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O Constitucionalismo entre a Fragmentação e a Privatização: Problemas Evolutivos do Direito e da Política na Era da Governança Global INTRODUÇÃO Certamente não seria exagero falar em um giro cosmopolita na imaginação teórica do início do século XXI (Beck,_1999:319). De fato, mesmo aqueles que resistem em aceitar a afirmação de Niklas Luhmann, segundo a qual há apenas uma sociedade mundial sobre o globo (1997a:67ss), são obrigados cada vez mais a lidar com um vocabulário "transnacional", "pós-nacional", "globalizado" e "cosmopolita", que parece gradualmente prevalecer nos mais diferentes campos teóricos e empíricos das Ciências Sociais.

No interior do pensamento jurídico e político há um giro similar. A discussão entre teóricos da política e do direito está, hoje, intimamente relacionada à emergência de uma ou diversas novas ordens jurídicas e políticas para além do Estado nacional (Brunkhorst,_2007:63-109) e às implicações destas tendências para novas formas de lidar com os paradoxos da decisão jurídica e política (Koskenniemi,_2008:65-89; Fischer-Lescano_e_Teubner,_2006:10-33). Se observarmos as revistas do sistema científico global, é fácil perceber que cada vez mais surgem questões que dizem respeito a uma tecnificação da semântica jurídica (ver, por exemplo, Howse,_2002:94-117; Kennedy,_2005:5-28), uma fragmentação crescente do direito internacional (Koskenniemi,_2009:795-798) e uma transformação das formas de governança (Djelic_e_Sahlin-Andersson,_2006:1- 30). E esses temas se tornam centrais não apenas na reflexão teórica, como também nas pesquisas empíricas sobre os sistemas político e jurídico.

Paralelamente a isso, emergiu, nos últimos anos, um discurso acerca do que poderiam ser momentos constitucionais de regimes jurídicos globais: uma tentativa de dar conta de transformações na própria reflexividade de regimes de governança supranacionais e transnacionais, de acordo com a qual a reflexividade desses regimes não mais corresponderia às estruturas da constitucio-nalização política centrada no Estado nacional (Walker,_2002:317- 340; Teubner,_2004:3-29).

O objeto do presente artigo é, assim, a emergência desses novos fenômenos no nível que se convenciona chamar de governança global. A partir de uma leitura da teoria social dos sistemas, serão observados os processos de transformação do direito e da política graças à crescente integração transnacional da sociedade mundial. Assim, o processo de fragmentação dos regimes globais de governança é associado a uma radicalização do processo de diferenciação funcional da sociedade mundial, que exigiria a relativização de algumas premissas típicas do pensamento jurídico-político que emergiu do processo nacional de constitucionalização. Nesses termos, a expansão de formas descentralizadas e heterárquicas de comunicação funcionalmente diferenciada limitaria as pretensões do sistema político de funcionar como centro da sociedade, submetendo todas as dinâmicas sociais aos desígnios da forma constitucional democrática centrada no Estado. À fragmentação dos regimes de governança globais corresponderia, enfim, um processo de transformação da forma constitucional moderna, com diversas consequências para o funcionamento dos mecanismos de regulação social.

O artigo se dedica a esclarecer, portanto, quais são essas mudanças estruturais e semânticas do direito e da política nos planos transnacional e supranacional1 e as suas consequências para o discurso reflexivo no interior desses sistemas: ou seja, para seu "constitucionalismo". Longe de defender uma perspectiva normativa, que insista nas virtudes da teoria democrática ou postule alternativas, por meio do constitucionalismo, para uma suposta "crise da democracia", trata-se aqui de observar sociologicamente as transformações estruturais e semânticas do poder e do direito na sociedade mundial transnacionalizada atual, especulando acerca de possíveis consequências dessas transformações do constitucionalismo.

A seguir, conceituarei e contextualizarei sociologicamente a semântica da chamada fragmentação do direito mundial e a incipiente deterioração da semântica do constitucionalismo democrático no sistema político da sociedade mundial graças à sua crescente fragmentação. Depois, observarei o que parecem ser tendências de transformação das estruturas jurídicas e políticas no plano transnacional e supranacional, com a consequente mudança do balanço entre poder público e privado. Tal diagnóstico exigiria uma concepção de exercício do poder que não mais se limite às estruturas constitucionais do Estado democrático, articulada na noção de exclusividade da autoridade pública como autoridade legítima, típicas de teorias políticas liberais. Precisaríamos, em lugar disso, levar a sério a emergência de novas formas de poder privado, o que acarretaria uma verdadeira transformação da "forma constitucional" do direito na sociedade mundial. A partir disso, reconstruirei algumas consequências dessa "transformação constitucional" para o funcionamento dos mecanismos regulatórios do direito, no que se convenciona chamar "governança global". Por fim, lançarei uma reflexão acerca das possíveis consequências societais dessas transformações no sistema político e jurídico.

