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A campanha portuguesa para o Conselho de Segurança A campanha portuguesa para o Conselho de Segurança

Nota prévia Ao longo deste último ano, e com menor intensidade durante um par de anos antes disso, dediquei uma parte importante do meu tempo de trabalho à campanha portuguesa para o Conselho de Segurança das nações unidas (CSNU). Pareceu-me pertinente publicar esta memória descritiva das várias etapas, argumentos, estratégias e métodos de trabalho, partilhando ao mesmo tempo uma curta análise dos resultados obtidos. Espero que este meu contributo tenha alguma utilidade para os investigadores que trabalham sobre política externa portuguesa, e em particular sobre a organização das nações unidas (ONU), ou quiçá até para alguma outra campanha futura. Este é o ponto de vista de alguém directamente envolvido, o que desde logo exclui qualquer veleidade de isenção, mas procurei ser justo e tão exaustivo quanto possível. Quero, nesta nota prévia, deixar uma palavra de especial reconhecimento para o meu gabinete, por todo o apoio que me deu no âmbito do meu envolvimento na campanha, e quero destacar, em particular, o trabalho do Dr. Pedro courela, que fez comigo muitas dezenas de milhares de quilómetros de viagens em demanda de amigos e de votos. Este texto é dedicado, naturalmente, a todos aqueles que contribuíram para esta extraordinária campanha.

A génese da candidatura A decisão de Portugal apresentar uma nova candidatura surgiu pouco tempo depois da nossa anterior presença no Conselho de Segurança das nações unidas (CSNU).

Várias razões terão estado seguramente presentes no espírito do ministro Jaime Gama e da equipa que o aconselhava, e também do primeiro-ministro antónio Guterres, cuja anuência a este projecto era essencial. Primeiro, a presença de Portugal no Conselho de Segurança, no biénio 1997-1998, tinha sido bem- sucedida. A diplomacia portuguesa mostrara a sua capacidade de trabalhar neste círculo dos «grandes», dando provas de profissionalismo e de competência nas questões de gestão global que não tocavam directamente em interesses nacionais ' na liderança do comité de sanções sobre o Iraque, por exemplo ' e com perspicácia e utilidade directa, quando surgiu uma questão que envolvia inevitavelmente Portugal, o conflito na Guiné-Bissau a partir de Junho de 1998.

Portugal saiu prestigiado desse exercício, e teve uma extraordinária oportunidade de utilizar esse prestígio quase de imediato, quando o processo de Timor Leste registou desenvolvimentos inesperados, com a abertura de um processo negocial. Ao longo de vários meses, durante o ano de 1999, Portugal pôde utilizar os valiosos contactos estabelecidos no CSNU para ajudar a resolver aquele que era o seu problema internacional mais enquistado e difícil.

Ou seja, ficou então muito claramente vincada a ideia de que as características da inserção de Portugal no sistema internacional aconselhavam a um envolvimento activo do nosso país na gestão das questões multilaterais, como forma de reforçar uma voz que, de outro modo, teria dificuldade em se fazer ouvir.

Segundo, a anterior experiência representava quase que um reconhecimento da maioridade internacional da jovem democracia portuguesa. Com efeito, Portugal já tinha marcado presença anterior no CSNU, em 1979-1980, mas essa presença funcionara quase como uma simples recompensa pela normalização democrática do País. Entretanto, Portugal começara a participar em missões de paz com mandatos das nações unidas, já tinha presidido com sucesso às comunidades europeias em 1992, e no momento do anúncio da nova candidatura, em Janeiro de 2000, viviam- se os primeiros dias da segunda presidência portuguesa da união europeia (UE).

A actividade diplomática portuguesa tinha ganho intensidade, e a escolha do Professor Freitas do Amaral para presidir à 50.ª sessão da Assembleia Geral das nações unidas representava a confirmação do prestígio português em nova York.

Também por esta via, a diplomacia portuguesa tinha aprendido que uma postura de activa participação nos principais debates internacionais era aquela que mais favorecia a defesa e promoção dos interesses nacionais.

Por fim, era também relevante o facto de, em Outubro de 1996, na votação para os dois lugares disponíveis para o Western European and Others Group (WEOG )1, Portugal ter conseguido ser eleito, apesar de enfrentar dois candidatos de peso, a Suécia e a Austrália, com a dificuldade acrescida de haver um acordo de apoio mútuo entre essas duas candidaturas, que se traduzia não apenas numa troca de votos, mas em campanha efectiva pelo voto na dupla suécia-austrália 2 . A eleição de Portugal, em detrimento da Austrália, reforçou a autoconfiança da diplomacia portuguesa, consolidando a convicção de que, em termos diplomáticos, Portugal podia efectivamente aspirar a um grau de influência bastante superior àquele que resultaria da computação tradicional dos chamados elementos de poder (a dimensão do PIB e das forças armadas, da população e do território, até mesmo a própria extensão da rede diplomática, entre outros).

