EuPTHUHu0003-25732014000200004

A implementação de políticas públicas de ambiente: o caso da qualidade da água para consumo humano

INTRODUÇÃO1

Este artigo apresenta o quadro conceptual e a metodologia utilizados numa investigação em curso sobre a implementação, pelas entidades da Administração Pública (AP), de políticas públicas de ambiente em Portugal Continental.

Pretende-se contribuir para o desenvolvimento de instrumentos que apoiem a calibração da trajetória dessa implementação e a correção de eventuais desvios, alcançando uma maior correspondência entre os objetivos iniciais das políticas públicas e os seus resultados finais. O propósito consiste em identificar os fatores que estão na génese de uma implementação bem ou mal sucedida.

Para estudar os processos de implementação de políticas públicas pela AP, recorreu-se à comparação com uma caixa preta, onde se quer que os recursos escassos se transformem em produtos alinhados com os resultados pretendidos.

Expõem-se os pressupostos aplicados na construção dos instrumentos que permitiram compreender o conteúdo dessa caixa, os indicadores compósitos, e apresenta-se um estudo de caso sobre o diploma que regula a qualidade de água para consumo humano.

O artigo está organizado em quatro partes. Na primeira parte é problematizada a temática em estudo. A segunda parte explana o quadro analítico e a operacionalização dos conceitos em indicadores. Na terceira parte descreve-se a metodologia aplicada no estudo de caso e os principais resultados, sendo a última parte dedicada às conclusões do estudo.

ENQUADRAMENTO

POLÍTICAS PÚBLICAS, IMPLEMENTAÇÃO POR REGULAÇÃO DE COMANDO E CONTROLO E AMBIENTE

As políticas públicas podem ser analisadas recorrendo à analogia com um ciclo, evolutivo e dinâmico, composto por diferentes fases que, apesar de interligadas e por vezes indistintas, são apresentadas de forma independente (Crabbé e Leroy, 2008; Howlett et al., 2009; Hill, 2009; Moran et al., 2008; DeLeon, 1999; Hill e Hupe, 2010). Entre os vários autores não existe concordância quanto à constituição do ciclo das políticas públicas, adotando-se neste artigo as cinco fases defendidas por Howlett et al. (2009): i) inserção na agenda política, ii) formulação, iii) tomada de decisão, iv) implementação e v) avaliação.

Na União Europeia, a decisão tomada na sequência da formulação das políticas públicas tem recaído sobre o uso de legislação, posteriormente transposta para o direito nacional dos Estados-membros. Na área ambiental, esses atos legislativos têm sido publicados em número crescente, em particular nas últimas duas décadas (Farmer, 2007; NEPA, 2007). Em Portugal, tal traduziu-se no que Soromenho-Marques (1998, pp. 86-87) definiu como um impulso externo, que exerceu uma ação compressora a vários níveis, destacando-se a aceleração do quadro jurídico-legal e do quadro institucional e administrativo, refletidos no aumento do número e na complexidade técnica dos normativos e do acréscimo de estruturas orgânicas e de atribuições das entidades da Administração Pública dos vários Ministérios (Neves, 2010), designadamente do Ambiente.2 A legislação, comunitária e nacional, de proteção do ambiente é, em geral, implementada pela regulação de comando e controlo (Schröter-Schlaack, 2011), definida como o uso da força da lei pelo Estado para proibir ou exigir certas formas de conduta, através da influência contínua e direta das entidades da Administração Pública (AP) sobre os destinatários dessas leis (os regulados) recorrendo à imposição de normas suportada por sanções (Veljanovski, 2010; Farmer, 2007, p. 4, citando Baldwin, 1997; Baldwin et al., 2010, p. 5). A AP exerce essa influência sobre os regulados (definidos como qualquer entidade, pública ou privada, responsável por uma atividade que tenha um impacto no ambiente por via da emissão de poluentes e/ou do consumo de recursos para determinado fim), em três etapas, que constituem o ciclo primário de regulação por comando e controlo: a) licenciamento, b) análise de autocontrolo e c) fiscalização/inspeção, cujas definições constam do quadro_1.

RELAÇÃO ENTRE LEGISLAÇÃO, POLÍTICAS PÚBLICAS DE AMBIENTE E REGULAÇÃO

Num Estado de direito democrático, os atos legislativos são considerados uma premissa necessária para alcançar os objetivos relacionados com direitos fundamentais dos cidadãos (Morlino e Palombella, 2010), como o usufruto de um ambiente não poluído e com abundância de recursos naturais. Todavia, sendo instrumentos, a sua existência não garante, por si só, a proteção desses direitos. Assim, devemos concentrar-nos não apenas nos aspetos da sua redação (de jure), mas também na análise dos resultados da sua implementação (de facto) (Botero e Ponce, 2011; Lynn, 2007, p. 14).

