A representação política dos estados na federação brasileira
Introdução
A proporcionalidade na representação política é um tema importante nas
literaturas internacional e nacional dedicadas aos sistemas eleitorais. No
Brasil, o tema está em voga nos meios de comunicação, na plataforma de
políticos e no meio acadêmico, alimentado pelo debate sobre reforma política. O
ponto mais destacado é a forma como os estados brasileiros se encontram
representados na Câmara dos Deputados, sendo objeto de crítica o peso desigual
que tem o voto dos eleitores, dentro das diferentes unidades da Federação,
quando escolhem os deputados federais. A contraposição entre o eleitor do Acre
ou Rondônia e o eleitor de São Paulo é um exemplo recorrente.
O presente artigo tem o objetivo de contribuir para esse debate, apresentando
alguns aspectos envolvidos na representação dos estados brasileiros no
legislativo nacional. Para esse fim, está organizado em duas partes: a primeira
analisa a relação entre democracia, federalismo e representação política; a
segunda apresenta as possíveis causas e conseqüências da desproporcionalidade
na Câmara dos Deputados, destacando o impacto da criação de novos estados.
A principal conclusão é que, em nome de uma democracia federal mais inclusiva
(consociativa), é defensável algum grau de desproporcionalidade em termos de
população dos estados e cadeiras parlamentares, inclusive como mecanismo para
evitar a tirania da maioria. Contudo, isso não significa que ajustes não possam
ser feitos no nosso sistema de representação, tanto na definição do piso e do
teto na representação dos estados, como em fatores do sistema eleitoral que
geram desproporcionalidade na representação dos partidos políticos: o quociente
eleitoral, a fórmula D'Hont e as coligações eleitorais.
Por fim, um aspecto que foge às regras de representação mas que tem impacto
direto sobre a desproporcionalidade deve ser considerado e criticado, a saber,
a criação indiscriminada de estados, de perfil pobre e pouco populoso.
Democracia, federalismo e representação política
O federalismo é provavelmente a forma mais clássica e o exemplo por
excelência de recurso ao princípio envolvido no modelo consociativo.
Não faz sentido, portanto, pretender aplicar à organização federativa
o igualitarismo majoritário ou plebiscitário que vem sendo apregoado
com tanto furor, o qual desconhece as coletividades intermediárias e
se refere ao nível dos indivíduos. Naturalmente, é possível observar
que o Senado é o lugar previsto, em nossa aparelhagem institucional,
para a aplicação do princípio consociativo, assegurando-se ali a
representação dos estados como tal. Contudo, é discutível, em
primeiro lugar, que disso decorra a possibilidade de se ignorar
inteiramente aquele princípio no plano da Câmara dos Deputados (Reis,
1993, pp. 162-163).
O principal argumento a favor de uma representação estritamente proporcional em
termos de população e cadeiras parlamentares seria o seu caráter mais
democrático. A alocação desproporcional de cadeiras, segundo a população,
infringiria a tradução mais precisa do princípio igualitário da democracia
expressa na equação: 1 (um) indivíduo = 1 (um) voto.
No caso brasileiro, a desproporcionalidade decorre, principalmente, da
legislação eleitoral que define os estados como distritos e estabelece um
patamar mínimo e máximo para a representação destes na câmara baixa:
respectivamente oito e setenta deputados federais. O resultado, segundo os
críticos, é a violação do princípio igualitário da democracia, com os votos de
alguns cidadãos tendo maior valor: o eleitor de Roraima ou do Acre em
comparação com o de São Paulo, para citar os casos mais extremos. A conclusão é
que o aperfeiçoamento da democracia exigiria a representação igualitária dos
cidadãos, ou seja, a correspondência entre o percentual de população e o de
deputados federais em cada estado de nossa federação.
A principal objeção a esse argumento é seu entendimento de democracia, que
considera tão-somente a dimensão individual da representação e o princípio
majoritário. Podemos defender uma outra concepção, na qual a regra da maioria é
apenas um expediente a serviço da democracia, e não um fim em si mesmo; e que
privilegie a inclusão e o consenso, dando expressão a interesses relevantes
presentes na sociedade, mesmo que minoritários.
Essas concepções expressam o que Lijphart (1999), a partir da observação do
funcionamento da democracia em 36 países, distinguiu como modelo majoritário e
modelo consociativo de democracia. O autor defende que em sociedades plurais o
poder da maioria não somente é menos democrático, porque exclui minorias
relevantes do poder, relegando-as ao papel de oposição, como também, ao fazer
isso, pode ser fator de instabilidade política.
