O nascimento da polícia moderna: uma análise dos programas de policiamento
comunitário implementados na cidade do Rio de Janeiro (1983-2012)
INTRODUÇÃO1
Os programas de policiamento comunitário foram implementados pela primeira vez
no Brasil na década de 1980. A Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro
(PMERJ) foi a organização precursora no uso desse modelo com a tradução de
manuais sobre o tema e a realização de um programa dessa natureza em 1983.
Desde então, a PMERJ implementou várias outras iniciativas de policiamento
comunitário, as quais, contudo, diferem largamente em termos de programa de
ação e resultados alcançados, tanto do ponto de vista teórico quanto entre si.
Todavia, quando essas iniciativas são analisadas a partir de uma perspetiva
histórica, torna-se notório que, em vez de flexibilizarem o modelo profissional
de polícia (tal como proposto pela literatura), contribuem para a sua
institucionalização nas áreas periféricas da cidade. O efeito positivo dessa
inversão de prioridades parece ser a constituição das bases para o nascimento
de uma polícia moderna na cidade do Rio de Janeiro.
Antes de prosseguir com a apresentação do que se entende por modelo de
policiamento profissional e modelo de policiamento comunitário, é importante
destacar que, desde a década de 1980, o termo comunidade passa a ser
utilizado como eufemismo de favela. Do ponto de vista académico, não há fonte
fidedigna que informe como e por que motivo essa associação se estabeleceu, mas
o estudo de Silva (2013) aponta a importância do papel dos agentes comunitários
nesse sentido. Eram eles que lutavam pelos direitos dos favelados a uma vida
tão digna quanto a dos moradores do asfalto e, por isso, acabavam por se
intitular defensores da comunidade como um silogismo para significar aquele
que lutava pelo direito de todos os que estavam na mesma situação.
O facto é que, desde os anos 1990, a categoria policiamento comunitário passa
a ser usada para a identificação de uma modalidade de policiamento destinada às
áreas de favela. Em parte, essa confusão de significados ' entre o que a
categoria pretende do ponto de vista doutrinário, e o que de facto realiza no
quotidiano da cidade do Rio de Janeiro ' pode estar relacionada com a
constatação de que o termo comunidade é, muitas vezes, empregado para
significar favela.
Do ponto de vista conceptual, a categoria policiamento comunitário é engendrada
para a identificação de modelos de reforma da organização policial. Entende-se
que os modelos profissionais de policiamento promoveriam amplo distanciamento
dos cidadãos, que, por sua vez, não se sentiriam protegidos pela polícia. Na
tentativa de reverter esse cenário, os modelos de policiamento comunitário
propõem-se aproximar a polícia da comunidade por meio da descentralização dos
processos de tomada de decisão, os quais passam para as mãos dos polícias de
linha em vez de ficarem a cargo de seus comandantes. Nesse contexto, a polícia
passa a contar com a colaboração da comunidade no mapeamento dos problemas e na
definição das questões prioritárias a serem atendidas pela ação policial. Uma
vez encerrado o diagnóstico, polícia e comunidade definem, em conjunto, as
estratégias de ação que serão empregadas para a solução do problema, de modo
que o crime ou a desordem não voltem a ocorrer (Skogan, 2008).
O surgimento do modelo de policiamento comunitário é atribuído às experiências
conduzidas pelas polícias norte-americanas ao longo de 40 anos (1950-1990) com
o objetivo de aumentar a efetividade da ação policial em termos de prevenção do
crime no que tange à redução do sentimento de insegurança e ao aumento da
confiança nas organizações policiais. Essas experiências são iniciadas com o
propósito de responder às críticas da população às organizações policiais
norte-americanas, as quais, na época, estavam completamente dominadas pelo
modelo profissional, que enfatiza o respeito pelos regulamentos previamente
estabelecidos como fonte da ação, a hierarquia como metodologia de tomada de
decisão e a distância do polícia em relação à comunidade policiada para evitar
cooptações políticas da polícia (Travis, 1992).
Nesse contexto, o policiamento comunitário não pode ser entendido como um
programa ou uma estratégia, mas sim como um processo de reforma organizacional
da polícia, uma vez que envolve mudança na estruturação da agência, nos fluxos
dos processos decisórios, na natureza dos mecanismos utilizados para
diagnóstico dos problemas que suscitam intervenção policial e na própria forma
de controlo da ação da polícia, atividade que passa a ser exercida pela
comunidade.
Considerando as definições de modelo de policiamento profissional e modelo de
policiamento comunitário, é possível afirmar que a PMERJ vem executando
programas de policiamento comunitário. Afinal, as iniciativas que carregam
esse nome propõem, na verdade, a instalação de postos de policiamento em áreas
anteriormente dominadas por uma disputa violenta de bandidos pelo controlo do
território (Misse, 2010). Não são, portanto, metodologias que visam a reforma
da organização policial; e, por conseguinte, não podem ser classificadas como
modelos. São programas que têm como objetivo estender a prestação do serviço
policial a uma parcela da população da cidade do Rio de Janeiro que, de outra
forma, não o receberia.
Assim, pode-se afirmar que os programas de policiamento comunitário executados
pela PMERJ desde a década de 1980 na cidade do Rio de Janeiro não visam
flexibilizar as regras e os procedimentos tradicionais, mas institucionalizar o
modelo profissional. Afinal, têm como objetivo preponderante a prestação do
serviço regular de polícia em áreas de favela dominadas por bandidos que
fazem uso da violência ilegítima para dominar o território. Esses programas
visam a recuperação do domínio da área pelo Estado e, consequentemente, a
monopolização da violência para uso legítimo por parte desse órgão. Nesse
contexto, os programas de policiamento comunitário fazem com que os policiais
passem a prestar o serviço de policiamento nas áreas de favela de modo contínuo
e não brutal,2 criando, dessa forma, as bases para o nascimento de uma polícia
efetivamente moderna.
Por polícia moderna entende-se a organização que, de um lado, garante a
vigilância e, portanto, a segurança de todos os cidadãos de maneira
indiscriminada; e, de outro, operacionaliza o uso legítimo e proporcional da
violência e do poder disciplinador. Nesse contexto, argumenta-se que os
programas de policiamento comunitário viabilizam a prestação dos serviços de
policiamento a todos os residentes na cidade de forma não discriminatória e
constante, afinal, é com a instalação do policiamento comunitário que a PMERJ
deixa de realizar incursões violentas e esporádicas em áreas de favelas.
É a partir do momento em que programas qualificados de policiamento comunitário
começam a ser empreendidos na favela que a polícia deixa de fazer as incursões
para ali permanecer, prestando serviços voltados, por um lado, para a contenção
da violência ilegítima praticada por bandidos, e muitas vezes pela própria
comunidade, e por outro, para a disciplina dos comportamentos dos indivíduos
que ali residem. Portanto, os programas de policiamento comunitário criariam as
bases para o nascimento de uma polícia moderna, uma vez que transformariam a
lógica de operação policial em áreas de favela, fazendo com que essa agência
começasse a perceber-se como prestadora de serviços (e, por isso, tributária
dos ideais dos mercados modernos), guiando as suas ações pelos princípios de
uma burocracia pública e em detrimento de um bando armado que procura defender
os próprios interesses.3
Nesse sentido, a proposta aqui é reconstituir a trajetória dos programas de
policiamento comunitário operacionalizados pela PMERJ de 1983 a 2012, que
tiveram como espaço a cidade do Rio de Janeiro. Com base na análise
sociohistórica dessas iniciativas, pretende-se demonstrar como elas contribuem
para o nascimento de uma polícia moderna por institucionalizarem a lógica do
modelo profissional de polícia na tentativa de engendrarem a prestação dos
serviços de segurança em áreas de favela.
Para viabilizar a adequada compreensão desse argumento, o presente texto foi
dividido em duas partes, além desta introdução e das considerações finais. Na
primeira, apresenta-se uma breve história do percurso tradicionalmente
percorrido pelas organizações policiais ao longo de seu processo de
modernização, destacando o que se entende, na atualidade, por modelo de
policiamento profissional e modelo de policiamento comunitário.
Na segunda parte, a história dos programas de policiamento comunitário
implementados na cidade do Rio de Janeiro é recontada com base no uso de
trechos dos documentos oficiais produzidos pelo governo do Estado do Rio de
Janeiro e pela PMERJ. Além disso, são utilizados materiais que integram o
arquivo pessoal do cel. Nazareth Cerqueira,4 assassinado em 1999. Nesta secção,
as citações são escrutinadas com o objetivo de demonstrar como o termo
policiamento comunitário passa a ser empregado num sentido cada vez mais
distante de seu significado original e cada vez mais próximo do policiamento
profissional. Afinal, a categoria policiamento comunitário passa a ser
utilizada para identificar programas de policiamento que pretendem, por um
lado, viabilizar a prestação regular do serviço de polícia em áreas
consideradas à margem do Estado (Das e Poole, 2004) e, por outro, normalizar
os padrões de conduta e convivência dos residentes nessas áreas por meio da
imposição de regras de disciplina reguladas pela presença da própria polícia.
SOBRE OS PROCESSOS DE CONSTITUIÇÃO DA POLÍCIA ATÉ À CONTEMPORANEIDADE
De acordo com Monjardet (2003, p. 13), Max Weber subscrevia a afirmação de
Trotski de que todo Estado é baseado na força. Ou seja, o Estado é uma
instituição que procura disciplinar os comportamentos individuais e garantir a
ordem por meio do uso da força legítima como mecanismo de coerção.
Do ponto de vista das derivações que essa subscrição poderia ter, a mais
importante é a ideia de que o Estado moderno pode ser definido como uma
comunidade humana que, nos limites de um território determinado, reivindica com
sucesso e por sua própria conta o monopólio da força física cujo exercício se
dá por meio de uma força pública denominada polícia. Ou seja, a polícia é a
instituição estatal que estaria autorizada a utilizar a força de modo legítimo
para obrigar o indivíduo a comportar-se de acordo com determinadas regras,
ainda que contra a vontade dele.
Na medida em que polícia é a organização que viabiliza o exercício legítimo da
força física, essa agência conforma-se como instrumento de poder para obrigar
os indivíduos a agirem de determinada forma mesmo contra a vontade deles.
Trata-se de um serviço público, visto que passível de ser requisitado por
qualquer indivíduo que se sinta ameaçado; e de uma profissão, já que as suas
atividades devem ser executadas por indivíduos especificamente preparados para
essa finalidade.