Para alinhar os objetivos da formulação com os resultados da implementação, devemos estabelecer os deveres dos regulados e, de igual forma, os deveres do exercício do poder por parte da Administração Pública (AP) (Botero e Ponce, 2011, p. 5 citando Tamanaha, 2004). Contribui para esta última perspetiva a margem de atuação da AP não moldada de imediato pelo legislador (Gaspar, 2005, p. 89), sendo comum que várias das suas cláusulas estejam distantes das situações concretas, tornando imprescindível a sua interpretação, especificação e pormenorização (Dias, 2007, p. 33). Neste sentido, a AP é responsável por determinar uma normatividade, subordinada à legalidade e aderente aos valores constitucionais (Caupers, 2009; Gomes, 2007), que servirá de critério nas escolhas que antecedem a emissão de decisões administrativas (Otero, 2007, p.

850 e ss.). Esta normatividade deve corresponder às soluções que melhor sirvam o interesse público que a legislação determinou, o que se define como um poder discricionário (Amaral, 2011, p. 84 e ss.).

Intenta-se frisar que, embora o Parlamento e o governo possam aprovar um conjunto vasto de legislação, se esta não for implementada de forma efetiva pela Administração Pública, não trará consigo a alteração à realidade que se pretendia com a sua publicação (Peters e Pierre, 2007). Vários autores têm-se dedicado ao estudo desse hiato, que designam por défice de implementação, desde o trabalho percursor de Pressman e Wildasky (1973) até à revisão da bibliografia efetuada por Hill e Hupe (2010), passando pela contribuição de Mischen e Sinclair (2009) que visa colmatar o que estes autores identificam como um défice de investigação ' ação sobre o próprio défice de implementação e, em Portugal, pela investigação da implementação de políticas públicas nas áreas da formação, da educação e da segurança social, da autoria de Cardim (2007).

Na União Europeia, a regulação foi apontada como uma área de desenvolvimento, essencial para favorecer a competitividade e a inovação económica, inicialmente com o enfoque na fase da tomada de decisão, através da redução da burocracia.

A pedra basilar desta estratégia foi lançada em 2001 pelas três instituições europeias envolvidas no processo legislativo − o Parlamento, o Conselho e a Comissão ' com o acordo interinstitucional Melhor Regulação (COM 2003/C 321/ 01). Mais recentemente, em 2010, a União Europeia divulgou a estratégia Regulamentação Inteligente (COM/2010/0543), impulsionada pela crise, que pôs em evidência a necessidade de obviar medidas regulamentares incompletas, ineficazes e com resultados insatisfatórios.

Tenciona-se, assim, alargar o espectro de ação das medidas aplicadas às restantes fases do ciclo das políticas públicas, da formulação à avaliação, também na área ambiental (EEA, 2010). Mas constata-se que os esforços estão, ainda, centrados nos instrumentos de análise da tomada de decisão e, em muitos países, apenas numa vertente prévia, ou seja, antes de ocorrer a implementação, recorrendo-se a avaliações de impacto normativo ex-ante3 (JacobeHertin, 2008; Radaelli e Meuwese, 2009, 2010), situação igualmente diagnosticada ao nível nacional (Morais, 2010; OCDE, 2010).

Em Portugal, o défice de implementação de políticas públicas de ambiente foi constatado por autores como Schmidt (2008) e Pereira da Silva (2007), tendo Soromenho-Marques (2007) proposto uma ação estratégica em cinco vetores, incidentes na implementação (informação, planeamento, coordenação e participação) e na avaliação (responsabilidade). A progressão no uso de mecanismos de avaliação das políticas pelo Ministério do Ambiente é visível no aumento do número de indicadores, condensados nos relatórios anuais do estado do ambiente. Chama-se a atenção para o relatório de 2011 onde, no capítulo dedicado a este tema, se faz uma súmula dos documentos produzidos por organismos internacionais que avaliaram as políticas nacionais nos últimos anos e que reconhecem o trabalho realizado em áreas como a proteção dos recursos hídricos, a qualidade do ar ou a gestão dos resíduos. Contudo, o Ministério não se exime de uma autocrítica:

De uma forma geral, os relatórios/avaliações objeto de análise neste capítulo de destaque concluem que, não obstante os progressos significativos verificados ao nível das políticas de ambiente nos últimos anos, tanto a nível nacional e regional, ainda existe um longo caminho a percorrer, e esforços que têm de ser encetados não tanto para o cumprimento de metas e objetivos mas, principalmente, para garantir o bem-estar das gerações atuais e futuras [APA, 2011, p. 159].