A federação é apontada por Lijphart como um dos freios ao poder da maioria,
expressando o princípio consociativo ao definir a representação não apenas em
termos individuais, mas também em termos territoriais. O sistema federal
enfatiza a representação territorial ao garantir certa autonomia política às
subunidades nacionais e ao incorporar a representação dessas subunidades no
poder central. Com isso, temos uma dualidade na representação política das
federações e um dilema: tornar as regiões politicamente mais iguais ou tornar
todos os cidadãos (membros do corpo político nacional) mais iguais. As
federações, e mesmo alguns estados unitários, convivem com esse dilema e buscam
um equilíbrio. Assim, a razão para diminuir o grau de igualdade na
representação dos indivíduos é incrementar a igualdade de representação das
regiões (dos estados).
Dado isto, falar em proporcionalidade em federações requer distinguir entre a
proporcionalidade do princípio territorial de representação e a
proporcionalidade do princípio de representação dos cidadãos.
O grau de igualdade na representação de regiões com perfis populacionais
distintos equivale ao grau de desproporcionalidade dos cidadãos entre essas
regiões. Disso decorre, como salienta King (1993), que regiões menores e mais
vulneráveis são incorporadas a um preço proporcionalmente maior para os membros
de outras regiões, e isso é aceito em nome dos benefícios advindos da união em
uma coletividade mais ampla. Em suma, a federação destaca interesses de
natureza territorial na representação política e, com isso, envolve sempre
algum grau de desproporcionalidade na representação dos cidadãos na esfera
nacional.
Essa problemática esteve na origem do sistema federal nos Estados Unidos, no
final do século XVIII, e a solução encontrada foi o bicameralismo: uma casa
legislativa representaria os interesses estaduais e outra os interesses dos
indivíduos, considerados nacionalmente. Contudo, na atualidade, a existência de
uma segunda câmara não exclui outras possibilidades de representação dos
interesses territoriais, até porque o Senado tem tido peso e funções muito
distintas entre os países; casos como a Bélgica, a Suíça e o Canadá mostram
como a representação de grupos sociais relevantes pode ter vigência nas duas
casas legislativas e até mesmo nas coalizões de governo do executivo nacional.
Para o caso brasileiro, dada a forma como estão estruturadas e atuam as duas
casas legislativas, com ampla sobreposição de competências,1 inclusive daquelas
mais diretamente relacionadas aos interesses federativos, não temos por que
ignorar, como destaca a epígrafe acima, o princípio de representação
territorial na câmara baixa.
Em suma, se o federalismo é algo importante e deve ser valorizado na estrutura
de Estado no Brasil, e se os estados são unidades territoriais que têm
relevância, então não há por que pretender uma representação estritamente
proporcional, no sentido populacional, desconsiderando os interesses
territoriais na constituição da câmara baixa.
Causas e conseqüências da desproporcionalidade
Como deve estar claro, a desproporcionalidade consiste na distorção entre a
população dos distritos eleitorais (estados) e as cadeiras destinadas a esses
distritos na câmara baixa. Passaremos a nos referir a essa desproporcionalidade
como distrital, enfatizando o aspecto da representação territorial. Para
calcular a desproporcionalidade distrital, seguindo outros autores (Samuels e
Snyder, 2001; Nicolau, 2003), utilizaremos uma adaptação da fórmula de
Loosemore e Hamby para o cálculo do Índice D, que aqui passa a ser denominado
índice Dd (desproporcionalidade distrital):
onde c é o percentual de cadeira de um distrito i, e p é o percentual da
população dessa mesma unidade i, em determinado ano eleitoral.
O trabalho de Samuels e Snyder (2001) permite situar o Brasil, em termos de
desproporcionalidade distrital, no contexto internacional. Na Tabela_1
observamos que, à exceção de Holanda, Israel e Peru, que realizam as eleições
legislativas em um único distrito nacional, e por conseguinte apresentam
perfeita proporcionalidade, algum grau de desproporcionalidade é sempre
observado em países que subdividem o território nacional em distritos
eleitorais. Portanto, a questão relevante não é quem é desproporcional, mas
qual o grau dessa desproporcionalidade, suas causas e conseqüências.
Em termos de intensidade, observamos que os países federativos e unitários
apresentam médias semelhantes em desproporcionalidade distrital e que nos dois
grupos há uma variação muito grande entre os países. Isso dificulta a
formulação de uma explicação geral para as diferenças observadas.2
O Brasil está acima da média, situando-se entre os de maior
desproporcionalidade distrital (9%). Mas o que dizer desse número? Não temos
como responder a essa questão tendo como referência o pouco que a literatura
nos apresenta sobre outros países. Assim, o caminho mais plausível parece ser
nos concentrar no caso brasileiro, analisando as possíveis causas e
conseqüências da desproporcionalidade observada, o que pode contribuir para um
debate mais consistente, afastando diagnósticos apressados e apontando alguns
caminhos para o aperfeiçoamento do nosso sistema de representação.
