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Dinâmicas institucionais e competência técnica no zoneamento ambiental da silvicultura no Rio Grande do Sul

INTRODUÇÃO1

Durante os anos de 2004-2009 o estado do Rio Grande do Sul foi palco de um acirrado conflito a respeito da atividade de silvicultura. Tal conflito evidenciou-se através de um grande número de discussões, debates, manifestações e protestos públicos, envolvendo a imprensa, setores empresariais, agências governamentais, partidos políticos, universidades e centros de pesquisa, organizações e movimentos sociais diversificados (Barcelos, 2010; Oliveira, 2009). A questão do modelo de desenvolvimento mais adequado ao país foi um dos aspetos comuns às diferentes posições em confronto: de um lado, os que eram favoráveis, destacando a importância da sua expansão como alternativa de desenvolvimento económico e, do outro, os que eram contrários e salientavam os impactos ambientais de tal atividade ao constituir uma ameaça a um modelo de desenvolvimento que integrasse as dimensões ambientais, sociais, culturais, políticas e económicas. Havia, portanto, uma forte polarização entre os que defendiam o progresso que tal programa representava para a região e os que salientavam os impactos ambientais que ele acarretaria.

No primeiro caso, tratava-se de defender a silvicultura como uma forma de alavanca do progresso para a região sul do Rio Grande do Sul e, com base em justificativas de ordem económica, utilizavam-se argumentos que tinham como ingredientes principais o aumento da oferta de emprego e o desenvolvimento económico da chamada metade sul.

A Região Sul está cansada de acompanhar o anúncio de investimentos, de perceber o interesse dos empresários em investir e depois ver os problemas ambientais, entraves e demoras, afugentando os empresários [ ]. Se não houver empregos, acontece o que vejo na minha cidade: as pessoas invadem as margens das lagoas, que não têm tratamento de esgoto. Isso é degradação do meio ambiente. As autoridades não fazem nada, por se tratar de um problema social. Aí, quando uma empresa quer se instalar aqui, gerar empregos, cuidar do meio ambiente, é barrada exatamente por questões ambientais. [ ]. Sabemos que a Fepam enfrenta problemas, que há falta de pessoal, mas conhecemos também os problemas do nosso povo. Só na minha cidade são 20 mil desempregados.

Agora, podem ser mais 400 pessoas a ficarem desempregadas, e nada pior do que olhar no semblante de quem está prestes a perder seu emprego. Às vezes, funcionários que estão em seus gabinetes, com salário certo para o resto da vida, têm o poder de decisão para desempregar trabalhadores. E, nesse caso não se trata de apenas 400 pessoas, mas de 50 mil gaúchos que ficarão sem emprego [Sandro Boka reforça protesto contra ameaça ao florestamento. Fonte: Assembleia Legislativa do RS, Ageflor, 13-04-07].

No outro polo, os argumentos voltavam-se para a inadequação da expansão de tal atividade para a vocação da região dos pampas, os impactos negativos e os custos irreversíveis da silvicultura para o bioma pampa e para o futuro da região, bem como o risco que ela oferecia à manutenção da biodiversidade da região, podendo provocar a extinção de espécies, a alteração da composição da flora e fauna nativas e a degradação da cultura existente. Nesse caso, frente à harmonia até então existente entre a pecuária, lavoura de arroz, paisagem, turismo, a cultura e a tradição do gaúcho, argumentava-se que a expansão de tal atividade, ao invés de trazer desenvolvimento, poderia acarretar um aumento da pobreza na metade sul, bem como transformar a cultura do pampa.

Uma nova revolução verde. O fazendeiro lasqueado pela falta de política agrícola troca suas terras de pecuária e várzea de arroz por seguras aplicações financeiras. Vai viver de renda. Alguns peões domados pela escola da moto-serra serão os bóias-frias das papeleiras. Os pequenos agricultores apertados pelas florestas fogem de suas terras para a exclusão na cidade [Paulo Mendes, O laçador de eucaliptos. Jornal Agora Rio Grande, 17-05-2007].

As abordagens inicialmente utilizadas para dar conta dos conflitos envolvendo o licenciamento desse tipo de atividade foram muito marcadas pela perspetiva de demonstração dos impactos ambientais da expansão do plantio de eucalipto para a referida localidade ou região. Tais perspetivas estavam fundadas num forte engajamento e comprometimento das ciências sociais com as causas ambientais e com os modelos de desenvolvimento sustentável (Alonso e Costa, 2002). Nesse sentido, destacam-se as análises excessivamente macroestruturais que associavam as origens e desdobramentos de tais atividades à chamada lógica de expansão do capitalismo, a qual se mostrava como um sistema que paralisava e capturava os atores sociais no interior de alternativas infernais, deixando- os sem escolha: ou resignação ou denúncia impotente ante a guerra económica incontornável (Acselrad, 2007, p. 2). Sem descartar a importância da dimensão macroestrutural na análise de tal questão, um dos aspetos que foi pouco salientado por tal literatura diz respeito à apreensão das dinâmicas e lógicas locais que respaldam a formulação e operacionalização de políticas públicas de gestão ambiental e que não se reduzem a simples efeitos de tendências globais e macroestruturais.