Se regimes transnacionais e supranacionais de governança parecem incorporar cada vez mais tarefas regulatórias, em grande medida constrangendo as possibilidades de ação estatal orientadas politicamente, ao mesmo tempo em que eles parecem funcionar mediante uma forma distinta de relação entre direito e política, regulação e poder, será que elas podem desempenhar as mesmas funções que os procedimentos juridicamente regulados do sistema político cujo centro era o Estado nacional? Quais as consequências dessas mudanças para os imperativos políticos de inclusão social e igualdade de direitos formais e materiais típicos do constitucionalismo democrático moderno? TRANSFORMAÇÕES ESTRUTURAIS DO DIREITO NA SOCIEDADE MUNDIAL: A EMERGÊNCIA DE ORDENS PLURAIS PARA ALÉM DO ESTADO NACIONAL Ao se observarem as tentativas de descrição da ordem político-jurídica global nos nossos dias, percebe-se facilmente uma inflação teórica de termos como "pluralismo jurídico" (Teubner,_1996:199-220; Krisch,_2006:247-278), "pluralismo societal" (Willke,_2003:10-26), "pluralismo constitucional" (Walker,_2002:317-383) etc. Segundo entendo, esse é o sintoma natural do fato de que não existe uma organização global capaz de funcionar como centro do sistema político global. Em outras palavras, a ausência de um Estado mundial corresponde à emergência de uma multiplicidade de autodescrições tanto do sistema político quanto do sistema jurídico da sociedade mundial em seus diversos níveis, sobretudo no transnacional e no supranacional.

Aideia de um direito mundial fragmentado ou plural não permite uma definição apressada baseada em perspectivas teóricas do passado. Longe de ser um problema meramente semântico, referido a uma descrição adequada de fenômenos sociais, a noção de que há uma "fragmentação do direito internacional" encontra apoio em mudanças estruturais do direito e da política (Amstutz_e_Karavas,_2009:645-650) que podem ser inclusive estudadas empiricamente. Em linguagem de teoria dos sistemas, essas transformações se deixam atribuir à diferenciação funcional e à sua dinâmica de globalização, que sobrecarregam o constitucionalismo democrático nacional. Se a ordem democrática nacional nunca houvera sido completamente autônoma, agora ela tem que abrir mão de qualquer pretensão forte de autonomia (cf. Koskenniemi,_2008:72-74).

Por um lado, a ordem jurídica internacional, baseada em tratados e acordos vinculados à autonomia soberana dos Estados para aderir, ou não, à regulação internacional parece ser objeto de uma profunda transformação em razão de sua crescente fragmentação e tecnificação. Amultiplicidade de obrigações a que um Estado dá seu consentimento é tanta, que se tornou comum a colisão entre regimes diversos, sem que fique claro qual ordem deve prevalecer em cada caso.

De fato, cada vez menos autores ainda falam em uma ordem jurídica internacional consistente e unitária. E como consequência direta da fragmentação identifica- se um grau crescente de especialização técnica na operação do direito internacional (Koskenniemi,_2007:9-14). Por outro lado, tratados internacionais estabelecendo novos regimes jurídicos parecem criar obrigações para os Estados nacionais muitas vezes "sem ou mesmo contra" a sua vontade (Tomuschat,_1993: 195-237), uma consequência do fato de que a crescente complexidade de dinâmicas sociais produz esferas de regulação que os Estados não são mais capazes de regular e que, ainda assim, produzem efeitos dentro do seu território ou na forma de pressões externas políticas e econômicas.

Com efeito, a ausência de autoridades soberanas com poder suficiente para produzir normas vinculantes em âmbito global corresponde paradoxalmente a uma crescente densificação de interações e mecanismos de regulação supranacionais e transnacionais (Holmes,_2013:172-184). Não é difícil de observar uma extensa proliferação de domínios epistêmicos funcionais diferenciados no interior do direito internacional, construídos na maioria das vezes de forma ad hoc, com a participação não apenas de Estados, mas de uma pluralidade de atores, inclusive muitos deles privados ou semiprivados (Fischer-Lescano_e_Teubner,_2007:26).

Nesse contexto de transformação do papel do Estado, fala-se cada vez mais em governança em lugar de governo, definindo-se "governança global" como "a soma de muitos mecanismos por meio dos quais indivíduos e instituições, públicas e privadas, administram seus assuntos comuns"2. A governança global envolveria, assim, além de Estados, organizações não governamentais, movimentos sociais, corporações transnacionais e outros atores dos mercados, interagindo em uma esfera cada vez mais permeada por meios de comunicação de massa mundiais, na tarefa de criar regulações e coordenar as ações desses atores no nível global (o que, ao menos indiretamente, também vincula as interações que se dão no interior dos Estados nacionais). O velho debate sobre jus cogens no direito internacional parece ser, em grande medida - embora não completamente -, dissolvido sob a pressão - não necessariamente coativa - de imperativos funcionais de diferentes sistemas como o mercado financeiro, a comunicação de massa, os esportes, a ciência, a saúde etc. (Willke,_2003:129-142). E também regimes jurídicos transnacionais, sobretudo na esfera da regulação econômica, parecem desenvolver formas extremamente efetivas de cogência normativa (Renner, 2011:73-87). Casos como os das cortes de arbitragem de investimentos, vinculadas à Convenção para a Resolução de Conflitos Relativos a Investimentos entre Estados e Nacionais de Outros Estados, de 1965, chamam a atenção, pelo fato das decisões do Centro Internacional para a Resolução de Conflitos Relativos a Investimentos (ICSID, na sigla em inglês) poderem limitar não só a ação política de Estados nacionais (do Poder Executivo) no campo da política econômica, o que envolve muitas vezes um cálculo político de oportunidade, mas por também poderem limitar a efetividade de decisões judiciais de cortes nacionais, inclusive cortes constitucionais (Renner,_2011:127-168)3. Uma dinâmica que claramente limita de modo assimétrico Estados centrais e periféricos - submetendo mais os últimos do que os primeiros -, mas que, ao mesmo tempo, coloca em xeque o paradigma jurídico-constitucional da supremacia das constituições nacionais.