Causas da desproporcionalidade
Regras eleitorais: piso e teto na representação dos estados
Em 1977, sob o governo autoritário-militar iniciado em 1964, a Emenda
Constitucional nº 8 estabeleceu um número mínimo (6) e máximo (55) de
representantes, por estado, na Câmara dos Deputados. Esta Emenda garantiu ainda
dois representantes para cada um dos territórios federais. A Emenda
Constitucional nº 22, de 1982, alterou esses números: os estados passaram a ter
como piso oito e como teto sessenta representantes, sendo que os territórios
aumentaram seu piso para quatro deputados. No processo de redemocratização, a
Constituição de 1988 somente alterou o limite máximo de representantes por
estado, que passou a ser setenta.
O estabelecimento desses patamares de representação para os estados serviu como
argumento para aqueles que caracterizaram o "problema" da nossa
desproporcionalidade como um fenômeno derivado da ação dos militares, no final
da década de 1970, com propósitos eleitorais. As emendas constitucionais acima
citadas teriam levado à sobre-representação dos estados do Norte, do Nordeste e
do Centro-Oeste, onde o partido de apoio aos militares era mais forte (Arena),
e à sub-representação do Sudeste e do Sul, onde estava a principal base
eleitoral do partido de oposição ao governo (MDB).
Contrariando esse argumento, Nicolau (1997) mostrou que a desproporcionalidade
foi uma constante em nossa história política, não sendo maior no período da
ditadura militar. Também é fato, como verificamos na Tabela_2, que os dados de
desproporcionalidade, agregados por região, não confirmam essas conclusões. As
regiões Nordeste e Centro-Oeste não apresentaram alterações significativas no
grau de sobre-representação durante o período militar; e somente a região Norte
aumentou significativamente sua sobre-representação a partir de 1978 ' o que é
explicado pela combinação entre as regras de piso e teto e a criação de novos
estados na região, algo que teve vigor não somente no período autoritário, mas
também no período democrático mais recente. Voltaremos a este ponto mais
adiante. A região Sul foi continuamente sobre-representada no período pós-1970.
Por fim, a região Sudeste sempre foi sub-representada, algo que se tornou mais
pronunciado a partir de 1978, o que pode ser interpretado como a contrapartida
da criação dos novos estados na região Norte.
A criação de novos estados
A sub-representação de São Paulo, com um déficit de 42 cadeiras nas últimas
eleições parlamentares, como mostra a Tabela_3, é o fator que mais contribuiu
para nossa desproporcionalidade. A desproporcionalidade distrital (Dd)
calculada para 2002 permaneceu em 9% e, analisando os dados desagregados,
verificamos que a sub-representação de São Paulo respondeu por 4% desse índice,
ou seja, mais de 40% da desproporcionalidade observada.
Mas há outro fator relevante e pouco considerado entre as causas da
desproporcionalidade na nossa representação política: os novos estados, criados
principalmente a partir da década de 1980. Em 1962, o Acre deixou a condição de
território para se tornar estado; em 1979 foi criado o estado de Mato Grosso do
Sul, a partir do desmembramento do estado do Mato Grosso. Na década de 1980,
surgiram quatro novos estados: o território de Rondônia elevou-se à categoria
de estado em 1981; o mesmo ocorreu com Roraima e Amapá na Constituição de 1988,
quando também se criou o estado de Tocantins com a divisão do estado de Goiás.
Todos os novos estados são pobres e pouco populosos,3 o que combinado com a
garantia de um piso mínimo de oito representantes, resultou no que observamos
na Tabela_3: cinco desses seis novos estados estão no topo dos que detém maior
sobre-representação política na Câmara dos Deputados, somando uma sobre-
representação de 28 cadeiras. Juntos, os seis estados respondem por 3% dos 9%
da desproporcionalidade distrital, ou seja, mais de 30% do total.
O estabelecimento de piso e teto na representação dos estados, combinado com a
criação de novos estados, alterou significativamente a desproporcionalidade
entre as regiões. Voltando a Tabela_2, vemos que o Norte tem aumento expressivo
na sua representação parlamentar a partir de 1978, atingido o ápice de sobre-
representação em 1990 (+6,1), primeira eleição legislativa após a Constituição
de 1988, quando a região ganhou três novos estados. A contrapartida parece ser
a perda relativa de representação da região Sudeste no mesmo período, com o
ápice de sub-representação situado na mesma eleição de 1990 (-9,1).