Ora, se partirmos do princípio que a formulação das políticas públicas de ambiente, de génese europeia, não está errada, teremos de concluir que a avaliação deve ser direcionada para a correspondência entre os objetivos e metas idealizados e os resultados reais, entendidos estes últimos como os benefícios para as gerações presentes e futuras. Para clarificar esta ideia, coloque-se a seguinte interrogação: se num determinado ato legislativo se impõe o licenciamento dos regulados, a obrigação de estes reportarem o autocontrolo, demonstrando o cumprimento dos valores limite de emissão de poluentes ou de consumo de recursos, e a sua sujeição a ações de fiscalização/inspeção, por que motivo o objetivo final que seria expectável atingir, expresso na melhoria mensurável da qualidade do ar atmosférico, recursos hídricos ou água para consumo humano, não foi alcançado? Ou ainda: de que forma as licenças, as análises do autocontrolo e as ações de fiscalização/inspeção contribuem para atingir esses objetivos? A resposta a estas perguntas impõe a utilização de instrumentos de avaliação.

A fase da avaliação consiste num exame, pontual ou contínuo, transversal às restantes fases do ciclo de políticas públicas, que permite conhecer a trajetória (e os aspetos mais relevantes) entre os objetivos iniciais e os resultados finais (Howlett et al.,2009). O estudo de caso descrito no ponto 3 corresponde a um exercício de avaliação da fase de implementação da política pública de regulação da qualidade de água para consumo humano.

Esta investigação pretende ser sistémica, no sentido conferido por Caupers (2002, p. 28 e ss.) à interdisciplinaridade da ciência da administração, que estuda as organizações públicas, considerando a sua interseção com outras ciências, das quais destacamos o direito administrativo, ramo da ciência jurídica que se dedica às regras que enquadram a sua ação; a ciência política, envolvendo o seu estudo como instrumento do poder político; a teoria organizacional, incidindo na estrutura e atividade administrativa; e as finanças públicas na seleção das ações que cumpram com as atribuições de servir o interesse público, e que implicam o gasto de dinheiros públicos (Moreno, 2010). Adicionamos dois outros domínios: o direito do ambiente, como fonte dos atos normativos que transcrevem as políticas públicas, que, como vimos, apresenta uma elevada complexidade do ponto de vista técnico-ambiental (Garcia, 2005; Dias, 2007), o que conduz à convocatória das ciências do ambiente.

Partimos de um contexto de implementação de políticas públicas que se reconhece como complexo, envolvendo múltiplos processos, guiões, intervenientes e valores, não raras vezes em conflito (Moynihan et al., 2011). Impõe-se, por isso, a sua seleção e priorização no âmbito da investigação, que não pode ser neutra nos seus valores (Malterud e Benito, 2011).

O seu âmbito balizou-se no nível da Administração Pública, definida como o sistema dos órgãos, serviços e agentes do Estado e demais organizações públicas a quem se dirige o artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa (CRP)4, que exercem um poder administrativo (Amaral, 2011, p. 24) que visa a prossecução do interesse público. Não se incluiu no estudo o Governo, o órgão superior da Administração Pública (artigo 182.º da CRP). As organizações foram consideradas como um todo, não se estudando a sua gestão interna, nem a interação com os regulados e os cidadãos.

Não obstante, reconheceu-se a necessidade de considerar um ciclo de regulação mais amplo do que o primário, nas suas etapas de a) licenciamento, b) análise de autocontrolo e c) fiscalização/inspeção, englobando-se três etapas complementares: apoio ao desenvolvimento legislativo e ao processo de tomada de decisão política; avaliação; e planeamento estratégico (Farmer, 2007, p. 11).