A polícia é, portanto, a instituição estatal que faz uso legítimo da força
física com os objetivos de manter a ordem, disciplinando os indivíduos;
proteger os cidadãos, por meio da vigilância constante, contra qualquer uso
indevido da força; e, por fim, viabilizar a punição, com a identificação e o
registo como suspeito de quem violou as regras.
Para a realização dessas funções, a polícia estrutura-se de acordo com modelos
relativamente estáveis no tempo e no espaço, em que pesam as inovações
verificadas nos últimos anos (Skogan, 2008). Isso equivale a dizer que, apesar
de ao longo de toda a história da polícia, a sua função primordial ter sido a
manutenção da ordem, a forma como a organização viabilizava o alcance dessa
meta passou por contínuas modificações. Ou seja, a constituição de uma polícia
moderna é o ponto de chegada de uma série de empreendimentos que tiveram como
propósito desenvolver um modelo de policiamento condizente com as
características estruturantes da própria ideia de Estado-nação moderno (tal
como apresentada por Tilly, 1996).
Para Foucault (2008), o processo de modernização das sociedades e, por
conseguinte, a emergência do Estado-nação na qualidade de instituição que
disciplina e organiza a vida social por meio da sua polícia estão eminentemente
conectados com a constituição das cidades: seja como espaço murado e denso,
característica de sistemas arcaicos, nos quais o fim maior do Estado-nação é o
estabelecimento da soberania; seja como espaço de circulação de indivíduos e de
mercadorias, mas com fronteiras fixas, característica de sistemas modernos, em
que o fim maior do Estado-nação é o estabelecimento da disciplina; seja como
espaço simbólico de pertença, com fronteiras eminentemente líquidas,
característica de sistemas contemporâneos, nos quais o fim maior do Estado é o
estabelecimento da segurança.
Portanto, é nas cidades que as polícias vão atuar com vista a garantir que a
finalidade maior da existência do Estado-nação possa efetivar-se. Exatamente
por isso, é possível afirmar que a garantia da soberania, da disciplina e da
segurança são as funções que, progressivamente, as organizações policiais foram
alcançando e pelas quais são responsáveis na atualidade. Os instrumentos
utilizados pela polícia para o alcance de cada um desses objetivos, porém, são
essencialmente distintos, dependendo do contexto histórico temporal da sua
existência.
No processo de formação do Estado-nação, momento em que as polícias seriam
responsáveis pela garantia da soberania, o instrumento operacionalizado para
tanto seria essencialmente a violência física, utilizada de maneira
desproporcional e até indisciplinada desde que o espaço físico das cidades
fosse mantido. A esse primeiro tipo de organização policial Foucault (2008, p.
453) dá o nome de maréchaussée:
[ ] uma força armada que o poder real havia obrigado a pôr em serviço
no século XV para evitar todas as consequências e as desordens que se
seguiam às guerras, essencialmente à dissolução dos exércitos no fim
das guerras. Soldados dispensados, soldados que muitas vezes não
haviam recebido soldo, soldados debandados, tudo o que constituía uma
massa flutuante de indivíduos que, evidentemente, se entregava a toda
sorte de ilegalidades: violência, delinquência, crime, roubo,
assassinato ' todas as pessoas errantes, e eram essas pessoas
errantes que a maréchaussée era encarregada de controlar e reprimir.
Uma vez consolidados os limites da cidade e institucionalizada a soberania do
Estado-nação, a função da polícia vai-se transformar. Assim, além de retirar os
errantes de circulação pelo uso da força física, a polícia passa a ter uma
função disciplinadora, repreendendo todos aqueles que apresentassem padrão de
comportamento dissonante em relação ao previsto nos regulamentos em geral, e
nos códigos penais em especial. A fim de alcançar o objetivo da disciplina com
eficiência, é desenvolvido o modelo profissional de policiamento.5
O modelo profissional tem as suas origens nas experiências conduzidas por
Robert Peel em Londres, em 1829, e pela Polícia de Nova York em 1840 (Travis,
1992). O foco principal da ação policial é a prevenção de crimes violentos, que
seriam os responsáveis pelo sentimento de insegurança da população. Neste
contexto, são valorizadas ações policiais que tenham como objetivo alertar os
indivíduos sobre o que pode e o que não pode ser feito ou que tenham como
objetivo reprimir a ocorrência de um crime tão logo ele se verifique. Para
tanto, são desenhadas intervenções estruturadas de acordo com diagnósticos
técnicos estabelecidos com base nas análises sobre padrões de incidência
criminal nas áreas de responsabilidade de cada comando. Por outro lado, para
que a comunidade perceba a polícia como eficiente, os polícias devem responder
rapidamente às chamadas para o número 190 feitas por vítimas e testemunhas,
além de posicionarem viaturas em locais estratégicos, não apenas em virtude da
elevada incidência de crimes, mas também pela elevada circulação de pessoas, de
modo a que os residentes na localidade acreditem que a polícia será capaz de
responder prontamente a qualquer delito.
No entanto, à medida que o processo de modernização da sociedade avança ' em
virtude da constituição de um Estado-nação cada vez mais burocrático e
preocupado com a eficiência e de um mercado capitalista cada vez mais
meritocrático ', o processo civilizador que orienta o comportamento dos
indivíduos em sociedade também se modifica. Assim, a função da polícia precisa
igualmente de ser revista.
Conforme destacado por Elias (1993), em sociedades marcadas por uma elevada
integração e monopólio da força física, o indivíduo é protegido contra ataques
súbitos e, simultaneamente, forçado a reprimir em si mesmo qualquer impulso
emocional para atacar outra pessoa. A polícia, com a sua função disciplinar,
atua a fim de lembrar ao indivíduo a importância do autocontrolo e do respeito
pelas regras sociais. Essa racionalização do comportamento humano, por sua vez,
permite a evolução do processo civilizador e, por conseguinte, a internalização
de padrões mais elevados de autocontrolo. A partir do momento em que o
indivíduo não precisa já de ser lembrado acerca da necessidade de contenção das
suas emoções, o papel disciplinador da polícia perde importância e, com isso, é
preciso repensar, se não a sua função na sociedade, pelo menos a forma como
presta o seu serviço.
Ou seja, em contextos nos quais os padrões de autocontrolo são essencialmente
elevados, é preciso intervir apenas para regular pequenas controvérsias que
ocorrem no âmbito dessa recém-criada sociedade civil. É preciso, porém, que os
indivíduos se sintam seguros, em termos de garantia dos seus direitos, e, para
tanto, eles devem estar cientes de que essa polícia, apesar de não estar já
visível na sua função disciplinadora, intervirá sempre que a ordem for rompida.
Em última instância, a polícia passa a consubstanciar-se numa agência que deve
garantir o sentimento de segurança.
A grande questão que se apresenta é que, com essa mudança, a polícia precisa de
repensar a própria forma de prestação do serviço. Se antes a proposta da
polícia moderna era viabilizar o distanciamento da maréchaussée e dos seus
procedimentos violentos pela via da instituição de um modelo de ação bastante
calcado no regulamento e, por conseguinte, na limitação do poder discricionário
do polícia de ponta, agora a polícia contemporânea via-se forçada a
flexibilizar os seus procedimentos empreendendo ações diferenciadas, de acordo
com os fenómenos que levavam à insegurança das distintas comunidades de
interesse. Na ânsia de ater a função policial ao prescrito nos regulamentos, os
gestores da polícia esqueceram-se de que essa agência era prestadora de serviço
público e, por isso, precisava de considerar o seu interlocutor para formular
como e quando deveria agir. Esse cenário de insulamento da organização policial
em relação ao público por ela servido levou à necessidade de se repensar o
modelo profissional em tempos contemporâneos. Afinal,
[ ] o modelo havia calculado mal o que os cidadãos esperam da polícia
[ ]. Mais importante, o isolamento da polícia em relação ao público
teve um preço alto. O oficial de patrulha, em um carro com ar-
condicionado e aquecimento, não saía mais dele para fazer patrulha
preventiva ou para saber mais sobre a comunidade que estava
policiando. [ ] Logo, a população não tinha mais confiança de que a
polícia estivesse lidando, ou poderia lidar, com seus problemas
[Reiss, 2003, p. 67].
Ou seja, na atualidade, os cidadãos desejam que a polícia faça com que se
sintam seguros. Para tanto, os modelos que orientam a formatação de regras e de
recursos para a ação policial tiveram de ser repensados, deslocando o foco
principal da disciplina dos errantes como forma de garantir a redução do crime
para o desenvolvimento de um modelo de policiamento capaz de gerar a redução do
sentimento de insegurança. Nascia, assim, o modelo de policiamento comunitário,
o qual, contudo, foi sendo progressivamente constituído como modelo com as
experiências das polícias norte-americanas. Desde os anos 1950, essas polícias
haviam-se reestruturado a fim de constituir uma equipa de policiamento de
referência para cada área da cidade, sensibilizar a comunidade para o problema
do crime, envolvê-la no desenvolvimento de iniciativas de prevenção ao crime,
atuar sobre as causas do crime ' e não apenas na sua ocorrência ' e sobre a
redução do sentimento de insegurança para além da própria criminalidade.
Os resultados alcançados com essas mudanças eram suficientemente substantivos
para indicar a necessidade de se repensar a relação entre polícia e comunidade.
A aprovação e o aumento do sentimento de segurança foram tais que as
experiências denominadas policiamento comunitário multiplicaram-se no tempo e
no espaço, fazendo com que a expressão passasse a identificar uma série de
diferentes ações e estratégias empreendidas pelas polícias de todo o mundo.
Em que pese a plasticidade que esse conceito terminou por assumir em razão do
próprio processo que orientou a sua constituição, do ponto de vista doutrinário
é consensual que ele não pode ser definido pelas atividades, mas sim em virtude
das estratégias assumidas pela organização policial para adaptar o modelo
profissional às características do ambiente em que a polícia vai atuar.
Exatamente por isso, descentralização, envolvimento com a comunidade, e foco na
solução de problemas são fatores imprescindíveis para que o modelo de
policiamento seja classificado como comunitário. Cerqueira (2001) resume as
diferenças existentes entre o modelo de policiamento profissional e o modelo de
policiamento comunitário conforme retratado no quadro_1.
