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Ensaio bibliográfico. Estudos sobre política externa portuguesa após 2000 Ensaio bibliográfico. Estudos sobre política externa portuguesa após 2000

Maria Raquel Freire* e Rafaela Rodrigues de Brito** *Professora auxiliar da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra e investigadora do CES. Doutora em Relações Internacionais pela Universidade de Kent (2002). Autora de Conflict and Security in the Former Soviet Union: the Role of the OSCE(Ashgate, 2003) e co-autora, com Roger Kanet, de Key Players and Regional Dynamics in Eurasia: The Return of the ‘Great Game'(Palgrave, 2010).

**Doutoranda em Política e Relações Internacionais na Universidade de Southampton, Reino Unido.

Este texto faz o mapeamento da bibliografia mais relevante publicada em Portugal, após 2000, sobre temas relacionados com política externa portuguesa.

O objectivo é essencialmente o de mapear a bibliografia, mais do que um texto de análise aprofundada sobre a temática. Incluímos neste trabalho monografias, livros organizados e artigos publicados em revistas científicas. Estes, por sua vez, subdividem-se em análises históricas, bem delimitadas no tempo, que procuram explicar dinâmicas concretas associadas a determinado processo de política externa, e outros de cariz mais analítico e com uma matriz clara de enquadramento de relações internacionais. Em ambos os casos, é possível identificar uma preocupação de clarificação da relação entre desenvolvimentos endógenos e questões exógenas na formulação e decisão em política externa.

Identificamos, neste contexto, estudos mais focados na estrutura internacional, outros na dimensão doméstica, e outros ainda que cruzam as duas dimensões.

O ensaio está organizado tematicamente, seguindo a identificação das linhas orientadoras da política externa portuguesa, bem como das áreas mais estudadas nesta matéria, nomeadamente as relações de Portugal com e na Europa, bem como o processo histórico subjacente à integração portuguesa nas estruturas europeias, a dimensão transatlântica com predomínio das relações com os Estados Unidos, com menção também à nato, bem como às relações com os países lusófonos, em particular o Brasil e os países africanos. A herança colonial e o passado são, neste contexto, temas trabalhados e relacionados em grande número de trabalhos com o processo de integração de Portugal na Europa e na gestão da relação transatlântica.

Uma nota final prende-se com o facto de, apesar de a organização temática que este ensaio bibliográfico segue, muitos dos trabalhos analisados cruzarem os diferentes temas identificados, relacionando dinâmicas nos processos de desenvolvimento e explicitação da política externa portuguesa ao longo do tempo. Este cruzamento torna-se visível nos apontamentos que vamos fazendo ao longo do texto.

Com base nestes pressupostos, o artigo começa por apresentar as principais linhas teóricas e de aplicação empírica da política externa portuguesa identificadas na bibliografia revista. Segue-se uma secção de revisão de contributos históricos que ajudam na compreensão das dinâmicas associadas à actuação em política externa, e de estudos sobre o legado colonial e o modo como este afectou a modelação de políticas. a relação de vizinhança e a política externa portuguesa relativamente à Espanha, numa lógica não só bilateral, mas também de expressão conjunta no plano internacional, são abordadas na secção seguinte. O artigo prossegue com uma secção dedicada à dimensão europeia, onde a bibliografia foca tanto no peso que o processo de integração tem tido na modelagem da política externa portuguesa, como no modo como as autoridades portuguesas têm procurado capitalizar a sua presença no mesmo. Esta secção não deixa de referir a questão colonial, mencionada em alguns estudos como variável fundamental no processo de adesão às comunidades europeias. Esta secção é seguida pelos contributos associados às análises da política portuguesa face ao desenvolvimento da Política europeia de segurança e Defesa, e as suas interconexões com a NATO. O texto prossegue com a dimensão transatlântica na política portuguesa, sublinhando as relações com o Brasil e os Estados Unidos da América. O artigo fecha com um conjunto de reflexões decorrentes da bibliografia analisada relativamente à política externa portuguesa, enquanto objecto deste exercício.

A política externa portuguesa: linhas de actuação As linhas fundamentais da política externa portuguesa são tratadas na bibliografia analisada quer em termos das marcas fundamentais que a têm definido, e que resultam das próprias especificidades portuguesas em diferentes níveis sectoriais e, essencialmente, do que é entendido como interesse nacional e a sua tradução a nível externo; quer em termos temáticos, com diferentes análises a tratarem as diferentes linhas de política externa mencionadas.