Desta forma, quer-se valorizar a aprendizagem organizacional, definida por Ferrão (2011, p. 104) como o conjunto de alterações do entendimento sobre as estruturas e os procedimentos administrativos capazes de suscitar modificações no funcionamento interno (organizacionais, de gestão) e no relacionamento com outros atores, que proporcionem melhorias nos processos de decisão ou, dito por outras palavras, valorizar não apenas mais e melhor informação mas sim um processo de aprendizagem e, por essa via, a construção inteligente de políticas públicas (Ferrão, 2011; Ferrão e Mourato, 2010). Na prática, defende-se neste artigo a visão da regulação como uma política pública em si, na qual é possível distinguir as cinco fases do ciclo, conforme a figura_1.

O QUADRO ANALÍTICO

O DESEMPENHO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O modelo lógico de conceptualização de desempenho da Administração Pública, no âmbito da implementação de políticas públicas, considera que os recursos (inputs) são aplicados em processos (activities) que produzem produtos (outputs), que conduzem a determinados resultados (outcomes) (Berman, 2007, p.

60; Hatry, 2007, p. 26). Para efeitos da investigação, utilizaram-se as definições do quadro_2.

Behn (2003) defende que o desempenho da Administração Pública (AP) é, frequentemente, estudado apenas com base em classificações como bom ou mau, mas sem revelar o porquê dessa deliberação. Para ilustrar este problema o autor recorre a um enigma. Pede para compararmos uma organização da AP a uma caixa preta. Ora, na maioria dos estudos que se debruçam sobre o seu desempenho, descreve-se o que entra na caixa e o que sai dela, mas não o que se passa lá dentro. E reflete: como transforma essa caixa preta os recursos em produtos? Os estudos sobre o que designa por caixa preta devem explicar como os recursos da organização são convertidos, através dos processos de implementação da AP, em produtos que originem os resultados desejados. Deste modo, conheceremos os fatores que estão correlacionados com a conversão de recursos escassos em produtos de alta ou baixa qualidade, por facilitarem ou dificultarem, respetivamente, a obtenção desses resultados. Seguindo este raciocínio, adotaram-se como linhas mestras no desenho dos indicadores compósitos5 que o sucesso na implementação de um diploma implica: 1) a produção de produtos alinhados com os resultados pretendidos, ou seja, que maximizem os resultados desejados e minimizem os resultados indesejados e 2) o uso eficiente de recursos.

A OPERACIONALIZAÇÃO

A codificação, expressa em categorias, subcategorias, e dimensões, facilitou a conceptualização e compreensão do significado dos dados, evidenciando direções, comparações e associações que antes não eram visíveis, permitindo a descoberta de novas perspetivas sobre a informação a recolher (Denzin e Lincoln, 2000). As dimensões foram operacionalizadas em indicadores, segundo o modelo de Lazarsfeld (1972), em que os conceitos são transformados num referencial de variáveis, quantificáveis e reprodutíveis, suscetíveis de observação empírica.

A metodologia, os conceitos e o desenho da codificação e respetivos indicadores foram desenvolvidos para esta investigação.

Como categorias, definiram-se as fases do ciclo primário de regulação: o licenciamento, a análise de autocontrolo e a fiscalização/inspeção. Para cada categoria, consideraram-se duas subcategorias. A primeira, informação, corresponde aos critérios utilizados na produção dos documentos escritos6, práticas7 e decisões administrativas8 que apoiam a implementação dos requisitos legais pela Administração Pública (AP). Esta subcategoria é caracterizada pelas dimensões qualidade, universo e proporcionalidade. A segunda, fluxos de informação, corresponde aos critérios utilizados na coordenação e troca de informação entre as entidades da AP e é caracterizada pelas dimensões interface e sobreposição.

No quadro_3, apresentamos os conceitos subjacentes à codificação adotada. A figura_2 ilustra o processo de codificação e a sua operacionalização em indicadores.

LIMITAÇÕES E DESAFIOS

Não sendo esta uma matéria desenvolvida no presente artigo, convém deixar um esclarecimento sobre o uso de indicadores. Para a implementação de políticas públicas pelo setor público, ou de qualquer reforma com esta relacionada, ser bem-sucedida, são necessários indicadores (Mayne e Zapico-Goni, 2004), que se constituem como instrumentos hermenêuticos que permitem a uma organização aferir se está no caminho certo, aprender com a experiência, e melhorar o seu desempenho (Hatry, 2007; Heinrich, 2007, p. 34). Mas existem condições a respeitar. É essencial que o enfoque dos indicadores seja, em primeira linha, nos resultados pretendidos e, apenas numa segunda linha, nos recursos e nos produtos, sob pena de a inversão desta ordem suscitar efeitos perversos (Pollitt e Bouckaert, 2000; Bruijn, 2007; Talbot, 2010; Walker et al., 2010; Dooren e Bouckaert, 2010). Mais, não se deve partir de ideias pré-concebidas sobre o funcionamento dos serviços da Administração Pública (AP) ou da reforma que neles se quer provocar. Ao invés, os indicadores devem ser construídos com a ampla participação dos colaboradores da AP, porque são os mais conhecedores e interessados em melhorar a realidade do trabalho diário (Seddon, 2008).

