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Mecanismos Institucionais de Regulação Federal e seus Resultados nas Políticas de Educação e Saúde No Brasil, as reformas nas políticas de educação e saúde implementadas nos anos 1990 tinham como objetivo aperfeiçoar os desenhos dos programas e otimizar os recursos disponíveis por meio de novas formas de financiamento e de coordenação federativa. Estas reformas institucionais trouxeram novas formas de cooperação intergovernamental, mudanças nas regras de financiamento e novos incentivos colocados aos governos municipais para que eles assumissem e/ou ampliassem a oferta das políticas reguladas, conforme as diretrizes definidas pelo governo federal.

A implementação das reformas exigiu a construção de estratégias diferenciadas, com o intuito de garantir a ampliação da eficácia das mesmas e a adesão dos governos subnacionais envolvidos. Dentre os mecanismos de regulação utilizados, destacam-se: a vinculação de receitas; a imposição de limites mínimos de gasto; a constituição de fundos específicos para o financiamento da política; as transferências condicionadas à oferta de programas; a definição de padrões nacionais para a execução local destes programas e a exigência de contrapartidas de recursos municipais. Para introduzir estas medidas, foram promovidas alterações na legislação (emendas constitucionais, leis complementares e normatizações editadas pelos ministérios), segundo o grau de institucionalidade necessário para garantir a adesão dos governos municipais e o alcance dos objetivos estabelecidos.

As políticas que foram reguladas são justamente aquelas de caráter universal, cuja competência de oferta é compartilhada pelos três níveis de governo, a exemplo das áreas de educação e da saúde. As novas regras para o financiamento destas políticas impuseram condicionalidades para o recebimento de recursos federais vinculados à oferta de programas selecionados, a fim de que estes fossem executados localmente, mas sob diretrizes definidas centralmente.

Na educação básica, o financiamento e a ofertajá eram predominantemente efetuados de forma descentralizada, por isso a disponibilização de receitas em proporção à oferta ocorreu por meio da formação de fundos compostos por subvinculações de receitas estaduais e municipais, criados por Emenda Constitucional, cujos recursos são redistribuídos dentro de cada Unidade da Federação (UF) em proporção ao número de matrículas nas respectivas redes de ensino.

Na saúde, ao contrário, a execução da política de atenção básica era descentralizada, mas o financiamento era feito em boa parte por transferências condicionadas da União (via Sistema Único de Saúde - SUS) e, por isso, a adequação entre a receita e a oferta de programas foi feita por meio dessas transferências, normatizadas por portarias ministeriais. Todavia, era necessária a complementação de recursos próprios municipais para cobrir os custos de oferta dos programas, viabilizados pela vinculação de receitas instituída por Emenda Constitucional.

Este artigo analisa, em primeiro lugar, os aspectos institucionais e federativos das reformas nas políticas de educação e saúde, destacando os mecanismos utilizados e as alterações necessárias no ordenamento jurídico, para verificar, em seguida, se as novas regras e incentivos introduzidos implicaram aumento da oferta da política, do gasto per capita e uma distribuição mais equânime dos recursos disponíveis às áreas em questão, a partir da avaliação dos resultados obtidos pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef) no financiamento da educação e pelo Piso de Atenção Básica (PAB) no financiamento da política de saúde1.

A unidade de análise será os municípios brasileiros. Esta opção se justifica pela crescente importância da relação direta entre União e municípios, sendo a esfera local a responsável prioritária pela oferta das políticas aqui estudadas. Além disso, em função das dificuldades de coordenar esforços de mais de 5.500 governos municipais, a análise no plano municipal permitirá testar com maior força a capacidade dos instrumentos de regulação federal. Já o recorte temporal tem como ponto de referência o momento de implantação de cada mecanismo de regulação em análise, abrangendo todo o seu período de funcionamento (1998 a 2006) e também alguns anos anteriores à vigência do mesmo, conforme a disponibilidade dos dados, cujas fontes são a base do Finbra (Finanças do Brasil), da Secretaria do Tesouro Nacional, e as estatísticas disponibilizadas pelos Ministérios da Educação e da Saúde.

Os resultados deste estudo mostram que foi possível direcionar mais recursos para as políticas reguladas, ampliar a oferta municipal e, ao mesmo tempo, reduzir as desigualdades horizontais em relação aos valores per capita aplicados pelos municípios nas áreas de educação e saúde. Os recursos dos fundos específicos (Fundef/Fundeb) e as transferências condicionadas do SUS (PAB fixo e variável) passaram a ser distribuídos por critérios próprios das políticas, que independem da capacidade contributiva de cada município, sendo condicionados apenas à oferta das políticas, cujo crescimento foi bastante forte. Por sua vez, a vinculação de recursos serviu para definir um patamar mínimo de gasto e para garantir as contrapartidas municipais, já que os repasses federais tornaram-se cada vez mais insuficientes para cobrir os custos de oferta destas políticas, uma vez que valores que norteiam as transferências da União não foram corrigidos adequadamente.