No âmbito das abordagens sobre políticas ambientais cabe destacar os trabalhos centrados nas limitações políticas e institucionais dos mecanismos participativos e deliberativos em matéria de formulação e operacionalização de políticas públicas de gestão ambiental. Também neste caso, as abordagens se caracterizam pela predominância de objetivos prescritivos e de perspetivas normativas, deixando de lado a investigação empírica das causas sociais, políticas e institucionais vinculadas ao funcionamento concreto das instâncias de formulação e implementação de políticas ambientais (Alonso e Costa, 2002).

Nesse sentido, tem-se demonstrado que a rotinização e institucionalização dos procedimentos e a concentração dos processos decisórios nas mãos de poucos especialistas que detêm os conhecimentos técnicos, jurídicos e científicos requeridos, constituem os principais fatores responsáveis pela falta de incorporação da participação democrática e igualitária nos processos de formulação e implementação de políticas ambientais (Zhouri; Laschefsky; Pereira, 2005; Leite Lopes, 2004).

Diferentemente destas abordagens, observa-se que esta forte polarização em termos dos referenciais que deveriam respaldar tal atividade estava na base dos confrontos e disputas a respeito das instâncias político-administrativas de discussão e de decisão para a formulação e execução de políticas regulatórias na área de silvicultura (Barcelos, 2010). Associado a isso, observou-se também que esse confronto ideológico orientou a discussão e as deliberações referentes aos procedimentos e critérios técnicos e científicos que deveriam ser adotados para o licenciamento ambiental da silvicultura (Oliveira, 2009).

Esse último aspeto é particularmente importante para o exame do papel desempenhado pelo conhecimento técnico nas dinâmicas de formulação e implementação de políticas públicas de gestão ambiental. Isto porque, nos últimos anos, tanto a literatura sobre o ambientalismo quanto os estudos sobre políticas públicas, têm salientado que a formação técnica e científica e as competências de expertise, adquiridas através da formação universitária, constituem ingredientes fundamentais dos processos de constituição e de funcionamento das instituições administrativas, das dinâmicas de formação, seleção e hierarquização das elites administrativas e dos processos de elaboração e formulação de políticas públicas (Loureiro e Pacheco, 1995; Rootes, 1999; Lascoumes e Le Galès, 2007; Anquentin, 2002; Gallet, 2002; Hassenteufel, 2008; Weible, 2008). Segundo tais abordagens, mesmo que a crítica à racionalidade técnica e científica esteja desde o início no centro da luta ecologista, os processos de formulação e implementação de políticas ambientais evidenciam justamente o contrário: que cada vez mais são mecanismos, dispositivos e atores vinculados ao universo da técnica e da ciência os que assumem um papel destacado na construção e administração das reivindicações e dos problemas ambientais (Lascoumes, 1994). Nesse sentido, outro conjunto de trabalhos tem salientado que uma das consequências principais dessa imposição da expertise na formulação e implementação das políticas ambientais é a institucionalização e a profissionalização do próprio ativismo ambientalista.

Ou seja, a participação regular das associações em instâncias formais de proteção ambiental (conselhos, fóruns, comités, etc.) implicou o recrutamento de militantes e dirigentes dotados de elevada formação técnica e científica e a imposição de competências técnicas como um dos principais recursos militantes nas intervenções públicas de tais organizações.

Todavia, ao contrário das perspetivas que postulam um papel decisivo e quase exclusivo do conhecimento técnico e das competências de expertise na formulação e implementação de políticas ambientais, os confrontos e desdobramentos vinculados ao licenciamento da silvicultura em tal situação, demonstram que o peso e a legitimidade do conhecimento técnico estão profundamente imbricados com clivagens político-ideológicas e com disputas relacionadas com a esfera da política partidária e a dinâmica político-eleitoral (Barcelos, 2010). Associado a isso, observa-se que as modalidades de utilização da formação, conhecimentos, argumentos e recursos técnicos para a imposição de critérios na operacionalização de tal política dependem estreitamente dos vínculos anteriores e simultâneos estabelecidos pelos seus formuladores com organizações partidárias ou fações políticas regionais e locais e sua combinação com os recursos acumulados através da inserção num conjunto diversificado de esferas de atividade, no decorrer dos seus itinerários familiares, escolares, profissionais e políticos.