A grande questão que se apresenta é que muitas organizações policiais passaram
a compreender essas duas metodologias de ação policial como se uma estivesse em
evidente oposição à outra, e não de forma complementar, o que evidentemente se
constituiu em equívoco. Afinal, apenas pode existir modelo de policiamento
comunitário nas áreas onde o modelo de policiamento profissional chegou ao seu
esgotamento e, assim, apesar de produzir ordem, não é capaz de disseminar o
sentimento de segurança em razão do distanciamento excessivo em relação à
população policiada. Ou seja, modelo profissional e modelo comunitário são, na
verdade, duas faces da mesma moeda. É necessária uma burocracia estruturada
para que a ação policial seja substantivamente previsível, mas é necessária
ainda certa flexibilidade para a definição de cursos de ação diferenciados a
fim de viabilizar o atendimento às variadas demandas da comunidade.
As organizações policiais contemporâneas devem ser capazes de empreender tanto
práticas reativas quanto preventivas. Devem estar preocupadas em aplicar a lei
de modo universal e, ao mesmo tempo, responder às demandas específicas de cada
comunidade. Devem estar atentas à prestação do serviço de forma impessoal e
universal, mas sem se esquecerem da satisfação dos cidadãos que recebem o
serviço. Em suma, as organizações policiais devem, simultaneamente, possuir
todos os critérios de uma burocracia no sentido weberiano, mas sem serem
engessadas por uma espécie de lei de ferro da burocracia, flexibilizando-se
para que os cidadãos sintam que estão protegidos pelos prestadores do serviço
público.
Portanto, na atualidade, as organizações policiais devem ser capazes de
garantir: a soberania estatal em todas as partes do território contidas nas
fronteiras do Estado-nação; o comportamento disciplinado por parte do povo que
compõe esse Estado-nação, o qual deve estar em consonância com as regras
vigentes nessa localidade; e ainda o sentimento de segurança perante toda a
população, que se deve sentir protegida e, por conseguinte, capaz de ter acesso
aos equipamentos de disciplina sempre que alguma ameaça estiver iminente.
Para a realização dessas três funções, as organizações policiais utilizam, em
primeiro plano, o modelo profissional, que estabelece as regras e os recursos a
serem acionados pelo polícia na sua tarefa de disciplinar os indivíduos e,
consequentemente, de garantir a ordem. Contudo, em áreas nas quais a plena
institucionalização desse modelo não é capaz de prover o sentimento de
segurança, as organizações policiais tendem a utilizar o modelo de policiamento
comunitário, que, ao flexibilizar determinados pressupostos da ação policial
tradicional, contribui para que a população policiada se sinta mais próxima da
polícia e, assim, mais segura.
Na secção seguinte, a trajetória dos programas de policiamento comunitário
executados na cidade do Rio de Janeiro é reconstituída e, com isso, será
possível perceber que a história recente da PMERJ difere, em boa medida, do
percurso descrito nesta secção, o qual foi o seguido pela maioria das
instituições policiais tradicionais. Com base nesses dados, procura-se
problematizar os percalços da tentativa de se introduzir o modelo de
policiamento comunitário quando o modelo profissional ainda não se encontrava
plenamente implementado. Dessa forma, espera-se demonstrar que os programas
denominados policiamento comunitário têm criado as bases para o nascimento de
uma polícia moderna na cidade do Rio de Janeiro ao disseminarem os pilares de
sustentação do modelo de policiamento profissional para áreas em que nem sequer
a soberania estava garantida.
OS PROGRAMAS DE POLICIAMENTO COMUNITÁRIO DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO
Este artigo é derivado de uma pesquisa sociohistórica que tem como objetivo
reconstituir a trajetória dos programas de policiamento comunitário
implementados pela Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ) no
período de 1983 a 2012. Assim, a fim de que as estratégias utilizadas para
alcançar esse objetivo possam ser adequadamente compreendidas, o processo de
seleção das fontes será detalhado antes do início da análise propriamente dita.
A princípio, a ideia era reproduzir, nesta secção, trechos dos documentos
oficiais que apresentassem a natureza de cada iniciativa classificada pela
PMERJ como policiamento comunitário. As lacunas que porventura existissem no
material seriam preenchidas com entrevistas com intelectuais orgânicos6 e
académicos que participaram na constituição, monitoramento ou na avaliação
dessas iniciativas.7
Contudo, a reunião das fontes de informação para a escrita do trabalho não se
mostrou tão fácil como parecia. Primeiro, o projeto foi apresentado ao comando
da PMERJ, que nos encaminhou ao arquivo central da corporação, o qual reúne
tudo o que é publicado no âmbito da PMERJ, categoria em que se incluem: 1) os
Boletins de Informação (BI); 2) a documentação das unidades extintas (por
exemplo, o Batalhão de Trânsito ' BPTRAN, que deixou de existir em 2000); 3) as
pastas de pessoal, referentes a polícias inativos ' reformados e excluídos; e
4) a documentação histórica da polícia, como os atos publicados na época do
Império.
O material a ser procurado neste arquivo para se atingir o objetivo proposto,
eram os decretos de criação de unidade, nos quais há sempre uma descrição dos
propósitos pretendidos por ela; e as Notas de Instrução (NI), que orientam os
polícias em termos de regras e de recursos a serem mobilizados para a execução
do trabalho nas novas unidades. Ocorre que os BI não se encontravam indexados
por temas e, dessa forma, seria necessário consultar cada um individualmente.
Como os boletins circulam diariamente, isso significa pesquisar 10 585
documentos, cada qual com uma média de 80 páginas.
Nesse cenário, para que a pesquisa pudesse ser viabilizada, seria necessário
obter a informação relativa à data em que os decretos de criação e as NI
relativas a programas de policiamento comunitário haviam sido publicadas. Após
algumas idas e vindas, foi possível descobrir que os BI se encontravam
digitalizados, mas no formato imagem, o que também inviabilizava a busca dos
decretos e das NI por palavra-chave. A solução, então, seria consultar cada um
dos boletins em busca da informação, mas, considerando a quantidade de trabalho
envolvida, procuram-se outras opções.
Nesse processo, após entrevistas com intelectuais orgânicos, ficou evidente
que, sempre da posse de um novo comandante, um programa de ação é escrito com o
objetivo de sinalizar a todos os integrantes da corporação que tipo de ações,
projetos ou programas se pretende desenvolver a cada quadriénio. Ao final, com
o objetivo de se verificar qual foi o legado deixado por cada comandante, é
redigido um relatório de atividades, apresentando a todos os polícias as
realizações do período. Era evidente que essa regra se constituía, na verdade,
numa espécie de convenção, já que nada obrigava o comandante a redigir esse
documento.
No entanto, era sabido que nesse material seria possível encontrar dados
suficientes para se compreender de que modo o conceito de policiamento
comunitário chega à PMERJ, como se vai transformando e como se consolida em
sinónimo de policiamento em áreas de favela com o objetivo primeiro de garantia
da soberania do Estado nessas áreas. Em busca de tais documentos, fizeram-se
pesquisas na biblioteca da Escola Superior de Polícia Militar e foi possível
encontrar todos os planos diretores e relatórios de gestão, com exceção para os
referentes aos anos 1999, 2000, 2003 e 2007 em diante.
Em busca dos documentos que poderiam cobrir esse período, fizeram-se também
levantamentos documentais na Academia de Polícia Militar (APM). Nessa ocasião,
a PMERJ franqueou o acesso a distintas revistas publicadas pela própria
corporação e que reuniam artigos de oficiais, praças e académicos com os
objetivos de disseminar o modelo de policiamento operacionalizado por cada
comando; refletir sobre a situação do crime e da violência em cada momento
histórico; e problematizar os limites e as possibilidades de avaliação da
própria atividade de policiamento. É interessante destacar que a periodicidade
das revistas não parece ser estabelecida a priori e, por isso, não é possível
afirmar se a publicação parou de circular em alguns momentos, voltando a
circular depois, ou se sempre circulou, e a biblioteca da PMERJ não guardou uma
cópia em determinados períodos.
Contudo, com a visita a essas duas bibliotecas, foi possível reunir o material
documental listado no quadro_2. Cumpre sublinhar que o período para o qual se
possui menos informações é exatamente o atual, já que a PMERJ disponibilizou
poucas informações sobre os planeamentos e avaliações realizados entre 2007 e
2012.
Como forma de suprir a ausência de documentos para determinados períodos, ao
longo dos anos 2010 e 2011 foram realizadas seis entrevistas de história de
vida com ex-comandantes da própria PMERJ e com oficiais que haviam comandado
programas de policiamento comunitário.8 Com o intuito de contrastar as diversas
fontes de informação, foram realizadas visitas a distintas unidades da PMERJ,
momentos em que algumas conversas não sistemáticas foram empreendidas com
informantes-chave que forneceram informações valiosas sobre os caminhos a
seguir, bem como pistas sobre documentos e pessoas a serem consideradas para a
compreensão da trajetória dos programas de policiamento comunitário na cidade
do Rio de Janeiro.
Por fim, recentemente, em julho de 2012, foi possível ter acesso à própria
documentação deixada pelo cel. Cerqueira no Instituto Carioca de Criminologia
após a sua morte,9 documentação que foi organizada em 40 caixas distintas por
Nilo Batista, que, na época, dividia com Cerqueira a presidência do referido
instituto.
Portanto, a reconstituição da trajetória dos programas de policiamento
comunitário implementados na cidade do Rio de Janeiro entre 1983 e 2012 será
realizada tendo como base os planos diretores e os relatórios de gestão
encontrados, as revistas da PMERJ localizadas, os documentos do arquivo do cel.
Cerqueira já revistos e ainda as entrevistas e as informações-chave repassadas
pelos polícias contactados ao longo da pesquisa.
O ponto de partida desta análise é o início da década de 1980, ou a passagem do
autoritarismo para a democracia. O documento O comando-geral10, de 18 de
agosto de 1981, indica que, para os polícias militares, a mudança de regime
significaria a possibilidade de os polícias da PMERJ voltarem a escolher o seu
comandante-geral. Assim, na consulta realizada entre os oficiais da PMERJ para
a indicação de quem seria o novo comandante-geral da corporação, os tenentes-
coronéis apontados foram: ten.-cel. Cerqueira (45,33% dos votos), ten.-cel.
Rosette (15,33% dos votos) e ten.-cel. Elísio (7,33% dos votos).
Para que o empreendimento de nomear um polícia de carreira para o cargo de
comandante-geral da corporação se pudesse efetivar, o governador recém-eleito '
Leonel Brizola (1983-1987) ' precisou de realizar certa engenharia
institucional. Isto porque, como o Brasil ainda vivia o período de ditadura
militar (1964-1985), os ocupantes desses cargos deveriam ser aprovados pelo
Exército, tal como previsto pelo Decreto-lei n.º 667 de 1969. Para escapar a
essa regra, o governador recém-empossado (1983) extinguiu a Secretaria de
Segurança, que coordenava a ação da Polícia Militar e da Polícia Civil, dando
lugar ao aparecimento das secretarias de Polícia Civil e Polícia Militar:
Assim, o Estado do Rio de Janeiro não obrigou a submeter um nome à aprovação
do ministro do Exército, pois não existia um Comando-Geral, mas secretarias de
Estado (Lemgruber, 1986, p. 22).