REFORMAS NAS POLÍTICAS DE EDUCAÇÃO E SAÚDE: ASPECTOS INSTITUCIONAIS E FEDERATIVOS A Constituição de 1988 promoveu significativa descentralização fiscal, seja pela ampliação da base tributária dos governos subnacionais (em especial, dos estados), seja pelo aumento das transferências aos estados e, principalmente, aos municípios. Porém, o texto constitucional não definiu claramente as responsabilidades pela oferta das políticas sociais entre as esferas de governo, já que a provisão ficou sob competência partilhada entre todos os níveis de governo na maioria das políticas sociais setoriais (Lobo,_1995).

Assim, qualquer ente federativo estava constitucionalmente autorizado a implementar programas nas áreas de saúde, educação, assistência social, habitação e saneamento. Simetricamente, nenhum ente federativo estava constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas áreas, pois as competências partilhadas, por si só, não garantem cooperação ou uma ação coordenada entre os três níveis de governo (Arretche,_2004). De acordo com Castro_et_al._(2009), esta definição exigia uma regulamentação posterior por meio de legislação ordinária e, enquanto isso não ocorreu, houve desequilíbrios e controvérsias que perduraram nos anos posteriores à promulgação da Constituição.

Segundo Arretche_(2004), o princípio de atuação descentralizada não era autoexecutável, ou seja, era necessário introduzir novas regras para estimular a descentralização e induzir os municípios a assumirem e ampliarem a oferta descentralizada das políticas sociais, pois diferentemente da pressão pela descentralização de recursos, não havia pressão de baixo para cima para a descentralização dos encargos.

Se, logo após a promulgação da Constituição de 1988, a federação brasileira era caracterizada pela ausência de definição clara de competências entre as esferas de governo (Serra_e_Afonso,_1999) e de coordenação federativa do processo de descentralização (Affonso,_1995; Arretche,_1999, 2004), as reformas implantadas na segunda metade dos anos 1990 - além de impulsionar o processo de descentralização de encargos, especialmente na área social - introduziram mecanismos de regulação federal que disciplinam a alocação dos recursos e a oferta de determinada política.

O desafio colocado à agenda de reformas introduzida na segunda metade dos anos 1990 era o estabelecimento de mecanismos de regulação federal, sem a alteração no regime político, visando garantir a efetiva descentralização das políticas sociais, uma coordenação federativa no financiamento e um padrão nacional de atuação, capaz de reduzir as desigualdades nos recursos disponíveis e nas condições de oferta das políticas sociais2. Com esta finalidade, esta regulação federal introduziu diversos mecanismos institucionais que produziram incentivos para que os governos locais adotassem comportamentos esperados, definidos pelo governo central, tais como: 1) o direcionamento de recursos descentralizados para políticas definidas como prioritárias e 2) a implementação e gestão das políticas, sob competência local, a fim de garantir um padrão nacional e reduzir as desigualdades horizontais.

De acordo com Melo, as transformações provocadas pelas reformas de segunda geração no Brasil só foram possíveis "pela reestruturação do padrão de relações intergovernamentais [...], a partir dos incentivos e capacidades institucionais" (2005:846). Em contraposição, Arretche_(2009) afirma que não houve ruptura em relação às relações intergovernamentais definidas pela Constituição, pois em 1988 já estava definido um modelo de Estado federativo que combinava ampla autoridade jurisdicional à União, com a descentralização fiscal.

Independentemente, se as reformas institucionais representaram transformação radical no federalismo definido em 1988 (Melo,_2005) ou se consolidam um poder regulatório já conferido à União pela Constituição Federal (Arretche,_2009), houve de fato uma mudança prática nas relações intergovernamentais após 1995, quando a autonomia decisória dos governos subnacionais passou a ser afetada por regras e incentivos definidos pelo governo federal, que antes destas reformas não existiam. Dessa forma, o desafio aqui é analisar como estas mudanças foram colocadas em prática.

Aimplementação das reformas exigiu a construção de estratégias diferenciadas, com o intuito de garantir a ampliação da eficácia das mesmas e a adesão dos governos subnacionais envolvidos. Para cada tipo de política foram consideradas as especificidades e a participação de cada esfera de governo na oferta e no financiamento das políticas em reforma, ou seja, o legado da política influenciou na formulação das reformas, pois só assim seria possível gerar os incentivos corretos para a adesão dos governos locais (Vazquez,_2012).

