Educação e autarquias: Lógicas de acção do poder autárquico face ao poder
central e aos micropoderes locais
Introdução.
O processo de "autonomia" desenvolve-se no nosso país após a queda do
regime em Abril de 1974, quando os seus reflexos incidem na política educativa
nacional essencialmente ao longo da segunda metade da década dos anos 1980.
Assim sendo, surgem no Estado "centralizado" processos de
desconcentração administrativa que, por vezes, são confundidos com medidas de
carácter descentralizador.
Neste sentido, verifica-se que Portugal acompanhou a tendência para aplicar
algumas políticas educativas que emergem nas reformas da administração
educacional nos anos 1980 em alguns países europeus. Por sua vez, o sistema
educativo português é marcado por uma profunda necessidade de mudança, em que a
Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE) é considerada o ponto central deste
processo. É também a partir desta lei que emerge a ligação da escola à
comunidade educativa, o novo paradigma de administração e gestão das escolas e
a reforma curricular (Formosinho, Ferreira & Machado, 2000), deste modo,
concretizam-se medidas tendentes a descentralizar decisões que favorecem a
emergência de parceiros fortes e autónomos a nível local (Canário, 1998).
A colaboração entre o Poder Central e a Administração Local, no campo da
educação, assumiu formas de participação ao nível de tarefas, ou seja, no que
se refere aos transportes escolares, à acção social escolar e à construção e
manutenção de escolas. Porém, e nesta sequência, emergem a partir de meados da
década de 1990 alguns sinais de mudança, com o surgimento de algumas políticas,
tais como, a Lei-Quadro da educação pré-escolar, o novo regime de autonomia,
administração e gestão escolar, a possibilidade de criação dos conselhos locais
de educação e a elaboração das cartas educativas. Na realidade, o Poder Local1
passa a intervir cada vez mais na acção educativa ao liderar e planear
políticas educativas locais mais ou menos explícitas, ao apoiar os
estabelecimentos de ensino, ao implementar ou coadjuvar a concretização de
diversos projectos de parceria, ao investir em técnicos, equipamentos e infra-
estruturas. Deste modo, os municípios tentam superar um conjunto variado de
situações deficitárias que o sistema educativo apresenta.
Por outro lado, o desenvolvimento local é essencialmente um modo de pensar que
defende a necessidade de reintroduzir o humano na lógica do desenvolvimento, em
que a acção se torne global, valorizando a componente formal e não formal e a
formação ao longo da vida (Ferreira, 2005). É neste contexto que o
"local" aspira a conquistar um espaço próprio e que desponta a
problemática da centralização/descentralização, com a valorização do
"local", que politicamente corresponde a uma ideia de democracia
participativa, levando a um maior envolvimento dos indivíduos, num esforço
comum, com vista ao desenvolvimento.
O discurso da competitividade e da implementação da lógica de mercado comandam
a agenda política do Estado e, ao mesmo tempo, são usados interna e
externamente para legitimar essa mesma agenda. Conjuntamente, a reestruturação
global, regional, nacional e local modificaram a natureza e o âmbito da
legitimação, e o modo como este se constitui como um problema para o Estado
(Robertson & Dale, 2001). Assim, a tendência para a mudança de um
Estadoeducador para um Estado-regulador (Barroso, 2003), tem por pressuposto o
discurso neoliberal, que com "menos" Estado mas maior fiscalização se
obtém melhores resultados. Este processo origina uma redefinição no papel e
funções do Estado no plano social e económico, provocando constrangimentos e
conflitos de poder no que respeita ao seu controlo político, com a
redistribuição de poder entre o Estado e a comunidade, entre o central e o
local.
Nesta perspectiva, a abertura social da escola apela para relações com outras
instâncias e para uma nova etapa que passa pelo (re)investimento educativo ou
pedagogismo social (Charlot, 1997). Assim, a escola encontra-se, actualmente,
numa encruzilhada de relações com outras instâncias sociais com interesses
directos ou indirectos na educação e na formação.
A centralização e as tentativas de descentralização da educação em Portugal
A tradição municipalista em Portugal tem origem na época medieval, onde emergem
os concelhos suportados pela carta de foral, passa pelo período liberal,
renasce na 1.ª República e sucumbe com o Estado Novo, levando os autarcas a
serem nomeados pelo Governo. Com a Revolução de 25 de Abril de 1974 é
recuperado o regime político democrático e reposto o Poder Local com
representantes livremente eleitos por voto directo e universal, de acordo com a
Constituição da República Portuguesa de 1976. Contudo, não existe em Portugal
tradição de uma intervenção das autarquias na administração da educação.