Os indicadores são uma condição necessária, mas não suficiente, pelo que é imprescindível que o seu uso, a par com outros instrumentos, mobilize, em conjunto, os colaboradores das diferentes entidades da AP, o governo, a Assembleia da República, bem como os regulados e cidadãos, para os objetivos das políticas públicas. No que concerne ao objetivo de proteção do ambiente, Gomes (2007, pp. 87-99) explica-o como uma tarefa que não compete apenas ao Estado (apesar de a sua tutela caber, em primeira linha, ao poder público), mas como o dever de proteger um bem coletivo (das gerações presentes e futuras), cuja insuscetibilidade de apropriação individual é contrabalançada pela possibilidade de fruição das suas utilidades, que impõem uma ética de responsabilização individual na realização do interesse comum. O papel das instituições de ensino, nos seus diferentes níveis, é igualmente relevante, destacando-se o do ensino superior, no conhecimento da realidade e no envolvimento na resolução de problemas da sociedade, nomeadamente através da investigação-ação (Guerra, 2007; McNiff, 2009; Mischen e Sinclair, 2009).

Neste quadro, e num cenário de visibilidade dos procedimentos e resultados da implementação, as ações tomadas ao serviço do interesse público serão legitimadas pelos cidadãos, em respeito mútuo pelos valores democráticos.

Confiamos que o agora exposto converge com o ideal do Novo Serviço Público, designação dada por Denhardt e Denhardt (2007) ao recentrar a discussão sobre a AP não nas suas diferentes formas de gestão, mas no valor que a norteia: atingir o bem comum.

ESTUDO DE CASO

ÂMBITO

O estudo de caso incidiu sobre a implementação do Decreto-Lei n.º 306/2007, de 27 de agosto, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, na vertente das entidades gestoras de sistemas públicos de abastecimento de água.9 A formulação deste diploma tem como objetivo a garantia da qualidade da água para consumo humano, que se atinge quando o conjunto de valores medidos para os parâmetros microbiológicos e físico-químicos que a caracterizam, não ultrapassam os máximos ou mínimos fixados, ou seja, os valores paramétricos.

METODOLOGIA

O trabalho de campo decorreu na Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR), que tem como uma das suas atribuições assegurar a regulação da qualidade da água para consumo humano. Apesar de a ERSAR deter as competências centrais na vertente em estudo, salienta-se que as autoridades de saúde, cujas funções são exercidas pela Direção-Geral de Saúde ou delegados de saúde nas regiões e concelhos10 desempenham uma função relevante de fiscalização, nomeada no diploma como vigilância sanitária periódica.

Recorreu-se a um processo de inquirição baseado em três tipos de questionário: a) geral: conjunto de questões prévias para enquadrar e compreender a implementação do diploma; b) específicos: conjunto de questões relativas, respetivamente, ao licenciamento, à análise de autocontrolo e à fiscalização/ inspeção, que visaram a recolha dos dados expressos nos critérios correspondentes aos indicadores agregados de cada indicador compósito; c) individual: conjunto de questões para conhecer a perceção dos inquiridos, através da identificação dos fatores que pudessem ser, ou não, obstáculos na implementação do diploma.

Pela análise da orgânica da ERSAR, identificaram-se cinco grupos-alvo a inquirir solicitando-se a participação de um(a) dirigente e pelo menos um(a) técnico(a) superior para cada um deles. Os questionários a) e b) foram preenchidos presencialmente pela autora nas sessões de trabalho que decorreram, com cada um dos grupos, entre dezembro de 2011 e janeiro de 2012. A resposta ao questionário c) foi anónima e individual. Analisaram-se as práticas, os documentos escritos e os sistemas de informação e um número superior a 25% do total de atos administrativos, referentes aos anos de 2010 e 2011, por amostragem aleatória. A utilização de diferentes métodos de recolha de informação junto de diferentes grupos constituiu uma forma de triangulação, apoiando a validação dos resultados e conferindo-lhes maior complexidade e rigor (Denzin e Lincoln, 2000; Alves, 2002).