Se a teoria original dos regimes internacionais - formulada pela teoria das relações internacionais, no campo das Ciências Políticas - entendia que regimes "não deveriam ser interpretados como elementos de uma nova ordem internacional além do Estado-nação" (Keohane,_1984:63), parece que a política mundial entre Estados é gradativamente substituída por um tipo de barganha cooperativa baseada na acomodação interativa de interesses e mecanismos funcionais específicos de cada área de regulação, no interior da qual os Estados são apenas atores entre outros (Fischer-Lescano_e_Teubner,_2006:17-19; Cassese, 2005a:973-993). Nessa dinâmica, entram em ação não apenas os Executivos nacionais, que sempre tiveram que lidar com questões de "relações internacionais", mas também o Judiciário e o Legislativo, o que coloca em xeque a pretensão normativa de autonomia constitucional dos Estados. Além disso, regimes globais passaram a ser definidos não só a partir da observação empírica de um conjunto de "princípios, valores e regras" faticamente vigentes em um determinado setor de regulação (Krasner,_1982:185-187; Keohane,_1984:57), para ganhar status de verdadeiras ordens jurídicas (Abbot_etal.,_2000), com poder adjucatório e graus importantes de juridificação e cogência (Fischer-Lescano_e Teubner,_2006:19-21)4. Vários exemplos de regimes jurídicos transnacionais e supranacionais poderiam ser citados em que os Estados funcionam como stakeholders mais ou menos importantes, a depender do caso.

Regimes jurídicos transnacionais, por exemplo, constituem-se frequentemente ao redor de organizações privadas ou de jurisdições privadas, desenvolvendo a pretensão de regular, em nível global, um setor específico de processos sociais, sem ser limitados pelas fronteiras territoriais nacionais. Esse seria o caso do regime de governança da internet, a cargo da atuação do ICANN (Internet Corporation of Assigned Names and Numbers), uma instituição privada - embora originada por iniciativa do poder público dos Estados Unidos da América - que opera sem qualquer fundamento em um tratado internacional (Von Bernstorff,_2004:259). Seria ainda o caso da lex mercatoria, uma ordem na qual as obrigações assumidas por atores privados por meio de mecanismos contratuais estabelecem as próprias redes de adjudicação responsáveis pela administração judicial de possíveis controvérsias (Hatzimihail,_2008:170-172).

Já regimes jurídicos supranacionais, embora normalmente se originem de um tratado internacional, podem também constituir ordens jurídicas com a pretensão de submeter Estados nacionais à sua soberania, o que, mesmo sem precisar verificar completamente, gera constrangimentos e irritações no nível nacional que muitas vezes condicionam os processos políticos dos diversos poderes internos. O melhor exemplo, nesse caso, é sem dúvida a União Europeia, cujo ordenamento jurídico funciona sob o princípio da supremacia do direito comunitário (cf. Bohman,_2004:318-325), mas exemplos de constrangimentos a políticas públicas, a processos legislativos ou mesmo a decisões judiciais, em diversos níveis, por decisões de organizações supranacionais como a OEA, ONU ou Mercosul, poderiam ser facilmente lembrados.

A desnacionalização do discurso jurídico e político, no nível semântico, só pode ser vista, assim, como uma reação a alterações do direito e da política no nível estrutural da sociedade mundial, que parecem comprometer a capacidade do constitucionalismo nacional de definir os limites das operações jurídicas no direito mundial (Stolleis,_2004:19-23; Walker,_2002:319-332). Mesmo que ordenamentos jurídicos nacionais ainda representem importantes subsistemas funcionando como um entorno cooperativo - ou hostil - ao direito supranacional e transnacional (Amstutz_e_Karavas,_2009:650-654), é difícil pensar que, no contexto de uma sociedade mundial altamente dinâmica e transnacionalizada, o direito nacional ainda possa ser considerado um regime jurídico infenso aos influxos comunicativos desses regimes globais (Teubner,_1997:8-11). E até mesmo os que preferem uma posição mais restritiva em relação aos diagnósticos mais radicais acerca da globalização política e jurídica parecem admitir que diálogos, influências e pontes de transição parecem ser inevitáveis para que os sistemas constitucionais estatais continuem a desempenhar suas operações de modo minimamente adaptado a seu entorno social (Neves,_2009:115-132).

O desenvolvimento do direito mundial no curso do processo de globalização, sobretudo graças à dinâmica de transnacionalização da sociedade mundial, tende, portanto, a se caracterizar pelo fato de que regimes globais emergentes se vinculam cada vez mais à racionalidade de seu próprio campo de regulação (Koskenniemi,_2007:4-9). Uma Babel global de vocabulários técnicos, na qual não há linguagem comum a funcionar como uma comunicação geral (Fischer-Lescano_e Teubner,_2006:10-25; Teubner,_1996:200-220), põe assim em risco, ou ao menos relativizam a centralidade das velhas formas estáveis de acoplamento estrutural do sistema jurídico com os sistemas políticos.