Tal como verificado pela análise dos documentos disponíveis no arquivo do cel.
Cerqueira, antes de uma nomeação para o cargo de comandante-geral da PMERJ, ele
realizou diversas missões ao exterior com o propósito de conhecer quais eram os
modelos de policiamento em voga. É nesse momento que o coronel entra em
contacto com os modelos de policiamento comunitário desenvolvidos no Japão
(modelo Koban), no Canadá (polícia de Ontário) e nos Estados Unidos (polícia de
Nova Iorque), e a sua grande preocupação foi trazer para o Brasil documentos
que explicassem como viabilizar a constituição desses modelos e, por
conseguinte, garantir a sua exequibilidade em distintos cenários.
Uma vez nomeado para o cargo, a sua preocupação foi incluir, já no plano
diretor, alguma menção a essa nova forma de prestação do serviço policial que
garantia não apenas mais efetividade em termos de prevenção do crime, mas
sobretudo mais legitimidade e, por conseguinte, aceitação da polícia. Com isso,
o primeiro documento oficial da PMERJ no governo Brizola já traz a proposta de
institucionalização de um modelo de policiamento comunitário, como indica o
trecho a seguir, em que se apresenta um dos objetivos principais da nova
polícia que nasceria por meio daquele governo:
Promover, adaptando a estrutura policial militar às exigências da
Segurança Pública, o ajustamento comportamental da organização dentro
de uma nova concepção de ordem pública, na qual a colaboração e a
integração comunitária sejam os novos e importantes referenciais, o
que implica um novo policial e uma nova polícia [Plano diretor, 1984-
1987, p. 34, itálico nosso].
A inserção do modelo de policiamento comunitário como linha estruturante das
ações da Polícia Militar para o período conjugava-se de maneira bastante
coerente com os princípios de respeito dos direitos humanos e cooperação
comunitária que orientavam a ação governamental nas demais áreas, como denota a
primeira medida inscrita no Plano de Desenvolvimento Económico e Social do
Estado do Rio de Janeiro (PDES) para o período de 1984 a 1987:
A primeira medida para iniciar um processo de recuperação do Estado
da situação de dificuldade e desesperança em que se encontra deve ser
uma mudança da conduta do governo em relação à comunidade: ele deve
procurar o diálogo com todos os segmentos da sociedade, com as
associações de classe e de moradores, empresários, estudantes,
sindicatos, entidades religiosas e de produtores rurais [PDES, 1984-
1987, p. 5, itálico nosso].
É interessante destacar, contudo, que a utilização do modelo de policiamento
comunitário como estratégia de constituição de uma polícia moderna, visto que
sujeita a regulamentos disciplinares, e não arbitrária, já aparece no próprio
plano de governo. Em parte, esse protagonismo da polícia no plano de governo
(para além do seu próprio plano diretor) é decorrente do entendimento de que,
durante os regimes autoritários, a polícia tem uma função política de reprimir
os opositores do governo. Além disso, como os direitos e as garantias
fundamentais estiveram suspensos, vários foram os casos de denúncias de
execução empreendidas por polícias militares e de excessos no uso da força
aquando da execução da atividade de policiamento (Bicudo, 1992).
Logo, a adoção do modelo de policiamento comunitário não se consubstanciava
numa estratégia que visava a flexibilização do modelo profissional, mas num
mecanismo engendrado com o objetivo de mudar a imagem que a população tinha da
polícia e, para tanto, era imprescindível fazer com que os polícias passassem a
agir de acordo com a doutrina de direitos humanos e se preocupassem em
desconstruir os preconceitos em relação à polícia herdados do período anterior.
Esse entendimento parece particularmente evidente na seguinte passagem do PDES:
A mudança de conduta do governo em relação à comunidade deve começar
pelo respeito aos direitos humanos em todos os níveis,
particularmente no que diz respeito à segurança do cidadão comum. É
necessário criar junto à população a consciência do fim da
arbitrariedade e da impunidade, no que se refere às autoridades
estaduais. O cidadão não deve temer a polícia, que será acionada para
protegê-lo, não para reprimi-lo. Não há mais blitzen de trânsito,
nem prisões em flagrante delito, não se entra mais nas favelas
arrombando portas de barracos, mas, ao contrário, a nova
administração atua em colaboração com a comunidade. A manutenção da
ordem pública se fará através do policiamento preventivo, do diálogo
e da ação política, e o governo garante ao cidadão o direito de se
manifestar livremente [PDES, 1984-1987, p. 7, itálico nosso].
A ressalva de que a ação da polícia deveria ser guiada de acordo com
regulamentos reforça a tese de que a aproximação com a comunidade era, na
verdade, uma forma de criar laços suficientemente fortes para que esta viesse a
exercer a função de controlo externo da atividade policial. Essa atividade
estaria circunscrita aos regulamentos que seriam produzidos ao longo dos
primeiros anos do governo Brizola com o objetivo de limitar a
discricionariedade do polícia de ponta, que, no período anterior, era utilizada
para arrombamento de casas, revistas e prisões sem o devido respaldo legal.
Utilizando-se das prerrogativas para o estabelecimento de um novo regulamento
policial que pudesse orientar os polícias no processo de aproximação com a
comunidade, o cel. Cerqueira decide conduzir uma tentativa que, dependendo dos
resultados, levaria ao desenho de um novo modelo de policiamento a ser
expandido para todas as demais unidades da PMERJ. Trata-se do Centro Integrado
de Policiamento Comunitário (CIPOC), inaugurado em 1983 na área do 18.º
Batalhão.11 Nessa experiência, os polícias e os representantes comunitários
reunir-se-iam para a discussão dos problemas que mais afetam a atividade de
manutenção da ordem pública e, em seguida, construiriam estratégias para a
solução das causas do fenómeno de tal maneira que ele não mais acontecesse e a
comunidade pudesse ficar em paz.
No entanto, quando os documentos que retratam essa experiência são analisados,
é evidente desde o primeiro momento, que a adoção do policiamento comunitário
não visava uma reforma do modelo profissional, mas a sua própria
institucionalização. Desde o primeiro parágrafo, destacava-se como a unidade
recém-batizada de CIPOC tinha como objetivo garantir o provimento de serviços
de policiamento em áreas que, tradicionalmente, não o recebiam por serem
pobres:
[O CIPOC] Tem como objetivos assegurar a presença do policiamento em
determinadas áreas carentes, onde a presença do policiamento normal,
da Unidade Operacional, seja dificultada por qualquer fator;
dinamizar as ações no local em que se localize o Centro, dotando-o de
condições de funcionamento como elemento avançado; integrar a Polícia
Militar à comunidade, sobretudo a mais pobre; articular e atualizar
recursos comunitários existentes na área, utilizando-os no
atendimento da comunidade; promover e incentivar o desenvolvimento de
um trabalho a nível preventivo, junto às camadas mais jovens;
colaborar no programa de favorecimento e oportunidade de ocupação e
emprego, visando à melhoria de condições de vida da comunidade
carente; minimizar os problemas sociais existentes na área afetada ao
CIPOC, através de um esforço conjunto da PM, com técnicos da área
humana (psicólogos, pedagogos e assistentes sociais); prevenir e
reduzir tensões sociais, levando a comunidade carente a engajar-se no
desenvolvimento social; proporcionar aos comunitários recursos de uma
documentação completa e conjugar esforços entre a Polícia Militar e o
Grupo Social, na incessante busca do bem-estar social em
complementação à manutenção de ordem pública [Revista da PMERJ, 1983,
pp. 27-28, itálicos nossos].
Esses documentos, em certa medida, reforçam a descrição que Paixão (1982) faz
sobre a ação policial na cidade de Belo Horizonte no final da década de 1970.
De acordo com o autor, nessa época, a execução das atividades de policiamento
visava a constituição de um cordão sanitário sobre as classes perigosas, isto
é, sobre os pobres. O objetivo mais imediato de tal ação era impedir que essas
classes e, por conseguinte, os seus problemas transbordassem para o restante da
sociedade, o que poderia criar especialmente conflitos e crimes, nos quais os
pobres assaltariam os ricos para garantir a sua sobrevivência. Assim, longe de
assegurar a soberania do Estado em áreas carentes, o que a polícia fazia era
impedir que essas pessoas circulassem nas áreas mais saudáveis da cidade.
Nesse contexto, o objetivo do CIPOC era alterar a cultura policial de emprego
de categorias construídas na prática profissional, constituintes de uma lógica
em uso, que identificava criminosos por meio de avaliações da cor da pele e
das roupas maltrapilhas (Paixão, 1982). Para aniquilar essas práticas vigentes
e transformar a polícia numa instituição prestadora de serviço, o foco da
instituição deveria deixar de ser o bandido e passar a ser a comunidade,
com a qual a polícia trabalharia em parcerias, disciplinando a sua ação nesse
espaço e, dessa forma, garantindo segurança para os que residiam dentro ou fora
da área de atuação do programa.
Algumas questões devem ser destacadas em relação ao argumento da
institucionalização do modelo profissional. Para garantir que os polícias
lotados no CIPOC de facto não usariam a força de forma discricionária e
arbitrária, foram editadas distintas Notas de Instrução que regulavam a rotina
desses funcionários públicos. Além disso, os polícias eram obrigados a redigir
relatórios diários e pedir que comerciantes e outros transeuntes o assinassem,
certificando assim a veracidade das informações prestadas.
Para garantir que os polícias encarregados do policiamento comunitário não
seriam desvirtuados nem empregariam padrões de conduta viciados com os ideais
autoritários do período anterior, apenas seriam lotados no CIPOC os polícias
recém-admitidos. A avaliação da ação desses indivíduos, bem como a satisfação
da população com os serviços prestados, seria auferida por meio de pesquisas de
monitorização e avaliação dessa unidade policial, as quais seriam executadas
por agências externas à própria polícia, evitando, dessa forma, possíveis
corrupções do avaliador e, por conseguinte, perda de legitimidade dessa
experiência inovadora.