O primeiro passo, portanto, foi definir qual deve ser o grau de mudança necessário no aparato legal para a implantação dos novos mecanismos de regulação. Por exemplo, para a criação dos fundos de manutenção e desenvolvimento da educação (Fundef/Fundeb) e para estabelecer a vinculação de receitas para o financiamento da saúde foram necessárias Emendas Constitucionais (EC), sendo este o instrumento jurídico-institucional necessário para alterar o padrão de financiamento das políticas descentralizadas quando estas são custeadas basicamente por recursos já disponíveis aos governos subnacionais.

Quando as políticas são executadas localmente e com parte significativa do financiamento proveniente do orçamento federal - como na atenção básica à saúde - é possível definir regras a partir de normas ministeriais (portarias, manuais, regras para transferências), já que os recursos são repassados caso os critérios para oferta sejam respeitados e, com isso, pode-se obter a cooperação dos municípios e estabelecer um padrão nacional de oferta dos programas.

O segundo passo é definir os instrumentos utilizados para a coordenação federativa e para a indução dos governos municipais ao comportamento esperado, os quais também devem ser adequados ao tipo e às características da política em análise. Dentre a gama destes mecanismos, destacam-se três tipos que estão presentes nas reformas implementadas nas políticas de educação e da saúde: vinculação de receitas; fundos específicos; e transferências condicionadas, os quais estão brevemente descritos a seguir.

Vinculação de Receitas A área da educação já contava com recursos vinculados das três esferas de governo antes da Constituição, por meio da Emenda Calmon, de 1983.

Posteriormente, a área da saúde passou a contar com a vinculação de recursos estaduais e municipais por meio da Emenda Constitucional nº 29, com o intuito de ampliar a participação destas esferas no financiamento do setor e de cativar os recursos necessários às contrapartidas municipais no financiamento dos programas de atenção básica à saúde.

Este tipo de instrumento de regulação pode ser considerado aquele com maior capacidade de intervenção na decisão de gasto dos governos. Segundo Mendes, a vinculação, de um lado, "induz os governos subnacionais a aumentarem seus investimentos em um tipo de serviço público considerado prioridade nacional; por outro lado, ela diminui os graus de liberdade que o gestor municipal tem para decidir sobre a alocação de recursos" (2003:11). Consequentemente, as decisões de gasto dos governos locais seriam menos explicadas pela iniciativa autônoma e mais por regulamentações legais, que vinculam recursos, por exemplo, de 25% de suas receitas em educação e de 15% em saúde. Mais que isto, para além dos percentuais de gasto, a Constituição e legislações específicas definem mais detalhadamente modalidades previstas de gasto, tais como: 15% no ensino fundamental; percentual com salários de professores (no mínimo, 60%); serviços de atenção básica à saúde; campanhas de saúde preventiva; distribuição de remédios (Arretche,_2004).

Diante disso, os efeitos esperados da vinculação de receitas como mecanismo de regulação federal são a ampliação do gasto municipal nas áreas sociais reguladas por meio da imposição de um patamar mínimo. Isto, por sua vez, implica a vinculação entre receita e gasto, fazendo com que as desigualdades horizontais no gasto sejam expressas pelas diferenças existentes nos recursos disponíveis para cada município.

Fundos Específicos Compostos por receitas das três esferas de governo, cujos recursos são destinados ao financiamento de programas sociais executados localmente, a partir da disponibilização de receitas em proporção à oferta destes programas pelos estados e, principalmente, pelos municípios, a partir de critérios próprios da política (oferta), promovendo redistribuição de recursos entre estas esferas.

No geral, estes fundos são mecanismos de coordenação federativa sobre a alocação dos recursos descentralizados, através da formação de fundos específicos destinados ao financiamento das políticas definidas pelo governo federal (Almeida,_2005; Abrucio,_2005). Segundo Oliveira_(2003), estes mecanismos de coordenação federativa (por meio de cooperação financeira intergovernamental) representam avanços nos processos de descentralização, estabelecendo vínculo entre encargos e capacidade fiscal, aperfeiçoando as relações federativas pós-1988. O autor afirma que os recursos cativos estimulam a descentralização e aumentam as responsabilidades dos governos subnacionais quanto ao financiamento e gestão das políticas sociais.

O Fundef/Fundeb são casos exemplares. Ambos são formados por uma subvinculação de recursos fiscais dos estados e municípios, com os repasses aos respectivos governos condicionados à oferta do ensino e norteados por um valor único aluno/ ano para cada etapa da educação básica. Com isso, espera-se que as desigualdades horizontais diminuam sensivelmente no âmbito de cada estado e que os recursos adicionais diminuam a resistência dos governos municipais em assumir a oferta desta política.