Este artigo compreende essa problemática mais geral e pretende analisar o peso e o significado da competência técnica no processo de formulação e implementação da política de silvicultura. Ele defrontou-se inicialmente com o problema referente à apreensão das lógicas próprias que respaldam o funcionamento das instituições e da burocracia estatal. Assim, as disputas relativas aos referenciais ideológicos, aos procedimentos e aos critérios técnicos que fundamentam a execução desse tipo de política pública podem ser explicadas pelas dinâmicas próprias de funcionamento das instituições político- administrativas e pelos interesses específicos dos atores estatais. Tal problema está presente tanto nas abordagens focadas mais diretamente nas comunidades de políticas públicas (Marques, 2003), quanto naquelas que enfatizam o papel dos referenciais ideológicos na conformação do sistema de atores e na constituição dos mediadores que desempenham as funções normativas e de liderança na condução da ação pública em determinado setor (Muller, 1995; Muller e Surel, 2002). Nesse sentido, a utilização de recursos técnicos e científicos adquiridos com base na atuação profissional e administrativa no interior do próprio setor constitui o ingrediente-chave na compreensão das formas de ocupação de postos dirigentes em órgãos e secretarias estatais e do impacto dos mecanismos institucionais sobre a produção das políticas públicas (Anquentin, 2002; Gallet, 2002; Rootes, 1999).

Tal formulação resultou ainda de discussões e confrontos referentes à importância das redes sociais nas dinâmicas de formulação e operacionalização de políticas públicas (Coradini, 1994; Marques, 2003; Lascoumes e Le Galès, 2007). Quanto a isso, com base no maior estímulo ao confronto entre os estudos centrados na constituição ou posição social dos grupos dirigentes e os que focalizam as lógicas processuais e as ações que estruturam as suas conceções e práticas individuais (Coradini, 2008; Perissinoto e Codato, 2008), trata-se de tomar como ponto de partida a posição e a inserção social das elites administrativas, técnicas e políticas (Lascoumes e Le Galès, 2007; Zittoun, 2001). Nesse sentido, consideram-se os significados e os usos da expertise nas suas relações com os processos diferenciados de configuração da burocracia estatal e com as redes sociais que convergem para a elaboração e operacionalização de tais políticas. Em consonância com isso, pretende-se evidenciar a hipótese de que, na situação em análise, a inserção dos formuladores de tal política em diversas redes sociais constitui um dos principais ingredientes das dinâmicas políticas e institucionais vinculadas aos processos de elaboração e operacionalização de políticas de gestão ambiental.

Assim, observa-se que os diversificados recursos acumulados pelos atores interessados na sua elaboração e execução, têm como base vínculos estabelecidos com esferas sociais diversas no decorrer dos seus itinerários familiares, escolares, profissionais, políticos e militantes. Nesse sentido, este trabalho demonstra que a inserção e respetivos vínculos com redes e esferas sociais distintas têm uma forte incidência tanto para o acesso à posição dirigente na formulação e operacionalização de tal política, quanto na conformação da base de recursos utilizados pelos seus principais mediadores.

Tal hipótese baseia-se em vários estudos que têm salientado a importância do plano político na constituição dos recursos que sustentam as dinâmicas de constituição e de ação dos grupos sociais (Pécaut, 1990; Coradini, 1998, 2008; Dezalay e Garth, 2002; Connif, 2006; Love e Barickman, 2006; Petrarca, 2008 e 2011). Assim como nos que salientam a forte dependência da constituição de organizações e agências governamentais voltadas para a proteção ambiental em relação à administração estatal e à dinâmica político-partidária em termos das suas formulações ideológicas e dos seus recursos humanos, organizacionais e financeiros (Jiménez, 1999).

O material utilizado como fonte de informação tem como base investigações anteriores sobre o surgimento e as transformações do ativismo ambiental no Brasil (Oliveira, 2005, 2008), bem como uma pesquisa realizada sobre as disputas em torno da formulação de critérios técnicos para o zoneamento ambiental da silvicultura no Rio Grande do Sul (Oliveira, 2009). Para este artigo, realizou-se uma história social da administração estadual da proteção ambiental, no intuito de identificar as condições e dinâmicas históricas e sociais de constituição da estrutura administrativa da proteção ambiental e o peso da formação escolar e da competência técnica na ocupação de posições de direção no interior da mesma. Para isso, foram examinadas as principais medidas e regulamentações vinculadas à política ambiental no Brasil, os estudos sobre políticas ambientais, os documentos produzidos por organizações, secretarias e conselhos de proteção ambiental. Além disso, procedeu-se ao levantamento de informações biográficas referentes às trajetórias sociais, militantes e profissionais e às múltiplas esferas de atividade (partidos políticos, agências estatais, organizações e movimentos sociais diversificados) dos que ocuparam posições de direção na Secretaria Estadual de Meio Ambiente do Rio Grande do Sul, desde sua criação, bem como dos que tiveram uma participação destacada no processo de elaboração do documento Zoneamento Ambiental para a Atividade de Silvicultura no RS (ZAAS). Para isso, além da consulta de jornais e da internet, dispõe-se de 20 entrevistas com militantes de ONG ambientalistas, técnicos da burocracia estatal vinculados a diferentes instituições da administração pública de proteção ambiental, bem como assessores e técnicos das empresas de celulose.