Por estas várias razões, fazia sentido avançar com uma nova candidatura ao Conselho de Segurança. Mas a candidatura não era propriamente temerária. O momento da eleição distava mais de uma década e, nesse momento, não havia sinal de nenhum outro candidato para o biénio 2011-2012. Na ONU, há sempre vantagem em anunciar cedo uma candidatura. e além disso, uma candidatura fornecia-nos tema de conversa com numerosos interlocutores, subsistindo no entanto muito tempo para uma eventual retirada com dignidade, no caso de se concluir que a candidatura era inconveniente. Assim foi, portanto, que a 5 de Janeiro de 2000 se anunciou que Portugal era novamente candidato a um lugar no Conselho de Segurança.

Os primeiros anos da candidatura e o aparecimento de outros candidatos De início, o anúncio da candidatura portuguesa não passou de um exemplo de sinalética diplomática, para marcar publicamente posição, mas ainda sem grandes consequências no plano da actividade diplomática ou política portuguesas.

Aliás, todo o esforço da política externa portuguesa, no primeiro semestre de 2000, seria absorvido pela presidência da UE.

No plano estritamente administrativo, e no âmbito das habituais barganhas diplomáticas, incluiu-se a candidatura ao Conselho de Segurança nas nossas propostas de troca de apoios. De facto, as candidaturas nacionais a posições de representação em instituições internacionais são, por hábito, objecto de um processo de troca de apoios.

O mérito individual do candidato tem alguma relevância, quer se trate de uma candidatura de uma personalidade com o seu currículo pessoal, ou de um país que assume determinadas posições relacionadas com a matéria em apreço. A apreciação do mérito individual do candidato tem maior peso nas matérias claramente políticas do que nas matérias mais técnicas mas, em qualquer dos casos, existe sempre um registo de troca de apoios que tem grande influência na formulação de uma posição de voto, e existe com frequência uma formalização diplomática de trocas de apoios, particularmente no universo das Nações Unidas.

No caso do Conselho de Segurança, existem particularidades. Primeiro, o voto é secreto e é exercido pelo representante permanente em Nova York (ou alguém em quem ele delegue). Isto significa que uma troca de apoios equivale apenas a uma palavra dada, verbalmente ou por escrito, e não a uma garantia absoluta. A situação é naturalmente diferente no caso das votações em que o sentido de voto de cada país é público e conhecido. Segundo, o voto para o Conselho de Segurança é considerado o apoio eleitoral mais importante no âmbito das nações unidas, o que significa que uma troca para o CSNU é mais segura se tiver por base um apoio mútuo. Em muitos casos, o interlocutor não é candidato ao Conselho de Segurança num horizonte de razoabilidade 3 , o que significa que a troca tem de contemplar eleições para outros órgãos, e normalmente para mais do que um. E há também muitos casos, sobretudo de países mais pequenos e pobres, em que não se prevê nenhuma candidatura, não havendo assim bases para negociar uma reciprocidade de apoios.

A nossa candidatura algo madrugadora dava à abordagem diplomática, que nessa fase se desenvolvia apenas no enquadramento proporcionado por outros assuntos bilaterais, o mérito de ser o primeiro pedido de apoio para o biénio 2011-2012.

Ou seja, a resposta que recebíamos comportava, frequentemente, uma tendência positiva, porque não havia então rivais para o lugar. Mas, ao mesmo tempo, os compromissos raramente eram definitivos, exactamente por causa da distância temporal, e também porque se sabia que iriam aparecer outros candidatos, provavelmente mais do que um, sendo portanto demasiado precoce para a manifestação de posições firmes. De qualquer maneira, a partir de 2006, deixou de haver candidaturas portuguesas para outros órgãos, de forma a não dispersar apoios no âmbito deste autêntico mercado de trocas de votos.

Ao contrário daquilo que se passa nos outros grupos, a tradição no WEOG aponta para a apresentação de mais candidatos do que lugares disponíveis, obrigando por isso a uma disputa eleitoral envolvendo todos os membros da assembleia Geral. Embora haja alguns países que consideram que a disputa eleitoral é positiva, por obrigar os candidatos a exporem ideias e fazerem campanha tal como numa democracia, a maioria dos membros do grupo discorda e considera que seria positivo se o WEOG conseguisse, como acontece com outros grupos, promover um clean slatepara as candidaturas, isto é, um número de candidaturas igual ao número de lugares em disputa. Contudo, a realidade mostra-nos que o grupo Ocidental apresenta habitualmente três candidatos para os dois lugares que lhe são atribuídos no Conselho de Segurança.