E na maioria das vezes regimes não estatais não dispõem de nenhum mecanismo semelhante a uma constituição política5, embora possam colidir com ordens político-constitucionais nacionais (Vesting,_2009:620-626). Essas colisões entre os diferentes ordenamentos jurídicos, por outro lado, não podem mais contar exclusivamente com soluções jurídicas baseadas nas técnicas amplamente difundidas do direito público e da jurisdição constitucional nacional6.

CONSTITUCIONALIZAÇÃO FUNCIONAL? A TRANSNACIONALIZAÇÃO DA GOVERNANÇA E A EMERGÊNCIA DO PODER REGULATÓRIO PRIVADO Uma sociedade mundial cujas organizações e sistemas funcionais se transnacionalizam de modo consistente e acelerado certamente continua exigindo, para a reprodução de sua própria diferenciação, mecanismos capazes de estabilizar e tornar minimamente congruentes as expectativas normativas para a operação de seus processos sociais de comunicação (Fischer-Lescano,_2005:62- 66). Essa é uma exigência do próprio fenômeno de globalização funcional, já que só assim a sociedade mundial pode manter a comunicação transnacional operativa.

Os regimes de governança supranacionais e transnacionais emergentes, por sua vez, também necessitam de regras de segunda ordem, capazes de estruturar a sua reflexividade e, portanto, estruturar seus processos de modo - relativamente - independentes das ordens estatais, possibilitando sua reprodução como verdadeiros "regimes jurídicos". Nesse ponto, Teubner reivindica, acompanhando formulação de Niklas_Luhmann_(1990:184-193), que "todo processo de juridificação simultaneamente contém normas constitucionais latentes" (Teubner, 2004:15)7. Não mais sendo capazes de contar com o efeito unificador assegurado por uma ordem constitucional política (Grimm,_2001:489-506), regimes jurídicos fragmentados, transnacionais e supranacionais podem estabelecer suas próprias instituições e mecanismos para a gestão da contingência interna do código jurídico e ganhar uma dimensão autorregulatória que, embora não corresponda à forma político-jurídica do Estado nacional, tem pretensão de autonomia frente aos Estados nacionais e à ordem internacional dos tratados.

Em outras palavras, regimes globais podem desenvolver, nos níveis de reprodução transnacionais e supranacionais, um discurso interno sobre a validade de suas normas jurídicas e decisões sem qualquer referência direta a uma ordem política. Poder-se-ia notar a emergência de normas de segunda ordem capazes de administrar o problema da validade jurídica, o que leva alguns autores a reivindicar a existência de "constituições civis" (Teubner,_2012:120-139).

Uma observação empírica da emergência de ordens transnacionais e supranacionais nos faz sensíveis ao caráter extremamente fragmentado e heterogêneo dos seus respectivos regimes regulatórios (Cutler,_2004:28), o que em parte relativiza o diagnóstico um tanto homogêneo de uma constitucionalização civil, tal qual proposta por Teubner. Por um lado, há graus bastante distintos de juridificação, a depender do setor social regulado (Abbot_etal.,_2000:404-408).

Enquanto regimes jurídicos, como por exemplo a lex mercatoria, incorporam, em larga medida, mecanismos jurídicos de reprodução regulatória; outros regimes, como por exemplo a governança do sistema financeiro (que também é bastante fragmentado internamente), ganham formas menos jurídicas de regulação e muito mais baseadas em redes informais de comunicação. Por outro lado, os regimes podem ter a presença maior ou menor de atores estatais. Enquanto o regime de governança supranacional da segurança, cujo centro é o Conselho de Segurança da ONU, parece se apoiar em grande medida na força militar e política - assimétrica - dos Estados nacionais, regimes jurídicos transnacionais como a governança da internet ou dos esportes parecem exibir um peso maior de instituições e organizações privadas.

De todo modo, uma descrição teórica da nova constelação de mecanismos de governança global teria, fatalmente, que levar em conta um desafio estrutural à forma constitucional tal qual ela é descrita no modelo de acoplamento entre direito e política do constitucionalismo democrático estatal. Nesse sentido, é inegável a constatação de que há um aumento de importância de atores privados no exercício de autoridade, regulação e poder. Isso seria acompanhado por uma gradual transformação da semântica jurídica e política nos termos de um aumento da importância do poder não estatal (privado) nas formas de regulação (Hall_e Biersteker,_2006:3-9). Tal constatação não depende de uma referência à formulação abstrata de teóricos sistêmicos, como por exemplo Gunther_Teubner_ (2004:12-15), acerca de um pluralismo transnacional de constituições civis (Fischer-Lescano_e_Teubner,_2006:57-65). Basta, em lugar disso, uma referência à tendência cada vez mais conhecida de evolução das formas de regulação transnacional, e mesmo nacional, de uma adaptação aos modelos da chamada governança corporativa (Picciotto,_2011:9-15,108-121), para nos tornarmos sensíveis ao fato de que há uma relativa "privatização" da linguagem regulatória em nível global.

