O estudo da política externa: Combinar teoria e contexto
O estudo da política externa. Combinar teoria e contexto
António Raimundo
Doutorado em Relações Internacionais pela London School of Economics and
Political Science (2012) com uma tese intitulada The Europeanisation of
National Foreign Policy: Portuguese Foreign Policy Towards Angola and
Mozambique, 1978-2010. Foi auditor do Curso de Política Externa Nacional no
Instituto Diplomático (2006-2007). Trabalhou como assistente de investigação no
Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais (2005-2006). Tem atualmente
como principais interesses académicos a análise de política externa, teorias da
integração europeia, política externa portuguesa, política externa da ue,
relações ue-Á frica.
Maria Raquel Freire (coord.)
Política Externa: As Relações Internacionais em Mudança
Coimbra, Imprensa da Universidade de Coimbra,2011, 394 páginas
É comum referir-se que desde o final da Guerra Fria a análise de política
externa (ape) adquiriu uma renovada importância no estudo da política
internacional. O aparente fracasso das teorias tradicionais dominantes em
prever ou elucidar o colapso do bloco soviético, bem como a complexidade e
fluidez do mundo pós-bipolar que lhe seguiu, vieram realçar a utilidade de
modelos teóricos menos centrados em variáveis sistémico-estruturalistas.
Enquanto subdomínio das relações internacionais que procura explicar ou
entender a política externa de uma forma menos agregada, a ape abre mais espaço
para a consideração do papel do agente. Por outro lado, embora visando integrar
variáveis presentes a diferentes níveis, esta abordagem permite prestar mais
atenção às dinâmicas internas com relevância para a política externa. A ape
considera o processo de formulação da política externa como tão ou mais
importante do que a análise dos seus resultados. Outra das suas marcas
distintivas é o uso de teorias de alcance médio que, ficando aquém de
princípios gerais e parcimoniosos, vão no entanto mais além de uma abordagem
meramente empirista, evidenciando padrões em relação a aspetos delimitados da
política externa. Para além disso, o seu pluralismo e ecletismo permitem-lhe
derivar ensinamentos provenientes de diferentes perspetivas e disciplinas. É
precisamente no âmbito deste domínio que o volume PolíticaExterna:
AsRelaçõesInternacionais em Mudançatraz um contributo válido. A sua edição
parece responder sobretudo a objetivos pedagógicos. De acordo com os seus
autores, o livro «resulta da identificação de lacunas bibliográficas,
especialmente no que concerne a estudos sistematizados e inclusivos que
combinem teorização e vasta análise empírica na área da política externa». Esta
constatação orienta também a organização do volume que se estrutura em duas
partes principais: enquanto que a primeira foca aspetos teórico-conceptuais, a
segunda apresenta uma série de estudos de caso centrados na política externa de
diferentes países.
A ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA: MODELOS E VARIÁVEIS
A parte teórica do volume está condensada num único capítulo que funciona mais
como um texto introdutório à ape, do que como um quadro analítico sistemático
para os estudos de caso subsequentes. O capítulo começa por descrever as
origens da ape no período imediato à II Guerra Mundial, traçando de forma breve
os principais marcos da sua evolução, bem como as suas características centrais
e relevância atual. De seguida são discutidas algumas definições de política
externa, realçando a multiplicidade de atores, processos e dinâmicas que pode
envolver. Os autores dedicam uma parte importante do capítulo àquilo que
descrevem como os principais modelos teóricos de formulação de política
externa: «ator racional», «organizações burocráticas», «pequenos grupos» e
«líderes». Em traços largos, o primeiro modelo corresponde à abordagem
tradicional que vê a política externa como o produto de um cálculo racional
visando maximizar os ganhos para o interesse nacional tal como formulado pelo
Estado, enquanto ator principal e unitário. O segundo realça a influência que
os procedimentos operacionais e interesses específicos de diferentes
burocracias podem ter na condução da política externa. Por sua vez, o terceiro
modelo centra-se nas dinâmicas e potenciais efeitos de processos de decisão em
grupos restritos. O último modelo aborda a forma como a política externa pode
ser moldada pelas características pessoais e tipo de liderança de certos
decisores individuais. Não menos substancial é o número de páginas consagrado
às «determinantes e condicionantes» do processo de decisão de política externa.
Para além do papel da comunicação social, estruturas políticas internas e
cultura nacional, as variáveis que recebem maior atenção são os grupos de
interesse, comunidades epistémicas e opinião pública. Grande importância é
igualmente dada a fatores psicológicos, tais como processos cognitivos e de
representação. Na sua parte final, o capítulo enuncia propostas para melhorar o
processo de decisão de política externa.
O exercício de providenciar esta visão de conjunto da vasta e dispersa
literatura sobre a ape (ainda que longe de ser exaustivo) é meritório e útil.