Pouco mais de um ano após a declaração da candidatura portuguesa, o Canadá, que acabara de servir no Conselho de Segurança no biénio 1999-2000, declarou que também concorreria para o biénio 2011-2012. Para o Canadá, esta candidatura representava a continuidade da tradição de uma presença no Conselho de Segurança por cada década. Com efeito, o Canadá estivera no CSNU em 1948-1949, 1958-1959, 1967-1968, 1977-1978, 1989-1990 e 1999-2000, um total de seis presenças, tendo ganho sempre as eleições a que se apresentara 4 . E para além destas presenças regulares no Conselho de Segurança, o Canadá tinha uma longa e profunda tradição de compromisso com o sistema multilateral, contribuindo generosamente para a resolução dos desafios com que as nações unidas se confrontavam. Em 1957, por exemplo, o ministro dos negócios estrangeiros canadiano, Lester B. Pearson, recebeu o Prémio Nobel pelo seu trabalho na criação da missão das nações unidas para o Suez (UNEF), um contributo que pode ser considerado fundacional, em termos de missões de manutenção da paz. Em suma, a candidatura canadiana era natural e poderosa, bem ancorada na tradição histórica e na reputação internacionalista granjeada ao longo de toda a segunda metade do século XX.

Para Portugal, este desenvolvimento não representava uma ameaça imediata, desde que não aparecessem outros candidatos, mas, a nove anos de distância do acto eleitoral, havia amplas possibilidades de que isso viesse a acontecer. O desafio para a diplomacia portuguesa residia, portanto, em tentar transmitir a noção de que os dois lugares para o biénio 2011-2012 tinham já dois fortes candidatos, desencorajando outros que pudessem eventualmente estar interessados, e sugerindo, desta maneira, que iria ser, finalmente, possível apresentar um clean slateem nome do WEOG . Assim, Portugal apressou-se a reconhecer a candidatura canadiana e a propor a troca de votos entre ambas as candidaturas, o que foi aceite, e neste processo de diálogo os dois países comprometeram-se a não fazer campanha negativa um contra o outro. Nesse sentido, consolidava-se a ideia de que nenhuma das candidaturas era controversa ou contestada, algo que ajudaria em alguma medida a inibir o aparecimento de outras eventuais candidaturas rivais. Mas, para além disso, pouco havia a fazer a não ser cruzar os dedos e esperar que não aparecessem outros candidatos.

Quanto mais tempo passasse melhor, porque o eleitorado em causa não aprecia candidaturas muito tardias, mas havia ainda muito tempo pela frente.

Durante mais de cinco anos, as duas candidaturas mantiveram o clean slate, aumentando paulatinamente a esperança de que assim se continuaria até à data da eleição. Aliás, o facto de aparecerem diversas candidaturas no WEOG para biénios posteriores reforçava Foi com considerável surpresa que se a possibilidade de haver apenas dois candidatos para os dois lugares disponíveis naquele biénio, e quando teve início a 61.ª Assembleia Geral, no Outono de 2006, começava a parecer bastante provável que Portugal e Canadá concorreriam sozinhos. Foi assim com considerável surpresa que se recebeu a notícia da candidatura da Alemanha, em Novembro de 2006, quase sete anos depois do anúncio da candidatura portuguesa, e mais de cinco anos após a canadiana. A Alemanha acabava de servir no conselho, no biénio 2003-2004, e, juntamente com a índia, o Brasil e o Japão, fazia parte de um quarteto de países que pretendiam ser membros permanentes do Conselho de Segurança, o G4. Durante o ano de 2005, houve alguma expectativa quanto à possibilidade de se colocar em marcha um processo de reforma do Conselho de Segurança que resultasse num aumento do número de membros permanentes e não permanentes, mas, pelo final do ano, já se percebia que não havia condições para avançar no formato pretendido pelo G4. Ao mesmo tempo, desenvolvia-se na UE um debate sobre o aprofundamento da integração europeia, com consequências importantes em matéria de política externa, um processo que viria a encontrar a luz do dia no tratado de Lisboa.

Este processo implica alterações na gestão da política externa de todos os estados-membros da UE, mas para a Alemanha em particular, enquanto candidata a membro permanente do CSNU, colocava-se a questão de gerir, por um lado, a sua crescente afirmação no palco internacional com o desenvolvimento de uma abordagem europeia mais integrada, e, por outro, a percepção por parte de muitos estados-membros da ONU de que havia uma sobrecarga de presença dos países europeus no Conselho de Segurança.