Transferências Condicionadas Estas transferências ganharam importância no Brasil a partir da segunda metade dos anos 1990, revelando-se um importante instrumento de coordenação federativa. Segundo Prado_(2007), este tipo de transferência intergovernamental reflete um esforço para o alcance de objetivos nacionais em áreas que são definidas constitucionalmente como encargos tipicamente subnacionais ou de competência compartilhada. Além de preencher a brecha vertical (vertical gap), são exigidas contrapartidas para que os repasses possam ser realizados, os quais são orientados por regras gerais associadas à oferta da política, conferindo um caráter automático e contínuo aos repasses, caso as exigências estejam sendo cumpridas. Dessa forma, as condicionalidades impostas para os repasses afetam as decisões alocativas e restringem a autonomia orçamentária dos municípios.

Esta estratégia é utilizada principalmente no financiamento das áreas englobadas pela seguridade social, nas quais os recursos federais respondem por parte significativa do financiamento das políticas, como é o caso da atenção básica à saúde. Em suma, as transferências condicionadas no Brasil possibilitam o repasse de recursos para os municípios, fornecendo incentivos para que estes executem programas específicos, sob diretrizes definidas centralmente. Por outro lado, os repasses possuem critérios redistributivos (população, por exemplo) e/ou próprios de cada programa financiado (como no caso do Programa Saúde da Família) e, com isso, espera-se que estas transferências também colaborem com a redução das desigualdades horizontais no financiamento da saúde.

Após identificar os mecanismos institucionais de coordenação federativa e de regulação sobre a gestão descentralizada das políticas de educação e da saúde, o próximo passo é avaliar os desenhos, as relações intergovernamentais e os resultados obtidos pelas reformas nas políticas sociais. Optou-se pelo foco nas políticas e não nos instrumentos de regulação pelo fato de que diferentes instrumentos estão contidos em uma mesma política. Por exemplo, a educação conta com a vinculação de receitas e com fundos específicos, já a saúde também possui a vinculação, mas o fundo é composto por recursos da União e repassado aos municípios via transferências condicionadas, conforme disposto no Quadro_1.

Com esta análise, pretende-se destacar o conjunto de regras e incentivos que visam estabelecer um padrão de atuação dos municípios na execução local destas políticas.

Quadro 1 Regulação Federal/Coordenação Federativa, por Área de Atuação  Área de Atuação Reformas Institucionais Ordenamento Jurídico-Institucional Casos Vinculação de receitas das três esferas de Emendas Constitucionais nº 14/1996 e nº 53/ governo; 2006;

Educação BásicaFundos multigovernamentais com recursos dos Fundef/Fundeb estados e dos municípios; Lei nº 9.424/1996 e Lei nº 11.494/2007.

Repasses proporcionais à oferta.

Transferências federais condicionadas para Normas Operacionais Básicas - NOB/SUS; programas específicos; Cartilhas de orientações técnicas dos Atenção Básica ?inculação de receitas dos governos estaduais e ministérios; PAB Fixo e Programa Saúde da Família Saúde municipais. (PSF) Emenda Constitucional nº 29 (vinculação saúde).

Fonte: Elaboração do autor com base na revisão bibliográfica e análise da legislação.

É importante notar que não se trata de uma única estratégia de regulação aplicada em diferentes áreas de atuação governamental. Ao contrário, segundo Vazquez_(2012:96), cada instrumento de regulação introduzido "considerou as especificidades e o legado das políticas, nas questões relativas às competências pelo financiamento e pela execução das mesmas, às necessidades de expansão da oferta, à produção de estímulos à descentralização e à introdução de mecanismos de redistribuição dos recursos e de compatibilização entre receita e oferta". Daí a importância de avaliação da eficácia dos instrumentos de coordenação federativa e dos resultados obtidos em cada área, pois além de poder subsidiar eventuais correções destes mecanismos, estas experiências poderão servir de base para a construção de novas regulações para políticas até então não reguladas, considerando suas especificidades.

A REGULAÇÃO FEDERAL NA POLÍTICA DE EDUCAÇÃO O financiamento de políticas públicas mediante a constituição de um fundo se realiza pela destinação de receitas específicas que, por lei, vinculam-se à realização de determinados objetivos. Estes fundos desempenham papel relevante no financiamento de políticas públicas de competência compartilhada entre diferentes níveis de governo, cujos recursos são obtidos pela vinculação de receitas destas esferas e, por outro lado, os repasses oriundos do fundo serão efetuados de acordo com a oferta dos programas em cada estado/município.

