Representação política: neoinstitucionalismo em perspectiva comparada
Introdução
O objetivo deste artigo é contribuir para o debate teórico acerca dos avanços e
limites do neoinstitucionalismo no estudo das instituições legislativas, bem
como apontar, ainda que de forma preliminar, os conceitos de jogos ocultos,
múltiplas arenas (Tsebelis, 1998) e veto players (Tsebelis, 2002) como
ferramentas úteis para a análise de estratégias possíveis dos partidos e dos
parlamentares nos poderes legislativos. Para tanto, procedeu-se à observação
das premissas principais do neoinstitucionalismo e seu confronto com o modelo
organizativo dos parlamentos europeus, no que tange ao sistema de comissões, e,
de forma complementar, com as experiências do Leste Europeu, da América Latina
e do Brasil.
O método comparativo adotado visa, no caminho proposto por Tilly (1993, p. 63),
a observar as "características duradouras" dos legislativos. Nesse sentido,
Estados Unidos e Inglaterra, seguidos pelos demais países europeus, são palcos
privilegiados para a observação de experiências de modelos institucionais e
estruturas organizativas de legislativos, tendo em vista a estabilidade dos
regimes democráticos nesses países e, por conseqüência, da prática
representativa.
De outro lado, contrastando com as democracias avançadas, estão as experiências
mais recentes de democratização na América Latina e no Leste Europeu. Embora a
literatura e os dados consolidados a respeito dessas experiências ainda sejam
precários, a referência a esses casos, sempre que possível, enriquece o quadro
comparativo, permitindo o confronto de contextos políticos e institucionais
distintos. Cabe salientar que não se trata aqui de identificar "estágios de
modernização", mas de buscar compreender os efeitos de diferentes contextos nos
quais as instituições legislativas operam.
O artigo está organizado em seções e subseções, na seguinte ordem: a primeira
seção resume as principais premissas das três linhas neoinstitucionalistas
(distributivista, informacional e partidária) sobre o papel das comissões no
legislativo; a segunda aborda os limites do neoinstitucionalismo e expõe os
conceitos de jogos ocultos, múltiplas arenas e veto players; a terceira traz
dados relacionados à organização do sistema de comissões nos parlamentos
europeus e tópicos da literatura especializada internacional sobre os
legislativos na América Latina e no Leste Europeu; a quarta seção retorna ao
debate sobre os conceitos de Tsebelis e suas possíveis aplicações nos contextos
analisados; e a quinta seção apresenta uma conclusão sintetizando os possíveis
avanços dos conceitos aqui abordados para o debate acerca do legislativo, sem a
pretensão de oferecer respostas que representem a tentativa de formular um
"modelo teórico" para solucionar os problemas levantados, mas apenas indicando
caminhos que se apresentam como os mais promissores.
Abordagem neoinstitucionalista
O neoinstitucinalismo é um movimento teórico iniciado nos anos 1980, que tem
como premissa principal o poder das instituições políticas de redesenhar as
estratégias de seus atores, fazendo com que estes condicionem seus
comportamentos de forma a otimizar os resultados desejados, a partir do
conjunto de regras formais e informais que orientam o funcionamento dessas
instituições (March e Olsen, 1989).
Nos estudos a respeito dos legislativos, e mais especificamente sobre o sistema
de comissões, a escola neoinstitucionalista produziu três linhas
interpretativas: a distributivista, a informacional e a partidária. Essas três
linhas possuem "núcleos'' explicativos próprios e autores centrais (Limongi,
1994). O ponto em comum entre elas é o peso conferido à estrutura institucional
nas estratégias empreendidas pelos membros do parlamento (MPs), mas o que as
diferencia é o grau de autonomia com que os MPs atuam nas comissões.
Para as duas primeiras linhas, prevalece o axioma individualista. No caso dos
distributivistas, as comissões são vistas como instrumentos para os MPs
tentarem atender suas bases visando aumentar as chances de reeleição. Dessa
forma, para os distributivistas, a composição das comissões ocorre por meio da
auto-seleção, permitindo que os MPs escolham as comissões cujas áreas atinentes
correspondam às demandas de suas bases (Limongi, 1994), salientando assim a
atividade parlamentar como a busca permanente pelas políticas públicas pork
barrel.
A linha informacional, por sua vez, também parte da premissa da autonomia das
preferências individuais dos MPs no recrutamento para as comissões. Contudo, o
que a diferencia da linha distributivista é o peso da expertise no processo
legislativo. De acordo com a linha informacional, o que estaria em jogo não
seria o imperativo eleitoral, ao menos na forma de distribuição de recursos,
mas, sim, a necessidade de análises mais acuradas sobre os possíveis efeitos de
determinados projetos (Krehbiel, 1991, p. 43). Assim sendo, o critério de
recrutamento para as comissões seria determinado pela regra de seniority,
possibilitando a especialização dos MPs. Em outras palavras, as sucessivas
reeleições de determinado parlamentar, associadas à sua permanência em uma
única comissão, elevariam de tal forma seu grau de especialização, que o
partido seria constrangido a não substituí-lo por um novato, preservando assim
sua vaga na comissão.