Mesmo assim, o diagnóstico que o próprio cel. Cerqueira fez dessa experiência
no final do governo foi de um programa mal sucedido. Em parte, isso teria
acontecido porque o pressuposto para o desenvolvimento do modelo profissional
de polícia não se fazia presente. Isso porque, se o pensamento histórico de
Foucault (2008) for retomado, é possível afirmar que o pressuposto básico para
a constituição de uma polícia moderna é a capacidade dessa agência de garantir
a soberania do Estado-nação em todo o seu território. Apenas após essa etapa, é
possível instalar unidades de policiamento nas quais os prestadores do serviço
seguem os regulamentos e tentam, pela proximidade com a comunidade, compreender
quais são os fenómenos sociais que causam medo e, por conseguinte, insegurança:
É realmente um trabalho difícil e complexo. [As áreas de policiamento
comunitário] São áreas geralmente desassistidas pelo poder público,
nas quais os traficantes de tóxicos mantêm redes superorganizadas de
terror e de apoio à população local, mantendo-as subjugadas e, às
vezes, obrigando-as a não apoiarem o trabalho policial. Por outro
lado, o mau policial, às vezes aliando a sua corrupção a uma
violência desnecessária e ilegal, dificulta qualquer trabalho de
conquista dessas populações. É um desafio que não pode ser abandonado
[Relatório de gestão, 1983-1986, pp. 88-89, itálico nosso].
Na avaliação feita do CIPOC, a sua descontinuidade seria a consequência da
incapacidade das organizações policiais de retomarem o controlo do território.
Como tal controlo continuava nas mãos de criminosos, estes terminavam por impor
as regras à localidade, fazendo com que a tarefa de disciplinar a população
situada às margens do Estado fosse realizada por uma organização que nem sequer
o reconhece como fonte de autoridade.
No período seguinte (1987-1991), Moreira Franco assumiria o governo do Estado,
e o cel. PM Manoel Elysio a Secretaria de Polícia Militar. De acordo com os
documentos produzidos durante essa gestão, a tentativa de operacionalizar
modelos de aproximação da comunidade12 como modelos de racionalização e
disciplina da ação policial continua a ser uma constante.
No entanto, esse é um momento bastante especial, pois, em 1988, é promulgada a
Constituição Federal. No capítulo dedicado à segurança pública, a Polícia
Militar passa a figurar como força auxiliar e reserva do Exército nos estados
da Federação e no Distrito Federal. Nesse contexto, a sua principal função é a
realização das atividades de policiamento ostensivo com vistas a garantir a
preservação da ordem pública (Constituição Federal, 1988, art.º 144).
Nesse mesmo ano, a Revista da PMERJ noticía as mudanças promovidas como
decorrência da ocupação comunitária da Rocinha. Em última instância, o que
essa forma sui generis de policiamento comunitário tinha viabilizado era o
exercício da soberania do Estado-nação nessa área. Isso teria garantido a
possibilidade de exercício dos direitos civis, políticos e sociais por parte da
população residente na localidade, conforme denota a seguinte citação:
Muita coisa mudou na maior favela do mundo 54 dias depois que a
polícia expulsou de lá os traficantes ' que ditavam ordens e impunham
uma cumplicidade forçada aos 120 mil moradores. Sem esconder a
sensação de alívio, os moradores da Rocinha agora se unem para formar
uma grande escola de samba, comemoram a invasão social através de
obras e trabalho para desempregados e temem que a polícia abandone o
local. Com a desarticulação do bando de traficantes, eles passaram a
sair de casa à noite e comerciantes reabrem as portas de casas
fechadas por ordem dos bandidos. [ ] Depois da ocupação policial,
aumentou o número de registros do que os policiais chamam de
feijoada: brigas de marido e mulher e conflitos entre vizinhos em
geral causados por construções irregulares. Quando os traficantes
dominavam o morro, a delegacia registrava, em média, dez agressões a
tiro por mês; desde o dia 1.º de junho, porém, não foi feito nenhum
registro desse tipo [Revista da PMERJ, 1988, ano V, n.º 8, p. 40,
itálico nosso].
Deste trecho se infere ainda que, uma vez garantida a soberania do Estado-nação
nesse território, a segunda preocupação é com a disciplina da população que ali
reside; dessa forma, a ação da polícia deu-se no sentido de registar todas as
ocorrências criminais que tinham lugar na área, fazendo com que os residentes
percebessem que esse tipo de conduta já não seria tolerado e, por conseguinte,
seria necessário conter de modo mais efetivo os instintos violentos.
Já em artigo publicado na edição especial da Revista da PMERJ de março de 1991,
o cel. Elysio afirma ter procurado constituir uma polícia eminentemente moderna
e que, por isso, o eixo estruturante dos programas executados nesse período
(1987-1991) foi a ideia de disciplina a ser efetivada dentro e fora da
corporação:
Cremos ser esta a Polícia Militar que o povo fluminense quer:
moderna, eficiente, preparada para suas duras missões. E ao mesmo
tempo vigilante da própria corporação, da disciplina e correção de
seus homens, pronta também para punir o desvio da função. Pois é
assim também que nos habilitamos ao respeito da sociedade [Revista da
PMERJ, 1991, ano VIII, edição especial, p. 4, itálico nosso].
Leonel Brizola é eleito governador para o quadriénio seguinte (1991-1995) e, ao
assumir o cargo, o cel. Nazareth Cerqueira é novamente nomeado comandante-geral
da PMERJ. Esse ato implicaria problemas imediatos do ponto de vista da
legitimidade do novo comandante, já que vários eram os que ainda se encontravam
no ativo e esperavam galgar esse posto e ainda vários entendiam que a regra
tácita ' uma vez comandante, para sempre aposentado da corporação ' deveria ser
respeitada. A nomeação do cel. Cerqueira foi até objeto de ação popular,
instrumento que levou para o Judiciário a decisão acerca da legalidade do ato
do recém-empossado governador. Após uma longa batalha judicial, o cel.
Cerqueira é empossado como secretário de Estado de Polícia Militar.13
Logo após sua posse, no Bol. PM n.º 17, de 1.ºde abril de 1991, são publicadas
as diretrizes desse segundo comando, nas quais estava evidente a tentativa de
aumentar a soberania nos territórios dominados por criminosos ' entre os
quais se incluíam alguns polícias ' e dotar a polícia de capacidades
regulamentares para disciplinar a vida dos moradores de áreas em que as
organizações policiais tradicionalmente atuam.
Para tanto, duas foram as estratégias empreendidas. Primeiro, criou-se uma
unidade de elite especializada na reconquista de territórios, cuja ação
visaria a desarticulação de organizações criminosas que atuam em determinadas
áreas e, dessa forma, ao exercício da soberania estatal sobre todos os que ali
residem. Tratava-se do nascimento do Batalhão de Operações Policiais Especiais
(BOPE), a unidade de elite criada em março de 1991:
Fundamentalmente, a maioria das ações executadas pelo BOPE são [sic]
de caráter repressivo, face ao preparo técnico, tático e psicológico
de seus integrantes, e em quase todas essas ações ocorrem prisões de
delinquentes perigosos, detenções, bem como apreensões de materiais
(armamento, tóxicos etc.), o que demonstra a eficácia e eficiência
desta Unidade, face à destinação constitucional da Corporação
[Relatório de gestão, 1991-1994, p. 106, itálico nosso].
Se o BOPE garantiria a soberania em determinados territórios com a retirada de
circulação dos delinquentes perigosos (Alto da Boa Vista e Ilha do
Governador, por exemplo), a polícia comunitária viria como estratégia de
estabilização da soberania. Por isso, ela seria implementada num segundo
momento, com vista à prestação do serviço de policiamento ostensivo. Em última
instância, conforme problematizado na secção anterior, o modelo profissional
foi desenvolvido para garantir mais eficiência na prestação desse tipo de
serviço. Por outro lado, com o objetivo de melhorar a imagem da polícia nessas
áreas, os polícias encarregados da sua execução deveriam compreender quais eram
as demandas da comunidade e, por conseguinte, realizar intervenções que
tivessem como finalidade a garantia da segurança de quem residisse nessas
regiões:
Projeto policiamento comunitário (expansão para o bairro do Alto da
Boa Vista em julho de 1992) ' o projeto envolve a participação ativa
e consciente da Polícia Ostensiva, moradores e suas organizações,
além de outros órgãos do Estado, Município, Clubes de Serviços e
entidades de apoio no aprimoramento dos níveis de segurança da
comunidade. Foi instituído em 1991 e integra as diretrizes do Cmt
Geral, baseado no modelo existente em Nova Iorque e aperfeiçoado para
a região do Rio de Janeiro [Realizações da Polícia Militar no ano de
1992, p. 1, itálico nosso].
A grande diferença em relação ao período anterior é que o policiamento
comunitário seria empregado também em áreas nas quais a soberania do Estado-
nação nunca fora questionada (era o caso da Urca, de Laranjeiras e do Leblon),
sendo que, nessas localidades, o objetivo era consciencializar o polícia da sua
função de prestador de serviço público e, assim, garantir a sua adesão às
diretrizes e aos regulamentos publicados pela PMERJ nesse período:
Tendo como base o modelo existente em Nova Iorque, visa inteirar-se
dos problemas criminais e outros de preservação da ordem através do
permanente contato com os moradores. Inicialmente o projeto atingiu
os bairros da Urca, Laranjeiras, Leblon, Alto da Boa Vista e Ilha do
Governador [Realizações da Polícia Militar no ano de 1992, p. 2].
Em ambos os casos, o objetivo era recuperar a imagem que a polícia tinha
perante a população por meio do desenvolvimento de programas de policiamento
que contemplassem as especificidades locais. Contudo, em razão de
especificidades de problemas ocorridos no morro da Providência e do Pavão
Pavãozinho, foi delineada uma estratégia especial de policiamento comunitário.
Mais uma vez, a proposta era retomar a soberania perdida pelo Estado nessas
áreas e, em seguida, promover uma certa articulação comunitária que
viabilizasse a prestação do serviço de policiamento em bases regulares e com
vista à redução do sentimento de insegurança e até do temor de que a dominação
criminosa voltasse a verificar-se nessa área:
Grupamento de Aplicação Prática Escolar ' GAPE ' março de 1992. É um
grupamento constituído por 150 policiais militares preparados para a
missão de prevenir a incidência de delitos e promover uma articulação
comunitária forte que possibilite uma sólida defesa à dominação
criminosa. Inicialmente, o trabalho será de erradicação dos problemas
de segurança pública e integração com as comunidades. O trabalho vem
sendo realizado no Morro da Providência (4.º BPM), nos morros do
Pavão e Pavãozinho (19.º BPM). O GAPE permanece na localidade o tempo
necessário para a consecução plena da missão e sua retirada ocorre
somente quando o batalhão da área estiver em condições de assumir
definitivamente os encargos [Realizações da Polícia Militar no ano de
1992, p. 2, itálico nosso].