Cabe ressaltar que os novos estados têm impactos ainda mais profundos na
representação do Senado, que é paritária entre os estados. Seis novos estados
significaram dezoito cadeiras adicionais no Senado, o que subverteu a
representação política dos outros estados.
A criação de novos estados é motivada pelas vantagens políticas e econômicas
proporcionadas a qualquer localidade que se torna um estado, sobretudo as menos
populosas e mais pobres. A principal vantagem política é o aumento da
representação política no governo federal: três senadores e oito deputados
federais. Entre as vantagens econômicas destacam-se: a assunção de competências
tributárias exclusivas ' Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
(IPVA), Imposto sobre a Circulação de Mercadoria e Serviços (ICMS) e Imposto
sobre a Transmissão de Bens Imóveis Causa Mortis (ITCD); a garantia de uma
cota-parte do Fundo de Participação dos Estados (FPE);4 e uma maior força
política para barganhar recursos junto ao governo Federal. Em suma, a lógica
dessas vantagens é extremamente perversa, quanto menos populosa e mais pobre a
região, maiores os incentivos em se tornar estado, sem contar que uma região
com essas características parece encontrar menos empecilhos para atingir tal
objetivo.5
A Constituição de 1988 condiciona à criação de novos estados a aspectos
estritamente políticos, não estabelecendo nenhuma exigência demográfica ou
econômica:
Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-
se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou
Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente
interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei
complementar (Capítulo 1, Art.18, §3º da Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988).
A criação de estados é um tema pouco explorado no debate político nacional,
apesar de sua constante presença na agenda legislativa, como verificamos na
Tabela_4.
Considerando o período que segue à Constituição de 1988, da década de 1990 até
o final de 2003, temos atualmente dezessete projetos em tramitação no Congresso
visando à criação de novos estados e territórios. A região Norte lidera o
ranking com sete projetos, seguida pelas regiões Centro-Oeste (5), Sudeste (4)
e Nordeste (2).
Na atual legislatura, em 15 de outubro de 2003, foi criada a Frente Parlamentar
para Criação de Novos Estados, cuja função manifesta é verificar a viabilidade
para criação de novos estados. Na verdade, a Frente parece funcionar como
instrumento de articulação política visando à criação de estados, pobres e
pouco populosos, como fica claro no depoimento de seu fundador, o deputado
Ronaldo Dimas (PSDB ' TO): "O que nós queremos é que os estados maiores, onde a
administração pública torna-se inviável, sejam divididos para dar oportunidade
de crescimento e desenvolvimento para regiões abandonadas".6
A principal justificativa utilizada na defesa da redivisão territorial é o
desenvolvimento econômico e social engendrado a uma região transformada em
estado. Um dos exemplos utilizados nas justificativas dos projetos apresentados
é o desenvolvimento de Tocantins a partir de sua autonomia política em 1988.
O que é controverso são os benefícios para o país das mudanças em suas
fronteiras internas, tal qual têm sido conduzidas, em um momento de escasso
crescimento econômico e de contenção dos gastos públicos. A criação de estados
pobres e pouco populosos, além dos impactos sobre a representação política,
significa perda de recursos fiscais para os estados já constituídos,
debilitando o Fundo de Participação dos Estados (FPE) como mecanismo
redistributivo. Também amplia o custeio com a máquina administrativa e de
pessoal,7 em detrimento de gastos com políticas públicas.
No contrapé dessas iniciativas, como mostra a Tabela_4, dois projetos propõem
alterações no texto constitucional, estabelecendo critérios mais restritivos à
criação de novas unidades federais.
Conseqüências da desproporcionalidade
Moderno versus retrógrado
Uma visão difundida sobre as conseqüências da desproporcionalidade na
representação dos estados sustenta que as forças mais retrógradas do país
estariam sendo beneficiadas em detrimento dos interesses mais modernos. A
sobre-representação do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste corresponderia à
sobre-representação das forças políticas mais conservadoras, clientelísticas e
retrógradas do país, em prejuízo das forças políticas mais avançadas situadas
no Sudeste e no Sul. As três passagens que se seguem expõem essa visão:
[...] De forma que é na Câmara dos Deputados, cuja eleição se realiza
pelo sistema de representação proporcional, que está o problema, uma
vez que a regra da proporcionalidade não é de fato obedecida. Isso
porque a Constituição estabelece o direito de os Estados terem um
mínimo de oito representantes e os proíbe de ter um número superior a
setenta. O resultado é a sobre-representacão dos Estados das regiões
Norte e Centro-Oeste e a sub-representação dos Estados da região
Sudeste, que coincidentemente são os Estados mais dinâmicos do país '
seja do ponto de vista econômico-financeiro, tecnológico, cultural,
seja do ponto de vista político [...] (Kinzo, 1997, pp. 23-24).