Finalmente, a linha partidária atribui aos partidos, por intermédio de seus
líderes, o papel de arbitrar os conflitos coletivos (Cox e McCubbins, 1993, p.
85). A interpretação partidária proposta por Cox e McCubbins ressalta o poder
de agenda conferido aos líderes como um dos instrumentos por meio dos quais é
possível assegurar o government partidário sobre suas bancadas, reduzindo assim
os espaços para condutas individualistas (Idem, p. 233). A Tabela_1 esquematiza
os principais tópicos das três linhas neoinstitucionalistas.
O que se pode constatar é que, para as comissões desempenharem efetivamente os
papéis distributivista e informacional, é necessário que a estrutura
organizativa do legislativo seja descentralizada e que essas comissões possuam
prerrogativas que lhes confiram autonomia para analisar e deliberar a respeito
das matérias a elas subordinadas. Já para a linha partidária o que conta é o
poder de agenda conferido ao líder do partido, garantindo que todas as esferas
do processo legislativo sigam as metas partidárias.
Neoinstitucionalismo e instrumentos analíticos complementares
A tríade neoinstitucionalista oferece significativas "ferramentas'' para que
possam ser auferidos graus de maior ou menor centralização das formas
organizativas dos legislativos. Entretanto, a despeito dos avanços teóricos e
empíricos alcançados pelo neoinstitucionalismo, o estudo dos legislativos
baseados unicamente na aplicação desses três modelos, deixando de considerar
injunções externas aos parlamentos, corre o risco de não avançar na compreensão
das dinâmicas internas dessas instituições, produzindo um excessivo formalismo.
Uma primeira evidência nesse sentido está no fato de que a distinção entre as
"funções'' exercidas pelas comissões nem sempre é nítida, mesmo no contexto
norte-americano. Epstein e O'Halloran advertem que as comissões podem ser
simultaneamente distributivistas, informacionais e partidárias (1999, p. 195).
Contudo, a assertiva mais interessante dos autores consiste em afirmar que
fatores institucionais externos aos legislativos podem influir nos modelos
organizativos adotados por estes. Em outros termos, nem sempre o modelo
organizativo adotado nos legislativos é fruto da vontade explícita dos
legisladores, podendo, em muitos casos, derivar de incentivos externos gerados
a partir de um contexto institucional mais amplo (Idem, p. 163).
A partir de tal perspectiva, é possível buscar explicações complementares que,
sem retirar a centralidade das regras internas dos legislativos, levem em conta
a existência de fatores derivados de um quadro institucional mais amplo que
possam atuar como "variáveis intervenientes''. O propósito dessas variáveis
seria o de permitir que se compreendam os diversos tipos de racionalidades
estratégicas que podem ser utilizadas pelos atores (partidos e parlamentares).
A metodologia de análise do legislativo proposta pelo neoinstitucionalismo
parte da premissa de que as estratégias geradas dentro dele são determinadas
por sua organização interna. O argumento aqui apresentado é o de que, seguindo
a linha de raciocínio de Epstein e O'Halloran, tal premissa explica parte do
problema. Contudo, os fatores externos aos legislativos que podem influenciar o
comportamento dos MPs somente serão compreendidos ampliando-se o escopo da
análise, a fim de que sejam agregados os diferentes elementos dos contextos
políticos e institucionais, ou seja, o conjunto de regras e instituições que
balizam o jogo político.
Quais fatores externos poderiam influenciar o comportamento dos MPs e dos
partidos? Com certeza a busca da reeleição pode ser vista como o principal
fator que induz os MPs a agirem com vistas a alcançar determinado fim, o que
significa, portanto, uma ação dotada de racionalidade. Também é plausível a
hipótese de que tal racionalidade não se manifeste de forma totalmente livre de
barreiras e condicionamentos. Ao contrário, as regras institucionais, e no caso
dos legislativos seus modelos organizativos, representam importantes "freios''
capazes de conter ímpetos otimizadores mais extremados. Contudo, a maneira como
os atores formulam suas estratégias pode assumir contornos diferenciados sob um
mesmo modelo organizativo, nem sempre visíveis numa primeira observação.