Diversos autores têm chamado a atenção para o fato de que a semântica da governança corporativa domina não apenas organizações transnacionais desvinculadas de mecanismos políticos de constitucionalização, como também organizações internacionais e supranacionais e mesmo as formas contemporâneas de administração no interior do Estado nacional (Crouch,_2009:879-895; Vasilache,_2009). Operações militares e humanitárias, políticas de desenvolvimento (Santos,_2006:282-286) e mesmo o uso de forças internas de segurança parecem ser submetidas a regimes em que os mecanismos de controle e decisão se assemelham às estruturas de governança privada. Mesmo no caso de organizações como a Organização Mundial do Comércio (OMC) e seu sistema de controvérsias, teoricamente resultante de tratados internacionais, a operação do regime é centrada cada vez mais ao redor de escritórios de advocacia multinacionais, "verdadeiros mercantes de normas (merchants of norms), exercendo clara autoridade moral, em adição à sua autoridade de mercado, por meio de um monopólio privado na administração dos processos decisórios" (Cutler,_2004:31).

Outros autores falam em uma transformação semântica e uma mudança na mentalidade jurídica em relação a vários aspectos das atividades regulatórias nos planos transnacionais e supranacionais (Caruso,_2007:1-74), algo que corresponderia, em parte, à tendência, no plano nacional, a uma "marketização" do setor público, que incorporaria na prática interna da administração dos Estados nacionais a lógica de funcionamento do mercado (Crouch,_2009:879-885).

Essa transformação vem associada a um esvaziamento das instâncias políticas baseadas em processos democráticos e, do ponto de vista do direito, faz com que setores regulatórios globais (transnacionais e supranacionais), antes vistos como legítimos apenas por estarem acoplados às práticas, vocabulários e organizações do sistema político, passem também a ser descritos por meio da linguagem do direito privado (Caruso,_2007:33-42). Mesmo em realidades constitucionais em que se viu uma constitucionalização mais recente, como a latino-americana, imperativos para a incorporação de dinâmicas típicas do mercado e do setor privado no interior do direito administrativo se tornaram uma constante a partir da década de 1990 (Castro,_2014:35-36).

A emergência do poder regulatório privado não parece se limitar, contudo, às estruturas formalizadas de regimes organizados juridicamente. Paralelamente às ordens com maior nível de institucionalização e juridificação surge uma série de novos mecanismos indiretos de regulação, capazes de exercer autoridade de modo legítimo e vinculante, sem se apoiar nas estruturas de soberania do direito público constitucional (Cutler,_2004:28). Além da possibilidade de aproveitar sua alta mobilidade e as facilidades crescentes para a criação de holdings, cartéis e redes transnacionais de executivos (Carroll_e_Fenema,_2002: 393-400), organizações privadas de vários tipos (não apenas empresas) podem se apoiar, por exemplo, na ciência para legitimar decisões regulatórias capazes de coordenar as ações de diversos atores (inclusive os Estados) em um determinado setor de governança. Empresas de consultoria e de auditoria, centros de pesquisa, instituições de treinamento e desenvolvimento, assim como comunidades de experts, são capazes de produzir tecnologias de controle social com efetiva capacidade de exercer poder regulatório, sem precisar necessariamente recorrer à força dos Estados, ou mesmo contra as pretensões re-gulatórias destes (Drori e_Meyer,_2006:49-51).

O poder regulatório privado pode fazer uso, por exemplo, de indicadores, tanto para influenciar as decisões políticas e administrativas de estados e municipalidades, como para introduzir mecanismos de autocontrole por agentes privados econômicos e não econômicos. A explosão no número e tipos de indicadores, nos mais diversos campos (educacional, direitos humanos, ambiental, desenvolvimento), parece apontar para a multiplicação de novas formas de governança que não necessariamente exigem poder de polícia por parte de órgãos administrativos de caráter público (Rosga_e_Satterthwaite,_2009:279- 285). Também o poder regulatório de standards e rankings parece ter crescido de modo significativo; e não só na economia (agricultura, indústria e serviços), como também em outros setores da sociedade mundial (Higgins_e_Hallstrom,_2007: 696-700). Um exemplo interessante poderia ser visto na forma como políticas econômicas nacionais se orientam por indicadores e standards oferecidos por agências de ratingprivadas transnacionais.

Governos nacionais e órgãos supranacionais parecem cada vez mais se apoiar na produção transnacional de saber regulatório privado, o que lhes possibilita diminuir suas tarefas de regulação direta soberana. Para isso, eles atribuem autoridade a mecanismos de regulação indireta, baseados em relatórios, auditorias e mecanismos de autorregulação, que são o resultado de formas de produção de saber não necessariamente orientadas por mecanismos político- constitucionais.

Nesse sentido, não caberia comparar a emergência dessas novas tecnologias e formas de regulação com a existência de agências técnicas nacionais, visto que essas, inclusive juridicamente, permanecem submetidas aos controles jurídico- constitucionais do Estado de Direito. O que estaríamos a observar seria uma nova forma de acoplamento entre poder e direito, que não mais se dá em termos político-constitucionais fundados em ordens democráticas e procedimentos políticos inclusivos. Em lugar disso, ganha importância a emergência de ordens privadas e arranjos autorregulatórios baseados no surgimento de mecanismos alternativos de resolução de conflitos tais quais a arbitragem (Willke,_2003: 82-83). Tudo isso parece reconfigurar as relações constitucionais entre o público e o privado. Como observa Cutler: A atribuição de funções públicas a atores privados desafia de modo direto as teorias liberais e democráticas do direito e da governança.