AGENDAS INTERNACIONAIS, SOBREPOSIÇÕES INSTITUCIONAIS E SETOR AMBIENTAL

A existência de organismos e agências governamentais destinados à proteção ambiental no Brasil não é tão recente como geralmente se afirma. No final do século XIX foram criados os primeiros parques nacionais e durante a implantação da Constituição de 1934 foram formulados o Código de Águas e Minas e o primeiro Código Florestal Federal Brasileiro. Essas primeiras iniciativas inspiraram-se em políticas adotadas nos Estados Unidos, que vivia um momento de intensa regulamentação e elaboração de orientações políticas para controlar o uso dos recursos minerais e florestais (Svirsky e Capobianco, 1997).

Essa influência de problemáticas e de políticas externas é um traço característico também do início da estruturação administrativa das agências governamentais responsáveis pela defesa ambiental durante a década de 1970.

Isto porque a criação das primeiras agências nacionais esteve diretamente vinculada à participação do Brasil na I Conferência das Nações Unidas para o Ambiente Humano, em Estocolmo, no ano de 1972. Nessa conferência, a posição inicial do governo brasileiro, juntamente com outros países em desenvolvimento, de dar prioridade ao crescimento acelerado em detrimento de questões ligadas à preservação do meio ambiente, foi objeto de pressões de grupos ambientalistas estrangeiros (Loureiro e Pacheco, 1995, p. 138). Tal posição tratava a problemática ambiental como a antítese do desenvolvimento almejado com o argumento de que a principal poluição era a miséria e de que a proteção ao meio ambiente era uma preocupação inventada pelos países ricos para pôr obstáculos à industrialização do Terceiro Mundo (Menezes, 1997, p. 89). Diante das críticas e pressões de instâncias internacionais geradas por essa posição do governo brasileiro, e com o intuito de se conformar às diretrizes formuladas por tais instâncias, evitando ficar vulnerável frente à obtenção de empréstimos e investimentos vindos de fora do país, foi criada em 1973 a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA). Além dessa conformação às agendas internacionais, não havia qualquer definição clara e objetiva de uma política ambiental para o país a ser conduzida por essa secretaria. Foi atribuída a ela apenas um rol de objetivos de difícil operacionalidade (Menezes, 1997, p. 80).

Essa combinação de adequação às agendas internacionais com grandes indefinições institucionais e uma estruturação precária constitui um aspeto que predomina ao longo da existência e do funcionamento das estruturas administrativas de proteção ambiental no Brasil. Assim, a SEMA constituía o órgão normativo e de coordenação da área de meio ambiente no país, estando vinculada inicialmente ao Ministério da Saúde e à Política Nacional de Saneamento, de modo que os seus objetivos estavam orientados para a conservação dos recursos ambientais e para o controlo da poluição industrial. Some-se a isto que sua criação e funcionamento ocorreram de forma desarticulada de órgãos mais antigos como o Instituto Brasileiro para o Desenvolvimento Florestal (IBDF), a Superintendência para o Desenvolvimento da Borracha (SUDHEVEA) e a Superintendência do Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE), que tinham atribuições tanto normativas quanto financiadoras de projetos de reflorestamento, e que no caso do segundo estavam ligados ao desmatamento de extensas áreas da floresta amazónica. É somente em 1989, ou seja, 16 anos após sua criação, que a SEMA passa a fazer parte, juntamente com esses outros órgãos, de uma estrutura unificada, formando o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis (IBAMA). Associada a essas indefinições institucionais, a existência de tal secretaria foi marcada por uma grande precariedade em termos de recursos humanos e materiais: possuía apenas três técnicos e devido à falta de eficácia e de efetividade das suas ações institucionais tinha de funcionar em aliança com os estados, delegando neles competências e funções. Isso, em contraste com a lógica centralizadora que predominava ao nível federal nesse período e que se fazia presente na conceção da própria estruturação ambiental, que deveria funcionar sob a forma de um sistema coordenado por um organismo central (Andreoli, 1992).

