Integração europeia e partidos políticos: a lição que vem de Varsóvia
Integração europeia e partidos políticos: a lição que vem de Varsóvia
Marco Lisi
Investigador de pós-doutoramento no Instituto de Ciências Sociais da
Universidade de Lisboa e professor auxiliar convidado no departamento de
Estudos Políticos da FCSH ' UNL.
Madalena Meyer Resende
The Unintended Effects of Europe on Central and East European Party Systems:
Poland and Beyond
Tallinna University Press, 2009, 205 páginas
A temática da integração europeia tem vindo a assumir uma crescente relevância
na opinião pública, sobretudo com o aumento das atitudes negativas que se tem
registado na última década. A entrada dos países da Europa Centro-Oriental na
União Europeia (UE) tem acentuado as manifestações de eurocepticismo quer a
nível das elites políticas quer no que diz respeito às atitudes dos cidadãos.
Esta questão, portanto, tem sido uma fonte de crescente preocupação para o
futuro do processo de integração europeia.
O livro de Madalena Meyer Resende é o resultado de uma investigação realizada
na London School of Economics e no College of Europe. Convém desde já sublinhar
que, apesar de a maior parte da análise empírica ter como objecto de estudo o
caso da Polónia desde a instauração do regime democrático até à entrada na UE,
os instrumentos conceptuais utilizados e os resultados alcançados têm uma
abrangência bem maior. Deste ponto de vista, a profundidade da análise que
caracteriza este estudo permitiu alcançar resultados positivos em duas frentes:
por um lado, foi possível examinar de forma exaustiva a evolução e adaptação
das posições programáticas dos partidos, considerando o seu legado histórico e
as suas trajectórias de desenvolvimento; por outro, geraram-se novas hipóteses
aplicáveis a outros sistemas políticos.
O livro estrutura-se em seis capítulos. Os primeiros dois introduzem o quadro
teórico utilizado para analisar o posicionamento dos partidos polacos face à
UE. Nos terceiro e quarto capítulos examinam-se as características ideológicas
e a estratégia dos principais partidos da direita e da esquerda,
respectivamente. O capítulo quinto considera a politização da questão europeia
e os acordos entre as elites políticas. Finalmente, o sexto capítulo conclui a
análise aplicando o quadro teórico aplicado a outros países da Europa Centro-
Oriental e Ocidental. As fontes utilizadas nesta investigação baseiam-se em
entrevistas em profundidade às elites partidárias, documentos dos partidos e
numa extensa revisão da literatura existente.
Resumindo brevemente a estruturação do sistema de partidos polaco a partir de
1989 ocorre evidenciar três fases distintas. Até 1993 o sistema de partidos
caracterizou-se pela elevada fragmentação e pela indefinição das orientações
programáticas e estratégicas dos partidos. Com a revisão do sistema eleitoral
adoptada em ocasião das eleições legislativas de 1993, teve início uma segunda
fase em que se começou a delinear um sistema substancialmente bipolar em torno
de duas coligações, com uma redução significativa do número de partidos. Esta
fase prolongou-se até 2001, quando se inaugurou um novo período em que
prevaleceu uma dinâmica multipolar, com um governo de centro-esquerda pouco
coeso e uma direita fragmentada e altamente instável.
Até 2001 as posições antieuropeístas desempenharam um papel de segundo plano no
panorama partidário polaco. A União Nacional Cristã (ZChN) emergiu como o
principal opositor ao projecto europeu, mas a participação deste partido como
parceiro menor na coligação de centro-direita atenuou o seu eurocepticismo. No
entanto, a desintegração da coligação de governo e o aprofundamento das
negociações da entrada da Polónia na UE aumentou a relevância da Europa no
debate político. É nas eleições de 2001 que a questão europeia aparece pela
primeira vez como tema saliente de competição durante a campanha eleitoral.
Esta dimensão passou a representar uma arena de conflito entre a esquerda '
tradicionalmente mais europeísta, apesar das posições críticas do Partido
Agrário (PSL) ' e os partidos da direita, dentro dos quais as vozes
antieuropeias assumiam um peso crescente.
Sucessivamente, o caso polaco passou a estar no centro da atenção com a
formação, em 2005, de um governo de centro-direita abertamente eurocéptico.
Este fenómeno contribuiu para a erosão do consenso em torno do processo de
integração, quer a nível das elites políticas, quer (sobretudo) a nível da
opinião pública. É através deste estudo de caso que é analisada uma questão
clássica para interpretar as causas do posicionamento dos partidos face ao
projecto europeu: a importância da ideologia e da estratégia na definição das
orientações programáticas dos partidos.
INTEGRAÇÃO EUROPEIA E IDEOLOGIA: QUE RELAÇÃO?