De fato, imputar autoridade política e de controle à ação de atores privados "viraria ao avesso a ideia de democracia representativa".

Isso ameaçaria "a arte liberal da separação" que serve de suporte para a separação entre Estado e sociedade; público e privado; governo e mercado; política e economia (2004:33).

GOVERNANÇA GLOBAL E NOVAS ESTRUTURAS JURÍDICO-POLÍTICAS: UMA ORDEM POLÍTICO- JURÍDICA PÓS-ESTATAL? A emergente semântica regulatória global parece dar rédeas ainda mais livres à fragmentação radical das racionalidades funcionais, num efeito de retroalimentação. Ao dispensar, em grande medida, formas políticas de constitucionalização da sua produção regulatória, o direito transnacional e supranacional permite uma proliferação ainda mais abrangente de regimes regulatórios funcionalmente diferenciados e uma consequente fragmentação das racionalidades funcionais, as quais são o motor do processo de transnacionalização. Diferentes formas de racionalidade podem então usar as vantagens oferecidas pelas novas formas de regulação, o que funciona como um feedback que realimenta a fragmentação estrutural do direito global e seu desacoplamento da política nacional.

Essa transformação estrutural dos acoplamentos do direito com os setores regulados não significa, necessariamente, um refluxo dos Estados nacionais como organizações importantes do sistema político. Em realidade, nunca houve tantos Estados organizados no globo terrestre como é possível verificar em nossos dias. E, de fato, como apontava Luhmann, a sociedade mundial não pode se dar ao luxo de prescindir de Estados, organizações essenciais às estruturas de diferenciação funcional da ciência, educação, saúde, economia etc., em vastas faixas territoriais (2000:93). Um olhar atento sobre os acontecimentos posteriores à crise financeira global de 2008 fatalmente nos alertaria para o papel central que os Estados ainda desempenham, inclusive na governança da economia global. Nesse sentido, a emergência de novas formas de regulação parece provocar muito mais uma reprogramação do poder e do direito em níveis globais, o que constrange e influencia as dinâmicas político-jurídicas nacionais, do que uma despedida do Estado nacional. A rigor, "globalização e Estados nacionais não se opõem, pois os Estados nacionais também foram em grande medida globalizados" (Mann,_2010:21).

Por outro lado, seria também um erro insistir que viveríamos uma época de "desregulação". Em lugar disso, faz sentido postular a existência de uma crescente inflação regulatória como consequência da multiplicação de ordens normativas e regimes de governança transnacional e supranacional. Se observarmos, além disso, que a regulação social cada vez menos se limita às estruturas condicionais do direito e aos mecanismos coercivos do Estado, ampliando-se para uma série de novos mecanismos regulatórios mais flexíveis e informais, resta claro que, mesmo a assim chamada ordem neoliberal, produz muito mais uma proliferação regulatória que uma "desregulação" social. A pergunta mais importante deve ser, porém, sob que regime constitucional a regulação emergente é produzida.

Com efeito, o incremento do poder privado exige, a rigor, mais regulação. Algo que a lógica sociológica pode certamente ajudar a explicar, pois o aumento de complexidade derivada da dupla contingência multiplicada pela quantidade de atores que necessitam coordenar suas ações sem poder contar com o poder estatal como única fonte de decisões com impacto coletivo exige a multiplicação de regimes regulatórios e regulação (Braithwaite,_2005:33-35). Essa regulação parece, porém, ser produzida e administrada de forma distinta daquela típica das estruturas constitucionais da política democrática. A seguir, gostaria de apontar três fenômenos que são cada vez mais frequentemente observados nas estruturas de governança global e parecem fragilizar a lógica tradicional de funcionamento do direito e de exercício do poder regulatório, baseado no direito público dos ordenamentos constitucionais democráticos. Vou me referir a (a) uma desformalização do código jurídico, que altera o modo com que o direito é programado; (b) uma mentalidade gerencialista na reprodução do direito, que altera o tipo de processo decisório baseado na observação da contingência interna típica da dogmática moderna, e (c) um processo de formação de redes, que induz a produção de uma elite transnacional de especialistas em posição de ignorar processos políticos tanto nacionais como transnacionais.

(a) Nos últimos anos, especialmente os internacionalistas têm chamado atenção para o fato de que os regimes jurídicos especializados de direito global não operam de acordo com a forma clássica de programação condicional que costumava ser central para o sistema jurídico nos quadros tradicionais do positivismo.

Para eles, o direito transnacional parece prescindir cada vez mais do tipo de programa baseado em sentenças condicionais do tipo "se..., então..." (Luhmann, 1993:195-198). Alguns juristas usam, então, a palavra "desformalização" para apontar novas formas de produção de normas e de interpretação de acordo com as quais um amplo espectro de opções de sentido é deixado livre para a escolha dos intérpretes, que devem, então, preencher essas cláusulas em branco levando em consideração demandas técnicas de racionalidades funcionais específicas (Koskenniemi,_2007:9).