A expansão do ambientalismo para diferentes espaços sociais, durante a década de 1980, correspondeu à ampliação do papel do Ministério Público como defensor dos direitos difusos, à criação de secretarias, órgãos públicos e conselhos de meio ambiente e à exigência de realização de Estudos e Relatórios de Avaliação de Impactos Ambientais (EIA-Rima) na implantação de atividades que apresentassem riscos e impactos ambientais, os quais deveriam ser apresentados e debatidos em audiências públicas. É também nesse período que foi instituída a Política Nacional do Meio Ambiente por intermédio da Secretaria Especial do Meio Ambiente, e que surgiu o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, com o objetivo de elaborar arranjos institucionais novos para a área ambiental. Desta forma, foi criado o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), que procurava articular as instituições ligadas à proteção ambiental nos níveis federal, estadual e municipal e que possibilitava a participação de associações e organizações não-governamentais nessas diferentes instâncias na implantação da política ambiental (Loureiro e Pacheco, 1995).

No entanto, é somente no ano de 1992, quatro meses após a realização da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, na cidade do Rio de Janeiro, que foi criado o Ministério do Meio Ambiente. Dada a carência de condições institucionais dos órgãos federais para atuar no âmbito estadual, o resultado foi estimular os estados a criar as suas próprias estruturas. Contudo, o processo de estabelecimento dos organismos estaduais e municipais responsáveis pela política ambiental ocorreu de forma paralela e desarticulada dos desdobramentos salientados no nível federal. Isto porque a implantação de órgãos estaduais de meio ambiente esteve inicialmente vinculada à formulação do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), que atribuía aos estados e municípios competências específicas no controlo da poluição causada pelo funcionamento das indústrias, de modo que a atuação de tais organismos estaduais se restringia ao tratamento dos problemas já existentes causados pela poluição industrial. Além disso, as diretrizes contidas no II PND eram muito fragmentadas, tinham um caráter essencialmente corretivo, e não possibilitavam uma organização de conjunto, resultando na expansão de estruturas descentralizadas em relação ao âmbito federal e muito marcadas pelo contexto próprio de cada estado ou região. Como resultado dessa acentuada descentralização e fragmentação dos âmbitos municipal, estadual e federal na implantação de políticas ambientais, os conflitos entre as agências governamentais foram constantes e ampliados ainda mais com a entrada em vigor da Constituição Federal de 1988, à qual introduziu a ação concorrente da União, estados e municípios como co-responsáveis pela garantia da qualidade ambiental (Loureiro e Pacheco, 1995). Como salienta Andreoli (1992, p. 19):

Essas indefinições, aliadas às áreas de vácuo institucional causadas pelo avanço de legislação sem a respectiva estruturação dos órgãos, e aquelas sobreposições já citadas estabeleceram, em alguns casos, dificuldade de identificação da estrutura responsável, por parte da sociedade civil.

Semelhante ao que se tem observado no âmbito da administração federal, a constituição de agências de proteção ambiental no estado do Rio Grande do Sul também ocorreu com base na especialização prévia e mudanças internas em setores administrativos pré-existentes: no caso, a problemática da poluição, através da Secretaria Estadual de Saúde. Nesse sentido, a Coordenadoria de Controle e Equilíbrio Ecológico (CCEE) foi o primeiro órgão do estado ligado à preocupação com a proteção ambiental, passando a fazer parte da Secretaria de Saúde e Meio Ambiente nos anos de 1980. Nesse mesmo período foi criado o Departamento de Meio Ambiente (DMA), cuja atuação se direcionava para a fiscalização da indústria coureira, sendo em 1990 transformado na Fundação Estadual de Proteção Ambiental (FEPAM). O desenho institucional atual dos órgãos estaduais de proteção ambiental é muito recente, tendo tido início apenas no ano de 1999, com a criação da Secretaria Estadual do Meio Ambiente. Ela conjugou os órgãos que estavam noutras secretarias:  a Fundação de Zoobotânica (FZB) e o Departamento de Florestas e Áreas Protegidas (DEFAP), que eram da Secretaria da Agricultura e Abastecimento; a Fundação Estadual de Proteção Ambiental que era da Secretaria da Saúde; e o Departamento de Recursos Hídricos (DRH) que fazia parte da Secretaria de Obras e Saneamento.