O objectivo principal desta investigação é explicar o posicionamento dos
partidos em relação ao processo de integração europeia. Em geral, o impacto da
questão europeia tem sido analisado do ponto de vista dos cidadãos ou das
atitudes e comportamentos das elites políticas. Enquanto no primeiro caso o
foco da análise é a evolução da opinião pública, para os partidos a ênfase
baseia-se na estrutura de competição e nas dinâmicas do sistema de partidos. É
sobre este último aspecto que o estudo de Madalena Meyer Resende se debruça,
combinando a análise da formação dos partidos com a evolução do processo de
integração. Embora a investigação esteja centrada no posicionamento dos
partidos face ao projecto europeu, o livro tem o mérito de considerar também
dados relativos à evolução da opinião pública. É a partir desta interacção que
emerge a controvérsia dos factores causais associados às orientações dos
partidos. Enquanto alguns autores demonstram que este posicionamento depende da
ideologia dos partidos, outros sublinham a importância das considerações
eleitorais. É o caso do eurocepticismo "estratégico", que leva os
partidos a adoptarem uma posição negativa em relação ao projecto europeu
sobretudo como consequência das atitudes críticas dos eleitores, na expectativa
de obter ganhos eleitorais de curto prazo.
No primeiro capítulo do livro discute-se a formação dos partidos e a
estruturação dos sistemas de partidos a partir dos principais contributos
teóricos existentes na literatura. Para além da clássica abordagem das
clivagens elaborada por Lipset e Rokkan, considera-se também a perspectiva
racional baseada no contributo de Downs. Mas o principal instrumento conceptual
utilizado no livro acaba por ser o das "famílias espirituais"
elaborado por Von Beyme, que diferencia os partidos de acordo com os seus
traços ideológicos e o seu percurso histórico. Segundo esta perspectiva, os
valores que estão na origem destes partidos projectam um legado que determina a
continuidade do seu código genético. As características dos sistemas de
partidos da Europa Ocidental são assim explicadas a partir da presença ou
ausência dos vários grupos de partidos.
A teoria utilizada para analisar o caso polaco baseia-se no ethos dos partidos.
Estes actores distinguem-se essencialmente pelo facto de enfatizarem
determinados valores e ideias que caracterizam e definem os seus principais
traços ideológicos (pp. 14-16). Em particular, há alguns partidos que enfatizam
mais a dimensão política, enquanto outros dão uma maior atenção às questões
económicas. Esta distinção serve para introduzir as principais hipóteses do
estudo (p. 38). A cada "família" de partidos (democrata-cristãos,
liberais, conservadores nacionalistas, conservadores económicos, nacionalistas,
social-democratas e ecologistas) estão associadas determinadas preferências na
arena política e económica, sendo que cada partido atribui normalmente
prioridade a uma das duas áreas.
De acordo com o quadro analítico apresentado nos primeiros dois capítulos,
quando as duas dimensões ' política e económica ' vão no mesmo sentido no que
diz respeito à posição face à União Europeia temos partidos fortemente
eurocépticos ou "euro-entusiastas". Por outro lado, quando as duas
dimensões vão em sentidos opostos os partidos tendem a adoptar posições mais
pragmáticas que podem variar segundo a conjuntura particular.
O argumento principal do livro é que o posicionamento dos partidos face ao
processo de integração europeia depende fundamentalmente de dois aspectos: por
um lado, os valores e as ideias normativas que orientam a acção dos partidos e,
por outro, as orientações em matéria económica. Neste sentido, os partidos
caracterizados por um forte nacionalismo tendem a estar associados a um
eurocepticismo intransigente, enquanto os partidos mais abertos ou cosmopolitas
têm uma visão mais pragmática em relação ao processo de integração europeia.
Finalmente, quando a dimensão política é marginal, os partidos tenderão a
adoptar uma posição ' positiva ou negativa ' mais moderada devido ao carácter
mais negociável das orientações económicas.
Um dos contributos desta investigação é o facto de trazer de volta o papel da
ideologia na definição do posicionamento programático dos partidos e das
características dos sistemas de partidos. Na senda de Von Beyme, atribui-se à
ideologia dos partidos um estatuto prioritário e superior em relação à
estratégia e às políticas implementadas. A ideologia constitui, portanto, um
constrangimento para as lideranças e determina as orientações dos partidos no
longo prazo, definindo as principais orientações programáticas.
Contudo, esta escolha pode parecer problemática por várias razões. Em primeiro
lugar, como sublinha Panebianco, ao estabelecer determinados fins ' ou
prioridades ', negligencia-se o facto de os partidos muitas vezes serem actores
com uma multiplicidade de fins, podendo actuar de forma diferente em arenas
distintas. Esta opção é particularmente discutível no caso da dimensão
europeia: as posições dos partidos sobre esta questão podem ser ambíguas ou
podem não ter nenhuma orientação, sobretudo quando para a opinião pública a
relevância desta dimensão é extremamente reduzida. Em segundo lugar, para além
da ênfase que cada partido atribui a determinados valores ou políticas, ocorre
considerar até que ponto estas dimensões constituem de facto o eixo central da
competição partidária. Por outras palavras, um partido pode basear a sua
identidade sobre determinadas questões (por exemplo: pós-materialistas), mas,
em última instância, estas são importantes para o funcionamento do sistema de
partidos apenas quando assumem relevância para estruturar a competição
partidária.