RESULTADOS OBTIDOS

A figura_3 esquematiza o Decreto-Lei n.º 306/2007, de 27 de agosto, em função dos requisitos da legislação aplicáveis a cada categoria (licenciamento, análise de autocontrolo e fiscalização/inspeção) e itens de estudo das subcategorias (informação e fluxos de informação).

Comparou-se a informação recolhida com os critérios correspondentes a cada um dos indicadores agregados, de cada indicador compósito, para as três categorias, tal como exposto na figura_2. Os indicadores agregados foram pontuados com: 0 ' critério raramente aplicado; 0.5 - critério aplicado pontualmente ou; 1 - critério aplicado sistematicamente. Desse exercício resultaram as pontuações da figura_4.

A pontuação aproximada de cada um dos indicadores compósitos - que pode variar entre 0,00 e 1,00 - obtém-se através da interseção da linha correspondente com o polígono associado a cada uma das categorias, identificado com tons de cinzento, conforme a legenda.

A figura_4 evidencia o sucesso na implementação deste diploma, no que se refere às entidades gestoras de sistemas públicos, uma vez que as pontuações são, em média, iguais ou superiores a 0,76 ' limite a partir do qual se convencionou considerar uma implementação bem-sucedida. Temos, no entanto, como exceções:

•     Dimensões sobreposição e universo, na análise de autocontrolo e na fiscalização/inspeção; •     Dimensão proporcionalidade, nas duas categorias às quais é aplicável, o licenciamento e a inspeção/fiscalização; •    Dimensão qualidade, na análise de autocontrolo.

Os dados da figura_4 concordam, genericamente, com a avaliação efetuada pela ERSAR:

O setor de abastecimento público de água para consumo humano em Portugal tem revelado uma evolução assinalável, sustentada no facto de que em 1993 apenas cerca de 50% da água era controlada e tinha boa qualidade e em 2008 este indicador é de quase 97%. A percentagem de análises realizadas encontra-se acima dos 99% [ERSAR, 2011a, p. 40].

Apesar de a avaliação da ERSAR não considerar indicadores relevantes, como a evolução da qualidade da água distribuída, os desvios aos valores paramétricos e a origem desses incumprimentos, a sua duração e correção (Costa, 2011, pp.

63-64), constata-se que esta reflete uma evolução positiva da implementação, materializada num maior número de regulados que efetua adequadamente o controlo da água e na boa qualidade da água controlada.

ANÁLISE DOS RESULTADOS OBTIDOS

A metodologia desenvolvida para esta investigação será adequada se promover a identificação das causas da pontuação atribuída, habilitando-nos a compreender e a interpretar os fenómenos, equacionando possíveis explicações alternativas.

Neste ponto, explanamos os principais resultados do estudo de caso.

Ao explicarmos as pontuações obtidas nos indicadores, surgiram como fatores facilitadores na implementação:

a)Existência de uma entidade reguladora única com estratégia clara e visível dos procedimentos de implementação.

A pontuação atribuída a muitos indicadores agregados foi elevada, obtendo-se uma pontuação igual ou superior a 0,75 em nove do total de catorze indicadores compósitos pontuados. A perceção dos colaboradores da ERSAR sobre a implementação deste diploma, expressa nos questionários individuais, foi positiva, manifestada na identificação de um único obstáculo moderado e na ausência de obstáculos maiores.11 A estratégia regulatória da ERSAR contribui de forma decisiva para estes resultados. Esta passa por três planos de intervenção: um primeiro, ao nível da regulação estrutural, que consiste na contribuição para uma melhor organização do setor e para a clarificação das suas regras; um segundo, ao nível da regulação comportamental das entidades gestoras a atuar neste setor, destacando-se as vertentes da regulação económica, da qualidade de serviço prestado por estas, da qualidade da água para consumo humano e da interface com os consumidores; e um terceiro, ao nível de atividades regulatórias complementares, que inclui a elaboração e a divulgação regular de informação e o apoio técnico às entidades gestoras.

Todos os documentos de apoio à regulação estão disponíveis ao público no sítio oficial da internet da ERSAR, promovendo-se a sua ampla divulgação junto de todos os interessados.

Destaca-se, ainda, existir uma entidade competente com funções principais em matéria de licenciamento, análise de autocontrolo e fiscalização/inspeção e, dentro desta, a ERSAR, ser a mesma unidade orgânica, o Departamento da Qualidade da Água, a responsável por estas funções. Acrescente-se que lhe compete a receção e tratamento de todas as reclamações relacionadas com a qualidade da água para consumo humano.