Ao aumentar artificialmente a representação política de uma cultura
política tradicional, atrasada, dominada por líderes locais,
latifundistas, proprietários rurais e coronéis ou pessoas de sua
escolha e confiança, o sistema eleitoral prejudicou a maioria da
população dessas áreas. Ao sub-representar, no Congresso e no Senado,
as áreas socialmente desenvolvidas e politicamente progressistas, a
legislação diminuiu a possibilidade de aprovação, pela duas Casas, de
reformas que viriam a beneficiar a maioria da população rural que
habita principalmente estas áreas subdesenvolvidas. Tal foi o caso da
reforma agrária (Soares, 2001, p. 294).
Do ponto de vista político, as diferenças entre os estados pobres,
sobre-representados, e os mais ricos e sub-representados são bem
nítidas. Os estados pobres são mais permeáveis a estilos
clientelistas e patrimonialistas de políticas do que os mais ricos. A
dominação personalista ainda é a regra de muitos lugares do Nordeste
e do Norte. As organizações partidárias são fracas e as pessoas menos
informadas e ligadas aos partidos (Mainwaring, 2001, p. 321).
Em primeiro lugar, é propício apontar certa contradição no debate da
desproporcionalidade na representação legislativa dos estados. Por um lado, é
reivindicada uma representação na Câmara dos Deputados que tenha como diretriz
a população e não a região ' busca-se a igualdade na representação dos cidadãos
independentemente de sua localização territorial; por outro, a
desproporcionalidade é referida como sendo regional: o Sudeste é o grande
perdedor e os pequenos estados do Nordeste e do Norte são os grandes
beneficiados. Se o que é enfatizado é a região, ou estado, então não há como
pretender desvincular do debate sobre representação a questão federativa.
Mas dois são os pontos principais de vulnerabilidade de tais argumentos. O
primeiro, já exposto anteriormente, diz respeito a quem é sub ou sobre
representado. Como vimos, no período democrático mais recente a sobre-
representação diz respeito sobretudo à região Norte e a sub-representação a um
estado da região Sudeste: São Paulo. O segundo remete à contraposição entre a
modernidade das forças políticas do Sul e do Sudeste e o arcaísmo das forças
políticas das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Essa postura para ser
verdadeira teria que demonstrar, pelo menos, três coisas: a) que há dois
"perfis" de representação na Câmara dos Deputados, um correspondendo ao Norte,
ao Nordeste e ao Centro-Oeste e outro correspondendo ao Sudeste e ao Sul; b)
que esses "perfis" derivam de características sociais, econômicas e/ou
políticas dessas regiões e correspondem a posições e comportamentos distintos
(inclusive nas votações) na Câmara dos Deputados; e, por fim c) que essas
posições podem ser classificadas em "avançadas" e "retrógradas".
Ainda que todos esses pontos fossem demonstrados, e considerando a remota
hipótese de os vinte estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste atuarem
em uníssono, a força política na Câmara estaria praticamente equilibrada entre
os dois "grupos": Norte, Nordeste e Centro-Oeste detém 257 deputados (50%) e
Sudeste e Sul 256 deputados (50%).
Tudo isso aponta a complexidade dos fatores envolvidos neste assunto e a
impropriedade de imputar padrões de comportamento legislativo a partir dos
dados de desproporcionalidade distrital e de impressões sobre os estados e as
regiões. Aliás, alguns trabalhos nessa área, como o de Figueiredo e Limongi
(2001), que examina o comportamento legislativo a partir das votações nominais,
têm sustentado a tese de força do executivo nacional e das lideranças
partidárias no processo legislativo nacional, com elevado grau de disciplina
partidária8 no comportamento dos parlamentares na câmara baixa brasileira, na
primeira e na segunda legislaturas da nova ordem constitucional (1989-1998), e
o sucesso do Executivo nacional na aprovação de sua agenda legislativa. Em
trabalho mais recente (Cheibub, Figueiredo e Limongi, 2002), os autores
defendem que o federalismo não tem sido uma variável importante para explicar o
comportamento legislativo, analisado a partir das votações nominais e da
distribuição de recursos orçamentários. Os partidos políticos, organizados por
meio de suas lideranças no Congresso, e o presidente, por meio de seus poderes
legislativos e da formação de coalizões de governo, seriam as principais
variáveis a explicar o comportamento legislativo.