Adriano Moreira1argumenta que a política externa portuguesa é marcada por uma dependência estrutural em relação a factores exógenos, que se têm vindo a alterar historicamente, referindo que Portugal enfrenta o desafio de vir a tornar-se um estado exíguo no sistema internacional 2 . Relativamente às estruturas diplomáticas, nomeadamente a «frente diplomática portuguesa», o autor considera que esta «foi historicamente uma linha de defesa dos interesses nacionais, e talvez não seja excessivo comparar a qualidade do seu exercício com a que é reconhecida à diplomacia do Vaticano»3.

Adriano Moreira assinala 1974 como ponto de redefinição dos elementos essenciais do estado, e por consequência da política externa. Se, com a descolonização, a fronteira geográfica deixou de ser multicontinental, com a entrada na Europa acabaram as fronteiras à circulação. Actualmente, a fronteira de segurança é a da aliança atlântica, a fronteira económica é a União Europeia (UE) e a fronteira cultural pretende abranger os países de língua oficial portuguesa. Para o autor, este pluralismo de fronteiras exige teorização, a definição de um conceito estratégico e um aparelho de execução4. O autor argumenta ainda que a coordenação da política externa do País com a política das organizações colectivas a que este pertence, exige também inovação, reforço do aparelho diplomático e coordenação interna 5 .

Nesta linha da necessidade de reforço da estrutura diplomática encarregue da implementação da política externa, face ao contexto de maior complexidade em que esta tem lugar, Ernâni Rodrigues Lopes defendia que «a multiplicidade crescente, na segunda metade do século XX, dos actores da política externa [ ] implica a necessidade de uma sofisticação acrescida do aparelho de concepção e execução da própria política externa» 6 .

Relativamente às grandes linhas da política externa portuguesa, Manuel Fernandes Pereira7sublinha que estas têm sido marcadas por uma grande continuidade e coerência nas duas últimas décadas. O autor identifica como linhas mestras da política externa portuguesa a plena participação de Portugal na construção europeia, uma presença continuada e activa na NATO, a manutenção de fortes ligações transatlânticas, em particular com os estados unidos e com o Brasil, o empenho na afirmação crescente da comunidade dos Países de língua Portuguesa (CPLP), o reforço dos laços multifacetados com a África, em particular com os PALOP, e a valorização das comunidades portuguesas espalhadas pelo mundo 8.

Nesta mesma linha, Pedro Catarino identifica como prioridades da política externa portuguesa as relações transatlânticas, as relações com a CPLP e os seus países membros, as relações com os países com quem Portugal tem um relacionamento especial, como Marrocos, china e índia, e os países onde residem importantes comunidades emigrantes, como a Venezuela e a África do Sul 9 .

José Palmeira, seguindo Jaime Gama, identifica duas ordens de razões em que se fundamenta a política externa portuguesa: uma ordem «defensiva», que consiste em manter a liberdade de Portugal no contexto internacional, contrariando pressões de ordem económica, diplomática, política, militar ou cultural; e outra de ordem «ofensiva», que passa pela afirmação da acção portuguesa no mundo, reforçando a sua influência e abrindo os valores nacionais ao contacto exterior 10 . O autor considera que as prioridades estratégicas de Portugal assentam hoje na tríade UE ' Aliança Atlântica ' CPLP, espaços onde a presença de Portugal é determinante para o seu posicionamento nas relações internacionais.

Num registo mais temático, Elisabete Palma trabalha a ajuda pública ao desenvolvimento como «evidência primeira da sua correlação aos interesses de política externa, já que foram sobretudo estes últimos que a motivaram» 11 . Segundo a autora, o desenvolvimento não é um fim, mas antes um meio para promover estabilidade política e fornecer orientação para a acção de acordo com os blocos políticos dominantes, não descurando a existência de interesses económicos. Na sua prossecução, os países doadores promovem culturas e imagens, e é nesta perspectiva «de aumentar o poder de influência para níveis superiores ao que o peso económico e militar do estado português sugeriria, que a ajuda pública ao desenvolvimento cultural, enquanto opção incluída na definição do respectivo interesse nacional, é equacionada»12. O objectivo consiste em construir uma imagem positiva de Portugal e aumentar o grau de atractividade que este exerce em terceiros, incluindo as antigas colónias portuguesas.

Abordando a mesma temática, Luís de Almeida Sampaio defende a cooperação para o desenvolvimento como um instrumento e elemento vital no quadro da política externa portuguesa, fundamental em termos de afirmação nacional e de presença portuguesa no contexto internacional. Segundo o autor, «o lugar de afirmação de Portugal no mundo é o espaço da língua e da cultura portuguesas» 13 . Assim, os PALOP e Timor Leste são o contexto primário da política portuguesa de cooperação para o desenvolvimento.