Em linhas gerais, essas mudanças legais e nas estruturas administrativas federais e estaduais não resultaram na profissionalização do setor, caracterizada, entre outras coisas, pelo domínio de uma categoria profissional que passa a liderá-lo com base na especialização, no reconhecimento e legitimidade das qualificações técnicas no interior do mesmo (Muller, 1995; Lascoumes, 1999; Marques, 2003). Pelo contrário, um dos traços marcantes e recorrentes do setor de proteção ambiental, em consonância com o que se tem observado no âmbito nacional e até mesmo em diferentes situações nacionais, é que a criação e expansão das instituições especificamente voltadas para a proteção ambiental não foram acompanhadas pela sua profissionalização (Lascoumes, 1999). Nesse sentido, as constantes mudanças políticas e eleitorais, externas aos interesses e às lógicas próprias do setor, constituem ingredientes principais da dinâmica de funcionamento de tais instituições e dos processos de recrutamento e seleção dos seus quadros dirigentes. Um breve exame das mudanças nos principais postos de direção da SEMA desde a sua criação em 1999, constitui um bom indicador do peso que os critérios político-partidários têm para a ocupação dos cargos mais importantes, assim como da fraca pertinência das qualificações técnicas.

Criada em 1999, na administração do PT (1999), observa-se que o padrão mais recorrente de ocupação e substituição dos cargos de secretário da SEMA tem como base principal a combinação de formações diversificadas com a constante inserção profissional em organizações partidárias e participação nas disputas eleitorais. Com exceção do primeiro secretário de meio ambiente, que permaneceu à frente da referida pasta durante toda a gestão do PT, desde a criação da mesma em 1999, e cuja entrada foi precedida pela militância político- partidária, mas também pela atuação em cargos de direção na área do meio ambiente em outras administrações do mesmo partido, o mesmo não ocorre com os seus sucessores. Assim, o padrão mais recorrente de ocupação de cargos em tal secretaria tem sido caracterizado por escolhas político-partidárias e pela própria dinâmica eleitoral. Nesse sentido, destacam-se as contínuas mudanças dos titulares da referida pasta em função de candidatura como prefeito do interior do estado, ou como deputados estaduais e federais. Outro padrão característico é formado por aqueles que têm uma carreira em organizações político-partidárias com um passado por secretarias e órgãos da administração pública em função da filiação partidária. Por fim, cabe salientar que, em apenas um caso, se observa a ocupação do cargo por funcionários de carreira da própria administração estadual com experiência técnica na área. Trata-se do caso da secretária na gestão do PSDB, a qual era formada em biologia e museologia, tinha mestrado em botânica e era doutora em ciências pela UFRGS, além de ser servidora da Fundação de Zoobotânica do Rio Grande do Sul.

Desse modo, um breve recuo na constituição das instituições de administração da proteção ambiental no caso em apreço, parece colocar-nos diante de modelos de formulação e implementação de políticas públicas diferenciados daqueles apresentados através das noções de redes de comunidades de políticas públicas (Marques, 2003) ou de setorialização da ação pública, que pressupõe a existência de uma liderança profissional e técnica que controle com legitimidade as políticas formuladas nessa área (Muller, 1995). Tal exame coloca-nos diante de uma grande instabilidade na estrutura e composição das políticas ambientais, bem como da frequência de vínculos e recursos mobilizados que esultam da inserção dos responsáveis por tal política em esferas de atividade diversificadas e exteriores aos interesses e lógicas próprias de funcionamento do setor.

Em função disso, grande parte do trabalho desenvolvido pela administração pública consiste numa espécie de bricolage e de adaptação forçada às necessidades da situação e às hierarquias políticas e administrativas (Lascoumes, 1999). Isso limita amplamente tanto as fontes de expertise quanto de contra-expertise na definição das escolhas políticas, uma vez que a produção de saberes sobre o meio ambiente se encontra fortemente dependente de outras fontes técnicas. Quanto a isso, observa-se que a imbricação da formação escolar e profissional com o engajamento político em diversificadas redes de organizações, movimentos e partidos constitui a sua base principal.

Quadro_1

POLÍTICA FLORESTAL, DIREITO E CONHECIMENTO TÉCNICO

Em consonância com esse quadro administrativo, observa-se que a fragilidade, o desacordo e a sobreposição de funções aparecem como traços recorrentes da política florestal brasileira, tendo como causa principal uma intensa articulação dos grupos particulares consumidores de madeira com as agências governamentais (Gonçalves, 2006).

Quanto a isso cabe salientar, primeiramente, que a exploração de madeira, enquanto atividade privada teve início no período getulista e caracterizou-se por uma forte polarização entre os que possuíam um ideário conservacionista e os arautos do desenvolvimento, bem como pela ação dos institutos como instâncias de intermediação entre o Estado e o setor privado (Gonçalves, 2006, p. 3). É no meio desta polarização e com base num consenso de que não se poderia correr o risco de interromper o processo de industrialização que, a partir da década de 1960, se constituiu um referencial, no sentido de Jobert e Muller (1987), que via na plantação de eucalipto uma alternativa de proteção florestal: ou seja, a plantação de florestas com finalidades comerciais ou industriais constituíam uma forma de proteção das florestas naturais ainda restantes (id. ibidem, p. 4).