Estes aspetos demonstram-se vantajosos na implementação do diploma, quer pela facilidade e simplificação dos fluxos de informação (sobreposição e interface), quer pelo conhecimento aprofundado das características das atividades e desempenho dos regulados em matéria de qualidade da água para consumo humano (qualidade, universo e proporcionalidade).

Estas constatações preencheram vários critérios e foram observáveis através da divulgação das decisões administrativas emitidas entre as entidades com competências de licenciamento, análise de autocontrolo e fiscalização; dos mecanismos que asseguram a coerência e harmonização dos documentos escritos e das práticas que relevam na tomada de decisão; da emissão anual de um único ato administrativo de licenciamento (PCQA, Plano de Controlo da Qualidade da Água) por cada uma das cerca de quatrocentas e trinta (430) entidades gestoras de sistemas públicos, que integra as condições impostas pelas autoridades de saúde e pela Direção Geral da Agricultura e Desenvolvimento Rural; da imposição de autocontrolo, em cada PCQA, obedecendo a diferentes frequências mínimas, de amostragem e análise da água, consoante a dimensão das atividades das entidades gestoras (número de habitantes servidos); e no uso de uma matriz de risco para selecionar as cem ações de fiscalização que se realizaram em 2011, onde ponderou a dimensão das atividades das entidades gestoras e o seu desempenho no âmbito do cumprimento do diploma que estabelece o regime da qualidade da água para consumo humano, incluindo a percentagem de cumprimento dos valores paramétricos, o tratamento dos incumprimentos e a sua persistência, a data da última fiscalização e a existência de reclamações.

Contudo, não se observou um conhecimento, quer do estado do ambiente natural na área de influência das captações de água, subterrâneas ou superficiais, utilizadas pelas entidades gestoras como origem de água para consumo humano, quer do respetivo desempenho ambiental e, consequentemente, o uso dessa informação no planeamento das ações de licenciamento e fiscalização (proporcionalidade), assunto que desenvolveremos à frente.

b)Formulação clara e rigorosa do diploma e adequação dos instrumentos de apoio à regulação As elevadas pontuações da dimensão qualidade do licenciamento, análise do autocontrolo e fiscalização estão diretamente relacionadas entre si. A definição de condições, de entendimento inequívoco, no autocontrolo imposto aos regulados por via do licenciamento (PCQA, aprovado anualmente pela ERSAR) reduz a incerteza inerente à aferição da conformidade legal dos seus resultados pela ERSAR (IDQA, Introdução de Dados da Qualidade da Água, submetido anualmente pelos regulados) e na fiscalização, fomentando o seu entendimento consensual pelos vários atores e diminuindo a possibilidade de fraude. Para os aspetos atrás referidos, destaca-se o cumprimento dos seguintes critérios: a identificação completa dos responsáveis pelo cumprimento das disposições legais e dos locais onde exercem a atividade, destrinçando as responsabilidades imputáveis às entidades gestoras em alta12 e em baixa13, incluindo quando se comprove que o incumprimento de um valor paramétrico seja devido ao sistema de distribuição predial14; a descrição das condições da atividade dos regulados que determinam a aplicabilidade de certas disposições dos normativos, sendo exemplos, o número de habitantes servidos, a delimitação das zonas de abastecimento e os fontanários não ligados à rede pública; a definição das alterações nas condições da atividade dos regulados que determinam a obrigatoriedade de proceder a um pedido de revisão do PCQA e os prazos aplicáveis; a definição exata dos pontos e datas de amostragem do autocontrolo da água, obedecendo a critérios pré-definidos que garantem a sua representatividade, como sejam, a seleção de um número mínimo de instituições públicas, incluindo hospitais e escolas, e a recolha de amostras ao longo do ano; a definição dos parâmetros a medir e os métodos admissíveis para a amostragem e determinação laboratorial, identificando-se a entidade responsável por essas ações; o tratamento e apresentação dos resultados dos ensaios laboratoriais, incluindo a exatidão, a precisão e os limites de deteção associados a cada parâmetro; e os pressupostos que consubstanciam o incumprimento de um valor paramétrico, a obrigatoriedade de aplicação de medidas corretivas e a demonstração da sua eficácia.