Historicamente, verifica-se uma centralização estatal, pois têm sido poucas e
de dimensão insignificante as suas competências educacionais (Pinhal &
Viseu, 2001), ou seja, todos os sistemas educativos ocidentais são mais
centralizados que descentralizados e o sistema público de ensino, iniciado no
século XIX, aceite e generalizado algures no século XX, tinha por objectivos
essenciais: centralizar, unificar e integrar (Barreto, 1995).
No século XIX, com a primeira reforma da instrução primária, tentou-se
descentralizar o ensino. Efectuaram-se então, sucessivas alterações normativas,
entre as quais a reforma de Rodrigues Sampaio, que visava a criação de
estruturas descentralizadoras de administração e gestão para o ensino primário.
No final do mesmo século, como salienta Fernandes (1994), verificou-se, no
âmbito da educação, uma nova tentativa de descentralização de competências para
as autarquias, através das seguintes medidas: "construção e manutenção de
escolas, a criação e manutenção de cursos de alfabetização, a nomeação e
remuneração de professores e a concessão de subsídios aos alunos" (p. 51).
Com a implantação da República, a descentralização passa a ser uma das
principais medidas com vista à melhoria da acção educativa, o que, por outro
lado, também aumentava o poder das autarquias. Neste sentido, a
descentralização administrativa foi uma das propostas do programa dos
republicanos que, desde há muito, ambicionavam a sua intensificação. Todavia,
começam a surgir problemas, como atrasos no pagamento dos vencimentos aos
professores, provocando nestes o desejo pelo restabelecimento da centralização.
Assim, durante este período efectuaram-se vários momentos de alternância entre
a centralização e a descentralização da educação para as câmaras municipais
(Fernandes, 2004), por influência e acção directa de alguns políticos e
pedagogos como João Camoezas e António Sérgio, onde se salienta o modelo da
"Escola-Município".
Durante o período de vigência do Estado Novo, as autarquias locais eram
responsáveis, sobretudo, pela construção, conservação e manutenção das escolas
primárias, o que, de resto, constituía já um grande encargo para as autarquias
sem meios e sem dinâmica. Na realidade, ao nível municipal os recursos eram
escassos, as responsabilidades das câmaras em construir, manter os edifícios
escolares e assegurar diversas despesas, acabavam por não ser cumpridas. Por
outro lado, o empenho do Estado português na educação de uma maior percentagem
da população deve-se a pressões externas, começando a ser mais significativo no
início da década de sessenta do século XX (Fernandes, 1999).
É a partir da Revolução de 25 de Abril de 1974, após um ocaso de várias
décadas, que os municípios portugueses recuperam a autonomia que desfrutaram e
conquistam novas atribuições e competências. Assim, "com a mudança
política efectuada em 1974 e consolidada na Constituição de 1976, dá-se o
renascimento do município como expressão da democracia local" (Fernandes,
1999, p. 167). A descentralização volta à agenda política depois da Revolução
de Abril, com a apresentação na Assembleia da República da proposta de Lei n.º
315/I, em 28 de Abril de 1980, proporcionando um amplo debate nacional, visto
que esta proposta visava a aprovação de uma Lei de Bases do Sistema Educativo
que, nas palavras de Vítor Crespo, Ministro da Educação nessa altura,
significava o seguinte: "era minha convicção que não ter uma Lei de Bases
ou um "documento orientador" correspondia a viver no reino das
experiências pedagógicas, navegar ao sabor de pressões, demagogias ou soluções
fáceis" (in Teodoro, 2002, p. 276).
A descentralização é um processo pelo qual, através da lei, se transferem
poderes de decisão, até aí pertencentes a órgãos do Estado, para os órgãos
próprios de entidades independentes do Estado central, e que no âmbito da
Administração Pública assume duas formas: a descentralização funcional e a
descentralização territorial. No primeiro caso, a descentralização verifica-se
mais por razões de ordem técnica que política, com a transferência de certas
funções da administração central para órgãos ou instituições especializadas;
por outro lado, no segundo caso, verifica-se sem qualquer dependência
hierárquica dos órgãos do poder central, sendo, então, transferidas atribuições
da administração central para instituições regionais ou locais, consideradas
competentes e responsáveis para decidir sobre certas matérias (Pinhal, 1994).