Tsebelis sugere pistas relevantes para que sejam buscados novos avanços nas
análises do funcionamento das instituições legislativas. A primeira pista está
no conceito de jogos ocultos. Aqui, Tsebelis promove uma inflexão teórica
explicitando os limites da teoria da escolha racional, em seu viés ortodoxo, e
apontando novos caminhos. Segundo o autor, uma das razões para as divergências
entre ator e observador está no fato de que este último, por não atentar para
os jogos ocultos, considera certas escolhas dos atores como sendo subótimas ou
irracionais. Para Tsebelis, muitas vezes o observador atenta apenas para o jogo
que ocorre na arena principal, não percebendo que o ator está envolvido em
jogos em múltiplas arenas (1998, pp. 23-24).
Uma segunda pista fornecida por Tsebelis diz respeito à estabilidade de
políticas (governamentais ou legislativas) e, numa perspectiva mais ampla, à
estabilidade institucional, contida no conceito de veto players. Nesse
trabalho, Tsebelis busca interpretar o funcionamento das instituições com base
no distanciamento ou proximidade dos veto players, que seriam atores designados
constitucionalmente para opinar diante de decisões políticas (2002, p. 20).
Para o autor, existem dois tipos de veto players: institutional e partisan
(Idem, p. 21). Aplicando esses conceitos ao caso brasileiro, temos como
exemplos o presidente da República e os partidos.
Segundo Tsebelis, os contextos institucionais, environments, que abrigam formas
federalistas de Estado, com duas casas legislativas, são as combinações de
instituições que possuem o maior número de veto players. Isso ocorre devido à
separação de poderes e a divisão do governo entre a esfera nacional e esferas
regionais com autonomia e responsabilidades específicas (Idem, p. 136). Um
contexto com grande número de veto players amplia de modo considerável a
quantidade de interesses envolvidos no jogo político e, mais especificamente,
no processo legislativo, gerando múltiplas arenas e tornado mais complexas as
estratégias dos atores.
Nas análises sobre o desempenho institucional na representação de interesses
difusos, os conceitos de jogos ocultos, múltiplas arenas e veto players podem
ser utilizados como "ferramentas teóricas" complementares ou até mesmo
principais. A metodologia adotada na análise de David Vogel é um sugestivo
exemplo. Vogel (1993) procura avaliar quais são os elementos que diferenciam a
representação de interesses difusos nos Estados Unidos, Inglaterra e Japão. Na
comparação dos três casos, ele identifica os traços estruturais que compõem os
contextos institucionais e suas implicações no acesso de grupos de pressão à
representação de seus interesses. A fórmula eleitoral, o sistema de governo e a
forma de Estado seriam os traços estruturantes desses contextos institucionais.
A conclusão de Vogel vai ao encontro do modelo analítico proposto por Tsebelis,
ao afirmar que os Estados federalistas são os contextos institucionais que
apresentam maior permeabilidade aos interesses difusos devido à possibilidade
de estabelecimento de pontos de conflitos entre governos regional e nacional
(Idem, p. 240).
Mesmo correndo o risco de promover certo "alargamento" dos conceitos de
Tsebelis, a combinação entre estes e os instrumentais produzidos pelo
neoinstitucionalismo pode nos conduzir a um campo fértil, no qual a análise dos
legislativos talvez agregue novas variáveis.
Legislativo e sistemas de comissões
O modo como o legislativo se organiza é essencial para as oportunidades geradas
no seu interior. Tais oportunidades dependem da forma como se estrutura a
divisão do trabalho nas comissões e o modo como ocorre o recrutamento para
elas. Vimos anteriormente que a escola neoinstitucionalista produziu três
modelos de organização do legislativo baseados no sistema de comissões e que
estas podem cumprir as funções distributivista, informacional e/ou partidária.
Vimos ainda que, embora o neoinstitucionalismo tenha trazido avanços, sua
aplicação pura e simples não permite a identificação de fatores externos ao
parlamento que possam influenciar o comportamento dos MPs.
Os sistemas de comissões representam indicadores dos graus de centralização do
processo legislativo e funcionam em sentidos inversos: quanto maior o poder das
comissões, menor a centralização, e vice-versa. No entanto, existem nuances que
podem influir de modo significativo nas estratégias dos atores nos
legislativos. Para tanto, três elementos ligados ao sistema de comissões são
essenciais: o caráter das comissões, suas prerrogativas e o modo de eleição de
seus presidentes.
A primeira nuance diz respeito ao caráter das comissões. Ao contrário do que
possa parecer, nem sempre é possível correlacionar sistemas complexos de
comissões com parlamentos institucionalizados, ou seja, parlamentos cuja
existência como instituição representativa venha de longa tradição. Isso pode
ser constatado na observação das experiências norte-americana e inglesa de
prática representativa, em que é possível notar dois modos distintos de
arranjos organizativos. A experiência norte-americana conta com a experiência
do complexo sistema de comissões que remonta aos primórdios dessa instituição
(Deering e Smith, 1997, p. 26). Em contraste, o parlamento inglês não possui um
complexo sistema de comissões parlamentares. No parlamento inglês, comissões
com funções politicamente significativas, no que tange ao processo legiferante,
começam a ser instituídas somente a partir de 1979, e sem poder legislativo.