Várias das disposições descritas têm origem no Decreto-Lei n.º 306/2007, de 27 de agosto, que incluiu não apenas os fins (objetivos de qualidade da água para consumo humano) mas também os meios (instrumentos para atingir esses objetivos), através da definição pormenorizada do conteúdo do PCQA, em particular do autocontrolo, o que parece ter constituído uma estratégia acertada. De facto, revela-se em diversas passagens do seu preâmbulo a incorporação da experiência obtida com a implementação do diploma que este veio revogar (Costa, 2011, p. 35), sendo exemplos: o controlo da qualidade da água passou a ser feito na torneira do consumidor; a obrigatoriedade da desinfeção como processo de tratamento para a redução da ainda elevada percentagem de incumprimentos dos valores paramétricos relativos aos critérios microbiológicos; a introdução de novos parâmetros no controlo da qualidade da água devido à existência, em algumas zonas do País, de águas com dureza elevada ou agressivas, ou com frequente aparecimento de florescências de cianobactérias. Esta recolha de informação corresponde ao cumprimento de critérios da dimensão qualidade, na análise de autocontrolo e na fiscalização.

Não obstante o elevado nível de detalhe do diploma, que transpôs e completou a Diretiva 98/83/CE, têm vindo a ser publicadas pela ERSAR recomendações técnicas sobre as matérias sujeitas a regulação15 sempre que surge a necessidade de harmonizar procedimentos, realçando-se que a maioria não resulta de normas estabelecidas ao nível da União Europeia, uma vez que estas são praticamente inexistentes. Adicionalmente, e para o apoio dos regulados, a ERSAR tem elaborado guias16, em alguns casos em parceria com universidades e centros de investigação e com a consulta das autoridades de saúde (AS).

A conjugação dos factos atrás referidos elevou as pontuações dos critérios de sobreposição e interface, mas também de qualidade, por se comprovar que os fluxos de informação produziram a troca de experiências entre as entidades competentes pelo licenciamento, análise de autocontrolo e fiscalização, e a melhoria contínua das decisões administrativas, documentos escritos e práticas.

As elevadas pontuações da dimensão universo resultaram da emissão das decisões administrativas de licenciamento e análise de autocontrolo e o seu reporte à totalidade dos regulados, em tempo útil, e da identificação e ação imediata sobre os incumpridores, que não submeteram o PCQA ou o IDQA nos prazos previstos.

Neste item, não será de ignorar a ferramenta informática utilizada pela ERSAR na sua implementação, o PCQA-online,previsto noart.º 14, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 306/2007, que conduziu à desmaterialização e racionalização dos processos e à centralização da informação.

Destaca-se que as condições do autocontrolo impostas aos regulados por via do PCQA são transpostas para o IDQA, ou seja, estão inseridas no PCQA-online, facilitando o processo de submissão do IDQA pelos regulados e a respetiva validação pela ERSAR.

O PCQA-online possui características de cruzamento automático da informação e produção de alertas sobre os dados submetidos no IDQA, quando estes não estão conformes com o PCQA, destacando-se a identificação das análises em falta e o incumprimento de valores paramétricos.

Apresenta, ainda, a funcionalidade de troca de informação online, a que correspondem dois critérios da dimensão qualidade: em primeiro lugar ao prever que os regulados devam responder, num determinado prazo, perante as inconformidades ou inconsistências detetadas na validação dos dados submetidos no IDQA, antes da instauração de um eventual processo de contraordenação, o que a ERSAR designa por contraditório, e, em segundo lugar ao não permitir que os regulados modifiquem os dados de base aprovados no PCQA, obrigando-os a comunicar à ERSAR qualquer intenção de alteração, através de um módulo próprio desta aplicação informática.

c)Acreditação dos laboratórios e certificação dos técnicos de amostragem Na elevada pontuação da dimensão qualidade, nas três categorias,é preponderante a obrigatoriedade de as amostras de água para consumo humano serem recolhidas e as determinações dos parâmetros realizadas, por laboratórios acreditados para este efeito, pelo Instituto Português de Acreditação (IPAC), sendo o referencial a norma NP EN ISO/IEC 17025 Requisitos gerais de competência para laboratórios de ensaio e calibração.

Em alternativa, os técnicos de amostragem (que podem ser colaboradores da entidade gestora) devem deter uma certificação da RELACRE ' Associação de Laboratórios Acreditados de Portugal, a única entidade certificadora de pessoas em Portugal, à data, na área da recolha de água para consumo humano, recorrendo à norma ISO/IEC 17024Conformity assessment ' General requirements for bodies operating certification of persons.