Representação dos partidos
A representação dos distritos pode influenciar a representação dos partidos
políticos na câmara baixa. Isto é, a desproporcionalidade distrital pode gerar
desproporcionalidade na representação partidária:9 partidos com forte presença
nos distritos sobre-representados são beneficiados e partidos com concentração
de votos nos distritos sub-representados são prejudicados.
Verificamos na Tabela_5 que algum grau de desproporcionalidade na representação
dos partidos10 está presente nas principais democracias do mundo. No entanto,
comparando com a Tabela_1, três pontos merecem menção: 1) no geral, os países
apresentam graus de desproporcionalidade distrital e partidária bastante
distintos; 2) o grau de desproporcionalidade partidária parece estar mais
diretamente relacionado ao sistema de representação (Majoritário, Proporcional
ou Misto) do que à forma de Estado (Federal ou Unitária); e 3) o Brasil
apresenta um índice de desproporcionalidade partidária abaixo da média,
situando-se entre aqueles de melhor posicionamento (ver Tabela_5).
Mas o que podemos dizer da relação entre a desproporcionalidade distrital (Dd),
descrita acima, e a desproporcionalidade partidária (Dp) observadas no caso
brasileiro?
Em primeiro lugar, a desproporcionalidade distrital é apenas um dos fatores da
nossa organização política determinante da desproporcionalidade partidária.
Como mostra Nicolau (2003), três regras do sistema eleitoral brasileiro também
respondem pelas distorções observadas no sistema representativo:
Cláusula de exclusão (quociente eleitoral): a distribuição das cadeiras pelos
partidos ou coligações tem como primeira etapa o cálculo do quociente
eleitoral, que é o resultado da divisão do total dos votos válidos em um
distrito (estado) pelo número de cadeiras designadas para esse distrito. Esse
quociente eleitoral funciona como cláusula de exclusão, na medida em que os
partidos que não atingirem este quociente não receberão quaisquer cadeiras.
Fórmula Eleitoral D'Hont: divididas as cadeiras entre os partidos por meio do
quociente eleitoral, as cadeiras remanescentes passam a ser distribuídas pela
fórmula D'Hont: "o total de votos da cada partido ou coligação é dividido pelo
número de cadeiras que ele já recebeu mais um: os partidos com as maiores
médias recebem as cadeiras não alocadas na primeira etapa" (Nicolau, 2003, p.
204). Novamente, os beneficiados são os partidos que conseguiram as maiores
votações.
Coligações Eleitorais: As coligações são alianças eleitorais que, no cálculo
para distribuição das cadeiras legislativas, funcionam como se fossem um único
partido político. Assim, os votos nominais e de legenda contam
indiscriminadamente para a coligação e não há um critério proporcional para a
alocação partidária das cadeiras no interior das coligações. Isso faz com que
na distribuição das cadeiras intracoligações um partido menor possa conseguir
representação, mesmo tendo um patamar de votação inferior ao quociente
eleitoral. As contrário dos outros dois fatores, as regras de coligação
favorecem os pequenos partidos.
O trabalho de Nicolau (Idem, p. 203) também permite-nos dimensionar o impacto
isolado da desproporcionalidade distrital sobre a desproporcionalidade
partidária. Utilizando-se de um exercício de simulação, como base nos dados
eleitorais de 1998, o autor mostra que se corrigidas as distorções produzidas
pelos fatores acima citados a desproporcionalidade cairia de 7% para 4,1%.
Contudo, se fosse corrigida também a desproporcionalidade distrital, o ganho de
proporcionalidade partidária não seria significativo, de apenas 0,8 pontos
percentuais, declinando a desproporcionalidade de 4,1% para 3,3%.11
Talvez mais importante que os índices apresentados seria analisar os dados
desagregados, mostrando quais partidos têm sido beneficiados ou prejudicados,
nos estados, pela desproporcionalidade distrital. A tarefa foge aos limites
desse artigo e fica como sugestão para outra empreitada. Contudo, podemos
adiantar uma hipótese a ser verificada: os benefícios de partidos como o PFL e
o PMDB, que concentravam suas votações nos estados mais sobre-representandos, e
as perdas de partidos como o PT, decorrentes de seu peso político em São Paulo,
estão sendo diluídos pelo que podemos designar como um processo de
nacionalização dos partidos políticos, ou seja, uma maior homogeneidade na
votação dos principais partidos nas diversas unidades territoriais. Segundo
Mainwaring e Jones (2001), todos os principais partidos políticos brasileiros
aumentaram seu grau de nacionalização a partir de 1994, à exceção do PDT, que
se manteve constante.
