post de não reeleger é
crucial. Não são só as políticas que importam, é também a qualidade das pessoas
que as vão executar que é importante. Cada vez mais importante.
CANDIDATURAS NÃO PARTIDÁRIAS
A possibilidade de candidaturas não apoiadas pelos partidos é fácil de
introduzir neste sistema de círculos eleitorais e, mais uma vez, força os
partidos a terem bons candidatos em termos pessoais, contribuindo para a queda
do poder oligopolístico dos atuais partidos.
Mas há também argumentos de princípio: há que respeitar o direito de se ser
eleito e não apenas de ser eleitor. Neste momento, os direitos políticos da
vastíssima maioria da população estão coartados, por não ter o direito de ser
eleito sem passar pelo crivo de um partido. Ou melhor, o direito de ser eleito
é-lhe, eventualmente, conferido por um partido e não é um direito político
próprio.
VOTO EM BRANCO
O voto em branco, que deveria aparecer como opção no boletim de voto, passaria
a ser representado por uma cadeira vazia na Assembleia da República. Tal
justifica-se por três razões bem diversas. Por um lado, quem decide votar em
branco faz uma opção politicamente significativa e é politicamente distinta de
uma mera abstenção que nos deve merecer a maior consideração com uma (não)
representação.
Por outro lado e mais uma vez, obriga os partidos a terem pessoas e programas
que não só os diferenciem entre si, mas também sejam capazes de serem
merecedores da confiança de eleitores que querem votar.
Por último, traz para dentro do sistema eleitores que atualmente se abstêm. Os
níveis de abstenção podem levar a problemas de legitimação política, ainda que
não formal, de que podem resultar «soluções» menos democráticas.
Os lugares vazios poderiam ser limitados de tal forma que os lugares
efetivamente preenchidos sejam iguais ou superiores ao número mínimo aceite na
Constituição, ou seja, 180 parlamentares. Deste modo evitar-se-ia (algo pouco
provável, mas teoricamente possível) o embaraço de uma maioria de lugares
vazios na Assembleia da República.
FINANCIAMENTO DOS PARTIDOS
A garantia de transparência passa pelo rigoroso controlo do financiamento dos
partidos. Este financiamento deveria ser exclusivamente público e eventuais
exceções passariam a ter um controlo acrescido. Não nos devemos esquecer que o
Parlamento serve para representar o Povo e não interesses económico-
empresariais.
Este financiamento público deveria englobar não só as campanhas para o
Parlamento mas também as campanhas internas dos partidos. O infeliz
desenvolvimento de eleição direta dos líderes partidários, hoje mais ou menos
generalizado, desvaloriza o papel dos congressos que passaram a ser única e
exclusivamente uma forma de entronização do líder já eleito, sem verdadeira
discussão de opções políticas. Se a regulação do funcionamento interno dos
partidos é de duvidosa legitimidade, já as regras do financiamento destas
campanhas é de manifesto interesse público.
Para tal, o controlo de contas dos partidos, devidamente auditadas por
entidades independentes e devidamente qualificadas, é crucial. As contas dos
partidos, se estes fossem empresas, não resistiriam a uma fiscalização
aligeirada das autoridades tributárias, por exemplo.
Para aumentar a transparência das contas partidárias, deveria ainda ser
possível um acesso irrestrito e facilitado às contas bancárias dos partidos por
qualquer cidadão. O sigilo bancário serve para proteger a intimidade das
pessoas, mas tal não se aplica obviamente aos partidos.
Por último, este financiamento público aos partidos deveria permitir o
financiamento de novos partidos. Não há soluções fáceis nesta matéria mas é
necessário que a concorrência também se faça com a ameaça de novos agrupamentos
partidários. Esta possibilidade aumentaria a pressão do exterior aos partidos
existentes para alterarem comportamentos.
As sugestões anteriores garantiriam uma maior transparência no financiamento
partidário, maior independência face a interesses particulares e criariam mais
entraves à corrupção.
RETRIBUIÇÃO DA ATIVIDADE POLÍTICA
Um assunto de que ninguém ousa falar em público, mas que todos sem exceção
reconhecem, são os níveis ridículos de retribuição dos políticos.
De facto, este assunto, a longo prazo ' e hoje já estamos no longo prazo ',
acarreta certamente dificuldades de recrutamento não só para a atividade
política regular, mas também para o simples exercício temporário de
determinados cargos. Todos temos conhecimento de pessoas que quando convidadas
para o governo, por exemplo, embora dispostas a aceitar, não o podem fazer por
razões financeiras pessoais. Compromissos bancários ou uma prole em idade
escolar levam muita gente a não poder servir o País.
Nestas matérias, o princípio deve ser: ninguém deve ir para a política para
usufruir remunerações elevadas, mas ninguém deve deixar de servir num cargo
público por razões financeiras. Neste sentido, a remuneração poderia, por
exemplo, estar indexada ao rendimento passado declarado para efeitos fiscais.
Poderia, ou não, haver uma pequena majoração, mas o relevante é o princípio.
Desta forma, certamente que os ministros teriam salários diferentes, na medida
em que tivessem rendimentos anteriores diferentes, mas ninguém seria
prejudicado ou beneficiado por estar a exercer um cargo público.