Isso acarretou significativas mudanças na legislação e na estrutura administrativa de intervenção no setor florestal: elaboração do Código Florestal de 1965 que introduziu a obrigação de reposição de áreas desmatadas e a concessão de incentivos fiscais para o plantio de florestas; Lei 5 106 de 1966 que possibilitava o desconto do Imposto de Renda dos interessados no reflorestamento; criação do IBDF em 1967 para formular, orientar e executar a política florestal (Gonçalves, 2006; Barcelos, 2010). Isso beneficiou a silvicultura baseada em espécies exóticas de pinheiros e eucaliptos. Assim, entre 1968 a 1974, os benefícios fiscais setoriais oferecidos pelo governo passaram de 1,60% para 24,77%. Aos poucos, o segmento dos plantadores de árvores exóticas tornou-se um dos clientes preferenciais do Estado, principalmente através do BNDE. Acrescente-se a isso que a concentração de condições favoráveis para obtenção de recursos públicos na SUDENE conduziu a uma intensa migração das empresas para a região nordeste. Em decorrência da reduzida capacidade de ação, dos crescentes desacordos, e da sobreposição de funções das agências anteriores frente às estratégias e interesses das empresas produtoras, foi criado o IBAMA, e em 1996 a ABEMA (Associação Brasileira de Entidades do Meio Ambiente), que promoveu a descentralização das ações de licenciamento e de fiscalização. No entanto, o aumento do poder das entidades estaduais, ao invés de eliminar a sobreposição de funções, acabou por ampliar o campo das disputas entre tais entidades e as representações regionais do IBAMA (Gonçalves, 2006, pp. 13-14). Apesar da expansão do ambientalismo durante a década de 1980, que, entre outras coisas, teve implicações na exigência de realização de Estudos e Relatórios de Avaliação de Impactos Ambientais (EIA- Rima) na implantação de atividades que apresentem riscos e impactos ambientais, bem como das sucessivas alterações no desenho institucional da política florestal, até meados dos anos 90 não existia qualquer regramento legal sobre o plantio de monoculturas florestais: licenciamentos, relatórios de impactos ambientais, audiências públicas, etc.

É também nesse contexto que se inicia a atividade de silvicultura no Rio Grande do Sul, sem qualquer regramento legal, contando ainda com um ambiente institucional bastante favorável (Barcelos, 2010, pp. 71-73). É o caso da criação, em 2004, do Comitê Gestor do Arranjo Produtivo de Base Florestal do Rio Grande do Sul (APB Florestal) composto por diversos órgãos governamentais do governo do estado (Gabinete do Governador, Secretaria do Desenvolvimento e Assuntos Internacionais, Secretaria da Agricultura e Abastecimento, do Meio Ambiente, da Fazenda, do Planejamento, da Ciência e Tecnologia, Caixa Econômica do RS, Gabinete da Reforma Agrária e Cooperativismo) e a Federação dos Municípios (FAMURS), bem como por diversas entidades não governamentais (Federações dos Agricultores, das Indústrias, do Comércio, das Associações Comerciais, dos Trabalhadores na Agricultura, das Cooperativas Agropecuárias; Associações dos Fumicultores do Brasil, dos Fabricantes de Móveis, dos Reflorestadores; e Sindicatos das Indústrias de Madeira e das Indústrias de Papel e Papelão). Centrado no referencial de luta pelo desenvolvimento económico e com base numa poderosa imagem positiva, foram realizados vários eventos onde eram apresentados os programas governamentais e projetos das multinacionais produtoras de celulose para incentivar o plantio de pequeno e médio porte, assim como a implantação de mega-plantios de eucalipto na metade sul do estado (Barcelos, 2010, p. 76).

A utilização de procedimentos técnicos, como instrumento legal e administrativo, na elaboração e condução da política de silvicultura no Rio Grande do Sul, somente veio à tona a partir das intervenções do Ministério Público Estadual. Através de sua autoridade institucional, ele teve um peso decisivo na imposição da sua obrigatoriedade: (a) a avaliação dos impactos ambientais através da realização de licenciamento com base na competência técnica dos especialistas de órgãos administrativos estaduais legítimos (no caso, a Fundação Estadual de Proteção Ambiental), (b) a participação da população por meio de audiências públicas e (c) a necessidade de um acordo técnico composto por especialistas das diferentes partes em confronto. Assim, pode-se dizer que, se a informação especializada constitui um recurso central na definição de políticas públicas (Weible, 2008), no caso em estudo, a competência técnica tornou-se um dos ingredientes principais de tal política a partir da imposição de atores judiciais. Ou seja, anterior à própria disputa a respeito dos critérios e procedimentos técnicos que deveriam ser aplicados na operacionalização de tal política, foi necessário a imposição jurídica do conhecimento técnico como procedimento legal e administrativo no âmbito de tal política.