Mesmo os tratados internacionais mais antigos, como a Convenção das Nações Unidas para o Direito Marítimo, de 1982, são interpretados de modo a garantir um espaço de operação cada vez maior a experts e tecnocratas, fazendo-os flexíveis e adaptáveis a imperativos funcionais, e diversos novos tratados são formulados de modo a não conter verdadeiras regras, mas apenas regulações generalizadas que deixam toda decisão substancial para especialistas (Koskenniemi,_1990:28). Além disso, regimes jurídicos transnacionais necessitam em muito menor medida dos mecanismos coercitivos próprios ao direito estatal nacional para impor suas decisões (Heyvaert,_2009). Normas e decisões neste nível podem cada vez mais ser impostas contando apenas com mecanismos de soft law, meios indiretos de influência e verificação do adimplemento dos destinatários. No caso de regimes jurídicos vinculados ao sistema econômico, as partes concernidas tenderiam, por exemplo, a cooperar com base em cálculos de custos que levem ao cumprimento de acordos e normas por meio de uma decisão conjunta tecnicamente justificada (Cassese,_2005b:680-684).

(b) Durante a última década, tem se tornado bastante difundida a noção de que o direito pós-regulatório se organiza ao redor de uma mentalidade gerencialista (cf. Brunkhorst,_2014) que substitui em grande medida a linguagem da política democrática baseada numa mentalidade de conflitos de interesse. A mentalidade gerencialista se expressa geralmente na linguagem da "governança", que enclausura a semântica administrativa e jurídica na linguagem regulatória tecnocrática de sub-sistemas funcionais especializados (Kennedy,_2009:37-67; Lange_Scott,_2009:610-614). Em lugar de mecanismos públicos de controle, fala- se em accountability;e em lugar de uma negociação política de interesses, fala- se joint decision making (Keohane,_2002:245-271). As cláusulas jurídicas brancas, retiradas expressamente da linguagem da administração empresarial e da teoria econômica neoclássica, permitem que novas formas de tomada decisão substituam os tradicionais modelos de ponderação de princípios e interpretação do cânone metodológico do direito. Para os críticos, não se trata aqui de uma mera alteração semântica, senão de um abandono da forma político-constitucional na direção de formas apolíticas de acoplamento estrutural entre o direito e outros sistemas funcionais.

O direito pós-regulatório mundial parece se basear, assim, em mecanismos de adaptação e aprendizagem cognitiva entre setores sociais especializados ou organizações transnacionais e um sistema jurídico incapaz de se impor verticalmente (Amstutz_e_Karavas,_2009:653-657). Assim, os especialistas dos respectivos "domínios funcionais" se tornam gradualmente os responsáveis tanto pela elaboração de normas como pelos processos decisórios mais relevantes (com base nas normas que eles mesmos elaboram), o que explicitamente rompe com a ideia tradicional de uma separação democrática de poderes. Por outro lado, a legitimidade das decisões parece então advir exclusivamente da sua pertinência funcional, numa transformação da legitimidade da regulação social como esta era entendida nos quadros do constitucionalismo democrático (Baecker,_2009:673-686; Koskenniemi,_2008:76-77).

(c) Uma vez que se tornou claro, ao longo da década de 1980, que a estrutura de organizações internacionais do pós-guerra - baseada na lógica estatal da hegemonia norte-americana sustentada pelo sistema de Bretton Woods - não era mais capaz de engendrar uma cooperação forçada no campo da regulação econômica mundial (Keohane,_1984:49; Willke,_2003:132), juristas e cientistas políticos tentaram entender o funcionamento dos mecanismos de governança global e de seus processos de decisão buscando observar fenômenos que vinham ganhando espaço não na superfície da política mundial organizada, mas no subsolo de uma emergente sociedade transnacional de indivíduos e atores organizacionais privados (cf.

Slaughter,_2010:4-9). Nessa busca por alternativas teóricas que fossem mais aptas à observação da crescente fragmentação regulatória, sobretudo os cientistas políticos se entusiasmaram com a descrição de regimes regulatórios nos quais a cooperação entre atores internacionais e transnacionais seria baseada na convergência de interesses e visões de mundo - uma certa convergência cognitiva e epistemológica de comunidades epistêmicas (Haas,_1992: 1-35) - em cada área específica de regulação (Krasner,_1982:185-202). Desde então, uma série de observações chamaram a atenção da teoria política e das relações internacionais para a existência de redes transgovernamentais, tanto entre os agentes administrativos ligados às burocracias de Estados nacionais, como entre os experts vinculados a organizações internacionais e transnacionais. Anne-Marie Slaughter, entre outros autores, passou a chamar a atenção para o fato de que o Estado não estaria desaparecendo ou perdendo seu papel em função dos processos de transnacionalização, "mas desagregando-se nas instituições e organizações que o compõem" e interagindo cada vez mais "com seus homólogos estrangeiros para além de suas fronteiras" (Slaughter,_1997:18).