Na atual situação financeira do País é natural que nenhum político tenha a
coragem de alterar a situação vigente. A solução passaria por um acordo
alargado, havendo um período dilatado de vacatio legis.A lei, uma vez aprovada,
seria aplicada daí a quatro anos, por hipótese. Ninguém poderia ser acusado de
estar a aumentar os seus próprios rendimentos. Não o fazer leva a questionar se
a atual situação se fica a dever à situação financeira do País, à falta de
coragem ou a esta classe política não querer mais concorrência.
A solução proposta é muito económica para o País e a manutenção da atual é pura
demagogia. Não permitir, na prática, que os melhores possam ser chamados à
causa pública, é suicídio democrático.
Da mesma forma, deve haver um período de nojo depois de se sair de um cargo e
esse período tem de ser pago. Se queremos agentes políticos a decidirem com
isenção, com base no interesse público e sem medo de consequências futuras,
temos de remunerar o período de nojo, como aliás é comum em muitas democracias.
Muitos se escandalizam quando um ex-ministro, passado algum tempo, aparece numa
empresa privada em lugar de destaque, mas o ex-ministro, como qualquer outro
cidadão, tem certamente essa necessidade e esse direito. O período de nojo pode
ser mais extenso mas será necessária uma retribuição por não poder trabalhar no
setor que melhor conhece, ou seja a área de que deixou de ser ministro.
TRANSPARÊNCIA EMPRESARIAL
Da mesma forma que os partidos devem ser mais transparentes, também as empresas
o devem ser nas suas relações com o Estado. Se todas as empresas forem
obrigadas a publicitar as suas relações económicas com o Estado, o alastrar da
corrupção ou negócios de favor é dificultado.
As empresas facilmente podem publicitar contratos, isenções fiscais, apoios
europeus ou do Estado, etc. O simples facto de o dar a conhecer facilita o
escrutínio e evita alguma corrupção.
Refira-se que as empresas de comunicação, ao ficarem sujeitas a este escrutínio
geral, relatariam também os contratos que têm com o Estado ou com empresas do
Estado. Aqui, não só se evitavam alguns dos fenómenos atrás descritos, mas
principalmente tornaria a comunicação social mais transparente. A comunicação
social não é a culpada da situação do País, mas, com honrosas exceções, não
está certamente inocente.
CONCLUSÃO
Este trabalho chama a atenção para três dos vários problemas da nossa vida
democrática: divórcio entre o Povo, por um lado, e a classe política e os
partidos, por outro; um sistema partidário fechado que vive das rendas
oligopolísticas que a Constituição lhe confere; e, por último, um bloco
partidário sem independência face aos interesses particulares e visto como
permeável ao favoritismo se não à corrupção.
Este trabalho propõe um conjunto de alterações que, em conjunto, alterariam o
panorama político português. Alguns efeitos seriam imediatos, outros levariam
mais tempo, até o País voltar a ter confiança nos políticos e nos partidos.
Não se imagine que este tipo de problemas é exclusivo de Portugal; infelizmente
estes problemas são mais generalizados do que se possa pensar, embora o nosso
distanciamento e memória nos faça crer o contrário. Basta pensar quem eram os
grandes políticos ' goste-se ou não ' na Europa há apenas vinte e cinco anos:
Mitterrand, Thatcher, Kohl e Dellors. Se pensarmos quem são hoje os seus
equivalentes vemos uma distância abissal de estatura política e cultural.
Os partidos não se autorreformam, só a alteração das regras do jogo democrático
os fará mudar. Da mesma forma que as universidades só progrediram por força
exterior. As regras que são propostas visam exatamente isso: criar pressão
exterior para que os partidos e a classe política consigam atrair os melhores e
servir e representar melhor o País.
Todas as alterações propostas são importantes e servem um propósito. No
entanto, as alterações da lei eleitoral e a do financiamento partidário são
absolutamente necessárias.
Há um problema para o qual não há uma boa resposta: se as regras sugeridas para
o jogo democrático visam atrair outros e melhores para a causa pública, quem
vai aprovar estas reformas? É que estas reformas põem em causa quem as tem de
aprovar.
A resposta não é fácil, mas só pode ser uma: a opinião pública e a publicada.
Mais uma vez, o sistema tal qual existe não se autorreforma. É necessária uma
forte opinião pública. Podem dizer que é pouco, mas as alternativas são ou o
putchismo ou desistir de viver numa democracia melhor.
Data de receção: 20/02/2013 | Data da aprovação: 04/03/2013
NOTAS
1
Norris, Pippa ' «Choosing electoral systems». In International Political
Science Review. Vol. 18, N.º 3, 1997, pp. 297-312.
2
Freire, André, Meirinho, Manuel, e Moreira, Diogo ' Estudo sobre a Reforma da
Lei Eleitoral para a Assembleia da República. Lisboa: Sextante Editora, 2008.
3
Segue-se, de perto, Fearon, James ' «Electoral accountability and the control
of politicians: selecting good types versus sanctioning poor performance». In
Przeworski, Adam, Stokes, Susan C. e Manin, Bernard (eds.) ' Democracy,
Accountability, and Representation. Nova York: Cambridge University Press,
1999, citado por Mansbridge, Jane ' «A selection model of
political representation». RWP08-10, Harvard University, 2008.
4
Para mais detalhes ver MARTINS, Manuel Meirinho ' Representação Politica,
Eleições e Sistemas Eleitorais, Lisboa: ISCSP, 2008.
Rua Dona Estefânia, 195, 5 D
1000-155 Lisboa
Portugal
ipri@ipri.pt