Tais comissões possuem apenas prerrogativas para fiscalizar o Executivo
(Longley e Davidson, 1988, p. 3).
Os demais legislativos europeus adotam modelos variados em termos de sistemas
de comissões. As diferenças se situam tanto em seu papel na estrutura
legislativa - podendo ser permanentes (standing), como na House of
Representatives, ou criadas para analisar projetos específicos (ad hoc), como
na House of Commons - como em termos de prerrogativas e número de comissões.
Kaare Strom sugere a distinção entre comissões do tipo standing com: a) poder
legislativo; b) comissões especializadas; e c) comissões sem poder legislativo.
O primeiro grupo reúne comissões com co-responsabilidade na elaboração de leis;
o segundo agrega comissões com foco específico; o terceiro incorpora as
comissões fiscalizadoras (1998, p. 30)
Tabela_2
A maioria dos parlamentos europeus conta com comissões do tipo standing. O
número de comissões se situa entre 10 e 20; mais de 20 comissões somente são
encontradas na Dinamarca e nos Países Baixos, embora apenas a França limite
esse número (Idem, p. 31-32). Já o padrão ad hoc é adotado por poucos
parlamentos. No padrão "puro" desse sistema de comissões enquadra-se apenas o
caso do Reino Unido, ao menos até 1979, quando começa a se consolidar um
sistema de comissões permanentes (Jogerst, 1993).
O fato de existirem comissões permanentes indica que pode haver no mínimo duas
arenas no parlamento: plenário e comissões. Mas o peso de cada uma depende de
suas prerrogativas no processo legislativo.
Prerrogativas das comissões
O segundo elemento relacionado com a influência do modo organizacional dos
legislativos e, especificamente, dos sistemas de comissões são as prerrogativas
destas no processo legislativo.
As prerrogativas de iniciativa legislativa e de reuniões a portas fechadas são
indicadores relevantes para que se possa mensurar o papel das comissões no
processo legislativo. A prerrogativa de iniciativa legislativa significa que os
membros de determinada comissão podem apresentar projetos de leis versando
sobre assuntos ligados às áreas atinentes a sua comissão sem, obrigatoriamente,
consultar o líder de seu partido ou os demais correligionários. Do mesmo modo,
as reuniões a portas fechadas dão aos membros da comissão o direito de debater
e deliberar de forma a minimizar as influências externas.
A existência das duas prerrogativas, ou de ao menos uma delas, pode ser vista
como um indicativo de autonomia das comissões, o que as fortalece como arenas
nas quais os atores possuem significativo poder decisório. Por outro lado, a
ausência de tais prerrogativas indica um modelo organizativo centralizado,
favorecendo o controle partidário, por meio do poder de agenda conferido aos
líderes, ou o controle do legislativo pelo executivo, principalmente em se
tratando de regimes de governos parlamentaristas.
Conforme mostram os dados da Tabela_3, a conjugação das prerrogativas de
iniciativa legislativa e de reuniões a portas fechadas é característica que
ocorre em casos minoritários nos parlamentos europeus. Apenas em dois países
(Suécia e Suíça) é possível encontrar as duas prerrogativas. Na grande maioria
dos casos, as comissões não possuem a prerrogativa de iniciar o processo
legislativo.
O modo de reunião apresenta maior variação. Embora os casos de reuniões
fechadas sejam minoritários, é possível encontrar casos de regras
intermediárias entre prerrogativas de reuniões abertas e fechadas. Ainda que as
regras intermediárias não estejam disponíveis, é razoável supor que, ao se
retirar a prerrogativa de reuniões fechadas, se reduz o grau de autonomia das
comissões, uma vez que a simples presença de pessoas que não fazem parte delas,
como líderes partidários e lobbyists, entre outras, pode causar
constrangimentos e influir no processo decisório.
Presidentes de comissões
A forma como os presidentes de comissões são eleitos também constitui um
indicador de centralização e descentralização dos legislativos. Os presidentes
de comissões são incumbidos da responsabilidade de coordenar os trabalhos do
grupo. Eles, além de elaborar a pauta e indicar os projetos que serão
apreciados, possuem, em muitos casos, a prerrogativa de desempatar votações,
assumindo, portanto, o poder de emitir a palavra final na tramitação de
projetos que se encontram indefinidos.