Com toda a probabilidade, a decisão alemã terá resultado de uma reflexão sobre estas duas dinâmicas, a da ONU e a da UE. Tratou-se de uma decisão controversa em Berlim, que suscitou opiniões divergentes entre o Ministério dos negócios estrangeiros e a chancelaria, acabando por vencer as teses defendidas na chancelaria. Do lado do AA, o ministério alemão, existia a percepção de que a candidatura era muito tardia, e que incorria forçosamente em alguns custos, por romper o clean slate. Havia também consciência de que a anterior presença no CSNU, ainda muito recentemente, não favorecia a votação na Alemanha, atendendo aos critérios de rotatividade. Mas, sobretudo, entendia-se que a atitude não podia ser vista por Portugal e pelo Canadá como um gesto amistoso. Para estes dois países, as respectivas candidaturas tinham-se tornado de repente muito mais complicadas, e muito provavelmente uma delas acabaria por ser eliminada no processo eleitoral.

O certo é que, em Berlim, venceram os argumentos favoráveis à apresentação de uma candidatura. No caso de ser eleita, a Alemanha destacar-se-ia de outros países influentes no sistema internacional ' como o Canadá ', que tinham uma tradição de presença regular no CSNU, e demonstrava a sua capacidade de voltar a marcar presença, apenas seis anos depois de deixar o conselho. No fundo, o objectivo era mostrar que a Alemanha tinha uma projecção internacional que a colocava num patamar de influência diferente de outros países (nomeadamente, os que se reuniam no grupo Uniting for Consensus, o que no caso do WEOG implicava o Canadá, a Itália, a Espanha e os Países Baixos, e no caso dos outros grupos regionais, incluía, entre outros, a Argentina, o México, a Coreia do Sul e o Paquistão). Naquele momento, a chanceler Merkel e os seus conselheiros consideravam importante afirmar muito claramente as pretensões internacionais da Alemanha. Não havia muitas dúvidas, nem em Berlim nem em Nova York, de que aquela candidatura seria vitoriosa. Efectivamente, a Alemanha dispõe de enormes vantagens quanto aos seus instrumentos de política externa. Possui uma rede diplomática muito extensa 5 , tem relacionamentos económicos significativos com muitos países em todos os continentes, é o segundo maior contribuinte em termos de ajuda pública para o desenvolvimento, e é um dos principais financiadores das actividades das Nações Unidas. É, igualmente, um país decisivo na UE, o que faz dela um interlocutor privilegiado para todos aqueles que têm assuntos a negociar com Bruxelas, seja no âmbito do alargamento ou do relacionamento da UE com outros continentes.

Resumindo, o jogo mudou inteiramente de figura com a decisão alemã. Para a maioria dos analistas internacionais, a candidatura da Alemanha era de longe a mais forte, e, de modo geral, os jornalistas e observadores internacionais que se dedicam à matéria consideravam que a candidatura canadiana tinha mais possibilidades do que a portuguesa.

Aliás, há fortes indícios de que era também esta a impressão dominante em Otava e em Berlim, tanto no momento do anúncio da candidatura alemã, como durante todo o período até à recta final da campanha. Em Lisboa, houve preocupação, mas havia também consciência de que tínhamos uma rede de relacionamentos e de cumplicidades que nos davam algum conforto. Sabíamos que o objectivo seria difícil, mas também que não estávamos derrotados à partida. A nova realidade exigiria uma reflexão, no devido momento. Porém, no imediato, toda a diplomacia portuguesa estava concentrada na preparação da presidência da UE no segundo semestre de 2007. Com a reflexão adiada, começaram a ganhar forma os principais argumentos da candidatura portuguesa.

Temáticas e argumentos da campanha portuguesa O processo de formação do voto é diferente para cada país, e se em alguns casos se trata de uma decisão simples, em função de um só assunto, em muitos outros casos entra em jogo um complexo conjunto de factores. Existem, por exemplo, várias temáticas que são autênticas pedras-de-toque para a formação de alguns votos, como é o caso do processo de paz no Médio oriente, a adopção ou não de sanções em relação a determinados países, ou a existência de tensões binárias (Azerbaijão-Arménia, as duas Coreias, etc.). Em certos casos, um voto pode ser decidido exclusivamente em função da posição dos candidatos relativamente a estas questões, em outros casos, essa posição fará parte de um cálculo mais complexo. o que se definiu a esse respeito foi que Portugal não alteraria as suas posições de princípio em função de tentações eleitorais. Por importante que fosse a contenda, uma vitória valeria apenas um biénio no Conselho de Segurança, enquanto que a consistência e a coerência da nossa política externa representam valores fundamentais de longo prazo. Além do mais, havia a convicção de que a nossa política externa era geralmente vista como equilibrada, com capacidade de interlocução e de diálogo, tanto assim que, em diversos casos de conflitualidade ou tensão internacional, foi-nos possível obter a confiança e o voto de ambas as partes. Decidiu-se que a campanha deveria envolver um diálogo mais aprofundado com países por todo o mundo, com o intuito de compreender melhor as dinâmicas que animam cada estado no seu relacionamento internacional, e em particular na sua participação na vida da ONU. O objectivo era triplo: construir uma relação de confiança e demonstrar que Portugal é um país que escuta, antes de tomar decisões; dar a conhecer as posições portuguesas, em alguns casos explicando nuancessignificativas face às posições europeias; e, também, preparar o terreno para o eventual exercício de responsabilidades no CSNU.