Contudo, os processos de descentralização são usualmente antecedidos por
actuações de desconcentração: "a Administração Central "vende"
desconcentração por descentralização, combinando uma retórica descentralizadora
com normativos meramente desconcentradores (ou mesmo recentralizadores)"
(Formosinho, 2005, p. 26).
Descentralizar é, então, dar mais poder ao denominado Poder Local, sendo o
Ministério da Educação aquele que se encontrava em melhores condições para dar
os primeiros passos, ao inserir as escolas nas comunidades e ao transferir para
a administração local a gestão dos recursos. De facto, é aprovada na Assembleia
da República, e posteriormente publicada em 1984, legislação que atribui aos
municípios do Continente novas competências em matéria de organização,
financiamento e controlo de funcionamento dos transportes escolares,
respectivamente o Decreto-Lei n.º 77/84, de 8 de Março, e o Decreto-Lei n.º
299/84, de 5 de Setembro, assim como a definição e aplicação da acção social
escolar através do Decreto-Lei n.º 339-A/84, de 28 de Dezembro.
Com a publicação da LBSE, em 14 de Outubro de 1986, passam a estar previstas,
de acordo com os artigos 38.º e 43.º, formas de descentralização e
desconcentração da administração educativa, prevendo também a possível
regionalização do território nacional. Todavia, este diploma, para além da
descentralização, privilegia também a participação comunitária (n.º 2 do artigo
43º) com a renovação do serviço público educativo, que segundo Barroso (1998),
passa pela transferência de "poderes e funções do nível nacional e
regional para o nível local, reconhecendo a escola como um lugar central de
gestão e a comunidade local (em particular os pais dos alunos) como um parceiro
essencial na tomada de decisão" (p. 33). Baseadas numa lógica cívica e
comunitária de renovação da escola pública, estas estratégias visavam um
aumento das políticas de descentralização e reforço da autonomia das escolas,
em que o papel do Estado passa a ser, essencialmente, o de estabelecer e
regular as orientações básicas da educação.
Na sequência da LBSE é publicado, em 3 de Fevereiro de 1989, o Decreto-Lei n.º
43/89, que estabelece o regime jurídico da autonomia das escolas dos 2º e 3º
ciclos, dos ensinos básico e secundário. Este diploma possibilita à própria
escola elaborar e definir a sua actividade educativa, através dos seguintes
documentos: projecto educativo, plano anual de actividades e regulamento
interno. Neste contexto, os municípios são confrontados com a possibilidade de
uma maior participação na educação escolar, principalmente como parceiros no
projecto educativo. Por outro lado, concretiza-se um maior envolvimento da
Câmara Municipal nas questões da educação com a participação nos órgãos de
direcção dos estabelecimentos de ensino não superior. Esta iniciativa foi
implementada a título experimental em 54 estabelecimentos de ensino e definida
pelo Decreto-Lei n.º 172/91, de 10 de Maio. Nesta sequência, é consolidada a
competência para os órgãos municipais poderem criar o Conselho Local de
Educação (CLE), uma década depois da proposta apresentada pela Comissão da
Reforma do Sistema de Ensino (CRSE), com a publicação do Decreto-Lei n.º 115-A/
98, de 4 de Maio, e posteriormente com a Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro, que
estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as
autarquias locais.
Por fim, em 2003, na sequência de uma mudança da maioria política da Assembleia
da República (e da composição do Governo), é publicado um novo quadro normativo
- Decreto-lei n.º 7/2003, de 15 de Janeiro - que estatui o Conselho
Municipal de Educação (CME), em substituição do CLE, e consagra a carta
educativa de acordo com o Plano Director Municipal. Este novo modelo apresenta
algumas diferenças em relação ao anterior, pretendendo ser, no entanto, mais
abrangente, pois, para além da educação escolar, engloba agora todas as formas
de educação. O que há de novo e interessante neste modelo são as competências
relacionadas com a participação na negociação e execução dos contratos de
autonomia, a análise do desempenho do pessoal docente e não docente e a
assiduidade e sucesso escolar, aliando ainda, a forte representação autárquica
(Presidente da Câmara Municipal, Presidente da Assembleia Municipal, Vereador
da Educação e Presidente de uma das Juntas de Freguesia do Concelho) neste
órgão, o que de certa forma, pode perspectivar uma municipalização da educação.