Rui Machete e António Luís Vicente identificam também a língua e a cultura portuguesas como importantes recursos estratégicos globais e defendem que a sua promoção além-fronteiras se traduz em vantagens políticas e económicas relevantes para o País. Consequentemente, os autores advogam que a promoção cultural deve ser um eixo central da política externa14, sublinhando deste modo a componente cultural como expressão fundamental da política externa portuguesa.

O peso da história e a herança colonial na política externa portuguesa Várias obras analisam o passado histórico e a forma como a política externa se vai modelando de acordo com os tempos e contextos. Neste exercício, procuramos inserir tematicamente os diferentes contributos, facilmente identificados ao longo das próximas secções, elencando nesta secção obras colectivas cujo contributo é claro para a compreensão histórica de desenvolvimentos centrais na definição de linhas de orientação da política externa portuguesa 15 . Note-se, no entanto, que sempre que pertinente, alguns dos trabalhos incluídos nestas obras colectivas são referenciados noutras secções do texto, por uma razão de coerência temática, não sendo evidenciados textos de cariz mais específico e cuja relevância para este trabalho de revisão não seja fundamental.

O livro Revoluções, Política Externa e Política de Defesa em Portugal ' Séc.

XIX-XX, organizado por João Marques de Almeida e Rui Ramos, analisa o impacto das revoluções na política externa portuguesa, desde a Revolução Liberal até ao 25 de Abril de 1974. Na sua contribuição, Maria de Fátima Bonifácio defende que as revoluções liberais não alteraram os parâmetros essenciais da política externa portuguesa, mas pelo contrário reforçaram-nos e cristalizaram-nos. A autora destaca a política de distanciamento em relação às querelas europeias que Portugal adoptou após as Guerras de restauração de 1641-166816.

Estudando a revolução republicana de 1910, Rui Ramos defende que no princípio do século XX, a tendência «natural» da política externa portuguesa não seria a aliança inglesa mas o equilíbrio entre a Grã-Bretanha e o continente17. Nesta altura, o grande dilema da política externa portuguesa era a manutenção da aliança com a Inglaterra versusa aproximação à França ou outra nação europeia uma vez que, embora a Grã-Bretanha continuasse a ser necessária para a defesa das colónias, a relevância desta era contrabalançada pelo peso económico- militar da Alemanha e a influência financeira da França. A revolução republicana de 1910 vinculou finalmente Portugal à Inglaterra. Apesar de o Governo republicano reivindicar a ruptura com todos os outros sectores de governação, a política externa pautou-se por uma absoluta continuidade, uma vez que as boas relações com a Grã-Bretanha eram tidas como essenciais para a consolidação do novo regime em Portugal.

O livro Diplomacia & Guerra. Política Externa e Política de Defesa em Portugal do Final da Monarquia ao Marcelismo, coordenado por Fernando Martins,inclui um conjunto de análises de política externa, organizadas cronologicamente. Ao analisar a política externa desde a segunda metade do século XIX à implantação da república, Fernando Costa defende que a história da política externa portuguesa deste período é essencialmente a história das relações luso-britânicas 18 . Segundo o autor, Portugal entrou no século XX perfeitamente enquadrado pela aliança inglesa e sublinha que nem mesmo a mudança de orientação da política externa portuguesa da África para o atlântico, devido à importância estratégica que os açores passam a assumir, ou a aproximação anglo-espanhola no Mediterrâneo após a conferência de Algeciras de 1906, alterou essa realidade.

Na sua contribuição, Maria Alice Samara analisa a política externa portuguesa em articulação com a política de defesa. A autora aponta as razões da entrada de Portugal na I Guerra Mundial, nomeadamente a ambição de que esta participação desse visibilidade a Portugal e a necessidade de defesa do património colonial. A manutenção da aliança inglesa teria sido também uma razão, uma vez que Portugal continuava politicamente dependente da Inglaterra, por não ter logrado estabelecer nenhuma aliança significativa com outro país19.

Ainda com referência ao mesmo período histórico, luís farinha enumera as três opções estratégicas principais de Portugal na época do sidonismo, nomeadamente a modernização e desenvolvimento do País, a reconstrução e consolidação das estruturas administrativas do império colonial, e a consolidação do novo regime republicano20. Uma vez que a falta de meios materiais e humanos impunha a procura de uma política de alianças que permitisse a valorização dos vastos espaços atlânticos e africanos, por razões históricas mas também geoestratégicas, a república desde cedo optou por reforçar a aliança inglesa na defesa dessa política externa 21 .