Para países mais pequenos, com menor ambição e capacidade de influência no sistema internacional, a disputa eleitoral entre membros do WEOG pode ser uma oportunidade para a obtenção de benefícios bilaterais, particularmente através da ajuda pública ao desenvolvimento (APD). Nesse domínio, sabíamos que não havia qualquer possibilidade de concorrermos com os nossos rivais. A Alemanha é o segundo maior doador mundial e contribui para o desenvolvimento de numerosos países, tendo alguma facilidade em financiar projectos que podem fazer uma grande diferença para países com uma população de uma ou duas centenas de milhares de habitantes. o Canadá, não estando na mesma escala que a Alemanha, tem uma APD que é oito vezes superior à nossa 6 . Manifestamente, este era um domínio em que partíamos em desvantagem.

Importava-nos, pois, sublinhar que os votos não devem ser «vendidos» desse modo, e sugerir que os nossos argumentos quanto àquilo que nos propúnhamos fazer no Conselho de Segurança podiam ser interessantes, independentemente das propostas de novos projectos de cooperação feitas pelos nossos rivais.

Portugal tinha o mesmo tipo de desvantagem no que diz respeito a relações económicas. A existência de fortes laços económicos pode ser um factor relevante na formação do voto, e, no nosso caso, são relativamente poucos os países com quem temos um relacionamento económico forte, ao contrário do que acontecia com os nossos concorrentes. Aqui também, nos diálogos que mantínhamos, havia que relativizar o valor eleitoral desses laços, ao mesmo tempo que se procuravam oportunidades de reforçar o relacionamento económico entre Portugal e outros países. (aliás, resultou desta campanha a identificação de um conjunto alargado de oportunidades e interesses empresariais, ao qual importa agora dar seguimento.) Quanto às trocas de compromissos eleitorais, e com todas as reservas que é preciso ter e que já foram referidas acima, o certo é que, em finais de 2006, aquando da apresentação da candidatura alemã, tanto Portugal como o Canadá dispunham já de um acervo significativo, acumulado nos vários anos que antecederam a entrada em cena da Alemanha. Para alguns países, o novo contexto levou à redefinição de compromissos anteriormente assumidos, mas ficou mesmo assim um importante lastro favorável a Portugal e ao Canadá.

Se eram estas as condições de base da candidatura portuguesa, com alguns argumentos fortes e outras tantas vulnerabilidades, o certo é que, a partir daqui, seria decisivo o desenvolvimento de um argumentário geral e uma metodologia rigorosa de contactos exaustivos com os estados-membros das Nações Unidas. O argumentário, cujos principais elementos explicarei de seguida, representa o cruzamento entre os princípios e interesses nacionais, e o conjunto de temas que poderiam ser eleitoralmente atraentes, e funcionou como uma espécie de manifesto eleitoral. Em nenhum caso houve linhas de argumentação que representassem desvios em relação a posições anteriormente defendidas pela diplomacia portuguesa, mas surgiram em algumas instâncias questões novas, que não se relacionavam directamente com interesses portugueses, mas que se identificavam como sendo contributos interessantes, de que Portugal poderia ser intérprete, a partir do CSNU, em prol do bom funcionamento do sistema internacional.

PORTUGAL COMO MEMBRO DO G-172 Portugal concorria contra dois dos países membros do G7 (mais tarde G8, com a entrada da Rússia), e que, por inerência, são também membros do G20, que por sua vez emergiu da grande crise financeira e económica de 2008-2009 e funciona, para muitas matérias, como um autêntico directório internacional. Se esta realidade era vista pela generalidade dos observadores como exemplificativa da pujança das outras duas candidaturas ' e da relativa fragilidade da candidatura portuguesa ', cedo foi entendida por Portugal como uma fileira interessante a explorar. Com efeito, a esmagadora maioria de países não estão representados no G20: tal como Portugal, fazem parte do «G172».