Um último comentário refere-se à confusão e, muitas vezes, incoerência nas
posições dos "proporcionalistas". Assim, não é raro encontrarmos entre os que
defendem a estrita proporcionalidade distrital, em nome da justiça igualitária,
a defesa do estabelecimento de uma cláusula de exclusão (percentual mínimo de
votação) para a entrada dos pequenos partidos na Câmara dos Deputados, o que
significaria aumentar a desproporcionalidade partidária e esterilizar os votos
dos cidadãos destinados a esses partidos.
Desigualdades econômicas
A problemática das enormes desigualdades econômicas estaduais presente na
Federação brasileira não pode ser negligenciada. Uma representação proporcional
dos estados na Câmara levaria a uma maior coincidência entre poder econômico e
poder político, aumentando o grau de desequilíbrio federativo.
Isto é particularmente válido para o estado de São Paulo. Voltando à Tabela_3,
verificamos que a correção das desproporcionalidades distritais elevaria para
112 o número de cadeiras parlamentares desse estado, ou seja, mais de 20% da
representação da Câmara, e superior ao dobro da representação do segundo estado
com maior número de cadeiras parlamentares (MG = 54), sem contar a diferença em
relação aos estados menos populosos. O enorme poder econômico do estado está
expresso na Tabela_6: em 2001, São Paulo detinha 33,4% do PIB brasileiro, quase
o triplo do segundo estado em riquezas (RJ = 12,3%) e muito superior à
somatória das riquezas das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste (25,1%).
Não estamos defendendo que a sobre-representação dos estados mais pobres possa
solucionar as suas mazelas socioeconômicas e produzir maior igualdade regional.
O ponto que queremos frisar é tão-somente que a adoção de uma representação
estritamente proporcional em termos populacional significaria o fortalecimento
político de um estado que concentra mais de um terço das riquezas do país e o
enfraquecimento político de estados pouco expressivos economicamente. O
resultado seria maior desequilíbrio político na nossa Federação, o que nos
remete mais uma vez para o problema da "tirania da maioria".
Conclusão
A defesa de uma representação estritamente proporcional, no sentido
populacional, dos estados brasileiros na Câmara dos Deputados encontra respaldo
no modelo de democracia majoritária. Se nos desviamos desse modelo e nos
aproximamos do modelo de democracia consociativa, podemos pensar a federação
como expressão de interesses territoriais relevantes que merecem representação
especial, o que justifica abrir mão de total igualdade na representação
política dos indivíduos em nome de uma maior igualdade na representação dos
estados.
Também não há porque desvincular nossa câmara baixa do princípio de
representação federativa, restringindo essa ao Senado, principalmente se
levamos em conta as enormes disparidades socioeconômicas entre os estados e a
sobreposição de competências nas duas casas legislativas.
Ao comparar o Brasil com outros países, verificamos que a desproporcionalidade
distrital não é um privilégio nosso, ela está presente na maioria dos países '
todos os que subdividem o território nacional para realizar eleições
legislativas. Quanto ao grau de desproporcionalidade, o Brasil se encontra
acima da média, mas nada nos permite concluir que o índice de
desproporcionalidade brasileiro em si seja algo negativo, a merecer correções.
Analisando nossa desproporcionalidade distrital, observamos que ela envolve
sobretudo a sub-representação do estado de São Paulo e a sobre-representação da
região Norte. Como principais causas, concluímos que o estabelecimento de piso
e teto na representação dos estados só responde em parte pelos efeitos
observados: é certo que o teto responde pela sub-representação de São Paulo,
mas o piso privilegia sobretudo os mais novos estados da federação. Ou seja, a
criação de estados pouco populosos e pobres nas últimas décadas é um fator
importante para entendermos a desproporcionalidade distrital no Brasil.
Além do impacto negativo sobre a representação política, a criação de estados
pobres e pouco populosos significa perda de recursos fiscais para os estados já
constituídos, inclusive os mais pobres, e ampliação dos gastos com a máquina
administrativa. Portanto, esse é um aspecto que merece melhor consideração,
sobretudo quando constatamos a existência de vários projetos legislativos que
propõem a criação de mais estados.
Quanto as conseqüências da desproporcionalidade na representação dos estados,
consideramos impróprio e mesmo simplista o argumento de que a
desproporcionalidade distrital estaria beneficiando as regiões mais retrógradas
do país (Norte, Nordeste e Centro-Oeste), em detrimento dos centros mais
modernos localizados no Sul e no Sudeste. Não há qualquer evidência empírica
que possibilite imputar um padrão "retrógrado" ou "moderno" no comportamento
dos legisladores das diferentes regiões brasileiras.