Analisando o não envolvimento português na II Guerra Mundial, Fernando Martins argumenta que o êxito da política externa portuguesa se deveu a uma aplicação rigorosa do bilateralismo. Assim, ao relacionar-se de forma bilateral com a Espanha, o Reino Unido, a Alemanha e os Estados Unidos, Portugal logrou manter- se à margem do conflito mundial 22 . Após o final do conflito, a participação portuguesa na criação da NATO marcou, segundo o autor, o encerramento de um ciclo, ao romper com a orientação essencialmente continental da política externa portuguesa iniciada no Verão de 1936, e que de uma forma atenuada se mantinha ainda em 1949. O autor caracteriza o processo então vivido pela política externa portuguesa como uma revolução tranquila23.

O peso do passado colonial é sublinhado em vários estudos como marcando profundamente a política externa portuguesa no tempo, quer nas suas manifestações directas em relação às colónias, quer nas relações com outros actores internacionais, particularmente os estados unidos e as comunidades europeias. Pedro Aires Oliveira argumenta que o Estado Novo não trouxe ruptura relativamente às linhas de força da política externa portuguesa, nomeadamente o nacionalismo imperial, a projecção atlântica e colonial e a preferência pela aliança inglesa. O autor argumenta ainda que as motivações ideológicas tinham grande peso na formulação da política externa do estado novo e que a própria natureza autoritária do regime foi elemento importante na prossecução de uma política de resistência cega à descolonização24.

A política externa portuguesa no período da ditadura revelou simultaneamente um grande desejo de autonomia face a desenvolvimentos entendidos como não correspondendo ao interesse nacional, nomeadamente face a políticas de apoio à autodeterminação num contexto de descolonização (no qual, as relações com os estados unidos vão sofrer um revés, e a proximidade histórica com a Grã- Bretanha também vai ser afectada), mas também o receio de isolamento do País, com implicações claras ao nível do desenvolvimento económico e, naturalmente, do próprio regime. De facto, era sentida a «necessidade de garantir o desenvolvimento económico e, assim, a estabilidade social e a sobrevivência da ditadura do Estado Novo» 25 .

Neste quadro, a «opção colonial não era uma opção política rival, mas sim subordinada» 26 ao processo de integração europeia, enquanto condição necessária à manutenção do império e também devido ao facto de a economia portuguesa estar muito dependente do comércio europeu, o que se reflectiu na própria história do envolvimento de Portugal em organizações económicas, incluindo a OECE, a EFTA e, mais tarde, a CEE27. Note-se que as colónias são neste período da ditadura excluídas das negociações a este nível como forma de protecção de privilégios políticos e económicos. A questão da opção entre a via europeia ou o império colonial é no entender de Nicolau Andresen Leitão uma falsa dicotomia, pois «o estabelecimento de laços com a Europa era uma condição necessária da manutenção do império, e não uma ameaça ao mesmo»28.

Mas as implicações desta procura de conjugação de políticas são visíveis na deterioração de relações com países tradicionalmente aliados, como referido, nomeadamente com a Grã-Bretanha e os Estados Unidos. No caso da primeira, as relações externas sofreram substancialmente com o apoio português à declaração unilateral de independência da Rodésia do Sul em Novembro de 1965, numa leitura de que este apoio se traduziria na protecção das suas próprias colónias 29 . Luís Barroso argumenta ainda que «com as acções das guerrilhas oriundas da Tanzânia a pressionar a norte e com um possível governo nacionalista negro na Rodésia, Moçambique ficaria rodeado de inimigos contra os quais dificilmente conseguiria lidar» 30 . Além do mais, as independências da Rodésia do Norte (Zâmbia) e da Niassilândia (Malawi) constituíam uma ameaça à luta contra-subversiva em Angola e Moçambique.

Contudo, este apoio à Rodésia implicava naturalmente consequências no relacionamento de Portugal com os britânicos, os estados unidos e mesmo países africanos, aumentando o seu isolamento internacional. As relações com a Grã- Bretanha passavam já por um período difícil após a não inclusão dos territórios ultramarinos na aliança Luso-Britânica (1958) e face ao contexto de críticas portuguesas à actuação britânica na Índia. Deste modo, Barroso procura entender o apoio português ao Governo de Ian Smith face à posição internacional de fragilidade que Portugal atravessava na ONU, e relativamente aos estados unidos e à Grã-Bretanha. O livro segue uma metodologia histórica, descritiva e assente numa explicação sistémica, analisando o comportamento de Portugal a partir do contexto internacional da altura. As principais conclusões apontam para a defesa dos interesses nacionais, e em particular da dimensão colonial na política externa portuguesa, conduzida com base nas capacidades de um estado médio como Portugal, como o autor o define31.