Tratando-se de uma eleição para um órgão das nações unidas, o argumento português ia ao encontro da importância de se manter a relevância e centralidade das nações unidas num contexto de cristalização de novas formas de gestão da governação global, de que é exemplo a consolidação do G20. Por altura da segunda cimeira G20, em Março de 2009, o primeiro-ministro Sócrates escreveu ao Presidente Obama (enquanto anfitrião dessa cimeira) sublinhando a importância de se criarem mecanismos de consulta e de inclusividade, através de organizações regionais e outras instituições internacionais. Cartas semelhantes foram enviadas pelo ministro luís amado a um conjunto de outros interlocutores internacionais, e esta postura portuguesa foi divulgada em nova York. Para a cimeira do G20 que se seguiu, em Londres, Sócrates voltou a escrever ao anfitrião, Gordon Brown, sublinhando a importância da representação da África no G20. Em 2010, deu-se a coincidência de ser o Canadá a presidir ao G20, o que era evidentemente entendido pela diplomacia canadiana como uma forma de demonstrar a influência do seu país. Mas, para Portugal, era também uma oportunidade de reforçar a nossa linha de argumentação sobre a falta de representatividade do G20. Na linha das cartas anteriores, Sócrates escreveu ao primeiro-ministro Harper, apelando à atenção do G20 para as questões africanas, para a relação entre o combate às alterações climáticas e a promoção do desenvolvimento, e para a necessidade de se caminhar no sentido de uma regulação financeira internacional mais transparente, equitativa e previsível.

Em termos pragmáticos, esta postura serviu de exemplo concreto da disponibilidade de Portugal para dar voz às preocupações de muitos daqueles que não se sentam à volta da mesa do G20. Em numerosas conversas no âmbito da campanha, foi sublinhada ' frequentemente, de forma espontânea pelos nossos interlocutores ' a inconveniência de se elegerem simultaneamente dois membros G20 para o Conselho de Segurança. Na prática, a qualidade de membro do «G172», que os outros dois candidatos não podiam invocar, acabou por ser de grande utilidade para a candidatura portuguesa. Confrontados com a questão de saber qual dos três candidatos poderia mais fielmente compreender e transmitir as suas preocupações sobre o funcionamento do sistema internacional, muitos países olhavam com simpatia para Portugal. Assim, o que à primeira vista podia parecer uma fragilidade, funcionou afinal como um importante trunfo.

ROTATIVIDADE O sentimento de marginalização de muitos pequenos estados em relação às grandes questões do sistema internacional foi percebido pela diplomacia portuguesa ' em particular, pela missão em Nova York ' como tratando-se de um tema que nos era potencialmente favorável. Um dos argumentos relacionados com esta temática dizia respeito à necessidade de zelar pela rotatividade nos postos eleitos, como forma de assegurar a plena e equitativa participação de todos os estados- membros. Em cada grupo regional existem dinâmicas próprias, mas em todos eles é perceptível a ideia de que o princípio da igualdade soberana dos estados não se reflecte na participação no CSNU. Ora, Portugal concorria a um terceiro mandato, enquanto o Canadá se candidatava a um sétimo mandato e a Alemanha a um quinto mandato (sexto, se incluirmos a presença da RDA por uma vez), sendo que as duas Alemanhas apenas entraram nas nações unidas em 1973. Acresce que tanto a Alemanha como o Canadá faziam referência pública ao seu interesse numa presença frequente no CSNU, como já se viu, e ambos os países haviam servido no CSNU mais recentemente do que Portugal. Do ponto de vista da promoção da rotatividade, um princípio importante para muitos estados-membros, Portugal era claramente o país com os melhores argumentos.

REPRESENTATIVIDADE Sendo, sem dúvida, o local onde se tomam as decisões mais difíceis e significativas de todo o sistema da ONU, o CSNU é também um local pouco acessível para quem não seja membro permanente ou temporário. Os membros permanentes gozam o privilégio, outorgado há mais de seis décadas, de terem assento no centro das decisões em permanência. Aos membros temporários é facultada a cortesia de poderem partilhar e testemunhar uma parte dessa responsabilidade, por um par de anos 7 . Ora, nestas circunstâncias, é evidente que há todo o interesse em promover uma maior circulação de informações e transmissão de ideias entre o conselho e a assembleia Geral, e quem melhor se posiciona para desempenhar esta tarefa são os membros eleitos, que se submetem regularmente ao escrutínio eleitoral dos seus pares. Contudo, é frequentemente criticada, em Nova York, a tendência de países para «desaparecerem» da Assembleia Geral, uma vez eleitos. Isto é, a intensidade de reuniões no âmbito do CSNU leva a que, em muitos casos, os recursos diplomáticos dos membros temporários sejam quase integralmente absorvidos por esse trabalho, o que os impede assim de participar activamente em outras matérias. Por conseguinte, tende a haver uma redução dos contactos entre os membros eleitos e os representantes de outros países, o que não concorre para a boa circulação de informação, ou para o exercício de uma função de real representatividade por parte dos eleitos.