Ao limitar pela imposição da lei, o CME na sua composição, presidência e
distribuição dos seus membros, o Estado centraliza juridicamente e impõe uma
normalização nacional para este órgão, que é reforçado com o facto deste
diploma não ser da responsabilidade do Ministério da Educação, mas do
Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e do Ambiente.
As lógicas de acção
O objecto desta pesquisa empírica foi as lógicas de acção do poder autárquico
no contexto educativo e a intervenção dos diversos actores face à mudança no
papel do Estado, cuja tendência é a de repartir o poder do centro para o espaço
local. Esta investigação permitiu capturar quais as lógicas de acção
predominantes e as diferenças e similitudes segundo diferentes factores e
conforme os diferentes espaços locais (Torres Vedras, Mafra e Óbidos).
De uma forma genérica, a lógica de acção de um actor individual ou colectivo
designa as orientações dominantes que se emanam ex post da observação das
práticas de certo actor no domínio de uma determinada acção, tais que elas
podem ser por sensações, seja por observação, seja pelas diversas justificações
das suas acções (por ele mesmo o actor ou de outros informadores). O
significado de lógica não se refere, neste caso, a um raciocínio estruturante
explicado num discurso, mas sim a uma coerência implícita entre uma série de
contribuições práticas para realizar uma certa orientação. Todavia, é
necessário distinguir a relação entre lógica intencional e lógica objectiva. A
lógica intencional designa tudo o que contribui para organizar o sentido dado
sobre o qual o actor se mobiliza e a partir do qual certas práticas são
possíveis, por sua vez a lógica objectiva designa os efeitos que decorrem da
prática independentemente da consciência que há nela. A lógica de acção é
construída pelo observador, que se apoia mais sobre a lógica objectiva, em que
as orientações de acção são reconstruídas pelo investigador a partir de uma
análise das coerências de acção e dos seus efeitos tendenciais na situação
(Remy, Voyé, & Servais, 1978).
A lógica de acção pode resultar de um determinado comportamento estratégico mas
que não é sempre o caso. Ela distingue-se de estratégia, no sentido em que esta
última implica que o actor tem necessariamente uma consciência, pelo menos
parcial, das orientações que ele privilegia e pelas quais ele marca uma
preferência relativa. A noção de estratégia implica sempre, em diversos graus,
uma forma de "cálculo consciente", de "planificação e de
antecipação" no qual o actor escolhe uma possibilidade de acção, conta
tratar de uma situação, dos seus constrangimentos e dos seus recursos, da sua
consciência e dos efeitos objectivos supostos da sua acção.
Assim, as acções apresentem uma forma de sentido (orientação e significação)
que o observador tem mesmo de reconstruir ex post, em cativante distância com o
sentido dado à acção pelo actor em relação às acções num contexto e às
propriedades do actor (recursos, capacidades, ethos, intenções explícitas,
etc.) mas sim aos seus efeitos. Isto pressupõe que há uma coerência relativa
entre as orientações do actor, mesmo que todas as suas acções não possam ser
equacionadas na sua lógica de acção. A lógica de acção pode com efeito também
derivar de esquemas cognitivos e normativos interiorizados ou de contrariedades
e oportunidades de uma situação, sem que tenha derivado de uma deliberação
consciente das escolhas de acção. Por outro lado, ela pode derivar tanto de
preocupações instrumentais como de considerações axiológicas. As lógicas de
acção podem estar referidas somente a um actor colectivo, uma organização como
uma autarquia no seu conjunto ou um grupo com uma lógica de acção comum, tal
como "os professores", ou unicamente a um actor individual (o
presidente, o director, o coordenador, etc.) (Maroy, 2006).
No caso de uma organização, as lógicas de acção são o efeito das coerências que
se libertam ex post da observação de práticas e decisões dentro da organização
relativamente ao funcionamento no seu conjunto ou às suas orientações em
domínios mais específicos. A unidade de análise e de escolha do actor ao qual
se refere a lógica de acção resulta de opção metodológica operada pelo
investigador.
Dinâmicas e lógicas de acção do poder autárquico
Actualmente, as autarquias encontram-se numa posição estratégica, devido à
implantação de diversas políticas sociais, mas a identidade própria de cada
município possibilita a concretização de lógicas com o objectivo de autonomia e
territorialização2. Neste sentido, são analisadas as lógicas de acção, mais
preponderantes, desenvolvidas pelo poder autárquico nos municípios de Torres
Vedras, Mafra e Óbidos.