É interessante destacar que, no caso do GAPE, a fase de retomada do
território não era realizada pela tropa de elite da PMERJ, tal como no caso da
Ilha do Governador e no Alto da Boa Vista, mas por um agrupamento especial da
própria polícia, que permaneceria na área, estabilizando a situação, até que
policiais convencionais ou policiais do batalhão pudessem assumir a tarefa
de prestação regular do serviço de policiamento e, por conseguinte, a garantia
da soberania, da disciplina e da segurança nessa área. Contudo, em ambos os
casos, o policiamento comunitário era empregado com o objetivo de fazer com que
as regras estatais fossem as únicas vigentes em tais localidades.
Ainda em 1992, foi criado o Batalhão Escola de Polícia Comunitária (BEPC) '
Bol. PM n.º 232 (11/12/1992), o qual seria a unidade da PMERJ especializada na
preparação dos polícias lotados, posteriormente, nos programas de policiamento
comunitário e no GAPE. Afinal, a proposta da polícia era expandir essas
iniciativas nos anos seguintes para localidades que se viam sob a dominação
criminosa de grupos armados.
Em 1993, o GAPE foi instalado nas favelas da Mangueira, do Borel e do Andaraí
(Bol. PM n.º 163 ' 6/11/1993) com o objetivo de desmotivar o acesso de
viciados aos locais de venda de drogas e, assim, desarticular o tráfico de
estupefacientes, que, de certa forma, inviabilizava o exercício da soberania
estatal nessas localidades. Os polícias que passariam a compor esse agrupamento
eram jovens recém-graduados pela Academia de Polícia que, após estágio no BEPC,
eram alocados nessas favelas para a prestação do serviço regular de
policiamento. Com vista a garantir que eles não seriam cooptados para a
realização de serviços outros, eram obrigados a seguir rigorosamente a rotina
estabelecida na Nota de Instrução que regulava as regras e os recursos a serem
observados para a prestação do serviço de policiamento ostensivo. Além disso,
os polícias deveriam apresentar relatórios diários sobre a topografia da
localidade e sobre a dinâmica criminosa que ainda se fazia presente mesmo após
a instalação do programa.
Ao final desse governo, porém, os relatórios de gestão destacavam, mais uma
vez, a incapacidade de os programas de policiamento comunitário garantirem a
soberania do Estado-nação em áreas de favela e de viabilizarem a prestação do
serviço de policiamento ostensivo a uma população que, em larga medida, ainda
via a polícia com bastante suspeita em razão do período autoritário recente.
Como os programas de policiamento comunitário não eram capazes de criar as
bases para a sua institucionalização, depois de um tempo, as comunidades e
até os polícias passavam a receber assédios dos traficantes de drogas e
terminavam retornando ao domínio desses perigosos delinquentes.
Com a posse de Marcello Alencar para governador do Rio de Janeiro (1995-1999),
a Polícia Militar deixou de ter o estatuto de Secretaria de Estado para ser
subordinada à Secretaria de Segurança Pública, a qual passou a ser ocupada por
um antigo general do Exército, que escolheu para comando da Polícia Militar um
coronel bastante alinhado com as suas ideias: cel. Dorasil Castilho Corval.
Uma das primeiras providências do cel. Dorasil para garantir a soberania do
Estado-nação nas áreas ocupadas por perigosos delinquentes foi a reedição da
premiação por bravura. Esse instituto havia sido publicado originalmente no
Bol. PM n.º 114, de 6 de agosto de 1982, com o objetivo de reconhecer o
trabalho daqueles polícias cuja bravura tinha viabilizado a própria perenidade
do regime. No contexto democrático, esse dispositivo foi transformado no
Decreto n.º 21753 de novembro de 1995, que recebeu o nome de premiação por
pecúnia por mérito especial ao estabelecer que aqueles polícias que, no
exercício da sua atividade, tivessem demonstrado especial bravura, receberiam
um aumento permanente de salário de até 150% do soldo inicial.
O problema é que o decreto não estabelecia claramente o que seria considerado
bravura, e o significado desse termo foi-se delineando quando das primeiras
promoções, que eram sempre decorrentes da morte de perigosos bandidos no
processo de retomada de territórios. Tal engenharia institucional fez com que
os homicídios dolosos praticados por polícias passassem a ser classificados
como autos de resistência, visto que decorriam da resistência dos bandidos
em obedecerem às ordens dos polícias. Em última instância, justificava-se a
morte de milhares de indivíduos com o argumento de que era necessário recuperar
a soberania do Estado nas áreas dominadas por criminosos:
Os confrontos armados em locais presumivelmente ocupados pelos
marginais da lei foram inevitáveis e ocorreram provocados por
injustas agressões sofridas por aqueles que têm o dever de proteger a
sociedade [Relatório das atividades desenvolvidas na gestão do cel.
PM Dorasil Castilho Corval, 1995-1998, p. 120, itálico nosso].
O resultado final desse processo foi o aumento da taxa de três pessoas mortas
pela polícia/por mês, em 1995, para mais de vinte pessoas mortas pela polícia/
por mês em 1996 (Cano, 1997). Mais do que isso, o crescimento constante das
situações classificadas como autos de resistência levaram a suspeitas de que
policiais poderiam estar aproveitando esta classificação administrativa para
ocultar situações em que teria havido o uso exacerbado da força, execuções ou
homicídios comuns (Misse, 2011, p. 8). Nesse contexto, a atuação da PMERJ
poderia ser equiparada aos padrões de operação de uma maréchaussée, a qual
lançava mão de meios violentos e ilegais na tentativa de garantir a soberania
do Estado-nação em determinadas áreas da cidade. O grande problema é que, para
os comandantes da própria polícia, esse era o caminho a ser percorrido para a
garantia da paz e da tranquilidade, sentimentos que apenas seriam alcançados
quando a população fosse finalmente libertada do poder marginal:
A gestão deste Comando no quadriênio 1995-1998 caracterizou-se pela
ação profissional e implacável no combate à criminalidade. A Polícia
Militar cumpriu rigorosamente seu papel constitucional, conforme o
estabelecido pela política de segurança pública do Governo do Estado,
procurando prevenir o ilícito e reprimi-lo prontamente, combatendo os
nichos do poder marginal e, assim, valorizando a paz e a
tranquilidade pública [Relatório das atividades desenvolvidas na
gestão do cel. PM Dorasil Corval, p. 114, itálico nosso].
Em parte, o argumento sustenta-se, pois apenas pode existir segurança quando o
Estado consegue exercer a sua soberania em todo o território. O problema
decorre da constatação de que a garantia da soberania era engendrada pelo uso
do mesmo poder marginal e violento que se desejava reprimir. Na história
recente da PMERJ, esse é, certamente, o momento em que a organização policial
mais se distancia dos pressupostos de eficiência, racionalidade e respeito pela
lei que caracterizam uma polícia moderna. Ao exercer a força de forma
indiscriminada sobre outros bandidos, os quais poderiam ser até polícias, a
PMERJ tem a possibilidade de ter a sua ação efetivamente equiparada à de uma
maréchaussée, para usar a denominação de Foucault (2008).
No período subsequente (1999-2003), o governador do Estado do Rio de Janeiro
passa a ser Anthony Garotinho e para comandante da PMERJ é nomeado o cel.
Sérgio da Cruz. Nesse primeiro momento, todas as ações empreendidas pela
Secretaria de Segurança Pública e pela PMERJ visavam a contenção da letalidade
da ação policial, já que o aumento exponencial dos autos de resistência havia
resultado na ação de diversos organismos de direitos humanos pedindo
providências imediatas para a reversão desse cenário. Com vista a engendrar um
modelo de policiamento no qual o respeito pelas regras e os recursos prescritos
nos regulamentos eram a pedra angular, foram elaborados e executados alguns
programas de policiamento comunitário, sendo que o mais importante de todos foi
o Mutirão pela Paz. Esse programa foi implementado na favela da Vila Pereira da
Silva (Pereirão), em janeiro de 1999, e caracterizava-se pela combinação da
presença contínua, porém respeitosa, da polícia com intervenções sociais que
visavam o atendimento das demandas populares. É interessante destacar que, como
decorrência do próprio Mutirão pela Paz, o comando-geral do BOPE se instalou
nessa área (Soares, 1999), nela permanecendo até aos dias de hoje.
Em 19 de junho de 2000, em decorrência da demissão do secretário de Segurança
Pública, o comandante da PMERJ também é substituído e, com isso, assume a
posição o cel. Wilton Soares Ribeiro. Apesar dessa alteração, as diretrizes que
emanavam da cúpula da PMERJ apontavam para o facto de que o policiamento
comunitário seria o fio condutor dos programas que tinham como objetivo a
retomada de territórios. Essa era, portanto, a categoria escolhida para
identificar os programas de policiamento destinados a áreas de favela e
executados com o propósito de restabelecimento da soberania estatal nessas
regiões para posterior provimento da atividade de policiamento ostensivo, a
qual, além de disciplinar os residentes na área, garantiria segurança aos que
residiam no seu entorno e eram constantemente amedrontados com as disputas de
criminosos pela posse do território.
No segundo semestre de 2000, foi criado o Grupamento de Policiamento em Áreas
Especiais (GPAE), cujo objetivo era combater a violência urbana que tanto
afligia determinadas áreas especiais a partir da filosofia e da estratégia da
Polícia Comunitária (Carballo Blanco, 2002, p. 48):
A proposta a ser desenvolvida pelo Grupamento de Policiamento em
Áreas Especiais (GPAE) prevê formas e modalidades de serviço de
polícia ostensiva e de preservação da ordem pública regular,
combinando ações preventivas, articuladas com a comunidade, com
medidas eventuais de repressão qualificada [Carballo Blanco, 2002, p.
27].
É interessante destacar que, nesse contexto, o termo áreas especiais passa a
substituir a expressão comunidade, que foi criada em alternativa ao termo
favela, numa tentativa de viabilizar a própria qualificação desse espaço. Ou
seja, o programa de policiamento comunitário deixa de ser a categoria empregada
para a identificação das modalidades de policiamento ostensivo que têm lugar em
áreas de favela para significar a modalidade de policiamento que é
disponibilizada para favelas com determinadas características especiais,
conforme se depreende da análise do trecho a seguir:
Entende-se por Áreas Especiais (AE) o espaço geográfico de densa
ocupação humana, onde existam elevados indicadores de violência e
criminalidade, combinado com uma destacada deficiência na prestação
de serviços públicos essenciais e onde também se verifica a
existência de condições inadequadas para o desenvolvimento humano e
comunitário, propiciando dessa forma um fértil campo para a
proliferação de atividades desordeiras e criminosas, em face da pouca
presença, ou até mesmo, da ausência total da ação do Estado,
principalmente em termos de infraestrutura e serviços [Carballo
Blanco, 2002, p. 29].