A missão em Nova York identificou, certeiramente, este problema como sendo de potencial interesse eleitoral, além de corresponder a um interesse genérico português.

Com efeito, já em 1997-1998 Portugal tinha procurado melhorar a transparência e a circulação de informação, porque o nosso interesse é melhor servido por um sistema internacional inclusivo, sem que isso se sobreponha à eficácia. Afinal de contas, os momentos de participação no CSNU são muito excepcionais na política externa portuguesa, mal seria se os tomássemos como norma.

Em resposta a esta questão, o embaixador Moraes Cabral elaborou uma agenda de consultas regulares com diferentes agrupamentos de estados, para que a participação portuguesa no CSNU pudesse ser um factor de intensificação do relacionamento entre o CSNU e esses estados. Com uma periodicidade mensal indicativa, a ideia era fazer que estas reuniões funcionassem como um briefingsobre as actividades e os debates no conselho, e para uma troca de informações e ideias sobre os temas que previsivelmente estariam sobre a mesa, nos tempos mais próximos. Sendo uma proposta obviamente benéfica para os participantes nas reuniões, também apresentava vantagens do lado português, pois permitiria manter um certo grau de proximidade com as preocupações dos membros do colectivo. Este conhecimento reforçaria a nossa capacidade de intervenção no conselho. Tratava-se, evidentemente, de uma proposta que iria consumir uma parte importante do tempo diplomático disponível, mas era ao mesmo tempo uma forma clara e interessante de sublinharmos um importante ponto da nossa campanha: Portugal propunha-se ser eleito para o CSNU, não para promover os seus interesses mais particulares ou imediatos ' não temos sequer a escala ou a força de instrumentos para o fazer ', mas antes para contribuir para o bom funcionamento do sistema internacional. Nessa matéria também, a nossa candidatura distinguia-se das demais, de uma forma que era atractiva para muitos dos nossos interlocutores.

A REFORMA DO CSNU A questão da reforma do Conselho de Segurança não estava, nem está, na agenda internacional imediata, mas há um consenso muito alargado quanto à natureza anacrónica da actual configuração. Mas, apesar de não ser uma questão da actualidade, é possível que, no horizonte de dois anos, venham a surgir movimentações no sentido de uma reforma, e, nesse sentido, era importante que um país candidato a membro temporário do CSNU tivesse um ponto de vista definido sobre uma eventual reforma. Aliás, em muitos diálogos bilaterais, esta temática aparecia de uma forma ou de outra. Não se tratando de uma trave mestra da nossa campanha, havia um par de pontos que faziam parte do nosso discurso habitual.

Existia, do nosso lado, um reconhecimento implícito (e ocasionalmente, explícito) de que o impulso reformista de 2005 havia falhado, tendo soçobrado portanto o movimento G4 que Portugal apoiara na altura, e que, recorde-se, propunha a atribuição do estatuto de membros permanentes sem direito a veto ao Brasil, à índia, à Alemanha e ao Japão, bem como a dois representantes do continente africano. Retirando aquilo que, na perspectiva portuguesa, constituía o essencial dessa tentativa de reforma, o discurso nacional passou a referir, apenas, que não se justificava um formato do CSNU que não contasse com o Brasil e a índia entre os seus membros permanentes, e que não reforçasse a presença da África. O discurso nacional, mais uma vez, não tinha sido talhado para fins eleitorais, correspondendo antes àquilo que nos parece mais desejável e razoável em abstracto, mas a dinâmica da nossa campanha beneficiou, ao pôr de parte os elementos mais polémicos e problemáticos do movimento G4.

A QUESTÃO EUROPEIA Isto leva-nos a uma das questões mais frequentemente invocadas, e que constituía uma linha constante de argumentação por parte do Canadá: o sentimento predominante na AGNU de que a Europa está sobre-representada nos órgãos das nações unidas, e em particular no CSNU. Este sentimento está evidentemente radicado na presença de dois países europeus como membros permanentes, mas tem como corolário a ideia de que, em caso de escolha, pode fazer sentido optar-se pelo não reforço da presença europeia, através do voto nos candidatos não europeus do WEOG .