No Brasil, fundos desta natureza foram criados por iniciativa do governo federal para o financiamento da educação, por meio de Emendas Constitucionais.

Inicialmente, foi criado o Fundef, pela Emenda Constitucional nº 14/1996 (EC 14), cuja cobertura abrangia apenas a oferta do ensino fundamental regular.

Após oito anos de funcionamento (1998-2006), o Fundef foi extinto e um novo fundo foi instituído pela Emenda Constitucional nº53/2006 (EC 53), o qual mobilizou mais recursos e ampliou a cobertura deste mecanismo de financiamento para todas as etapas e modalidades da educação básica, mantendo praticamente o mesmo desenho e as principais regras do primeiro fundo. Este novo fundo é denominado Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais do Magistério (Fundeb), cuja vigência será de 14 anos.

Após a instituição dos fundos, alterou-se a estrutura de incentivos para que os governos municipais assumissem a oferta dos níveis de ensino definidos, constitucionalmente, como de competência municipal. O principal mecanismo utilizado foi modificar as regras de financiamento - primeiramente, do ensino fundamental e, posteriormente, de toda a educação básica - ao garantir recursos adicionais transferidos pelo fundo para cada aluno matriculado nas redes municipais e estaduais de ensino.

Este estudo pretende avaliar, primeiramente, a redistribuição dos recursos vinculados à educação entre governos estaduais e municipais, promovida pelos fundos criados no âmbito de cada estado, com o intuito de disponibilizar recursos em proporção à oferta de ensino em cada esfera de governo. Em seguida, serão avaliados os resultados dos incentivos colocados por estas reformas no financiamento da educação, verificando se houve ampliação da oferta de ensino pelos municípios e redução das desigualdades horizontais no plano nacional.

Como o foco é a avaliação dos resultados, optou-se por centrar a análise no período de vigência do Fundef (1998-2006). Este fundo foi formado por 15% dos seguintes impostos e transferências: Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS); Fundo de Participação dos Estados e Municípios (FPE/FPM); Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações (IPI-Exp); ressarcimento pela desoneração das exportações, de que trata a Lei Complementar nº 87/1996 (Lei Kandir). Adicionalmente, foi prevista uma participação da União no financiamento do Fundef, com o intuito de complementar os fundos estaduais em que a vinculação de receitas não fosse suficiente para garantir a aplicação de um valor mínimo aluno/ano definido nacionalmente3.

A introdução de um critério educacional para os repasses das receitas vinculadas promoveu uma redistribuição de recursos entre os governos estaduais e municipais, com o objetivo de disponibilizar mais verbas às instâncias responsáveis pela oferta da política, compatibilizando recursos disponíveis aos encargos de cada nível de governo, sendo respeitadas as competências definidas constitucionalmente. Este novo mecanismo de financiamento, instituído no âmbito de cada unidade federada (UF), permitiu o repasse de um valor único por aluno/ ano, independente da rede de ensino, municipal ou estadual, em que este está matriculado e da capacidade contributiva destas esferas. O valor repassado é dado pela razão entre o total das receitas vinculadas ao fundo e o total de matrículas nas redes estadual e municipal em cada UF.

A introdução deste fundo pode ser interpretada como uma nova regulação federal que alterou as regras, especialmente, da redistribuição dos recursos, ao vincular os repasses à oferta da política e, com isso, produz novos incentivos às escolhas dos governantes das esferas sub-nacionais de governo. Segundo Gomes, o Fundef é exemplo "das propriedades de uma instituição na perspectiva do novo institucionalismo [...], já que o objetivo desta perspectiva analítica é identificar como cada instituição influencia o comportamento e o resultado da forma mais universalista possível" (2008:15). Para esta autora, a introdução do Fundef representa uma característica estruturante, uma vez que este mecanismo de financiamento pode ser interpretado como "uma norma institucional que altera os cálculos dos governos subnacionais", com a redistribuição dos recursos em proporção à oferta, em que o governo municipal e estadual que "tem alunos é premiado com receitas orçamentárias e, por outro lado, quem não tem alunos (ou atende poucos), é punido com perda de receitas" (ibidem:17).