Com base no diagnóstico de que a favela, ou a comunidade, é a área de onde
provém a violência da cidade, ela torna-se especial, uma área especial,
porque de desordem, porque irregular, porque ilegal. Contudo, mesmo as áreas
especiais podem ter gradações de maior ou menor especialidade, sendo que o GPAE
apenas seria o mecanismo adequado para aquelas localidades que atendessem a
esses requisitos.
Em 9 de abril de 2002, uma nova crise na segurança pública leva à troca do
comando da PMERJ e, com isso, o cargo máximo da corporação passa a ser ocupado
pelo cel. Francisco José Braz. Nesse último ano de governo, o policiamento
comunitário consolida-se como categoria que identifica o serviço de
policiamento que tem como objetivo principal promover o controlo social das
favelas, diagnosticadas como as áreas da desordem onde atuam as redes
criminosas. É o policiamento comunitário a única modalidade de prestação do
serviço de polícia que viabiliza, em última instância, a institucionalização da
soberania estatal em áreas anteriormente ocupadas por criminosos e, num segundo
momento, a disciplina da população, uma vez que, com a repreensão das condutas
desviantes, os residentes dessas áreas são forçados a desenvolver padrões mais
elevados de autocontrolo. O resultado final desta equação seria a redução de
crimes, já que as disputas entre criminosos deixariam de ocorrer, em resultado
da presença constante da polícia, que viria a garantir a soberania estatal na
área. Além disso, em decorrência do aumento da disciplina que a presença
constante da polícia implica, as resoluções interpessoais de conflito violentas
deixariam de acontecer e, assim, os indivíduos passariam a sentir-se mais
seguros,14 pois estariam protegidos pela presença constante da polícia
(Carballo Blanco, 2002, p. 48).
Rosinha Garotinho foi a governadora eleita para o período subsequente (2003-
2007) e, por isso, nomeou como comandante-geral da PMERJ o cel. Renato Silva
Hottz. De maneira geral, Hottz deu continuidade à experiência do GPAE
institucionalizando-o por meio da publicação da Resolução SSP n.º 695, que
criava formalmente o GPAE e o respetivo Comando Intermediário, o Comando de
Policiamento em Áreas Especiais (CPAE). Em razão de problemas na cúpula da
Secretaria de Segurança Pública, em 29 de julho de 2004 o comando da PMERJ
volta a trocar de mãos, passando para a responsabilidade do cel. Hudson de
Aguiar Miranda, que permanece até ao final do mandato.
Durante esse período, há uma considerável expansão do GPAE, sendo inauguradas
cinco outras unidades desse género, que passaram a estar incumbidas da retomada
de territórios e posterior implementação do serviço de policiamento ostensivo
nas seguintes áreas: Providência, Formiga/Casa Branca/ /Chácara do Céu, Morro
do Cavalão/Morro do Estado, Vila Cruzeiro e Rio das Pedras. Após essa expansão
do GPAE para áreas tão diversas, a categoria policiamento comunitário deixou de
poder ser dissociada da ideia de provisão de serviço de policiamento ostensivo
em áreas de favelas. O resultado benéfico da implementação do modelo nessas
áreas especiais era a redução imediata do crime, assim como o aumento do
sentimento de segurança, externalidades que, durante muitos anos, foram as
principais razões para a expansão do próprio programa (Albernaz, Caruso e
Patrício, 2007).
Sérgio Cabral foi o governador eleito para o período seguinte (2007-2011). Uma
das suas primeiras providências foi a nomeação do comandante do CPAE para o
cargo de comandante-geral da PMERJ. A mensagem passada com essa progressão sui
generisdo cel. Ubiratan de Oliveira Ângelo era a importância que o governo do
Estado concedia às políticas, programas e ações que visassem o controlo sobre
territórios nos quais o Estado-nação há muito não era capaz de exercer a sua
soberania.
A primeira providência do recém-empossado comandante foi a elaboração de um
Plano Estratégico que guiaria as políticas para a PMERJ no período de 2008 a
2011. Nesse documento, o problema da segurança pública é diagnosticado da
seguinte forma:
Nesse sentido, a violência e a criminalidade no Brasil, associadas à
dinâmica do tráfico de drogas, têm território específico, idade, sexo
e cor. Ocorre nas favelas, nos conglomerados urbanos e na periferia
desses espaços geográficos, seus principais algozes e vítimas são
jovens do sexo masculino, com idade compreendida entre 13 e 24 anos,
na sua maioria negros [Plano Estratégico 2008-2011, pp. 8-9, itálico
nosso].
Para a resolução desses problemas, o Plano Estratégico propunha a expansão dos
GPAE para as comunidades diagnosticadas como de alto risco e, para aquelas cuja
periculosidade ultrapassasse esse limite, a implementação do policiamento
comunitário ocorreria por meio do desenvolvimento de ações táticas integradas
entre BOPE e GPAE. A ideia era a de que o BOPE entrasse na parte de recuperação
do território e, assim, uma vez restabelecida a soberania estatal na área, o
GPAE passaria a ocupá-la de forma permanente, prestando os serviços de polícia
ostensiva tais como previstos nos regulamentos profissionais, mas com uma
preocupação de aproximação à comunidade a fim de aumentar o sentimento de
segurança.
Apesar das semelhanças entre esta proposta (de articulação entre BOPE e GPAE
para a retomada de territórios mais que especiais) e a que mais tarde se
convencionou chamar de Unidade de Polícia Pacificadora (UPP), o facto é que,
após uma crise entre o governador do Estado e o comandante da PMERJ, em 30 de
janeiro de 2008, esse cargo passou para as mãos do cel. PM Gilson Pita Gomes.
Em 20 de novembro de 2008, um problema na favela Santa Marta levou ao
nascimento de outro programa de policiamento comunitário. Um grupo de
criminosos havia-se apoderado de um prédio público construído para a instalação
de uma creche e feito dele o seu quartel-general, amedrontando a população com
as constantes trocas de tiros com outros grupos que também atuavam nessa área.
Diante das externalidades provocadas por essas disputas, a PMERJ decide
intervir e permanecer na região com o objetivo de diminuir a troca de tiros e,
assim, reduzir o temor da população que residia dentro e fora da favela. A
presença constante dos polícias na localidade, por sua vez, começa a produzir
uma série de externalidades positivas que contribuem para a continuidade do
policiamento. Tal como sucedera na primeira experiência do GPAE, os homicídios
tinham decrescido, a população sentia-se mais segura e, por conseguinte, mais
afeita à aproximação com a própria organização policial.
Dentre os principais documentos produzidos durante esse comando com o propósito
de regular quais seriam as regras e os recursos passíveis de serem engendrados
na rotina diária das UPP com base nos problemas e nas questões verificadas na
favela Santa Marta, destacam-se os seguintes:
1. Decreto-lei n.º 41 650 de 21 de janeiro de 2009: cria a Unidade
de Polícia Pacificadora dentro da Polícia Militar do Estado do Rio de
Janeiro.
2. Decreto-lei n.º 41 653 de 22 de janeiro de 2009: determina o
pagamento de uma gratificação de R$ 500,00 mensais para todos os
policiais lotados nas UPP.
3. Nota n.º 202 do Boletim da Polícia Militar de 5 de fevereiro de
2009: insere a UPP do morro de Santa Marta dentro da Coordenadoria de
Assuntos Especiais, que era a responsável pela coordenação dos GPAE,
que, nesse momento, coexistiam com as UPP.
Em março de 2009, em razão de problemas semelhantes aos que determinaram a
intervenção na favela Santa Marta, são ocupadas as favelas do Batan, Cidade de
Deus e Chapéu Mangueira. Nesses três casos, a ocupação das localidades com
vista à retomada da soberania estatal já era identificada pelo nome de código
Unidade de Polícia Pacificadora. Os objetivos dessas iniciativas também
passaram a ser veiculados em toda a imprensa de forma mais clara como retomada
de territórios ocupados pelo poder armado do tráfico, mas havia pouca ou
nenhuma menção ao que seria feito após essa reconquista pela PMERJ.
Ressalvas dessa natureza apenas começam a compor o discurso político na segunda
metade de 2009, quando ocorre uma nova mudança de comando na PMERJ, com
assunção, em 9 de junho de 2009, do cel. Mário Sérgio de Brito Duarte ao cargo
mais alto da corporação. Desde então, é crescente a preocupação com a melhor
coordenação do programa ' dada pela criação, em julho de 2010, do Comando de
Polícia Pacificadora ' e com a sua própria expansão, fenómeno que leva à
substituição de GPAE por UPP em localidades como Pavão Pavãozinho, Providência,
Formiga, Casa Branca e Chácara do Céu.
No final de 2010, Sérgio Cabral é reconduzido no governo do Estado do Rio de
Janeiro e o cel. Mário Sérgio de Brito Duarte permanece à frente do comando da
PMERJ. Nesse momento, a preocupação do comando passa a ser com a
profissionalização dos polícias que atuariam nessas áreas, os quais seriam
exclusivamente recrutas, formados especialmente para essa finalidade e cujas
regras e procedimentos seriam minimamente regulamentados pela promulgação de
uma espécie de Código de Conduta especial para a atuação nessa área. O Decreto-
lei n.º 42 787 de janeiro de 2011 é um marco nesse sentido, por ser o primeiro
que procura detalhar a estrutura, os objetivos e a organização das UPP como
programa de policiamento comunitário.
De acordo com Cano (2012, p. 18), se a produção legislativa da polícia e do
governo do Estado para o período 2009-2011 é levada em consideração, constata-
se que o projeto das UPP avançou de forma experimental e pragmática, sem
responder a um plano previamente desenhado. Afinal, dois anos depois do seu
nascimento no Santa Marta, os polícias não tinham ainda regulamentos que
estabelecessem claramente quais eram as balizas a serem consideradas para a sua
ação como atividade profissional que visa a provisão de serviços de
policiamento.
E quais seriam os pilares sobre os quais se sustenta a prática das UPP?