Quanto a este tema, a posição portuguesa tinha de ser defensiva. Não era um tema da nossa escolha, mas era um tema inevitável, e reflectia um elemento de vulnerabilidade para as nossas pretensões. O primeiro factor a sublinhar consistia no facto de a nossa candidatura ser portuguesa e não ser europeia, não reflectindo portanto qualquer impulso de Bruxelas. Aliás, isto era perfeitamente fácil de demonstrar, atendendo ao avanço tardio da Alemanha que quebrara o clean slatee prejudicara a posição portuguesa 8 . Segundo, havia que explicar claramente que a política externa portuguesa era concebida em Lisboa, e não em Bruxelas. Sem enjeitar o tratado que tem o nome da nossa capital, e para o qual a diplomacia portuguesa tanto contribuíra, foi sistematicamente sublinhado que as características específicas de Portugal não eram replicáveis por qualquer outro país europeu, e que davam ao nosso país posições muito próprias, independentemente das posições comuns sobre diversas matérias. Acima de tudo, foi necessário recordar que a UE contém dentro de si uma gama alargada de nuancesem matérias internacionais, quando não mesmo divergências profundas em relação a alguns assuntos. No âmbito da campanha, sublinhámos que, para Portugal, o ponto de partida para a formulação de uma posição sobre qualquer matéria teria por base um diálogo bilateral com os países que melhor conheciam o assunto em questão.

Finalmente, fazendo a ligação a um terreno que já nos era bem mais favorável, a nossa resposta à questão da sobrerrepresentação europeia passava sempre por uma pergunta sobre se não seria mais nocivo para o sistema internacional que o CSNU tivesse a presença de mais dois membros do G8 e G20. A conjugação destes argumentos, associados à especificidade da política externa portuguesa e à nossa natureza «G172», acabou por reduzir muito significativamente, ou mesmo neutralizar, o impacto dos argumentos canadianos.

Curiosamente, surgiu a determinada altura uma ideia quanto a uma eventual partilha de mandato com a Alemanha, algo que seria inédito 9 . Esta ideia tinha um raciocínio assumido publicamente ' tratar-se-ia de uma espécie de encarnação do «espírito» do tratado de Lisboa ' e um raciocínio oculto ' o receio de perdermos a votação. Em qualquer dos casos, a fundamentação era débil. No que toca à política externa europeia, o Tratado de Lisboa cristaliza determinados avanços, mas estabelece também os limites admissíveis. Nomeadamente, ficou assente que, para os estados da UE que tenham assento no CSNU, o Tratado de Lisboa não põe em causa as responsabilidades que resultam da carta das nações unidas, o que é uma forma de dizer que os lugares permanentes da França e do Reino Unido não podem ser contestados 10 . Além disso, o Tratado estabelece especificamente que cabe ao alto-comissário representar a união em matéria de política externa, o que é evidentemente incompatível com a ideia de ser um ou outro, ou vários estados a desempenharem esta tarefa em Nova York, numa base ad hoce voluntarista. A ideia da partilha podia parecer, à primeira vista, uma proposta simpática numa perspectiva europeísta, mas dificilmente se pode escapar à conclusão de que não tinha fundamentação sólida. Quanto à questão da possível derrota eleitoral, é evidente que se tratava de um risco. Mas o risco era reduzido, nomeadamente, porque a base eleitoral já era suficientemente sólida para afastar qualquer possibilidade de uma derrota humilhante. É possível que os defensores desta ideia não tivessem um conhecimento detalhado da dinâmica da campanha portuguesa no terreno. De qualquer maneira, perder contra dois pesos-pesados do sistema internacional nunca seria uma desonra para Portugal. Em outros momentos, países tão influentes como a Suécia ou a Austrália haviam perdido votações para o CSNU, não deixando por isso de ser amplamente respeitados. Felizmente, e com naturalidade, esta ideia não teve ganho de causa.

De resto, conforme se pode ver adiante na análise dos resultados, o facto de Portugal pertencer à UE não nos beneficiou, sequer, com uma base eleitoral relevante: o WEOG foi aquele em que obtivemos a pior proporção de votos.

UM PAÍS CONSTRUTOR DE PONTES Todos os argumentos da campanha portuguesa ' e presume-se que dos nossos adversários também ' concorriam no sentido de diferenciar o nosso país, e de sublinhar aquilo que podíamos oferecer de específico. No nosso caso, não seria seguramente apoio material, terreno onde não podíamos concorrer com os nossos rivais, nem benefícios em termos de negócios, pela mesma razão. Antes, a especificidade da nossa campanha assentava na ideia de que Portugal é um país cujo interesse fundamental reside em apoiar o bom funcionamento do sistema internacional, matéria em que já possui alguma experiência e capacidade para oferecer contributos significativos. A nossa qualidade de país de dimensão média, em termos das nações unidas, permitia-nos falar com representantes de países pequenos e médios sobre a especial importância que tinha, para nós, um sistema internacional funcional e eficaz, baseado em regras e em princípios.