Victor Marques dos santos analisa as relações entre Portugal e a Grã-Bretanha no período que vai da conferência de Berlim até ao início da I Guerra Mundial.

O autor constata que a partir da conferência de Berlim em 1884-1885 se dá um agravamento da situação portuguesa em África, uma vez que são aprovadas as teses que advogavam a ocupação efectiva como base de direitos adquiridos, em vez dos direitos históricos defendidos por Portugal32. O autor descreve o período de instabilidade das relações luso-britânicas devido ao mapa cor-de- rosa e ao Ultimatumde 1890 e a reaproximação dos dois países devido aos avanços da Alemanha na África Austral33. A necessidade de encontrar resoluções para pontos comuns da problemática africana vai gerar um reforço efectivo da aliança através da celebração de novos tratados34.

Contudo, nas vésperas da I Guerra Mundial, Portugal enfrentava dificuldades de aproximação à Europa, quer devido à instabilidade política interna e à falta de preparação da diplomacia portuguesa, quer devido à progressiva desvalorização das posições portuguesas na áfrica 35 . O Partido republicano Português vai voltar-se para a aliança inglesa, vista como possibilidade concreta de participação portuguesa no contexto internacional europeu 36 . Marques dos Santos argumenta que esta coerência estrutural em termos de definição de objectivos e de acções que marcou a política externa portuguesa da altura apenas pode ser compreendida tendo em conta a relação intrínseca que se estabeleceu entre o processo político interno e a evolução das condicionantes externas 37 .

Se até ao século XIX Portugal tinha optado tradicionalmente pela componente atlântica, a participação de Portugal na I Guerra Mundial significou uma aproximação do País à problemática fundamental europeia e o fim do afastamento geoestratégico em relação à Europa. A participação de Portugal na guerra contribuiu também para o estreitamento das relações luso-britânicas, o que teve efeitos positivos relativamente à preservação da soberania portuguesa na África 38 .

De acordo com António Costa Pinto e Nuno Severiano Teixeira, após o 25 de Abril de 1974 o primeiro grande desafio internacional da democracia portuguesa seria o fim do ciclo imperial e o segundo a abertura ao mundo e o restabelecimento de relações diplomáticas alargadas 39 .O período de transição vai ser caracterizado pela indefinição da política externa portuguesa: há a necessidade de definir objectivos e opções estratégicas para a inserção nacional da nova democracia. Apesar da indefinição, a política externa tendeu para a opção terceiro-mundista e para o desenvolvimento de relações privilegiadas com os novos países saídos da descolonização portuguesa.

José Manuel Duarte de Jesus introduz a temática de Macau no quadro das relações bilaterais entre Portugal e a china caracterizando-as como simultaneamente antigas e ambíguas. Segundo o autor, a antiguidade e a ambiguidade advêm de uma «ignorância mútua e de avaliações equivocadas» de cada uma das partes relativamente à outra 40 . No que toca à situação específica de Macau, o autor considera que esta constituiu em momentos uma mais-valia evidente, outras um obstáculo suplementar a contribuir para o equívoco nas relações entre Portugal e a China41. O autor aponta para uma ausência de estratégia política de Portugal relativamente a Macau e à China, considerando que «depois de um século XIX de desencontros e de um século XX de hesitações, a política realista de ambas as partes que conduziu a uma descolonização exemplar constitui uma janela promissora para o futuro» 42 .

De facto, as dinâmicas associadas ao legado colonial e à forma como Portugal lida com este no tempo, permitem a afirmação de que a política externa portuguesa sofreu alterações significativas no período pós-revolução de Abril, essencialmente abrindo-se a novas áreas geográficas e contemplando novas temáticas. Mas velhos assuntos permanecem na agenda da política externa portuguesa, entre os quais o das relações com a vizinha Espanha é essencial, como analisado em seguida.

Relações de vizinhança: a Espanha na política externa portuguesa Os estudos sobre a relação de vizinhança Portugal-Espanha abordam não só o contexto bilateral, mas também a forma como esta relação pode, eventualmente, traduzir-se em esforços a nível internacional, ou seja, para além do quadro de entendimento da Península ibérica. De facto, é reconhecida a importância da Espanha na definição da política externa portuguesa. António José Telo defende que a pressão da fronteira terrestre com a Espanha levou a que Portugal procurasse desde muito cedo valorizar a fronteira marítima 43 . Segundo o autor, o equilíbrio tradicional entre fronteiras traduzia-se na existência de laços económicos e culturais pouco fortes com a Espanha44. À semelhança de amado, o autor considera também que a adesão de Portugal e da Espanha à CEE alterou drasticamente a situação das relações entre os dois países, sendo que a Espanha é hoje o principal parceiro comercial e financeiro de Portugal, bem como a principal fonte de investimento estrangeiro. Em contrapartida, o autor sublinha que as relações culturais continuam a ser reduzidas45.