Por último, os aspectos federativos que envolvem o funcionamento de um fundo composto por recursos são: 1) a criação de uma subvinculação de receitas ao ensino fundamental (60% das receitas já vinculadas aos gastos em MDE - Manutenção e Desenvolvimento do Ensino deveriam ser aplicadas naquele nível de ensino), criando, assim, um novo constrangimento às decisões alocativas dos governos locais; 2) a limitação da autonomia local sobre a aplicação dos recursos do fundo, já que as definições do que compõe ou não as despesas em MDE também foram especificadas por legislação federal; 3) a relação de "perde/ ganha" em relação ao fundo, uma vez que a redistribuição de recursos provocada pelo funcionamento do Fundef gerou saldos positivos para alguns municípios, resultantes de uma contribuição ao fundo menor do que os repasses recebidos do mesmo, enquanto a situação inversa foi observada em outros municípios (ou governos estaduais) e; 4) a introdução de novos estímulos à ampliação da oferta, pois a única forma de um município reverter um eventual saldo negativo seria ampliando a oferta de matrículas na sua rede de ensino.

O primeiro resultado esperado é a expansão da oferta como um todo, tendo em vista que os repasses adicionais do fundo cobririam, ao menos em parte, o custo do aumento da oferta, isto é, o custo de oportunidade das novas matrículas ficou menor, principalmente diante do elevado custo social de ter um aluno fora da escola. Portanto, espera-se uma expansão das matrículas totais no ensino fundamental, visando a universalização deste nível de ensino. De acordo com os dados de Vazquez_(2003), notou-se uma forte expansão nos dois primeiros anos do Fundef, mais especialmente nos estados das regiões Norte e Nordeste, onde se concentrava o maior número de crianças fora da escola. Após a incorporação deste contingente sem acesso à educação, que ocorreu nos dois primeiros anos do Fundef, teve início uma trajetória decrescente das matrículas no ensino fundamental, graças a fatores demográficos. Conforme mostra o Gráfico_1, o número total de matrículas nas redes públicas - estadual e municipal - de ensino fundamental caiu 2,4% entre 1997 e 2006.

Gráfico 1 Variação Total das Matrículas de Ensino Fundamental, segundo Rede de Ensino (1997-2006)Fonte: Ministério da Educação (MEC)/Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep).

Outro fenômeno deflagrado após a introdução do Fundef, demonstrado no Gráfico 1, foi a descentralização do ensino fundamental, seja pela expansão da rede própria municipal, seja pela municipalização das escolas e matrículas das redes municipais. Se, de um lado, as matrículas totais tiveram decréscimo no período 1997-2006, de outro, as redes municipais cresceram 44,5%, enquanto as redes estaduais de ensino fundamental apresentaram forte queda (-34,5%) no número de matrículas no período analisado. Obviamente, houve uma forte transferência de oferta do ensino fundamental dos estados para os municípios. Na análise comparativa entre as trajetórias das matrículas do ensino fundamental no período de funcionamento do Fundef por esfera de governo e com os dados desagregados por UF, fica evidente o forte movimento de descentralização durante a vigência do Fundef no plano nacional. Mesmo nos estados nos quais não ocorreu queda significativa das matrículas estaduais, houve uma forte expansão das redes municipais.

Embora a criação do fundo não tenha estabelecido nenhuma obrigatoriedade de descentralização da oferta aos municípios - a competência pela oferta continuou compartilhada entre os governos estadual e municipal - de fato, houve uma expansão das redes municipais em detrimento das estaduais, sendo que este movimento é mais forte nos anos iniciais do fundo. Ainda que se admita que o Fundef não seja a única variável que explica este processo de municipalização (Gomes,_2009), é fácil sustentar que sem ele este processo não aconteceria nas mesmas proporções, ou seja, se a mudança no financiamento da educação não foi o único motivo para desencadear este processo, sem dúvida o fundo foi um pré- requisito importante, na medida em que garante recursos adicionais para as novas matrículas.

Esta descentralização implica crescimento dos repasses do fundo em direção aos municípios e em saldos positivos destas instâncias em relação ao Fundef. A evolução dos recursos do fundo transferidos para os governos estaduais e municipais durante a vigência do Fundef pode ser observada no Gráfico_2a seguir.

[/img/revistas/dados/v57n4//0011-5258-dados-57-04-0969-gf02.jpg] Gráfico 2 Crescimento Real das Transferências do Fundef para os Governos Estaduais e Municipais, por UF (1998-2006)Fonte: Elaboração do autor combase nos dados do MEC. Valores deflacionados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).Obs.: Para melhorar a visualização do gráfico, optou-se por limitar a escala do eixo X e, por isso, o crescimento real dos repasses aos municípios do Espírito Santo e de Roraima – que foram, respectivamente, de 353,6% e 846,3% – não aparecem no gráfico. Esta análise não faz sentido no Distrito Federal (não existe o nível municipal).