Primeiro, tem-se o facto de que as UPP, assim como o CIPOC, o GAPE e o GPAE,
também são destinadas a localidades que necessitam de ser conquistadas ou
demarcadas do ponto de vista da soberania estatal, como se depreende do § 2.º
do art.º 1.º do Decreto-lei n.º 42 787/2011, que aponta como objetivos da UPP
os seguintes:
a) consolidar o controle estatal sobre comunidades sob forte
influência da criminalidade ostensivamente armada; b) devolver à
população local a paz e a tranquilidade públicas necessárias ao
exercício da cidadania plena que garanta o desenvolvimento tanto
social quanto econômico.
Por outro lado, tal como diversas avaliações têm demonstrado (CESeC, 2011 e
2012), os polícias que atuam nessas áreas passam a desempenhar uma atividade
eminentemente disciplinadora, normalizando a vida da população que ali reside
em detalhes, determinando desde o horário para a realização de festas até à
arbitragem de conflitos eminentemente domésticos.
É sabido que o estabelecimento a priori das regras e dos recursos a serem
mobilizados para a prestação do serviço de policiamento faz com que
dificilmente este possa ser qualificado de comunitário no sentido estrito do
termo. Isto porque, se os residentes nessas áreas não participam do
estabelecimento do programa de ação a ser engendrado apontando as causas dos
problemas prioritários dessas localidades e as situações que causam mais
sentimento de insegurança, não se pode qualificar o modelo de policiamento
executado como comunitário. Se os residentes nas áreas policiadas não são
chamados a opinar quando do desenho das estratégias de intervenção policial, e
menos ainda podem realizar as atividades de monitorização e avaliação da ação
policial, o serviço prestado continua a ser de policiamento, mas não pode ser
qualificado de comunitário.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A proposta neste artigo foi reconstituir a trajetória dos programas de
policiamento comunitário já implementados pela Polícia Militar do Estado do Rio
de Janeiro (PMERJ) ao longo do período democrático (1983-2012) e, assim,
verificar em que medida iniciativas desse género poderiam (ou não) encaixar-se
no conceito de comunitário tal como proposto pela literatura.
Para se compreender como surge do ponto de vista sociológico a categoria
policiamento comunitário, recontou-se a história das organizações policiais.
Com isso, foi possível constatar que as três principais funções da polícia
(institucionalização da soberania estatal sobre o território, disciplina dos
cidadãos e garantia da segurança) vão sendo progressivamente construídas no
tempo como forma de responder a demandas que eram crescentemente apresentadas
pelo cidadão. Com o tempo, a polícia vai deixando de ser uma agência que
executa funções de Estado para se constituir numa agência prestadora de
serviços públicos; por isso, a sua legitimidade deixa de derivar dos
regulamentos apenas para estar adstrita à avaliação que os usuários do serviço
fazem do seu comportamento. Essa mudança de perspetiva faz com que a
constituição de uma organização policial moderna na contemporaneidade venha a
significar a emergência de uma instituição burocrática (no sentido mais estrito
do termo) cuja eficiência consiste em prover, simultaneamente, soberania,
disciplina e segurança.
Compreender a história da polícia significa ainda compreender a história dos
programas de policiamento que foram engendrados por ela para alcançar esses
três objetivos que se constituíram ao longo do tempo. Desse modo, para efetivar
a soberania do Estado sobre um determinado território, a polícia lança mão da
violência física, incapacitando de forma permanente todos aqueles que
contestavam a autoridade estatal e, por conseguinte, poderiam inviabilizar o
domínio do território. Já na tentativa de efetivar a disciplina dos cidadãos, a
polícia recorre ao modelo profissional que constrange a discricionariedade e a
racionalidade do polícia a regras e recursos previamente disciplinados por um
superior hierárquico. Ao restringir a flexibilidade e a própria reflexividade
de como o policiamento deveria ser implementado, esperava-se apresentar aos
cidadãos policiados um modelo de indivíduo disciplinado e, assim, o propósito
de tais constrições era, em última instância, viabilizar a aprendizagem de
padrões mais elevados de autocontrolo por meio do exemplo do próprio polícia.
Por fim, na tentativa de se institucionalizar o sentimento de segurança, o
modelo profissional é flexibilizado para que os polícias possam compreender as
especificidades de cada localidade policiada em termos de dinâmica de crimes e
de fenómenos que causam sentimento de insegurança. Com isso, na prestação do
serviço de policiamento, o polícia deixa de ser o protagonista para ser um
coprodutor do serviço, levando à emergência do que se denominou modelo de
policiamento comunitário.
Ao rever a história dos modelos de policiamento, constata-se, portanto, que o
policiamento comunitário seria o ponto de chegada de um processo de
amadurecimento institucional que não apenas complexifica as funções a serem
efetivadas por essa organização burocrática, como a torna mais próxima do ideal
de instituição moderna ' entendida como tal aquela que procura organizar as
suas regras e procedimentos a fim de alcançar com mais eficiência e
racionalidade os objetivos pretendidos. Contudo, quando a trajetória dos
programas de policiamento comunitário implementados na cidade do Rio de Janeiro
é revista, o cenário que emerge é bastante distinto.
O policiamento comunitário é trazido para o Brasil no momento de reabertura
democrática, quando o debate sobre como reformar as polícias militares ' forças
auxiliares do Exército ' começa a emergir. No entanto, as apropriações que o
termo passa aqui a ter são muito diferenciadas daquelas apresentadas pela
literatura: um modelo de reforma da polícia que visa à descentralização, à
aproximação comunitária e à solução dos problemas que causam insegurança na
população.
Em parte, isso parece ocorrer porque a categoria policiamento comunitário vai
sendo progressivamente apropriada para identificar iniciativas que têm como
objetivo maior o estabelecimento da soberania estatal em áreas que se
encontravam sob o domínio do poder paralelo exercido por perigosos
delinquentes, ou seja, nas favelas. Uma das hipóteses lançadas para essa
coincidência progressiva no tempo ' de policiamento comunitário significando
policiamento em favelas nas quais a soberania do Estado se encontra em xeque '
é o facto de que, desde a década de 1980, a palavra comunidade passa a ser
empregada como eufemismo para a identificação do espaço da favela. Num
contexto como esse, o policiamento comunitário passa a ser visto como a
metodologia mais adequada para a operacionalização do policiamento em
favelas.
Contudo, essa coincidência dos termos apresenta novos distanciamentos entre o
significado da categoria na literatura internacional e na realidade do contexto
da cidade do Rio de Janeiro. Como o policiamento comunitário passa a designar
as experiências que tinham como objetivo a retomada de territórios antes
dominados pelo tráfico, passa a significar uma modalidade de policiamento cujo
fim maior não é a garantia da segurança pela coprodução do serviço policial,
mas sim o estabelecimento da soberania do Estado nessas áreas, missão cuja
execução, muitas vezes, requere o uso da violência em detrimento da arte da
conversa com os cidadãos mais resistentes.
Uma vez estabelecida a soberania estatal nas áreas de favela (ou nas
comunidades), a função da polícia passa a ser disciplinar os indivíduos que
residem nesse território, fazendo com que eles apresentem o padrão de
comportamento desejado como característico daquela localidade. Nesse contexto,
a função da polícia passa a ser reprimir os errantes, mostrando a toda a
população que tipo de conduta deve ser adotado. Assim, a polícia passa a
constituir-se como engrenagem principal de viabilização do processo
civilizador. No entanto, para que a polícia não decida inverter a ordem e
autocoroar-se soberana ilegítima de dado território, são elaborados diversos
manuais que procuram circunscrever quais as regras e os recursos ao dispor dos
polícias para a execução das atividades de policiamento.
No entanto, as experiências aqui analisadas mostram certa reticência ou
incapacidade de se alcançar essa fase. Em parte, isso parece ocorrer porque os
programas de policiamento comunitário executados ao longo do tempo falham na
missão de garantia da soberania. Assim, estes programas terminam descontinuados
depois de um tempo em razão da volta do poder armado dos bandidos, muitas
vezes decorrente da própria cooptação dos polícias empregados nessa modalidade
de policiamento. Contudo, como não pode existir Estado sem soberania em todo o
território, essas margens continuam a integrar a agenda de preocupação das
polícias e, dessa forma, de tempos a tempos, são implementados novos programas
de policiamento comunitário com vista a reintegrar esses espaços e, por
conseguinte, os seus cidadãos à soberania do Estado-nação.
Um ponto que merece ser destacado, do ponto de vista da sociologia das
organizações, é que a PMERJ parece compreender, com o passar do tempo, quais
foram os pontos que inviabilizaram o exercício duradouro da soberania estatal
nas áreas de favela e, assim, os programas de policiamento comunitário vão-se
aperfeiçoando no tempo do ponto de vista da institucionalização desse objetivo.
Nesse contexto, a experiência das Unidades de Polícia Pacificadora (UPP), que é
o programa de policiamento comunitário atualmente em curso, parece indicar que
se começam a constituir as bases de uma organização moderna. Primeiro, porque a
soberania parece ser efetivamente um dado em áreas como a favela Santa Marta,
onde a experiência já dura há cinco anos. Segundo, porque, uma vez
reconquistado o território, há uma efetiva preocupação com a disciplina dos
polícias, de tal maneira que eles não terminem cooptados pelos perigosos
delinquentes e acabem por ser uma ameaça à missão de garantia da soberania
pela qual são responsáveis. Exatamente por isso, argumenta-se que a história
dos programas de policiamento comunitário empreendidos pela PMERJ é, na
verdade, a história da institucionalização do modelo de policiamento
profissional cuja institucionalização parece lançar as bases para o nasci-
mento de uma polícia moderna, no sentido sociológico que essa categoria possui.
É claro que o Centro Integrado de Policiamento Comunitário (CIPOC), o
Grupamento de Aplicação Prática Escolar (GAPE) e o Grupamento de Policiamento
em Áreas Policiais (GPAE) contaram com certa produção legislativa, mas que
estava muito mais centrada na definição de quais seriam os objetivos do
programa ' reconquista da soberania seguida de prestação de serviços de
policiamento ostensivo como forma de disciplinar a vida nessas comunidades ' do
que no controlo dos tempos e movimentos dos polícias, que deveriam dar o
exemplo de como esse processo civilizador poderia levar a mais autocontrolo do
próprio indivíduo. Então, as UPP inaugurariam uma nova fase nessa história por
criarem as raízes para a institucionalização do modelo de policiamento
profissional para essas áreas. Assim, essas unidades avançariam na constituição
de uma polícia mais profissional e, por conseguinte, menos violenta e menos
arbitrária, características que sempre impediram que a PMERJ fosse rotulada
como efetivamente moderna.