A Tabela_4 mostra o critério de eleição e distribuição das presidências de
comissões nos parlamentos europeus. Na coluna do meio está a regra de seleção
dos presidentes, que pode caber ao plenário, à comissão, ao líder partidário ou
a uma combinação entre os três elementos, podendo incluir plenário e líder,
comissão e líder ou comissão e plenário. A coluna da direita traz o critério de
distribuição das vagas de presidência de comissão.
Os dados mostram que, na maioria dos casos, a prerrogativa de eleição do
presidente pertence aos membros das comissões. Somente a House of Commons, o
Bundestag e a Camera dei Deputati, no Reino Unido, na Alemanha e na Itália,
respectivamente, a prerrogativa de escolha de presidente de comissão é delegada
ao plenário ou contempla a participação mútua de plenário e comissões. A
Holanda adota um sistema que combina a participação dos líderes partidários e
membros das comissões na eleição dos presidentes dessas comissões.
Em relação aos critérios de distribuição das vagas de presidente de comissões
entre os partidos, é possível observar uma ligeira predominância no método
proporcional, com nove parlamentos adotando esse mecanismo. Já o sistema
majoritário é encontrado em apenas três países: Irlanda, Grécia e Itália. Nos
demais casos, encontram-se sistemas que combinam formas majoritárias com outras
regras que tendem a favorecer os grandes partidos. Por último, cabe salientar a
singularidade do caso suíço, que distribui de forma igual entre os partidos as
vagas de presidente de comissão.
Os dados relacionados às características organizativas dos legislativos
europeus permitem concluir que não existe, necessariamente, uma correlação
entre sistemas de comissões "fortes" e parlamentos institucionalizados. Em
outras palavras, a prática representativa contínua, nas democracias avançadas,
não assegura per si que as estruturas organizativas dos legislativos contem com
complexos sistemas de comissões que possuam gatekeeper powers sobre matérias em
apreciação nos legislativos
Por outro lado, legislativos com complexos sistemas de comissões em regimes
cuja prática democrática é mais recente, como América Latina e Leste Europeu,
apontam para resultados de ordens distintas, dependendo do contexto político e
institucional. No primeiro caso, é possível verificar partidos e legislativos
em processo de consolidação (Morgenstern e Nacif, 2002). No segundo, o quadro
mostra-se bastante instável, com níveis muito baixos de identidades partidárias
e alta volatilidade eleitoral (Kitschelt et al., 1999), embora os legislativos
tenham complexos sistemas de comissões (Olson e Crowther, 2002).
As experiências argentina, chilena e mexicana mostram modelos e resultados
distintos. O legislativo argentino pós-regime militar optou por uma estrutura
organizativa descentralizada, com um sistema standing de comissões,
encarregadas de analisar os projetos em tramitação (Mustapic, 2002, p. 26). O
caso chileno apresenta uma estrutura organizativa de legislativo mais
centralizada, com forte controle de agenda conferido à Mesa Diretora, embora
suas 17 comissões permanentes possuam a prerrogativa de apresentar emendas aos
projetos de leis (Jones, 2002, p. 238). Por fim, a experiência mexicana de
estruturação organizativa do legislativo mostra que, apesar da prerrogativa das
lideranças partidárias de controlar o recrutamento de membros para as comissões
e da possibilidade de requerimentos de urgência na análise de projetos, as
comissões desempenham de modo vigoroso as funções informacionais (Nacif, 2002).
No Leste Europeu, a experiência de eleições competitivas, e, portanto, de
prática representativa, é mais recente, tendo a democratização tido início nos
primeiros anos da década de 1990. Prova dessa insipiência pode ser constatada
na construção do parlamento húngaro, no qual, apesar da atenção dispensada
pelos atores que planejaram a estrutura organizativa do Legislativo ao sistema
de comissões, o nível de profissionalismo e especialização dos MPs é muito
baixo. Por conta disso, as comissões mais utilizadas são as investigatórias,
criadas ad hoc como instrumento da oposição para fiscalizar o governo (Honszki,
2002, p. 24). No parlamento polonês, as comissões standing existiram mesmo sob
o regime comunista, mas eram vistas apenas como "auxiliares" do Partido
Comunista no processo legislativo. Com a democratização e o surgimento do
multipartidarismo, as comissões adquiriram importância estratégica e passaram a
ser controladas, sobretudo, por critérios estabelecidos pelos partidos
(Karpowicz e Wesolowski, 2002, p. 54).
O cotejo dos dados relacionados com a estrutura organizativa dos legislativos
mostra que, na grande maioria dos parlamentos europeus, as comissões não
possuem um papel destacado no processo legiferante, ao menos se comparado ao
caso norte-americano, no qual o papel das comissões mostra-se mais efetivo. Ao
contrário, os dados sugerem que o controle dos partidos tende a se manter no
legislativo, com a redução dos espaços para comportamentos individualistas.