O Gráfico_2 mostra que a queda percentual na participação dos governos estaduais nos repasses do fundo não significa, necessariamente, que houve redução no volume de recursos em valores reais. Ao contrário, são poucos os casos em que houve redução real das transferências do Fundef aos governos estaduais (apenas sete casos), em todos eles esta queda foi inferior à redução na oferta de matrículas nestas redes estaduais. Mesmo com a queda no número de matrículas estaduais, as transferências do Fundef a estas esferas de governo cresceram, em valores reais, pouco mais de 5% entre 1998 e 2006. Por outro lado, os aumentos reais no volume de recursos do fundo destinados aos governos municipais também superaram a expansão destas redes: o aumento real foi da ordem de 115% frente ao crescimento de 45% das matrículas municipais, conforme os Gráficos_1 e 2.

O segundo resultado esperado é a redução das desigualdades horizontais no plano nacional. Para verificar a contribuição do Fundef para o equilíbrio federativo, realizou-se um exercício a partir dos dados sobre finanças municipais da base Finbra, disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional, a fim de calcular as receitas disponíveis à manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) para cada município -compostas pelas receitas transferidas do Fundef, mais 10% das transferências que compõem o fundo e mais 25% das receitas municipais próprias, que não são vinculadas ao Fundef, mas que devem ser aplicadas em educação - e, em seguida, este montante foi dividido pelo total de matrículas em cada rede municipal pública. Com isso, foi possível obter uma simulação de um valor médio aplicado por aluno/ano em cada município4.

Em contraposição, foi realizada outra simulação, caso o Fundef não existisse.

Neste caso, foram retiradas do cálculo as transferências obtidas do fundo e foi agregada a contribuição efetuada por cada município ao fundo, isto é, 15% das transferências vinculadas ao Fundef, mantendo-se o mesmo denominador. O valor obtido representa uma simulação do valor médio per capita aplicado por cada município, caso o Fundef não existisse.

Após a construção destas duas variáveis para cada município, optou-se por mensurar a desigualdade entre os casos pela utilização do coeficiente de Gini.

A adaptação foi fácil, pois os municípios podem ser considerados uma população que apresenta uma distribuição de gasto per capita em educação. Os resultados para o período de 2000 a 20 065 estão apresentados no Gráfico_3 a seguir.

[/img/revistas/dados/v57n4//0011-5258-dados-57-04-0969-gf03.jpg] Gráfico 3 Coeficiente de Gini da Receita Vinculada à Educação – MDE, com e sem os Efeitos do Fundef, por Aluno/Ano da Rede Municipal (2000-2006)Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)/Finbra (Receita–MDE) e Inep/Censo Escolar (matrículas).

Nota-se que a desigualdade no valor por aluno/ano disponível para o investimento em educação (receitas vinculadas à MDE) seria muito maior caso o Fundef não vigorasse, o que pode ser explicado pela redistribuição de recursos promovida pelo fundo no âmbito de cada estado. No plano intraestadual, cada matrícula no ensino fundamental corresponde a um repasse único do fundo, sendo estes recursos complementados pela parcela de receitas vinculadas à educação e que não foram incluídas no Fundef, mas que devem ser obrigatoriamente aplicadas no ensino fundamental e também na educação infantil, ambas etapas de competência municipal.

Outra constatação importante é que a desigualdade entre os municípios em relação a estes recursos diminuiu significativamente durante o período analisado, mesmo se o Fundef não estivesse em vigor. Logo, esta queda não pode ser atribuída somente à política de correção das desigualdades interestaduais (via complementação da União) prevista pelo fundo, mas, sim, ao comportamento das receitas que o compõem. Alias, é importante ressalvar que os avanços observados na redução das desigualdades horizontais poderiam ter sido maiores, caso a participação da União no financiamento do fundo não tivesse sido tão baixo.

Segundo Vazquez_(2007), o governo federal descumpriu o art. 6º da Lei nº 9.424/ 96, que apontava a fórmula que deveria ser observada para a definição do valor mínimo nacional. De acordo com o texto legal, o valor mínimo deveria ser igual ao valor médio nacional, o que implicaria uma equalização a partir desta média.

O autor também afirma que os valores mínimos aluno/ano, definidos durante a vigência do Fundef, além de não obedecerem à fórmula estabelecida no art. 6º da Lei nº 9.424, também sofreram reajustes inferiores ao crescimento das receitas do fundo, com exceção do ano de 2004. Isto provocou uma defasagem deste patamar mínimo que "nos três primeiros anos de vigência do fundo, representava pouco mais de 75% da média nacional, [...] no último ano do programa, o valor mínimo estipulado pelo governo federal correspondia a 63% do valor legal" (ibidem: 255).