Estudos sobre a relação entre o Ministério Público e a sociedade na gestão de conflitos ambientais têm demonstrado que esse tipo de intervenção tem como base uma maior permeabilidade e abertura de tal instituição a valores e demandas do ambiente externo, o que acabou por conferir-lhe crescente visibilidade pública e legitimação social à sua intervenção nas disputas de natureza coletiva e difusa (Maciel e Koerner, 2002, p. 130). Exemplo disso é a constatação de que os promotores e procuradores se legitimam como guardiães da moralidade pública e criticam os canais tradicionais de mediação política, como os partidos e as instituições representativas (Engelmann, 2004). Essa redefinição dos usos do direito está fundada, entre outras coisas, na ampliação da concorrência no mundo jurídico e na diversificação dos usos políticos, ideológicos ou sociais do direito emergente na década de 1990, bem como em modificações consideráveis da composição social dos magistrados e, consequentemente, em novas disposições para determinados usos do direito (Engelmann, 2004).

Um caso exemplar dessa permeabilidade e abertura dos atores judiciais a valores e demandas sociais e da sua relação com a diversificação da composição social das disposições, dos vínculos sociais dos magistrados com organizações e movimentos sociais, é a modalidade de carreira2 representada pela procuradora do estado do Rio Grande do Sul, que esteve à frente das principais decisões e medidas que resultaram na imposição do conhecimento técnico durante a elaboração e implementação da política de silvicultura. Trata-se de uma carreira profissional que combina uma trajetória de ascensão social com uma intensa participação na política estudantil e partidária durante a formação universitária e a posterior adesão ao ambientalismo como forma de ocupação de posições de destaque na burocracia estatal. Filha de um carpinteiro com escolaridade primária e origem italiana, que faleceu quando ela tinha apenas 6 meses, e de uma pedagoga com origem alemã e portuguesa, sua formação escolar primária e secundária fez-se em bons colégios, segundo ela própria graças aos investimentos de sua mãe e o apoio recebido de seu padrasto, que era um advogado que tinha melhores condições do que as da sua família de origem.

Assim, durante a sua formação escolar e universitária nunca precisou de trabalhar. Embora tenha participado, durante o segundo grau, do movimento de jovens da Igreja Católica, através do Curso de Lideranças Jovens (CLJ), foi com a entrada na universidade, em 1981, que começou a participar de forma mais intensa, já no ano seguinte, no movimento estudantil e mais diretamente do núcleo do Partido dos Trabalhadores da Faculdade de Direito, participação que se prolongou até a conclusão da faculdade em 1985. Tais envolvimentos foram influenciados pelo seu ex-marido, com o qual conviveu desde a graduação até 2001, e que era, segundo ela própria, uma pessoa muito politizada, membro de uma família mais intelectualizada e que foi um dos principais dirigentes do antigo Partido Comunista Brasileiro (PCB). Nesse sentido, ela afirma que toda sua aproximação política decorreu da convivência na universidade. Formada em direito pela UFRGS, por influência do padrasto, e com especialização em ecologia na UNISINOS, o seu direcionamento para a área do direito ambiental começou em 1990. Ela foi influenciada por essa imbricação da formação universitária com a militância estudantil e partidária e pela perspetiva militante do direito, como também pelo ingresso no ensino universitário de direito ambiental na UNISINOS e na Promotoria de Defesa Comunitária, que na época se chamava Meio Ambiente e Consumidor. Iniciando a sua carreira no Ministério Público estadual do interior, em 1988, foi com base na atuação em tal promotoria que foi convidada, em 1991, pelo próprio promotor para se deslocar para Porto Alegre, sua cidade de origem. Nesse sentido, como ela própria salienta, uma vez que era uma pessoa sempre engajada politicamente, que participava na defesa de interesses sociais e se voltava para a participação popular, a possibilidade de atuar na área ambiental cai como uma luva. A sua atuação na área de meio ambiente não se restringe ao posto de promotora, participando também no que chama de uma não-ONG: trata-se do Instituto O Direito por um Planeta Verde, o qual, segundo ela, é uma organização voltada para a capacitação profissional na área do direito ambiental. Como decorrente da sua vinculação a tal organização, ela atua como coordenadora académica de um curso de especialização em direito ambiental que faz parte de um convénio entre essa organização e a UFRGS. Além disso, coordena um curso sobre direito ambiental e leciona na pós-graduação em gestão ambiental, ambos na PUC, dá aulas na Escola Superior do Ministério Público na área de direito ambiental, bem como em cursos técnicos de proteção ambiental.