Em suma, a observação, tanto dos casos de legislativos em contextos nos quais a
prática representativa, por meio de processo democrático, é estável, como nos
contextos em que as instituições legislativas estão se consolidando, parece
demonstrar que é preciso uma seleção criteriosa das variáveis e dos modelos
utilizados em comparações e estudos de casos, pois poucas das variáveis e
modelos podem ser generalizados sem empobrecimento da análise.
Comissões, múltiplas arenas e veto players
Um ponto geralmente negligenciado pelo neoinstitucionalismo é a mudança
institucional. Se considerarmos válida a hipótese de que as regras
institucionais "moldam" as estratégias dos atores, é igualmente válido pensar
que tais regras não são estáticas, e sim resultado de preferências adotadas a
partir de fluxos de renda esperados (Tsebelis, 1998, p. 100). Ocorre, todavia,
que, numa ótica baseada no paradigma da racionalidade, os atores buscam
otimizar seus lucros e, mesmo condicionados por uma estrutura institucional, a
otimização desses lucros pode gerar incentivos para tentativas de alterar ou
manter as regras existentes. Assim sendo, tanto a estabilidade de políticas
como a estabilidade das instituições em um sentido mais amplo podem ser vistas
como resultado de determinadas preferências de atores que possuem a
prerrogativa de vetar as preferências dos demais atores, ou ao menos influir
nelas, mantendo ou alterando o status quo.
Arenas, custos e projetos institucionais
A definição por determinado formato institucional pode ser vista como o
resultado de equilíbrios constituídos a partir de expectativas de fluxos de
renda por parte dos atores, o que os leva a investir em um projeto
institucional (Tsebelis, 1998, p. 100). Entretanto, a "racionalidade do
investimento" nem sempre é compreensível quando observamos apenas um aspecto
dele. Em outros termos, a opção por uma característica singular do formato
institucional, como forma de Estado, regime de governo, estrutura organizativa
do legislativo, bem como as estratégias empreendidas pelos atores em cada uma
dessas instituições podem ser melhor compreendidas quando atentamos para as
externalidades geradas pelos contextos políticos e institucionais, o que
significa admitir que os atores movimentam-se em múltiplas arenas.
A experiência norte-americana pode ser vista como um exemplo singular, em
relação ao formato institucional gerado a partir do "investimento" na
consolidação de múltiplas arenas. Essa experiência apresenta um formato
institucional que deriva da visão a respeito da necessidade de separação de
poderes por meio dos mecanismos de checks and balances, assegurando o controle
simultâneo. Entretanto, é ingênuo pensar que a "montagem" dessa arquitetura
institucional tenha ocorrido sem confrontos. Ao contrário, a história dos
Estados Unidos mostra um processo conflituoso até o estabelecimento de um
consenso em torno do melhor modelo a ser adotado. Isso ocorreu tanto no que se
refere ao equilíbrio da representação dos estados no legislativo nacional
(Stewart III, 2001, p. 56), como na relação entre partidos e comissões (Wilson,
[1900] 2003). A opção pelo presidencialismo pode ser entendida como um fator
que deu ensejo à preocupação com o fortalecimento do legislativo, o que
justificaria a existência do complexo sistema de comissões que remonta aos
primórdios dessa instituição (Deering e Smith, 1997, p. 27).
O formato institucional norte-americano, com suas características de
presidencialismo, federalismo e voto distrital majoritário, contrasta com as
experiências européias, nas quais vigoram majoritariamente os regimes
parlamentaristas, com graus diferenciados de centralização, no que se refere à
forma de Estado. Tais características podem, com base nos argumentos aqui
propostos, ser vistas como "variáveis intervenientes" e ter influenciado o
modelo organizativo do legislativo.
A partir de mecanismos de checks and balances, os poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário fiscalizam-se mutuamente, impedindo que medidas que
exorbitem suas respectivas atribuições possam ser tomadas de forma unilateral
por um dos poderes constitucionais (Miller e Hammond, 1998). Ainda que não
exorbitem, o poder de veto representa uma variável a ser considerada, sobretudo
na aprovação de leis, pois, além da prerrogativa de vetar legislação, conferido
ao presidente da República, o sistema bicamaralista abre a possibilidade de que
leis aprovadas em uma das casas legislativas sejam vetadas ou modificadas por
outra, embora a House of Representatives possua maior capacidade de influenciar
as decisões do Senado do que o oposto (Brams, 1998).