Nestes municípios, o órgão CME é constituído na sequência da publicação do
Decerto-Lei n.º 7/2003, de 15 de Janeiro. No entanto, a carta educativa começa
a ser desenvolvida em Óbidos, em 2002, por iniciativa da autarquia e segundo
proposta da actual directora do gabinete de educação, o que demonstra uma
lógica de acção de liderança do actor autárquico face ao poder central (Quadro
I).
Quadro I - Lógicas de acção
Quadro II - Conselho Municipal de Educação
Quadro III - Carta educativa
Desde o ano de 1995 que a autarquia de Mafra possibilita para o 1.º ciclo
actividades extracurriculares, através do projecto de Apoio ao Desenvolvimento
da Expressão e Educação Físico-Motora, com os sub-programas de Expressão
Físico-Motora e o de Natação. Esta autarquia disponibiliza as instalações
desportivas municipais, bem como diversas colectividades, com as quais foram
estabelecidos protocolos, para o desenvolvimento destas actividades que emergem
com a identificação de problemas educativos concretos na população escolar, o
que resulta numa lógica de acção de liderança face ao poder central e numa
lógica de acção negocial em relação aos micro-poderes, não no sentido de um
acto comercial, mas sim no estabelecimento de um diálogo sobre um determinado
assunto com o propósito de se obter uma solução, tratado ou acordo.
Também dentro deste plano, a autarquia proporciona desde 2004, actividades de
expressão plástica e artística, assim como um programa de prolongamento de
horário (1.º ciclo do ensino básico), com actividades de informática, leitura,
música, desporto, jogos e vídeo e estudo acompanhado (acta n.º 5 do CME). Estes
projectos de âmbito socioeducativos, estavam nesta altura para além das
competências legais da autarquia em matéria de educação, e inserem-se numa
lógica de relações entre as autarquias e a comunidade educativa, constituindo
um conjunto variado de situações escolares, que a administração central não
resolvia.
Por outro lado, esta autarquia é pioneira na reestruturação do parque escolar
do 1.º ciclo do ensino básico e da educação pré-escolar, com a inauguração no
ano lectivo de 2002/2003, da Escola Básica do 1.º ciclo - Hélia Correia,
centro educativo também denominado de "Universidade do Básico"
(website da Câmara de Mafra), que constitui a 1.ª das 16 novas escolas-pólo
para a educação pré-escolar e 1.º ciclo do ensino básico, numa média de uma
escola por cada freguesia. Estas escolas para além das salas de aulas terão
pavilhão desportivo, biblioteca, salas de informática, salas de expressão
plástica, refeitório e quatro terão piscina. Segundo o autarca de Mafra, este
município "entendeu que tinha de resolver o problema das escolas com
poucos alunos e sem condições em um ou dois anos, porque estes projectos para a
infância são de ontem e não de amanhã"3. Para este objectivo, a autarquia
estabeleceu uma parceria públicoprivada e criou uma empresa denominada,
Mafraeduca, a qual "reúne o capital de uma empresa privada (51%) e da
Pavimafra, empresa municipal (49%) de modo a poder financiar os projectos das
escolas, avaliados em 50 milhões de euros"4, previstos e aprovados na
carta educativa.
Quanto ao município de Torres Vedras, o poder autárquico desenvolve uma lógica
de acção subsidiária face ao poder central, no sentido de obter do Estado
central apoio, colaboração e complementaridade para concretizar a remodelação e
construção de novas escolas, que na carta educativa estão previstas e
orçamentadas em mais de 40 milhões. Dentro desta lógica, o actor autárquico
aproveita a visita da Ministra da Educação e da Governadora Civil de Lisboa na
inauguração do 1.º centro educativo do concelho, para fazer a sua
reivindicação.
Não ficamos à espera do QREN para concretizar todas as 25 EB e JI
previstos na Carta Educativa, que são a nossa grande prioridade.
Aquela escola é disso exemplo, embora seja grande a expectativa de
que o QREN nos responda. Temos projectos feitos só à espera que nos
digam onde fica a fila para os entregarmos. (…) O responsável pelo
município de Torres Vedras aproveitou a oportunidade para expressar a
grande frustração pela extinção do Agrupamento do Atlântico, quando a
Carta Educativa tinha sido aprovada sete meses antes5.