Para além disso, a parte do capítulo centrada nos modelos teóricos de política
externa é certamente um dos pontos forte do volume. Tal deve-se à clareza com
que são apresentados, mas também à sua importância intrínseca. Com efeito,
apesar de frequentemente negligenciados, os modelos de política externa, ao
tornar explícitos os pressupostos teóricos em que se baseiam, ajudam o analista
a identificar os fatores e mecanismos que em dadas circunstâncias poderão ser
mais relevantes. Menos bem conseguida é a parte dedicada às variáveis que
condicionam as decisões de política externa. O critério avançado para
justificar a escolha dessas variáveis (a sua suposta prevalência na
bibliografia temática) não parece totalmente convincente. Os fatores que podem
estar envolvidos são seguramente múltiplos, mas isso deveria ser uma razão
adicional para seguir um método de escolha menos ateorético. Por exemplo, o uso
de categorias analíticas tão simples como a diferenciação entre influências
internas e externas é usual na literatura e, neste caso, teria ajudado a obter
uma estrutura mais clara e equilibrada. De forma relacionada, as longas
enumerações de algumas passagens (e.g., tipos e formas de decisão,
características do contexto internacional, estruturas cognitivas) trazem um
nível de detalhe difícil de justificar no contexto do livro. Em última análise,
o espaço que ocupam poderia ter sido aproveitado para abordar outros aspetos
importantes da ape que ficaram omissos e que teria sentido incluir nesta parte
do volume. Um exemplo, para o qual o subtítulo do livro parece aliás apontar,
seria as implicações para a ape de desenvolvimentos contemporâneos tais como a
globalização, a regionalização ou o humanitarismo internacional. A inclusão de
uma secção para discutir estes temas teria ajudado o capítulo a adquirir um
caráter menos estático.
A POLÍTICA EXTERNA DOS ESTADOS: VOZES DIVERSIFICADAS
A segunda parte do volume inclui estudos de caso da política externa de 14
países. São eles: Alemanha, Arábia Saudita, Brasil, China, Estados Unidos da
América, França, Grã-Bretanha, Índia, Irão, Japão, Nigéria, Portugal, Rússia e
Turquia. A escolha destes países resultou da combinação de três principais
critérios: o facto de se tratar de atores relevantes nas relações
internacionais; a necessidade de traduzir um certo equilíbrio geográfico; e,
finalmente, o objetivo de representar a diversidade de processos de formulação
e implementação de políticas externas. A maior parte dos autores dos estudos
tem uma especialização no país que aborda, sendo muitos deles investigadores
relativamente jovens e com percursos académicos ligados à Universidade de
Coimbra e Universidade Nova de Lisboa. Os estudos de caso seguem uma estrutura
similar (mas bastante flexível), incorporando aspetos como os principais
atores, objetivos, recursos, instrumentos e processos de formulação e condução
de política externa, bem como salientando de forma evolutiva a interligação
entre fatores internos e externos. Em termos temáticos, a ênfase é em matérias
de segurança, política e economia, muito embora nalguns casos também sejam
abordadas questões culturais e ambientais. Em termos temporais, os capítulos de
forma geral cobrem o período desde a II Guerra Mundial até à atualidade,
realçando a fase pós-Guerra Fria. Para além disso, refletindo as preocupações
didáticas do volume, cada estudo de caso contém no final uma listagem de
questões para análise, fontes na internet e bibliografia recomendada. Ao longo
do livro é também visível a preocupação em facilitar a leitura e interpretação
da informação através da inclusão de quadros e gráficos.
A qualidade dos estudos de caso é assaz variada. Resulta difícil providenciar
uma avaliação detalhada no espaço deste texto, mas entre os melhores, devido
essencialmente à profundidade da sua análise, estrutura equilibrada e clareza
do estilo de escrita, estão seguramente os capítulos sobre a Grã-Bretanha,
Alemanha, China e Rússia. Estes dois últimos apresentam a vantagem adicional
de, melhor do que todos os outros, destacar de forma explícita os aspetos mais
conceptuais ou teóricos da sua análise. Fazendo uma referência especial ao
capítulo sobre Portugal, o texto apresentado (que no essencial retoma o
conteúdo de outros trabalhos já conhecidos do autor) descreve de forma breve e
clara os «modelos de inserção internacional» que o país conheceu ao longo da
sua história. Esta visão geral e de longo prazo, baseada principalmente nos
instrumentos de análise da história, representa porventura, até à data, uma das
principais contribuições na matéria. Mas ao mesmo tempo, não se pode deixar de
constatar o quanto abordagens mais informadas pelos ensinamentos da ape
poderiam contribuir para uma melhor compreensão da política externa portuguesa
contemporânea. Aspetos secundários, mas que vale a pena mencionar aqui para o
caso de haver uma nova edição do livro, é o facto de a bibliografia de alguns
capítulos ser desadequada. Tal verifica-se no estudo sobre a política externa
dos Estados Unidos cuja bibliografia é demasiado generalista e centrada em
fontes primárias, bem como no capítulo sobre a França que apresenta uma lista
longa de referências quase exclusivamente francófonas. Para além disso, o
volume teria beneficiado de uma revisão de texto mais cuidada a fim de evitar
as gralhas e expressões menos claras que em algumas partes do livro estorvam a
leitura. O resultado final é decerto um «volume rico, em termos teóricos e
empíricos», mesmo se não tão bem sucedido na articulação entre esses dois
aspetos. Em suma, trata-se de um «primeiro passo» muito bem-vindo no panorama
português, que se revelará útil sobretudo para estudantes de licenciatura, bem
como para um público mais vasto com um interesse geral por estas matérias.
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