Esta última consideração emerge quando observarmos a evolução do posicionamento
dos partidos face ao projecto europeu ao longo do processo de consolidação
democrática. Como outros países da "terceira vaga", o caso polaco é
representativo de um aspecto importante que subjaz ao processo de integração
europeia, nomeadamente o carácter de legitimação que o europeísmo garante para
os recém-formados partidos políticos. Aqui o paralelismo com o processo de
adesão dos países ibéricos é evidente: ao aceitar o processo de integração
europeia, os principais partidos de governo reconheciam a importância do jogo
democrático, afirmando-se assim como garantes da consolidação do novo sistema
político. Neste sentido, no período de formação dos principais partidos, a
Europa veio constituir um "mito" não apenas para o desenvolvimento
económico, mas também como âncora necessária para as novas instituições,
tornando-se assim uma questão consensual. Por outras palavras, a democratização
dos países da terceira vaga estava estritamente relacionada com uma visão
positiva do processo de integração europeia, sem representar uma dimensão de
competição relevante.
A função de legitimação do mito europeu veio perder progressivamente
importância sobretudo com a consolidação das novas democracias. Quando a
dimensão política da integração passa para segundo plano ' e começam a emergir,
por outro lado, os custos associados à integração europeia ', os partidos
sentiram-se mais livres para adoptar posições mais críticas face à integração
europeia. É a partir deste momento que emerge com maior frequência um
eurocepticismo "estratégico" ' veja-se, para o caso português, as
posições defendidas pelo CDS-PP na década de 1990 ', que enfatiza as
consequências negativas do processo de integração a nível do sistema político
nacional.
A distinção entre a fase de formação dos partidos ' e dos sistemas de partidos
' e a sua evolução parece-nos essencial para analisar o efeito do processo de
integração europeia. Por um lado, trata-se de examinar os factores que dão
origem a determinados tipos de partidos. Dada a função de legitimação da
questão europeia na fase de democratização, é altamente improvável que a Europa
seja um factor de mobilização e de estruturação dos conflitos nesta primeira
fase. Por outro, é importante evidenciar as dimensões que estruturam a
competição e que podem afectar a mudança dos partidos. Deste ponto de vista, a
questão europeia pode assumir uma maior relevância e influenciar de forma
significativa o espaço de competição. Aqui a comparação entre as democracias
recentes da Europa Ocidental (Portugal, Espanha e Grécia) e os países da Europa
Centro-Oriental poderia ter sido útil para tentar explicar quais as razões da
importância da questão europeia no segundo grupo de países, ao contrário da
relativa marginalização deste debate no caso dos países da Europa do Sul.
Finalmente, para analisar a consolidação do sistema partidário teria sido
importante examinar mais em profundidade as dinâmicas eleitorais e as
oscilações das bases de apoio dos partidos, de forma a evidenciar a importância
do eurocepticismo "estratégico" na adaptação programática dos
partidos.
Uma das principais conclusões do estudo é que o processo de integração europeia
tem tido um impacto reduzido sobre os partidos. O ethos dos partidos condiciona
a posição assumida pelos principais partidos perante o projecto europeu.
Todavia, o processo de integração exerce um efeito indirecto, reforçando as
clivagens já existentes ou levando a adaptações de curto prazo nas orientações
programáticas. Estas conclusões estão em linha com outros estudos que apontam
para o efeito limitado da integração europeia não apenas sobre as
características organizativas dos partidos, mas também sobre as dinâmicas dos
sistemas de partidos.
Outro contributo importante do livro é a análise comparada desenvolvida no
último capítulo. O argumento do efeito da integração europeia sobre os sistemas
partidários é aplicado a outros países da Europa Centro-Oriental (República
Checa e Eslováquia) e da Europa ocidental (França, Grã-Bretanha, Áustria e
Dinamarca). O resultado principal é que não há um efeito homogéneo da questão
europeia nas dinâmicas partidárias. Enquanto na Polónia e na Eslováquia a
dimensão europeia constituiu um eixo fundamental de competição, nos outros dois
países da Europa Centro-Oriental o efeito é praticamente irrelevante. Este
fenómeno é explicado pela importância desempenhada pelos partidos nacionalistas
nos primeiros dois países. Os casos da Europa Ocidental parecem confirmar as
principais conclusões do estudo. É a presença de partidos com uma forte
componente nacionalista, ou onde a defesa dos traços da comunidade nacional
assume particular ênfase, que determina a emergência de atitudes mais negativas
em relação ao processo de integração europeia, sobretudo a partir dos anos 1990
quando se acentuam as dinâmicas de maior integração.
Para concluir, o livro de Madalena Meyer Resende é importante não apenas para
todos os que se ocupam de partidos, mas também para os estudiosos do processo
de integração europeia. Além disso, constitui uma obra de grande valor para
perceber a formação dos sistemas de partidos na Europa de Leste e o processo de
institucionalização. Finalmente, o estudo lança várias questões que merecem ser
aprofundadas em investigações futuras, sobretudo no que diz respeito às
democracias recentes da Europa do Sul.