De salientar que este centro educativo orçado em cerca de 1,095 milhões de
euros "foi construído em parceria com uma empresa de construção civil,
como contrapartida por um loteamento"6, o que pode levantar algumas
dúvidas na forma como o actor autárquico obtém financiamento para a construção
de infraestruturas escolares.
Ainda segundo uma lógica subsidiária perante o poder central, esta autarquia
encerrou em dois anos 20 escolas do 1.º ciclo do ensino básico colocando 282
alunos em pré-fabricados, que segundo o autarca torriense, "não são
contentores, são pré-fabricados ligeiros"7, mas que permite ao poder
central recentralizar decisões.
De facto, a carta educativa é caracterizada pelos seguintes aspectos: tratase
de uma obrigação legal, sendo sujeita, no entanto, a normas de validação
externa e num clima de renegociação e clarificação de competências; é uma
ferramenta técnico-política que pode ser utilizada como um poderoso instrumento
de acesso a recursos financeiros (Baixinho, 2006).
O poder autárquico, de Mafra tem uma lógica de acção diferente quanto à questão
do encerramento das escolas do 1.º ciclo do ensino básico, isto é, "se me
disserem que o encerramento das escolas tem a ver com uma perspectiva
economicista rejeito-a liminarmente; se me disserem que tem a ver com uma
valorização intelectual e de oportunidades das crianças, nós aí temos que nos
render"8. No mesmo enquadramento se situa a actuação do poder autárquico
de Óbidos, em relação ao poder central quando sob a sua liderança
"impôs" há dois anos ao Ministério da Educação o funcionamento do
ensino secundário no concelho, através da reconversão e alargamento de uma
escola já existente.
Através da discussão e aprovação do Regulamento de Funcionamento dos Serviços
de Apoio à Família nos estabelecimentos de educação do 1.º ciclo do ensino
básico da rede pública de Mafra, foi estabelecido que no ano lectivo de 2006/
2007 (lógica negocial) os alunos que beneficiam da Acção Social Escolar ficavam
isentos ou pagavam somente 0,65 €, de acordo com o escalão em que estão
inseridos, os restantes alunos pagavam 1,34 € por refeição. Deste modo, as
refeições apresentam o mesmo modelo de pagamento, para os encarregados de
educação, que têm nas escolas do 2.º e 3.º ciclos e secundárias, apesar dos
custos inerentes ao funcionamento dos refeitórios das mesmas serem suportados
pela Administração Central enquanto que no 1.º ciclo do ensino básico são
suportados unicamente pela autarquia (Acta n.º 9 do CME), que atribuiu a
concessão através de concurso público a uma empresa privada (Acta n.º 13 do
CME).
No município de Torres Vedras os encarregados de educação pagavam por uma
refeição diária durante o ano lectivo de 2007/2008, para as crianças da
educação pré-escolar, um valor que variava entre os 0,67 € e os 3,69 €9. Esta
lógica subsidiária reverte em favor das Instituições Particulares de
Solidariedade Social (IPSS) e colectividades do concelho a quem foi concedido a
confecção e distribuição diária das refeições para as crianças do 1.º ciclo do
ensino básico e da educação pré-escolar.
Na realidade, o significado de governação - governance - nas
sociedades ocidentais democráticas remete para as interacções, entre o Estado e
a sociedade, dos sectores económicos e sociais em particular. Neste sentido, os
sociólogos procedem à descrição dos jogos que são revelados nos diferentes
sistemas de coligações, quer dos actores de entidades públicas ou privadas
(Bouvier, 2007).
Constrangimentos e conflitos
A previsível intenção do XVII Governo Constitucional de conceder novas
atribuições e competências às autarquias, no ano lectivo de 2008/2009, é
acompanhada por constrangimentos e conflitos, como enuncia o autarca de Mafra
em relação à passagem das escolas do 2.º e 3.º ciclo do ensino básico para as
autarquias: "será um processo muito complicado e, a exemplo do que
aconteceu com as escolas do 1.º ciclo, consistirá em mais um presente
envenenado para as câmaras"10. No concelho de Mafra existem quatro escolas
destes níveis de ensino, mas com um estado de utilização e conservação
preocupante, ou seja:
Com uma vistoria bem feita, as escolas C+S (3.º ciclo com secundário)
do concelho fechavam, dado o estado calamitoso em que algumas se
encontram. Quer na secundária de Mafra, quer na C+S da Ericeira
existe amianto que é cancerígeno e o Ministério da Educação sabe
disso. Além dos exteriores das C+S se encontrarem mal tratados, com
logradouros que não existem. Na Escola Básica do 2.º e 3.º ciclo de
Mafra há uma turma a funcionar por trás da cozinha e refeitório,
portanto dentro de uma despensa da escola11.