A relação entre a desproporcionalidade distrital e a desproporcionalidade
partidária precisa ser melhor estudada. Expusemos que três outros fatores do
nosso sistema eleitoral respondem pelas distorções na representação de nossos
partidos políticos: a cláusula de exclusão (quociente eleitoral); a fórmula
D'Hont e as coligações eleitorais. Estudos indicam que, corrigidas as
desproporcionalidades geradas por esses fatores, pouco se ganharia, em termos
de proporcionalidade partidária, com mudanças na representação dos estados.
Por fim, a representação estritamente proporcional dos estados, em termos de
população, levaria a uma maior concentração de poder econômico e político em
uma única unidade da Federação ' o estado de São Paulo ', o que contribuiria
para o aumento de nossos desequilíbrios federativos, com a conseqüente ameaça
de o país ficar submetido no plano político-eleitoral ao que se denomina
"tirania da maioria".
NOTAS
1 Ambas as casas têm atribuições legislativas e fiscalizatórias parecidas.
Várias iniciativas de lei do Senado necessitam de aprovação da Câmara dos
Deputados e vive-versa. As pautas das duas casas estão fortemente ligadas e não
é raro vermos as duas casas trabalhando matérias e até mesmo processos
investigativos (CPIs) concomitantemente.
2 Nas correlações feitas por meio de regressão, Samuels e Snyder (2001) pouco
conseguiram explicar da variação da desproporcionalidade na câmara baixa entre
os países. A única correlação significativa foi com a variável magnitude
distrital: sistemas de distrito uninominal (SDM) tendem a apresentar 4% a mais
de desproporcionalidade na média.
3 O que pode ser constatado na Tabela_6.
4 O FPE tem caráter redistributivo: a cota-parte de cada estado tem como
principal critério definidor o fator inverso de sua renda per capita. A Lei
Complementar 62, de 28/12/1989, determinou em seu artigo 2? que 85% dos
recursos deste Fundo deveriam ser destinados aos estados das regiões Norte,
Nordeste e Centro-Oeste. A conclusão é evidente, ou seja, quanto mais pobre o
estado (sobretudo se localizado nessas regiões), maiores as vantagens
econômicas extraídas do FPE. Ver Aglas Watson Barrera e Maria Liz Medeiros
Roarelli, "Relações fiscais intergovernamentais", em Affonso e Silva (1995, p.
138).
5 É exemplar a comparação entre o projeto de criação do estado do Triângulo
Mineiro e do estado de Tocantins na Constituinte de 1988. Para Minas Gerais,
perder o Triângulo Mineiro significava perder representação política no governo
nacional e uma das regiões mais desenvolvidas do estado. Assim, o governador e
os deputados de Minas Gerais, à exceção dos seis deputados da região, fizeram
lobby e barganharam politicamente dentro do Congresso Nacional para que tal
projeto fosse rejeitado. Ao contrário, a criação do estado de Tocantins, área
de população reduzida e pouco desenvolvida economicamente, teve o apoio de
dezoito dos vinte constituintes goianos (cf. Folha de S. Paulo, 27 de junho de
1988).
6 Fonte: Agência Câmara (23/4/2004).
7 Boa parte dos recursos federais que recebem esses estados é destinada ao
sustento da máquina administrativa e do aparato institucional (secretarias de
governo, assembléia legislativa, tribunal de contas, tribunal de justiça etc).
8 Disciplina partidária é medida pelo percentual de deputados que votam em
acordo com a posição manifestada pelo líder do seu partido.
9 Na literatura internacional, autores como Samuels e Snyder (2001) diferenciam
disproportionality, que se refere à desproporção entre porcentagem de votos e
cadeiras recebidos pelos partidos, de malapportionment, que se refere à
desproporção entre porcentagem de população e cadeiras dos distritos eleitorais
de um país.
10 O cálculo da desproporcionalidade partidária foi feito adaptando-se o Índice
D, de Loosemore-Hamby: Dp = 1/2S |cj-vj|, onde c é o percentual de cadeiras
recebidas pelo partido j, e v é o percentual de votos desse mesmo partido, em
determinado ano eleitoral, considerando o total nacional.
11 Vale ainda lembrar que a correção da desproporcionalidade distrital levaria
à diminuição da magnitude distrital (M) em alguns estados, o que, seguindo as
Leis de Duverger, aumentaria a desproporcionalidade na representação dos
partidos.