Luís Amado analisa a política externa de Portugal em relação à Espanha, sublinhando que as posições portuguesas revelam frequentemente uma atitude defensiva face às espanholas. No entanto, o autor defende que a matriz de relacionamento foi profundamente alterada pela entrada dos dois países na união europeia (UE), sendo que na Espanha esta mudança do cenário estratégico foi melhor antecipada do que em Portugal. O autor advoga a necessidade de passar a olhar para a Espanha como oportunidade do ponto de vista económico, e não como ameaça. Segundo Luís Amado, existem já sinais que apontam para uma compreensão, por parte de importantes sectores portugueses, de que o mercado espanhol é uma oportunidade, mas é ainda necessária uma mudança profunda no paradigma da relação económica46.

O autor enumera alguns desafios da política externa portuguesa em relação à Espanha, nomeadamente o desenvolvimento de políticas activas do ponto de vista da língua e da cultura portuguesas, e o desenvolvimento da política externa de segurança e defesa de forma a aumentar a visibilidade internacional do País, evitando que Madrid represente Lisboa 47 . Segundo o autor, Portugal deve apostar numa diferenciação em relação à Espanha que deve passar pelo reforço da dimensão atlântica, investindo na política africana e na relação com a Cplp 48 .

No trabalho de antónio José Telo e Hipólito de la Torre Gómez sobre Portugal e Espanha nos sistemas internacionais contemporâneos, e relativamente a Portugal, Telo assume que este é um país que «consegue normalmente desempenhar um papel e realizar funções que estão acima da sua força aparente. Consegue, dito por outras palavras, canalizar apoios imateriais e recursos materiais para a prossecução de políticas, estratégias e modos de vida próprios» 49 . O uso do conceito de «disfunção» pretende explicar o comportamento de Portugal no sistema internacional, conceito este entendido como «um órgão com funcionamento perturbado, anómalo e difícil de entender»50, e que é ilustrado com vários exemplos ao longo da história portuguesa. A disfunção é explicada pela capacidade do País em conseguir apoios, projectar acções e canalizar recursos externos para além da sua força aparente 51 , justificada por vários factores, como por exemplo a situação geográfica, a importância estratégica do atlântico português, ou a capacidade de funcionar como elo de ligação em termos culturais e sociais, entre outros.

Relativamente à questão de a Península Ibérica constituir uma unidade em termos dos sistemas internacionais da época contemporânea, o trabalho identifica limites sérios: a unidade estratégica peninsular depende das rivalidades globais e da sua fronteira 52 ; relações de vizinhança instáveis e procura de alianças para garantir sobrevivência; o peso relativo dos dois países é diferenciado. Apesar das diferenças, os autores concluem que a Península ibérica «é uma unidade estratégica e geopolítica, num processo que sublinha a dualidade e a diferença em termos da evolução interna e dos mecanismos concretos e de actuação»53.

No trabalho colectivo coordenado por Álvaro de Vasconcelos e Maria João Seabra, num capítulo dedicado à relação entre Portugal e a Espanha, Maria João Seabra sublinha que a integração europeia permitiu a consolidação de um relacionamento mais saudável com a vizinha Espanha, estabelecendo as bases de uma cooperação bilateral mais sustentável54.

A dimensão europeia na política externa portuguesa Da bibliografia analisada, fica claro que a dimensão europeia constitui um pilar central na política externa portuguesa, entendida genericamente como um factor que permite a projecção de políticas e objectivos nacionais para além das capacidades naturais do nosso país. Os estudos dispersam-se historicamente pelo contexto do processo de adesão de Portugal às comunidades europeias; pelo desenvolvimento do regime político e o processo de transição, com as devidas ligações ao quadro europeu; e por análises do período pós-Guerra Fria e num contexto de institucionalização das relações desenvolvidas e consolidadas no âmbito da UE. Deste modo, a secção segue uma organização cronológica que explicita os contextos e momentos relevantes no processo de adesão e institucionalização da presença portuguesa nas comunidades europeias, reforçando as dimensões de política externa que lhe estão subjacentes.