Obviamente que se o valor anual mínimo fosse determinado de acordo com a fórmula estabelecida no art. 6º da Lei nº 9.424 ou reajustado em proporção superior ao crescimento das receitas do Fundef, isto implicaria um maior volume de recursos federais destinados à complementação da União, pois aumentaria os repasses para os fundos estaduais que receberam efetivamente a complementação, além de aumentar o número de estados que fariam jus a estes recursos, contribuindo para reduzir ainda mais as desigualdades horizontais.

Com a redução da participação da União no financiamento do Fundef, devido à falta de correção adequada dos valores que norteiam as transferências de recursos federais, são necessários esforços maiores dos municípios para fazer frente aos custos da oferta do ensino fundamental, após a forte expansão das matrículas nas redes municipais, especialmente nas unidades federativas com menor capacidade tributária e que, por isso, deveriam ter seus fundos complementados com recursos federais. Mesmo com esta limitação, deve-se ressaltar aqui os importantes avanços obtidos com as mudanças no financiamento do ensino fundamental promovidas pelo Fundef. Os resultados deste estudo dão evidências claras de que esta regulação resultou em uma ampliação dos esforços dos governos municipais na oferta e no financiamento da educação. Comprovou-se empiricamente que: * 1) O acesso ao ensino fundamental foi praticamente universalizado, pois houve forte crescimento das matrículas já nos anos iniciais de funcionamento do fundo, especialmente nas UFs em que a taxa de cobertura era menor.

* 2) Houve forte municipalização deste nível de ensino, já que as resistências dos municípios em assumir a oferta foram retiradas ao garantir recursos adicionais em proporção ao número de matrículas nas redes municipais.

* 3) A redistribuição de recursos promovida pelo Fundef reduz as desigualdades horizontais, uma vez que o valor aluno/ano repassado pelo fundo é igual dentro de cada UF, independente da capacidade contributiva de cada esfera de governo.

* 4) Houve redução da participação da União no financiamento do fundo, em função do baixo valor mínimo nacional definido pelo governo federal, o que exigiu mais esforço dos governos subnacionais para assumir os custos de oferta do ensino fundamental e, ao mesmo tempo, impediu uma queda maior nas desigualdades horizontais.

A REGULAÇÃO FEDERAL NA POLÍTICA DE SAÚDE Nesta seção, serão analisados os resultados da regulação federal sobre a política de saúde. Pretende-se demonstrar aqui que esta nova regulação - que combinou a vinculação de receitas dos governos subnacionais com a nova lógica dos repasses do SUS (condicionados à oferta e que exigem contrapartidas municipais) - permitiu uma ampliação da oferta e uma redução das desigualdades no plano nacional. Os incentivos são, de um lado, a obrigatoriedade de gasto para a ampliação da parcela de recursos próprios destinada à saúde e, de outro, os repasses federais só estariam disponíveis caso os municípios assumissem a oferta de programas de saúde.

Para avaliar os efeitos das regulações federais implantadas, pretende-se, primeiramente, verificar se houve aumento dos recursos aplicados pelos municípios no financiamento da saúde, por meio de receita própria e das transferências condicionadas do SUS. Em seguida, serão analisados os resultados da regulação federal em relação à ampliação do gasto total em saúde e, também, a contribuição que foi dada no que tange à redução das desigualdades horizontais no financiamento da saúde.

A ampliação da participação dos governos estaduais e municipais no financiamento da saúde era o objetivo da vinculação de recursos estabelecida pela Emenda Constitucional nº 29 (EC 29), aprovada em setembro de 2000. Com a implantação gradual, obrigou os municípios e estados a aplicarem, inicialmente, 7% das receitas de impostos e transferências em saúde no primeiro ano, até alcançarem 12% e 15% das receitas estaduais e municipais, respectivamente, no ano de 2004. Apesar de a regulamentação desta emenda ter ocorrido apenas em 20126, acredita-se que esta medida tenha contribuído para ampliar os recursos dos estados e, principalmente, dos municípios na área da saúde.

Segundo Vianna_(2005), a vinculação representa um instrumento importante para fazer com que as esferas menores de governo cumpram sua parte no financiamento das políticas sociais. Para verificar se isto ocorreu, optou-se por analisar a evolução dos valores aplicados em saúde em cada município, segundo a origem (recursos municipais disponíveis ou transferências do SUS). O período analisado abrange os anos de 1999 a 2006, pois apesar de disponível, o exercício de 1998 não segue a mesma metodologia dos anos posteriores e não pôde ser incluído na série histórica analisada. O Gráfico_4 mostra a evolução do gasto municipal em saúde, por meio da aplicação de recursos próprios e das transferências recebidas via SUS.