Diante desse contexto, o investimento na consolidação de um legislativo com um
complexo sistema de comissões parece justificado, ou seja, a separação de
poderes e o mútuo controle exercido entre estes representam um incentivo
externo para que os MPs possam criar de modo mais definido a divisão do
trabalho legislativo, o que não ocorre na grande maioria dos parlamentos
europeus. Tal constatação encontra reforço se for levado em conta o fato de que
o mecanismo de closed rules inexiste nas democracias européias.
Veto players, estabilidade de políticas e estabilidade institucional
O conceito de veto players de Tsebelis trouxe, sem dúvida, avanços nas análises
sobre o funcionamento das instituições, por permitir que se identifiquem os
atores que estariam envolvidos em uma eventual mudança no status quo, seja essa
mudança de caráter pontual, como mudança de políticas, ou uma mudança mais
ampla no desenho institucional (Tsebelis, 2002).
Evidentemente existe uma tênue fronteira entre os dois tipos de mudança. Não
obstante, um dos principais avanços de tal assertiva é possibilitar uma nova
forma de interpretar a estabilidade, tanto de políticas como de instituições,
uma vez que Tsebelis relaciona tal estabilidade com o número de veto players
existentes.
Segundo Tsebelis o número de veto players e a distância entre estes podem ser
vistos como fatores determinantes na estabilidade de políticas ou de
instituições. Os federalismos bicamaralistas, para Tsebelis, são os contextos
que abrigam a maior multiplicidade de atores políticos constituídos como veto
players. Nesses contextos, os âmbitos federais e regionais são organizados de
modo autônomo, com atribuições específicas. De modo geral, os federalismos são
combinados com regimes presidencialistas e separação de poderes (Idem, p. 140).
O significado desse desenho institucional é que as mudanças no status quo
ocorrem mediante complexos processos, nos quais uma multiplicidade de atores
encontra-se em posição de influir na decisão final.
A fiel reprodução dos modelos espaciais de tomada de decisão, construído por
Tsebelis de modo satisfatório, não seria possível. Não obstante, não é difícil
perceber que os espaços em que os interesses "se cruzam" são escassos, o que
eleva os custos de determinadas mudanças. Exemplificando, pode-se imaginar uma
mudança de política: a modificação na lei que regula as alíquotas de
contribuição dos funcionários públicos do governo federal e estadual para a
previdência.
Na hipótese de que o governo federal disponha de um número de funcionários
maior do que os governos estaduais, a redução da alíquota previdenciária não
traria grandes dificuldades para os cofres da previdência, principalmente se a
relação entre ativos e inativos pender para o lado dos primeiros. Já para os
governos estaduais, a redução pode gerar desequilíbrios. Nesse cenário, a
posição dos veto players na arena regional (governadores de estado) é pela
manutenção do status quo, uma vez que a eventual mudança alteraria, nesse caso
literalmente, o fluxo de renda esperado.
A posição dos veto players poderia também variar conforme sua natureza:
institutional ou partisan. O presidente da República, como um institutional
veto player, poderia sancionar ou vetar a alteração da alíquota ou, ainda,
vetar parcialmente as alterações contrárias aos interesses do governo federal e
se omitir em relação às questões envolvendo os governos estaduais, deixando que
estes pressionem suas bancadas. Para os veto players partidários, as posições
sobre a alíquota previdenciária podem variar conforme os postos ocupados por
eles, bem como suas configurações próprias.
Quando os partidos que apóiam a coalizão que controla o governo federal forem
coesos, a tendência será que eles sustentem a posição adotada pelo Executivo,
recebendo em contrapartida recursos para pork barrel, ou, caso a política
adotada seja bem-sucedida, dividendos eleitorais gerados pelo label partidário.
Cabe lembrar que nesse exemplo os partidos apresentam um comportamento
genuinamente downsiano (Downs, 1999).
Todavia, os partidos podem apresentar outro comportamento quando existirem
facções internas. Nesse caso, o custo de uma ação coesa ou disciplinada é
elevado. A tomada de decisões dependerá de como essas facções estão agrupadas.
Em um environment federalista, os governadores de estados podem ser atores
relevantes que, embora não sejam autênticos veto players por não possuírem
poder de vetar uma legislação federal, podem "chantagear" suas bancadas
bloqueando ou retardando investimentos em obras nos redutos eleitorais dos
deputados federais.
Em todas as posições adotadas pelos veto players no exemplo da modificação da
legislação pertinente à alíquota da contribuição previdenciária dos
funcionários públicos, os espaços que contemplam posições comuns a todos os
atores envolvidos são escassos. Isso se reflete nas comissões, levando os
atores a assumirem posições conforme a arena na qual se encontram. Desse modo,
a multiplicidade de veto players conduz à estabilidade institucional, uma vez
que as alterações do status quo exigem a "costura" de acordos políticos
envolvendo interesses difusos e muitas vezes antagônicos (Idem, p. 219).