Analisando o período de 1945 a 1986, António Costa Pinto e Nuno Severiano Teixeira expõem os princípios ideológicos subjacentes à posição suis generisque Portugal adoptou perante o Plano Marshall, ao recusar o auxílio financeiro no primeiro exercício do plano em 1947-1948. Segundo os autores, Salazar pretendia que Portugal e a Europa não recorressem à ajuda externa e fizessem face à reconstrução com recurso às relações privilegiadas com a África, evitando assim o reforço da influência norte-americana na Europa. Além do mais, para Salazar, o princípio da cooperação económica internacional não podia sobrepor-se aos interesses nacionais 55 . Inversamente, no segundo exercício do plano, em 1948-1949, a estratégia de Portugal passa a ter como objectivo a obtenção de auxílio financeiro. As razões para esta modificação na posição de Portugal foram, segundo os autores, a degradação da conjuntura financeira e o início da Guerra Fria que viriam a obrigar Portugal a integrar o sistema de segurança ocidental56.

Os autores descrevem a posição complexa e a presença diferenciada que Portugal vai manter durante a segunda metade dos anos 1940, durante o processo de reconstrução da Europa. No plano económico, Portugal participa no Plano Marshall e integra todas as instituições de cooperação económica europeia, e, no plano da segurança e da defesa, acompanha desde cedo a evolução da União da Europa Ocidental e integra desde 1949 a nato. Já no que se refere à cooperação política, Portugal mantém-se totalmente marginalizado. A posição de princípio antieuropeia da política externa portuguesa mantém Portugal à margem do Plano Schuman e da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço57.

Francisco Castro, que aborda o posicionamento externo de Portugal no período que vai do Plano Marshall (1947) ao acordo comercial com a CEE (1972), explica que esta marginalização se deveu a um «cauteloso esperar para ver» da política externa de Salazar. Na época, os interesses da política externa portuguesa centravam-se na manutenção de relações de amizade na Península Ibérica, considerada condição essencial para a afirmação portuguesa no Atlântico, a manutenção da aliança luso-britânica e o evitar de relações no continente que pudessem resultar no envolvimento de Portugal em qualquer conflito. o autor assinala a assinatura do acordo de comércio livre com a CEE em 1972, durante a liderança de Marcello Caetano, como o princípio do fim da era «face ao mar, costas à terra» que pautou a política externa de Salazar 58 .

Na década de 1970, a opção europeia é a grande inovação da política externa portuguesa. Em 1972, Portugal assina um acordo comercial com a CEE, sendo que a margem de manobra da política externa portuguesa era mínima: a EFTA, que tinha tido como efeito a densificação de relações comerciais entre Portugal e a Europa e o seu eminente enfraquecimento ou desaparecimento, impunha outro quadro multilateral de relacionamento económico 59 .

Ao analisar o impacto da revolução de 25 de Abril de 1974 na política externa portuguesa, Vasco rato defende que a retirada portuguesa da África e a redução do Estado à sua pequena dimensão continental obrigou a um «regresso à Europa» 60 . No entanto, a definição de uma nova grande estratégia nacional só foi possível após a clarificação do processo revolucionário e teve de obedecer ao equilíbrio de poder internacional. Após a normalização político-militar de Novembro de 1975, formou-se um consenso sobre o duplo pilar da política externa portuguesa, i.e., a Europa e a Aliança Atlântica.

O período de consolidação democrática que se inicia então caracterizou-se pela clarificação da política externa portuguesa. Portugal assume-se inteiramente como país ocidental, simultaneamente atlântico e europeu. O primeiro passo após o assumir da opção europeia é o pedido de adesão ao conselho da Europa em 1976.

Em Março de 1977, Portugal apresenta o pedido formal de adesão à CEE 61 .

Portugal transformou-se num país marcadamente europeu. «Passámos, finalmente, a ser Europa». A «relação transatlântica e as ligações aos países de língua portuguesa figuram como as outras prioridades externas no tríptico consensualmente aceite pelas principais forças políticas portuguesas», descrevendo desta forma uma panóplia de interesses e princípios que marcam a viragem da política externa portuguesa após o processo de democratização 62 .

Seixas da Costa identifica linhas constantes no posicionamento de Portugal nas negociações institucionais e nas políticas comunitárias, de Maastricht ao tratado constitucional. Segundo o autor, um conservadorismo arreigado marcou a posição portuguesa no plano institucional, com o objectivo de preservar o status quo. o autor defende que isto se deveu à «consciência de que Portugal se situa frequentemente à margem de alguns interesses médios projectados em Bruxelas»63. Já no plano das políticas comunitárias, a posição portuguesa foi marcada por um «europeísmo utilitário», uma vez que Portugal se apoiava nas políticas que pudessem beneficiar o País na distribuição de pacotes financeiros, o que segundo o autor era muitas vezes confundido com uma verdadeira vontade integradora64. O autor reconhece que a atitude portuguesa se tem vindo a adaptar ao longo dos tempos, mas sublinha que esta sempre procurou evitar a sedimentação de factores que pudessem vir a agravar a situação periférica do País 65 .