Redes de atores nacionais e internacionais se transnacionalizavam em verdadeiras comunidades fragmentárias formadas por tecnocratas, diplomatas, juízes e advogados responsáveis por produzir e trocar informação regulatória ao redor do globo. Para Slaughter, ao contrário de esse fenômeno significar um bloqueio às formas de reprodução comunicativa do sistema político nacional, ele poderia constituir um equivalente funcional transnacional dos mecanismos de accountability da democracia nacional por meio do fortalecimento da troca de informações e do favorecimento da cooperação inter-regimes (Slaughter,_2010:29- 38). Em lugar de uma democracia fundada no Estado, poderíamos estar observando o surgimento de uma democracia desagregada, em que uma série de stakeholderscontrolam reciprocamente o seu poder regulatório, sem a existência de um centro último capaz de funcionar como órgão decisório de última instância.

Os críticos dessa abordagem apontam, porém, que tais redes transnacionais têm um caráter bem distinto daquele atribuído por Slaughter. Tais redes poderiam operar muito mais como uma forma de contornar e ignorar os processos decisórios dos Estados nacionais e os procedimentos políticos de delegação de poder no direito internacional público (Zaring,_2004:547ss; Weiler,_2001:191-207). Ao invés de tornar as decisões mais informadas e mais sujeitas ao escrutínio de uma esfera pública nacional e internacional, a densificação de redes transnacionais de contatos entre agentes públicos parece tornar ainda mais invisível e informal o saber regulatório global. As redes fortaleceriam, assim, o caráter tecnocrático e apolítico da governança global, reduzindo ainda mais as decisões a problemas gerenciais, cuja resolução é reservada a profissionais especializados (Picciotto,_1997:1014-1056).

CONSTITUCIONALISMO GLOBAL E INCLUSÃO/EXCLUSÃO: DESAFIOS ESTRUTURAIS PARA A EVOLUÇÃO DO DIREITO E DA POLÍTICA NA SOCIEDADE MUNDIAL Se partirmos de uma descrição do complexo jurídico-político moderno desde a perspectiva de uma teoria dos sistemas, é possível encontrar no interior do Estado de Direito Constitucional autodescrições que facilitam a irritação recíproca de direito e política, embora esses sistemas permaneçam diferenciados e delimitados entre si8. Ambos os sistemas projetam suas respectivas unidades em uma constituição que é ao mesmo tempo política e jurídica (Luhmann,_1990: 176-183; Brunkhorst,_2009:447-464) e que serve de ponto de observação para o assim chamado constitucionalismo, uma semântica em grande medida comum a ambos os sistemas.

O sistema político e o sistema jurídico constroem por meio do direito constitucional um acoplamento estrutural que proporciona um alto nível de irritabilidade recíproca (Luhmann,_1993:422; Neves,_2008a:477-509). O direito se aproveita das prestações da política democrática para neutralizar, em alguma medida, usos seletivos do seu código, fazendo com que as regulações eleitorais e legislativas imunizem, ao menos normativamente, os usos instrumentais do direito por minorias, já que a igualdade política veda a institucionalização normativa de desigualdades entre indivíduos e grupos (Holmes,_2013:120-129).

Por outro lado, o direito possibilita à política estruturar seus procedimentos (eleitorais e legislativos), condições para sua diferenciação, tornando possível uma mediação jurídica dos conflitos políticos e uma temporalização das suas decisões, que podem ser revistas apenas de acordo com procedimentos definidos juridicamente com base em direitos fundamentais (Luhmann,_1990:180- 184; 1993:201-208; Kastner,_2007:75-97). Além disso, a política se aproveita das prestações funcionais do direito positivo como um instrumento para realizar seus possíveis "objetivos", programas teleológicos decididos em instâncias políticas. A constituição político-jurídica pode, assim, ser explicada como uma aquisição evolutiva que oferece "uma solução jurídica para o problema da diferenciação funcional da política e uma solução política para o problema da diferenciação funcional do direito" (Luhmann,_1990:202).

Ainda segundo uma descrição sistêmica, a sociedade mundial moderna é marcada por uma mudança estrutural: uma transição desde uma ordem social ontologicamente hierárquica - na qual há uma prevalência da dimensão social do sentido que atribui status social determinado a cada indivíduo na sociedade de acordo com uma determinada classe ou estrato, por nascimento - para uma ordem social funcionalmente diferenciada, na qual há uma prevalência da dimensão temporal do sentido (Luhmann,_1997b:763, 1005-1015). Dessa forma, na sociedade moderna funcionalmente diferenciada, nenhuma posição social de hierarquia pode se justificar, se não está sujeita a alguma possibilidade de mudança, no tempo, de acordo com a lógica de sistemas funcionais especializados: economia, direito, política, ciência (idem,_2005:244). Toda diferença social deve poder ser temporalizada (Luhmann,_1980:235-299) e cada indivíduo deve ser incluído em sistemas sociais, apenas na medida em que é observada a respectiva lógica de inclusão de determinado sistema funcional. O usufruto de determinado direito não pode resultar dos mecanismos de seleção do sistema político. Assim como a autoridade para exercer o poder não pode derivar diretamente dos mecanismos de seleção do sistema econômico ou do sistema científico. A modernidade funcionalmente diferenciada se constitui, portanto, a partir de mecanismos de quebra da interdependência entre códigos, de modo que aquele que tem dinheiro não poderá dispor, apenas por isso, de poder, de direito ou de saber. Cada esfera funcional reserva para si os critérios de inclusão e exclusão de indivíduos e de reprodução dos seus próprios códigos de comunicação (Luhmann, 1997b:744-750).