Tal perspectiva teórica permite analisar casos como o brasileiro sob um novo
ângulo. A combinação entre presidencialismo, federalismo e sistema eleitoral de
lista aberta pode ser vista como fator de estabilidade, na qual várias "peças"
do mesmo sistema interagem (Abranches, 1988), e não como ingredientes
explosivos (Mainwaring e Shugart, 1997).
Conclusão
O material teórico e empírico produzido pelo neoinstitucionalismo acerca do
legislativo permite aos pesquisadores partirem de um mapeamento geral das
funções e das estratégias políticas que podem orientar a formulação de
hipóteses e a construção de indicadores. Tais pesquisas, quando utilizam o
Congresso norte-americano como "tipo ideal", possuem a vantagem de dispor de um
contraste entre um parlamento com um complexo sistema de comissões e
historicamente institucionalizado (Polsby, 1968) e algum caso particular. Não
obstante, o exercício comparativo, mesmo entre as experiências com
"características duradouras" (Tilly, 1993), demonstra uma diversidade de
resultados que não permitem afirmar a existência de uma forte correlação entre
a variável "tempo" e a variável "sistema de comissões", ou seja, o tempo de
existência de determinado parlamento não o conduz necessariamente ao
fortalecimento de seu sistema de comissão. Temos aqui uma primeira conclusão
relevante.
Ainda que de modo especulativo, podemos aventar a hipótese de que a preocupação
inicial com o fortalecimento do poder legislativo, no caso norte-americano,
combinada com um sistema eleitoral distrital-majoritário, gerou "incentivos"
para a consolidação das comissões como arenas relevantes no processo
legislativo, com períodos de alternância envolvendo o maior ou menor controle
partidário sobre o recrutamento para as comissões (Cox e McCubbins, 1993, p.
56). No caso europeu, embora seja possível vislumbrar o processo de
constituição de um sistema de comissões, seu grau de autonomia ainda é reduzido
se comparado às comissões do Congresso norte-americano.
Além disso, existem muitas variações possíveis na maneira como as comissões
participam do processo legiferante, o que modifica completamente o papel que
tais comissões exercem. Isso ocorre porque os espaços de movimentação dos
atores políticos, e mais especificamente dos MPs, no legislativo podem ser
melhor compreendidos quando fatores externos à organização são levados em
conta. Para tanto, é necessário que, ao interpretar essa movimentação, sejam
agregados elementos dos diversos contextos e o modo como esses elementos
interagem na formulação de estratégias políticas.
A forma como a arquitetura institucional está construída representa
investimentos de longo prazo, nos quais os atores políticos calculam os
resultados futuros e planejam suas estratégias com base nesse cálculo. O tipo
de recrutamento eleitoral e a estrutura de oportunidade podem influenciar o
grau de centralização do legislativo e a existência de um padrão de elite
parlamentar mais ou menos homogênea.
A partir do conceito instituições como investimento de longo prazo, podemos
extrair uma segunda conclusão relevante: o desenho institucional pode produzir
efeitos inesperados, ou até mesmo indesejados.
Os mecanismos de checks and balances podem incentivar ou não os espaços para a
especialização legiferante ou simplesmente estimular a delegação para o
Executivo, que tanto pode ser constituído na forma de poder independente, como
nos regimes presidencialistas, quanto ser constituído na fusão entre Executivo
e Legislativo, como no regime parlamentarista.
Esses efeitos inesperados, ou indesejados, são perceptíveis nos casos dos
legislativos do Leste Europeu e da América Latina. No primeiro caso, a
existência formal de um sistema de comissões permanente não produziu, até o
momento, arenas de especialização para o desenvolvimento da atividade
parlamentar (Olson e Crowther, 2002).
No segundo caso, em especial no Brasil, a arquitetura institucional adotada a
partir da democratização, no intuito de assegurar a governabilidade, conferiu
ao executivo um amplo poder de controle da agenda e de iniciativa legislativa
(Figueiredo e Limongi, 1999), embora a maioria dos legislativos do continente
conte com sistemas de comissões cujas atribuições correspondam às pastas
ministeriais (Anastasia et al., 2004).
Os casos citados neste trabalho nos permitem concluir que, mesmo atribuindo às
instituições, e mais especificamente aos modelos organizativos dos
legislativos, o status de "variável independente", os resultados produzidos por
essas instituições, em termos de representação política, derivam estratégias
empreendidas pelos atores, em combinação com os demais elementos dos contextos
políticos e institucionais.
Em todas essas combinações, os conceitos de jogos ocultos, múltiplas arenas e
veto players permitem ao observador um exercício de racionalidade mais
complexa, que procure identificar os custos e os prováveis benefícios nas
transações políticas que ocorrem no interior do Legislativo.