Os actores não são entidades abstractas, antes pelo contrário, quando elaboram
as definições de si e dos outros, inventam condutas para a construção do
sistema de relações e lutam pela conquista do poder de acordo com um duplo
sentido: a sua história pessoal e as oportunidades e constrangimentos da
situação (Crozier & Friedberg, 1992).
No concelho de Torres Vedras, por sua vez, persistem os incómodos resultantes
do reordenamento escolar do 1.º ciclo do ensino básico. Neste concelho fecharam
vinte escolas em dois anos, o que se traduziu em 466 crianças do 1.º ciclo do
ensino básico a terem aulas em contentores e colectividades. A partir da
análise de situações concretas, o investigador caracteriza e interpreta, a
acção concreta e particular, através dos jogos entre os actores (Friedberg,
1995), e que se evidenciam nas seguintes situações:
As professoras queixam-se da "falta de condições", a
associação de pais lamenta que a Câmara só tenha pensado "em
mostrar trabalho, esquecendo as crianças". Mas o projecto foi
avante (…). O autarca torriense meteu mãos à obra e apresentou
projectos no valor de 25 milhões de euros, à procura de financiamento
a fundo perdido. Está à espera de resposta, mas já com uma dura
realidade pela frente. "Os números que vieram a lume mostram que
as verbas não darão nem para um décimo do necessário"12.
A situação de escassez no financiamento para a (re)construção do parque escolar
é confirmado pelo administrador executivo da unidade de gestão do Quadro de
Referência Estratégico Nacional (QREN) para a região Centro, as verbas
prometidas pelo Governo para as escolas são insuficientes, segundo este
responsável, "não vamos dar resposta necessária aos investimentos do
primeiro ciclo"13. Para este administrador, "o mais ridículo é por
exemplo o nível de financiamento previsto para os equipamentos das salas, já
que os montantes prenunciados não vão dar o mínimo de condições"14. Sendo
assim, as autarquias terão de recorrer a verbas provenientes de outros fundos
comunitários ou de outras procedências.
De facto, os processos de administração educacional decretados pelo poder
central e localmente induzidos contribuem para focos de tensão entre alguns
actores representativos da comunidade educativa e o actor autárquico, e que se
traduzem numa evidente fragilidade em construir respostas numa óptica de
desenvolvimento local, através da afirmação de um projecto educativo local. A
vontade descentralizadora de atribuir mais competências às autarquias produz
novas possibilidades de acções concertadas, assim como obriga a superar
obstáculos suplementares, que associam complicações a situações complexas.
Conclusões
A tendência actual do Estado central é a de jogar sobre uma dialéctica entre a
centralização estratégica da planificação e da repartição de recursos, por um
lado; e da descentralização de decisões operacionais para as autarquias, por
outro lado. Esta conjuntura conduz a duas posições em aparente contradição mas
que evoluem em simultâneo. Assim, a mudança no papel do Estado fundamenta-se no
discurso da racionalização, que é contraditório visto que também é um discurso
da recentralização, o que origina dinâmicas próprias mas também tensões entre o
local e o centro.
A necessidade de articular "eficiente e eficazmente" com a autarquia
as questões educativas verifica-se, não só, em relação à educação pré-escolar e
ao 1.º ciclo do ensino básico, onde as autarquias têm competências legalmente
transferidas, mas também com os outros níveis de ensino, nomeadamente, o 2.º e
3.º ciclos e ensino secundário.
As competências atribuídas em matéria de educação são condicionadas pelos
constrangimentos na aplicação das competências regulamentadas, na insuficiência
de meios (humanos e financeiros) e na dúbia posição que o município usufrui no
sistema educativo. As lógicas de acção do poder autárquico face ao poder
central e aos micro-poderes são de índole variada mas com predominância da
lógica de liderança e da lógica subsidiária.
A pesquisa empírica subjacente ao presente artigo foi realizada no âmbito do
Doutoramento em Educação, realizado na Universidade Lusófona de Humanidades e
Tecnologias (2007-2011).