Neste registo de debate mais actual, a obra colectiva Portugal: A European Story, coordenada por Álvaro de Vasconcelos e Maria João Seabra, assenta no pressuposto de que Portugal é um país com «vocação europeia» e que «entra no projecto europeu para consolidar a democracia e o desenvolvimento do país, reconciliando-se com as suas raízes históricas» 66 . No seu contributo, Álvaro de Vasconcelos refere que a adesão resulta do desejo de consolidar a democracia portuguesa, tratando-se de uma motivação essencialmente política de maior integração internacional e acesso a recursos que permitam fomentar o desenvolvimento económico. Inicialmente, Portugal mantém uma postura de reserva muito focada na obtenção e negociação de recursos financeiros; a partir de 1992, com a presidência portuguesa começa a haver um maior envolvimento a nível político, sendo alargada a participação portuguesa, com base no entendimento de que Portugal ganhou poder relativo com a sua integração na Europa 67 .

Álvaro de Vasconcelos destaca também a maior abertura da política externa portuguesa como consequência da sua integração na Europa, identificando, por exemplo, o facto de a fronteira de segurança portuguesa se ter descolado da fronteira territorial portuguesa, e de assistirmos a um alargamento dos interesses estratégicos portugueses, visível, por exemplo, no envolvimento activo nos Balcãs68. Vasconcelos nota ainda que até à aprovação do documento da conferência intergovernamental de 1996, a postura portuguesa em matéria de defesa mantinha-se reservada, à sombra da Grã-Bretanha e bem assente nos estados unidos. A partir de então, com a aceitação da integração inequívoca da união da Europa Ocidental (UEO) na UE, é dado um passo importante no assumir de uma postura diferenciada nestas matérias no quadro da política externa portuguesa. Como afirma João de Vallera, no processo negocial Portugal tem procurado soluções para regular desníveis de desenvolvimento, fomentar a integração dos países do sul, defender a coesão económica e social como pilar da construção europeia, pro-mover a língua portuguesa no quadro institucional, entre outros, como meios de afirmação das linhas de política externa portuguesa 69 .

Rui Pereira concorda com este alinhamento, considerando que Portugal manteve uma atitude «prudentemente conservadora» relativamente à Europa, devido à sua condição periférica, postura defensiva e isolacionismo do passado 70 . No entanto, o autor reconhece que existe a consciência de que uma Europa mais integrada dará mais peso internacional a Portugal. Numa perspectiva um pouco diferente, e assumindo uma visão realista, Rui Machete reconhece que a integração europeia deve ser a primeira prioridade de Portugal, mas argumenta que a manutenção de relações desenvolvidas e diversificadas com outros países reforça o poder negocial de Portugal71. O autor adverte que não se trata de agir em detrimento da UE mas sim de aproveitar as especificidades portuguesas para aumentar as suas oportunidades.

Nesta linha, vários são os estudos identificados que abordam a questão europeia e atlântica, tecendo pontes e elencando especificidades, mas essencialmente sublinhando que estes vectores na política externa portuguesa não precisam ser entendidos como concorrentes, mas devem antes ser lidos numa perspectiva de complementaridade. Um debate que a secção seguinte aborda.

Entre a Europa e o atlântico A bibliografia analisada aponta, como referido, para uma lógica de complementaridade entre a dimensão europeia e a dimensão atlântica, reforçando a presença de Portugal na Europa e para além desta. De facto, para a «política externa portuguesa, ser atlântico pode significar valor acrescentado na Europa, tal como ser europeu pode ter valor acrescentado no atlântico e, em particular, no atlântico sul, onde se desenvolvem as os vectores atlântico e europeu relações com o Brasil e as antigas colónias permanecem centrais, embora com pesos africanas»72. Os vectores atlântico e europeu permanecem centrais, embora com pesos diferenciados em termos temporais. Tradicionalmente, a prioridade era atlântica e colonial, actualmente é mais voltada para a Europa, mas não descurando estas dimensões, as relações com os estados unidos e a nato, bem como as relações pós-coloniais. Portugal parece deste modo estar a ensaiar os primeiros passos num novo modelo que tem por base a europeização 73 .